Закрытый тип гражданской службы Франции и Германии: Сравнительный анализ исторического становления, правового регулирования и адаптации к современным вызовам

В 2021 году численность государственных служащих во Франции (включая государственную, территориальную и больничную службу) составляла около 5,66 миллионов человек, что формировало примерно 21% от общей занятости населения. Эта внушительная цифра не просто демонстрирует масштаб государственного аппарата, но и подчеркивает критическую роль гражданской службы в жизни любого современного государства. От ее эффективности, прозрачности и адаптивности напрямую зависит благосостояние граждан, устойчивость политической системы и способность страны отвечать на вызовы глобализирующегося мира.

В условиях постоянных трансформаций мирового порядка и стремительного развития технологий традиционные модели государственного управления сталкиваются с необходимостью переосмысления. Особый интерес в этом контексте представляет «закрытый тип» гражданской службы, или, как его еще называют, карьерная модель. Этот тип, характерный для стран континентальной Европы, таких как Франция и Федеративная Республика Германия (ФРГ), веками формировал мощные, профессиональные и стабильные бюрократические аппараты. Однако сегодня, когда требования к гибкости, инновационности и открытости управления растут, возникает вопрос: насколько эти «закрытые» системы способны к трансформации и адаптации, и какие пути модернизации они выбирают?

Настоящая курсовая работа ставит своей целью проведение глубокого сравнительного анализа концепции «закрытого типа гражданской службы» на примере Франции и ФРГ. Выбор этих двух стран не случаен: обе они являются яркими представителями континентальной правовой системы и карьерной модели государственной службы, но при этом обладают уникальными историческими траекториями, правовыми особенностями и механизмами функционирования, что позволяет выявить как общие закономерности, так и специфические национальные черты.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд исследовательских задач:

• Определить фундаментальные принципы и характеристики «закрытого типа» гражданской службы.
• Проследить историческое становление и развитие гражданской службы во Франции, выделив ключевые реформы.
• Изучить современное состояние, структуру и правовое регулирование гражданской службы Франции.
• Исследовать исторические предпосылки и особенности становления гражданской службы в ФРГ.
• Рассмотреть актуальные принципы, организацию и законодательную базу гражданской службы ФРГ.
• Выявить ключевые сходства и различия между французской и германской моделями «закрытого типа» гражданской службы.
• Оценить преимущества и недостатки «закрытого типа» гражданской службы в контексте современных вызовов.

Структура работы отражает последовательность решения этих задач, переходя от теоретических основ к детальному анализу каждой из стран, затем к их сравнительному сопоставлению и, наконец, к оценке перспектив и проблем рассматриваемой модели в XXI веке. Это позволит не только получить исчерпывающее представление о «закрытом типе» гражданской службы, но и понять механизмы ее функционирования и адаптации в сложных современных условиях.

Теоретические основы «закрытого типа» гражданской службы

Чтобы осмыслить особенности гражданской службы Франции и Германии, необходимо сначала разобраться в фундаментальных понятиях, лежащих в основе публичного управления. Мы начнем с разграничения широкого понятия «публичная служба» и более специфического «государственная гражданская служба», а затем перейдем к подробному рассмотрению характеристик «закрытого типа» службы, к которому относятся изучаемые нами страны.

Понятие публичной и государственной гражданской службы

В современном научном дискурсе и правовой практике многих государств существует тонкая, но важная грань между понятиями «публичная служба» и «государственная гражданская служба». Публичная служба – это зонтичный термин, охватывающий всю совокупность служебной деятельности физических лиц, направленной на обеспечение исполнения властных полномочий субъектов публичного права. Этот термин значительно шире, чем «государственная служба», и включает в себя не только деятельность в центральных государственных органах, но и работу в муниципальных образованиях, а также в различных публично-правовых учреждениях (например, в сфере образования, здравоохранения), которые не всегда являются непосредственно государственными органами в строгом смысле.

Во Франции, например, используется термин «la fonction publique», который охватывает три основные ветви: государственную службу (fonction publique d’État), территориальную службу (fonction publique territoriale) и службу государственных медицинских учреждений (fonction publique hospitalière). Это разделение, закрепленное, в частности, Законом 1984 года (Закон № 84-53 от 26 января 1984 года о статутных положениях, касающихся государственной службы в территориальных органах), подчеркивает широкий охват публичной службы. В Федеративной Республике Германия ситуация аналогична: вместо единого понятия «государственная служба» применяется термин «публичная служба» (Staatsdienst), который включает в себя три основные категории персонала: чиновников (Beamte), служащих (Angestellte) и рабочих (Arbeiter), каждая из которых обладает своим уникальным правовым статусом.

С другой стороны, государственная гражданская служба представляет собой более узкое понятие. Это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы, которая непосредственно связана с обеспечением исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. То есть речь идет о непосредственном участии в реализации государственных функций на различных уровнях власти. Таким образом, хотя государственная гражданская служба является частью публичной службы, не вся публичная служба является государственной гражданской службой. Это разграничение важно для понимания специфики правового регулирования и статуса различных категорий лиц, работающих на благо общества.

Фундаментальные принципы и характеристики «закрытого типа» гражданской службы

«Закрытая» модель государственной гражданской службы, также известная как карьерный тип, является доминирующей для стран континентальной Европы, включая Францию и Федеративную Республику Германия. Эта модель характеризуется рядом фундаментальных принципов, которые определяют ее структуру, функционирование и культуру.

Прежде всего, «закрытый тип» отличает иерархическая организация системы государственной службы. Это означает четкое установление компетенции каждого уровня и строгие принципы должностной субординации. В таких странах, как Франция и ФРГ, иерархия проявляется в строгой подчиненности нижестоящих служащих вышестоящим и четком распределении функций между центральными, региональными и местными органами власти. Ярким примером может служить система префектов во Франции: несмотря на реформу децентрализации 1982 года, префекты по-прежнему представляют центральное правительство в департаментах и координируют деятельность государственных служб на местах.

Далее, внутриорганизационная деятельность осуществляется на основе формальных, нормативно закрепленных процедур. Эти процедуры охватывают все аспекты работы государственного аппарата, от делопроизводства до принятия управленческих решений, что обеспечивает единообразие, предсказуемость и правовую определенность действий чиновников.

«Закрытая» модель предполагает иерархическую систему отбора кадров для государственной службы, которая отличается высоким уровнем централизации. Отбор на государственную службу осуществляется преимущественно посредством строгих конкурсов. Во Франции этот процесс централизован на национальном уровне, с проведением конкурсов для различных корпусов и категорий государственной службы. В Германии, несмотря на федеративное устройство, также существуют централизованные требования и процедуры для отбора чиновников. Подготовка государственных служащих зачастую осуществляется в специализированных учебных заведениях. Классическим примером является Национальная школа администрации (ENA) во Франции (ныне Национальный институт публичной службы — INSP), которая готовит высшие кадры для государственной службы. В Германии аналогичная подготовка проводится в Федеральной высшей школе публичной администрации и специализированных вузах земель.

Одной из ключевых черт является высокий правовой и социальный статус государственного служащего. Этот статус закреплен в конституционных положениях и специальных законах, которые гарантируют стабильность занятости, защиту от необоснованных увольнений и социальные привилегии. Процедура увольнения государственного гражданского служащего является сложной и возможна только по строго определенным законным основаниям (например, серьезные дисциплинарные проступки, нарушение присяги, достижение пенсионного возраста) с соблюдением длительных административных процедур, включая служебные расследования и право на обжалование. Этот принцип обеспечивает чиновникам уверенность в завтрашнем дне, позволяя им сосредоточиться на выполнении своих обязанностей без страха потери работы.

Должностной рост, заработная плата и льготы в значительной степени зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности. В Германии и Франции зарплата чиновников зависит от стажа работы, образования, семейного положения, должности и класса. Системы окладов имеют большое количество ступеней (рангов), по которым служащие продвигаются на основе выслуги лет и аттестации. Например, во Франции зарплата государственного служащего непрерывно растет с годами службы, что обеспечивает стабильность положения и предсказуемость доходов. Государственным служащим предоставляются важные социальные гарантии и льготы, включая гарантии служебного продвижения по степеням, рангам и категориям на основе выслуги лет, а также защиту государством от угроз насилия, нападок СМИ и судебных преследований за действия, совершенные в рамках исполнения служебных обязанностей.

Таким образом, «закрытый тип» гражданской службы формирует касту высокопрофессиональных, защищенных и преданных государству чиновников, чья карьера построена на принципах меритократии и пожизненного служения, что, однако, не исключает и определенных вызовов, связанных с гибкостью и инновационностью.

Гражданская служба Франции: От абсолютизма к современности

Французская модель государственной гражданской службы – это результат многовековой эволюции, глубоко укорененной в историческом контексте страны. Ее формирование и развитие отражают уникальный путь французской государственности, характеризующийся стремлением к централизации и созданию сильного бюрократического аппарата.

Исторические предпосылки и становление французской гражданской службы

История французской гражданской службы неразрывно связана с историей французского государства. Специфика численности, доли кадрового чиновничества, а также объема и разнообразия его функций объясняется историческими особенностями становления французской государственности. Со времен абсолютной монархии политическая власть была сосредоточена в руках короля, что сопровождалось ограничением прав промежуточных эшелонов между центром и провинцией. Эта централизованная традиция была настолько сильна, что даже Французская революция 1789 года и последующая наполеоновская империя не ослабили, а, напротив, укрепили ее.

Именно в период Французской революции и при Наполеоне I французская модель государственной гражданской службы начала обретать свои современные очертания. Наполеон, стремясь к созданию эффективной и управляемой империи, разделил страну на стандартные департаменты, управление которыми было поручено корпусу префектов. Эти префекты, назначаемые главой государства, стали ключевыми фигурами в осуществлении центральной власти на местах, создав основу для вертикально интегрированной и иерархичной бюрократической структуры. Этот механизм заложил фундамент для будущей «закрытой» карьерной системы, где лояльность и профессионализм ценились выше всего.

Ключевые реформы и их влияние на систему гражданской службы

Послевоенный период во Франции ознаменовался серией значительных реформ, направленных на модернизацию и профессионализацию государственной службы. Юридическое закрепление прав и обязанностей государственных служащих началось ордонансом главы Временного правительства генерала де Голля от 9 октября 1945 года. Этот документ стал краеугольным камнем современной французской системы. На его основании были созданы три ключевых института:

1. Национальная школа администрации (ENA): Легендарная ENA стала символом французской меритократии, кузницей высших управленческих кадров. Она была призвана обеспечить единые стандарты подготовки элиты государственной службы, отбирая лучших выпускников по строгому конкурсу и формируя их в духе преданности государству.

2. Управление госслужбы: Этот орган был создан для централизованного управления кадровыми вопросами, разработки политики в сфере государственной службы и обеспечения ее единообразия.

3. Межведомственный корпус гражданских администраторов: Формирование этого корпуса способствовало созданию профессиональной и мобильной управленческой элиты, способной эффективно работать в различных министерствах и ведомствах.

Вслед за ордонансом, комплексный Закон о статуте госслужбы был принят Учредительным собранием 5 октября 1946 года, дополнительно укрепив правовые основы системы.

Последняя крупная реформа, направленная на децентрализацию, была проведена в 1982 году на основе Закона о правах и свободе коммун, департаментов и регионов. До этой реформы центральная администрация обладала очень сильной властью и жестко контролировала всю бюрократическую сеть страны. Закон 1982 года переименовал назначаемых Парижем префектов в «специальных уполномоченных Республики» и значительно урезал их права, передав часть полномочий местным органам власти. Это был шаг к повышению роли территориальной службы, но при этом основные принципы централизованного карьерного типа остались неизменными.

Современные вызовы, такие как необходимость повышения эффективности, гибкости и открытости, привели к новой волне реформ. Реформа 2019 года, инициированная Законом «О преобразовании государственной службы» (Loi № 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique), ставила целью переориентацию на более стратегический и договорный подход в отношениях между государством и госслужащими. Основные меры этой реформы включали создание новых возможностей для мобильности служащих, упрощение процедур увольнения по профессиональной непригодности, реформирование системы оплаты труда, сокращение числа членов профсоюзов в консультативных органах, а также преобразование Национальной школы администрации (ENA) в Национальный институт публичной службы (INSP) с 1 января 2022 года. Преобразование ENA в INSP должно было символизировать изменение подходов к подготовке кадров, делая ее более открытой и адаптивной к современным реалиям, однако основные принципы меритократии и карьерного роста были сохранены.

Французская государственная служба, таким образом, традиционно является иерархичной и кадровой, приобретя классический для континентальной Европы характер, и, несмотря на децентрализацию и модернизацию, сохраняет свои ключевые черты «закрытой» системы.

Современное состояние и правовое регулирование гражданской службы Франции

Современная гражданская служба Франции представляет собой сложную, многоуровневую систему, которая, несмотря на проведенные реформы, сохраняет фундаментальные принципы «закрытого типа». Ее функционирование базируется на прочной нормативно-правовой основе, строгой иерархии, четко регламентированных процедурах отбора и продвижения, а также развитой системе социальных гарантий.

Конституционные основы и законодательная база

Основным источником права для государственной службы Франции является Конституция Французской республики 1958 года. Она подтверждает преемственность положений о правах человека, заложенных еще в Декларации 1789 года и Конституции 1946 года. Ключевое значение для гражданской службы имеет принцип равного доступа всех граждан к общественным должностям, постам и службам, который закреплен в Конституции и должен быть обеспечен сообразно их способностям и без каких-либо иных различий, кроме обусловливаемых их добродетелями и талантами. Статья 1 Конституции также подтверждает положение о равенстве доступа женщин и мужчин к должностям и общественным постам, что подчеркивает приверженность принципам равноправия.

Важным аспектом является право Президента республики назначать на высшие гражданские и военные должности, что закреплено в статье 13 Конституции. Это демонстрирует централизованный характер кадровой политики на высш��х уровнях управления.

Помимо Конституции, правовой статус гражданских служащих регулируется обширной законодательной базой. Центральное место занимает Общий устав служащих государства и местных сообществ, который содержится в четырех законах, принятых в период с 1983 по 1986 годы:

1. Закон № 83-634 от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях государственных служащих.
2. Закон № 84-16 от 11 января 1984 года о статутных положениях, касающихся государственной службы государства.
3. Закон № 84-53 от 26 января 1984 года о статутных положениях, касающихся государственной службы в территориальных органах.
4. Закон № 86-33 от 9 января 1986 года о статутных положениях, касающихся больничной государственной службы.

Эти четыре закона образуют каркас, регулирующий права, обязанности, условия труда, карьерный рост и социальные гарантии большей части государственных служащих. Однако действие Общего устава не распространяется на ряд категорий, имеющих специальные уставы, таких как военнослужащие, служащие парламента, судов и работники публичных торгово-промышленных предприятий. Это свидетельствует о многообразии правовых режимов внутри публичной службы.

Структура, категории и система отбора кадров

Французская гражданская служба является одной из самых многочисленных в Европе. В 2021 году доля государственных служащих в общей занятости во Франции составляла около 21%, что значительно превосходит показатели многих промышленно развитых стран Запада, например, Германии (около 11%) и Великобритании (около 17%).

Структура гражданской службы во Франции иерархична и многослойна. Служащие подразделяются на:

• Корпуса: Это профессиональные группы, объединяющие государственных служащих, занимающихся одинаковой профессиональной деятельностью. Примеры корпусов включают учителей, клерков, инспекторов, гражданских администраторов, дипломатов и префектов. Каждый корпус имеет свой собственный статус и правила.
• Категории (A, B, C): Внутри каждого корпуса служащие делятся на три основные категории:
  • Категория A (высший класс): Эти служащие отвечают за выработку управленческих установок, стратегическое планирование и высшее руководство.
  • Категория B: Занимаются реализацией управленческих установок и текущей работой.
  • Категория C: Это специалисты и исполнители, обеспечивающие повседневное функционирование органов власти.
• Ступени (ранги): Внутри каждой категории и корпуса существуют ступени или ранги, по которым служащие продвигаются в процессе своей карьеры.

Система отбора служащих является одним из ключевых элементов «закрытого типа» и базируется на строгом конкурсе, который считается наилучшим способом обеспечения равенства шансов кандидатов и предотвращения фаворитизма. Для участия в конкурсе требуется соответствие ряду обязательных требований:

• Наличие французского гражданства (или гражданства одной из стран Европейского союза).
• Отсутствие ограничений в гражданских правах и судимости.
• Физическая способность к осуществлению будущих обязанностей.
• Минимальный возраст для участия в конкурсе составляет 16 лет, максимальный возраст для служащих категорий B и C — 45 лет; для категории A возрастные пределы устанавливаются специальными актами.

Сложность конкурсного экзамена напрямую зависит от уровня (класса) должности, на которую претендует кандидат. Назначение на высшие должности (префекты, послы, директора министерств) осуществляется Президентом по распоряжению правительства. Все остальные назначения происходят по решению премьер-министра, министров, префектов, руководителей местных подразделений центральных ведомств. Эта система гарантирует, что на ключевые позиции приходят высококвалифицированные специалисты, прошедшие жесткий отбор.

Карьерное продвижение, вознаграждение и социальные гарантии

Карьерное продвижение во французской гражданской службе строго регламентировано и предсказуемо, что является одной из основных гарантий «закрытого типа». Оно осуществляется на основе аттестации, которая проводится ежегодно и включает оценку профессиональных качеств, компетенций и результатов работы служащего. Аттестация влияет на получение надбавок и продвижение по служебной лестнице. Помимо аттестации, учитывается выслуга лет и личные заслуги. Система гарантирует служебное продвижение по степеням, рангам и категориям на основе выслуги лет, обеспечивая стабильность и мотивацию для долгосрочной карьеры.

Заработная плата государственного служащего непрерывно растет с годами службы, что является важным фактором стабильности положения чиновников. Заработная плата складывается из базового оклада, индексируемого на основе стажа, и различных надбавок. В 2021 году средняя зарплата госслужащих составляла 2465 евро в месяц нетто.

Государственным служащим предоставляются обширные социальные гарантии и льготы, которые значительно повышают привлекательность государственной службы:

• Гарантии служебного продвижения по степеням, рангам, категориям на основе выслуги лет.
• Защита государством от угроз насилия, нападок СМИ и судебных преследований за действия, совершенные в рамках исполнения служебных обязанностей. Эта защита включает юридическое сопровождение и представительство интересов служащего в суде, если действия были совершены в рамках его полномочий и не носили преступного характера.
• Оплачиваемый отпуск: не менее 25 рабочих дней в год.
• Медицинское страхование и широкий спектр медицинских услуг.
• Возможность получения различных социальных выплат и субсидий.
• Система пенсионного обеспечения госслужащих сочетает общий режим социального обеспечения со множеством особых льготных режимов для военнослужащих, дипломатов, учителей и других категорий. Эти льготные режимы могут включать возможность выхода на пенсию в более раннем возрасте для определенных категорий служащих (например, за работу во вредных условиях) и расчет пенсии на основе последних шести месяцев службы, что часто приводит к более высоким пенсионным выплатам.

Эти гарантии и привилегии формируют мощный стимул для выбора карьеры на государственной службе и способствуют созданию высокопрофессионального, лояльного и стабильного аппарата, что является краеугольным камнем «закрытого типа» гражданской службы во Франции.

Гражданская служба ФРГ: От прусского чиновничества к федеративной модели

История гражданской службы в Федеративной Республике Германия, как и во Франции, глубоко укоренена в национальных традициях, однако имеет свои уникальные особенности, обусловленные историей раздробленности и последующего федеративного устройства. От жесткой прусской дисциплины до современной децентрализованной системы – этот путь формировал особый тип германского чиновника.

Исторические корни и формирование прусского чиновничества

Родиной германского чиновничества по праву считается Пруссия. Именно здесь, в результате реформы Фридриха-Вильгельма I в 1728 году, был заложен фундамент того, что впоследствии стало известно как «прусский чиновник». Эта реформа была направлена на создание эффективного и дисциплинированного государственного аппарата, способного служить интересам монарха.

Характерной чертой того времени было то, что чиновники часто набирались из числа офицеров. Это способствовало формированию кадров, привыкших к армейской дисциплине, безоговорочному выполнению приказов и личной преданности королю. Принцип личной преданности и верности был основой отбора на государственную службу в Пруссии, что заложило основу для «закрытого» иерархического типа. Прусское офицерство и связанное с ним чиновничество всегда отличались высокой степенью эффективности и честности, а дух прусского офицерского корпуса рассматривался как одна из основ могущества страны. Эта историческая традиция заложила в основу германской бюрократии принципы профессионализма, ответственности и лояльности. Однако она также способствовала формированию некоторого формализма и отсутствия инициативы, поскольку решения часто принимались исключительно по указанию сверху.

Становление современной гражданской службы ФРГ

С образованием Германской империи в 1871 году возникла необходимость в унификации правового положения чиновников. Первый имперский Закон о чиновничестве был издан в 1873 году и стал известен как «Закон об имперских чиновниках» (Reichsbeamtengesetz). Этот закон заложил основы общегерманского регулирования статуса чиновников, хотя и сохранял значительную автономию для земельных систем.

Однако подлинное становление современной государственной службы Германии отсчитывается от вступления в силу Основного закона Федеративной Республики Германия 23 мая 1949 года. После разрушительной Второй мировой войны и опыта тоталитаризма Германия выбрала путь федеративного государства, что оказало глубокое влияние на формирование ее публичной службы. Конституция ФРГ восстановила традиционные принципы немецкой профессиональной службы, положив конец тенденции расщепления единого института государственной службы на разрозненные службы земель, но при этом закрепила децентрализованный подход.

Историческая задержка с формированием централизованного государства в Германии предопределила наличие собственных систем государственной службы, сложившихся в отдельных землях, которые были более открытыми и демократичными, чем в Пруссии. Это послужило предпосылкой для создания в Германии после Второй мировой войны федеративного государства и относительно децентрализованной системы государственной службы. Таким образом, несмотря на прусские корни «закрытого типа», послевоенная Германия выбрала модель, которая сочетает федеративные принципы с высокой профессионализацией чиновничества, адаптируясь к новым политическим реалиям. Тем не менее, как мы видим, эта адаптация не исключает влияния прусских традиций на современный облик германской бюрократии, сохраняя приверженность к иерархии и строгим правилам.

Актуальные принципы, организация и законодательная база гражданской службы ФРГ

Современная гражданская служба Федеративной Республики Германия представляет собой сложный механизм, который сочетает в себе традиционные черты «закрытого типа» с особенностями федеративного устройства и выраженным политическим влиянием. Понимание ее функционирования требует разграничения различных категорий публичных служащих и глубокого анализа правовой базы.

Понятие и правовой статус публичных служащих

В Германии, как уже отмечалось, отсутствует единое понятие «государственная служба» в том же смысле, что в унитарных государствах. Вместо этого используется более широкий термин «публичная служба» (Staatsdienst), который охватывает три основные категории персонала, отличающиеся своим правовым статусом:

1. Чиновники (Beamte): Это особая группа доверенных лиц, специально обличенных функцией управления и наделенных уникальным правовым и политическим статусом на основании акта назначения. Их статус регулируется публичным правом, и они являются сердцем «закрытого типа» гражданской службы Германии. Корпус чиновничества организуется на началах иерархической соподчиненности и представляет собой «замкнутую касту», находящуюся под постоянным политическим, профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации. Контроль осуществляется через систему отчетности, аттестации, а также дисциплинарные комиссии и суды, которые рассматривают споры, связанные со служебной деятельностью чиновников. Для ФРГ характерен высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника и принцип «пожизненного назначения», что означает назначение на неопределенный срок и гарантию стабильности занятости. Увольнение возможно только по очень серьезным причинам, таким как государственная измена или стойкая нетрудоспособность.

2. Служащие (Angestellte): Эти лица работают в публичной службе на основе служебного договора или трудового соглашения. Их статус ближе к статусу работников частного сектора, хотя они и подчиняются определенным особенностям публичного права.

3. Рабочие (Arbeiter): Это категория персонала, выполняющая технические и вспомогательные функции, также работающая на основе трудового соглашения.

Важно подчеркнуть, что право государственной службы, или чиновничье право, в ФРГ считается отраслью административного, а не трудового права. Это фундаментальное отличие, которое подчеркивает особый публично-правовой характер отношений между государством и его чиновниками, отличный от частноправовых трудовых отношений.

Основные нормативно-правовые акты и организация корпуса чиновничества

Центральным документом, определяющим основы функционирования публичной службы, является Статья 33 Основного закона ФРГ. Она имеет важнейшее значение для организации и функционирования государственной службы, устанавливая принцип равного доступа граждан ко всякой государственной должности сообразно их способностям и профессиональной пригодности.

Основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы ФРГ были приняты в период с 1957 по 1985 годы и включают:

• Федеральный закон о чиновниках (Bundesbeamtengesetz – BBG) 1953 года (с изменениями, внесенными в 1985 году). Этот закон детально регулирует статус федеральных чиновников.
• Рамочный закон о праве чиновников (Beamtenrechtsrahmengesetz – BRRG) 1957 года (с изменениями, внесенными в 1985 году). Этот закон устанавливает общие принципы и рамки для законодательства о чиновниках на уровне земель.
• Федеральный закон об окладах (Bundesbesoldungsgesetz – BBesG) 1957 года (с изменениями, внесенными в 1998 году). Этот закон определяет систему оплаты труда чиновников.

Поскольку Германия является федеративным государством, земли Германии принимают собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли. При этом требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального рамочного закона, что обеспечивает определенную унификацию при сохранении региональной автономии.

Система отбора кадров и роль политических партий

Комплектование персонала публичных учреждений ФРГ осуществляется на конкурсной основе, а система отбора кадров является многоступенчатой. Предпочтение отдается выпускникам высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью. Система отбора включает письменные и устные экзамены, психометрические тесты, а также оценку общественной активности и рекомендаций. Исторически и по сей день сохраняется преобладание юристов среди руководящего и высшего руководящего персонала, хотя Закон 1953 года приравнял высшее образование в сфере экономики и общественных наук к юридическому для занятия руководящих постов. Тем не менее, по данным на 2018 год, юристы составляли около 40-50% руководящих кадров на федеральном уровне.

Одной из важнейших особенностей современной государственной гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и широкое развитие института политических назначений (politische Beamte), когда определенные должности, особенно на высших уровнях управления, могут быть замещены по политическим мотивам без конкурсного отбора. Такие назначения могут составлять до 10-15% высших управленческих должностей в федеральных министерствах и ведомствах. Чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры, что отличает германскую модель от французской, где прямое партийное влияние на карьерный рост менее выражено. Эта практика, как показывает опыт, позволяет быстро формировать команду, лояльную правящей коалиции, но в то же время вызывает вопросы о меритократии и независимости бюрократии от политических циклов.

Таким образом, германская модель «закрытого типа» гражданской службы характеризуется высоким уровнем профессионализма, стабильности и правовой защищенности чиновников, но при этом допускает значительное влияние политических партий на кадровые решения, особенно на высших уровнях управления.

Сравнительный анализ моделей «закрытого типа» гражданской службы Франции и ФРГ

Франция и Федеративная Республика Германия, являясь столпами континентальной правовой традиции, представляют собой классические примеры «закрытого типа» гражданской службы. Несмотря на общие черты, их модели сформировались под влиянием различных исторических и политических факторов, что обусловило ряд существенных различий.

Общие черты и принципы

Обе страны, Франция и Германия, безусловно, относятся к «закрытой» (карьерной) модели государственной гражданской службы и имеют богатые бюрократические традиции, уходящие корнями в абсолютистские и имперские эпохи. Ключевые общие черты включают:

• Иерархическая организация системы: В обеих странах система государственной службы организована иерархически, с четко определенной компетенцией каждого уровня и строгой субординацией. Это обеспечивает вертикальную управляемость и предсказуемость в работе государственного аппарата.
• «Закрытая» система отбора кадров: Отбор на государственную службу осуществляется преимущественно ��ерез централизованные конкурсные экзамены. Это направлено на обеспечение меритократии, равенства шансов и привлечение наиболее квалифицированных специалистов.
• Высокий правовой и социальный статус служащего: В обеих странах гражданские служащие обладают особым публично-правовым статусом, который гарантирует стабильность занятости («пожизненное назначение» в ФРГ), защиту от произвольных увольнений и значительные социальные гарантии и льготы.
• Четкий карьерный путь: Должностной рост и вознаграждение в обеих моделях тесно связаны со стажем государственной службы, аттестацией и занимаемой должностью, что обеспечивает предсказуемость карьеры и стимулирует долгосрочную преданность государству.
• Роль специализированных учебных заведений: Как Франция (с ENA/INSP), так и Германия (с Федеральной высшей школой публичной администрации и земельными академиями) имеют развитую систему подготовки кадров для государственной службы, что способствует формированию единых стандартов профессионализма.

Ключевые различия и уникальные особенности

Несмотря на эти фундаментальные сходства, французская и германская модели демонстрируют значительные различия, обусловленные их институциональным устройством и политической культурой.

1. Степень централизации:

   • Франция является унитарным государством. Ее модель гражданской службы более централизована, и законы, регулирующие государственную службу, остаются идентичными на всей территории страны. Реформы децентрализации 1982 года несколько ослабили контроль центра, но не изменили фундаментальной унитарной природы системы.
   • ФРГ – это федеративное государство. Ее система гражданской службы является относительно децентрализованной. Земли Германии принимают собственные законы, регулирующие статус земельных чиновников, хотя и в рамках федеральных рамочных законов. Это создает определенное разнообразие в организации и управлении кадрами на региональном уровне.

2. Влияние политических партий на кадровые вопросы:

   • Модель ФРГ характеризуется существенной ролью политических партий в решении кадровых вопросов и широким развитием института политических назначений (politische Beamte), которые могут составлять до 10-15% высших управленческих должностей. Чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры.
   • Во Франции, хотя высшие должности (префекты, послы, директора министерств) и назначаются президентом по распоряжению правительства, конкурсный отбор и продвижение по службе менее подвержены прямому партийному влиянию по сравнению с ФРГ. Система ENA/INSP традиционно стремилась к деполитизации процесса отбора и подготовки, хотя критика «элитарности» все еще присутствует.

3. Структура публичной службы и деление на категории персонала:

   • В Германии понятие «публичная служба» охватывает более широкие категории персонала – чиновников (Beamte), служащих (Angestellte) и рабочих (Arbeiter) – которые четко различаются по правовому статусу. Чиновники имеют публично-правовой статус, отличный от трудовых отношений служащих и рабочих.
   • Во Франции также существует разделение на «штатных» (titulaires) и «нештатных» (non-titulaires) служащих, с акцентом на привилегии и карьерные гарантии штатных чиновников. Однако, структура корпусов и категорий (A, B, C) является более выраженной и детально проработанной, чем в Германии.

4. Системы отбора и подготовки кадров:

   • Франция традиционно делала акцент на элитную подготовку в ENA (ныне INSP) для высших управленческих кадров, обеспечивая их ротацию между различными ведомствами. Отбор высоко централизован на национальном уровне.
   • Германия, хотя и имеет многоступенчатую конкурсную систему, исторически проявляет предпочтение выпускникам юридических факультетов для руководящих постов, несмотря на расширение возможностей для других специальностей. Система подготовки включает федеральные и земельные учебные заведения.

Таким образом, несмотря на общую принадлежность к «закрытому типу», французская модель демонстрирует большую централизацию, акцент на меритократический отбор элитных кадров через специализированные школы и меньшую прямолинейную политизацию карьеры. Германская модель, напротив, более децентрализована, имеет более сложную структуру категорий персонала и допускает значительное влияние политических партий на кадровые назначения, особенно на высших уровнях. Эти различия отражают уникальные исторические пути и институциональные предпочтения каждой страны.

Преимущества и недостатки «закрытого типа» гражданской службы на примере Франции и ФРГ в контексте современных вызовов

Модель «закрытого типа» гражданской службы, воплощенная во Франции и ФРГ, десятилетиями служила основой стабильного и профессионального государственного управления. Однако, как и любая система, она обладает как сильными сторонами, так и уязвимостями, которые особенно ярко проявляются в условиях стремительно меняющегося мира и новых вызовов XXI века.

Преимущества «закрытой» модели

1. Стабильность и уверенность в занятости: Одно из ключевых преимуществ «закрытого типа» – это высокая степень стабильности. Государственные учреждения продолжают функционировать даже в периоды экономических кризисов, обеспечивая государственным служащим уверенность в занятости. Уровень безработицы среди государственных служащих в развитых странах, как правило, значительно ниже (менее 1% даже в периоды экономических спадов), чем в частном секторе. Принцип «пожизненного назначения» в ФРГ и сложность процедуры увольнения в обеих странах являются ярким тому подтверждением.

2. Высокий профессионализм и преданность государству: Централизованная система отбора на конкурсной основе и специализированная подготовка в таких учреждениях, как INSP во Франции или Федеральная высшая школа публичной администрации в Германии, способствуют формированию высокопрофессионального корпуса чиновников. Служащие ощущают значимость своей работы, поскольку она связана с принятием решений, влияющих на развитие страны, что культивирует преданность государственным интересам.

3. Четко структурированный карьерный путь и возможности роста: Модель характеризуется предсказуемым и четко структурированным карьерным путем. Служащим гарантируется служебное продвижение по степеням, рангам и категориям на основе выслуги лет и аттестации. Это создает возможности для профессионального и личностного роста, а также постоянного повышения квалификации. Государственные служащие регулярно проходят обучение и повышение квалификации, что подтверждается наличием специализированных учебных центров (например, INSP во Франции). Возможности для горизонтального и вертикального карьерного роста четко прописаны и гарантированы.

4. Стабильный рост жалования и обширные социальные гарантии: Заработная плата государственного служащего непрерывно растет с годами службы, что обеспечивает стабильность положения чиновников. Рост жалования происходит по фиксированным ставкам, обычно ежегодно, что создает предсказуемость доходов. В среднем, за 10-15 лет службы заработная плата может увеличиться на 30-50%. Кроме того, госслужащим предоставляются важные социальные гарантии и льготы, включая оплачиваемые отпуска (не менее 25 рабочих дней в год во Франции), больничные, программы медицинского страхования, повышенные пенсии (часто рассчитываемые по более выгодным схемам), а также защита государством от угроз насилия, нападок СМИ и судебных преследований за действия, совершенные в рамках исполнения служебных обязанностей (включая юридическое сопровождение).

Недостатки и вызовы для «закрытой» модели

1. Бюрократия, чрезмерная регламентация и снижение инновационного потенциала: Высокая степень формализации и иерархичности, присущая «закрытому типу», может приводить к бюрократии и чрезмерной регламентации. Это иногда замедляет инновации и ограничивает творческий подход к работе. Исследования показывают, что высокая степень формализации в закрытых системах государственной службы может снижать способность к адаптации и внедрению инноваций на 15-20% по сравнению с более гибкими структурами.

2. Ограничения и требования к государственным служащим: «Закрытый тип» сопряжен с многочисленными ограничениями и требованиями к служащим, включая запреты на участие в предпринимательской деятельности, работу на конкурирующие организации или строгие правила поведения вне службы. Это может отталкивать некоторых талантливых специалистов.

3. Умеренные доходы в начале карьеры и высокая ответственность: Хотя с годами заработная плата растет и обеспечивается гарантиями, начальные доходы в государственном секторе могут быть умеренными по сравнению с частным сектором (в среднем, на 10-20% ниже на старте). В то же время, государственные служащие сталкиваются с высокой степенью ответственности, так как часто принимают решения, влияющие на интересы миллионов граждан.

4. Формализм, отсутствие инициативы и закрытость для общества: Исторически для прусского чиновничества были характерны формализм, отсутствие инициативы и принятие решений главным образом по указанию сверху, а также недоверие к демократии. Эти черты могут сохраняться и в современных «закрытых» системах. Во Франции, несмотря на реформы, наблюдается относительная закрытость государственной службы, с пополнением кадров в основном за счет выходцев из экономической и академической элиты. Анализ выпускников престижных учебных заведений, таких как ENA (ныне INSP), показывает, что значительная часть поступающих (до 70-80%) являются выходцами из высокообразованных и обеспеченных семей, что указывает на ограниченную социальную мобильность и риск формирования «касты» чиновников, оторванных от реальных проблем общества.

5. Вызовы XXI века: Современные вызовы, такие как цифровая трансформация, необходимость повышения гибкости, прозрачности и клиентоориентированности государственного управления, ставят перед «закрытыми» моделями серьезные вопросы. Их традиционная иерархичность и ригидность могут затруднять быструю адаптацию к меняющимся условиям и внедрение инновационных подходов.

Таким образом, «закрытый тип» гражданской службы во Франции и ФРГ представляет собой мощную, стабильную и профессиональную систему, которая, однако, нуждается в постоянной модернизации и открытости, чтобы соответствовать динамичным требованиям современного общества. Баланс между сохранением традиций и необходимостью адаптации становится ключевым для устойчивости этих моделей в будущем.

Заключение

Исследование концепции «закрытого типа гражданской службы» на примере Франции и Федеративной Республики Германия позволило глубоко погрузиться в механизмы функционирования двух выдающихся европейских бюрократических систем. Проведенный сравнительный анализ, охватывающий историческое становление, правовое регулирование и актуальное состояние, выявил как общие фундаментальные принципы, так и уникальные национальные особенности, сформировавшиеся под влиянием различных социокультурных и политических факторов.

Мы установили, что обе страны, безусловно, принадлежат к «закрытой» или карьерной модели государственной службы, характеризующейся иерархической организацией, централизованной конкурсной системой отбора, высоким правовым и социальным статусом служащих, а также предсказуемым карьерным ростом, обусловленным стажем и квалификацией. Детализированный анализ показал, что эти модели обеспечивают стабильность, профессионализм и преданность государственным интересам, что является их неоспоримым преимуществом, особенно в периоды экономических и политических потрясений. Обширные социальные гарантии и льготы, включая высокие пенсии и защищенность служащих, служат мощным стимулом для выбора государственной карьеры.

Однако углубленное сравнение выявило и существенные различия. Французская модель гражданской службы демонстрирует большую степень централизации и унификации, с сильным акцентом на меритократический отбор элитных кадров через специализированные учреждения, такие как Национальный институт публичной службы (бывшая ENA). Ее историческое становление при Наполеоне I заложило основы для вертикально интегрированной и менее политизированной системы, где карьерный рост преимущественно определяется профессиональными качествами и выслугой лет.

В свою очередь, германская модель, унаследовавшая традиции прусского чиновничества, но сформировавшаяся в условиях федеративного устройства после 1949 года, характеризуется децентрализацией и более сложным разграничением категорий публичных служащих (чиновники, служащие, рабочие). Одной из наиболее ярких ее особенностей является существенная роль политических партий в кадровых вопросах и развитый институт политических назначений (politische Beamte), особенно на высших уровнях управления, что придает системе определенную политическую окраску.

Анализ преимуществ и недостатков «закрытого типа» гражданской службы в контексте современных вызовов показал, что, несмотря на свою стабильность и профессионализм, эти модели сталкиваются с такими проблемами, как бюрократия, чрезмерная регламентация, потенциальное снижение инновационного потенциала и относительная закрытость для широких слоев населения. Вызовы XXI века, связанные с цифровизацией, необходимостью повышения гибкости, прозрачности и клиентоориентированности государственного управления, требуют от этих систем постоянной адаптации и модернизации. Реформы, подобные Закону «О преобразовании государственной службы» 2019 года во Франции, демонстрируют стремление к трансформации, но при этом сохраняют ключевые элементы карьерной модели.

Таким образом, внутренние факты и детальный сравнительный анализ позволили нам глубже раскрыть механизмы функционирования и адаптации гражданской службы Франции и ФРГ в современных условиях. Обе модели являются живыми, развивающимися системами, которые постоянно ищут баланс между сохранением своих сильных традиционных сторон и необходимостью отвечать на динамичные запросы современного общества. Понимание этого баланса критически важно для всех, кто изучает государственное управление и стремится к его совершенствованию.

Список использованной литературы

1. Агапонов, А.К. Государственная служба. Ростов н/Д: МарТ, 2004.
2. Административное право зарубежных стран: Учебник / под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003.
3. Бергманн, В. Право и система государственной службы в Германии // Проблемы теории и практики управления. 1992. № 5. С. 87—88.
4. Василенко, И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Логос, 1998.
5. Грекова, Ж.В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс (опыт Великобритании и США в контексте российских реалий): Автореф. дис. канд. полит. наук. М., 2001.
6. Государственная служба: Теория и организация: Курс лекций. Ростов н/Д.: Феникс, 1998.
7. Граждан, В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. М.: Юркнига, 2005.
8. Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Книгодел, 2004.
9. Государственная служба в зарубежных странах: Сборник обзоров законодательства. М.: РАН, ИНИОН, ИЗ и СП при Правительстве РФ, 1996.
10. Государственная служба Германии // 12-й Международный конгресс. М., 1993. С. 35.
11. Государственная служба ФРГ // Государственная служба основных капиталистических стран. М.: Наука, 1977. С. 256.
12. Государство и бюрократия во Франции // Проблемы буржуазного государствоведения. Бюрократия и демократия. М.: ИНИОН, 1981. С. 99.
13. Демидова, Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII века и ее роль в формировании абсолютизма. М.: Наука, 1987.
14. Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002.
15. Оболонский, А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы. М.: Дело, 2002.
16. Правовое регулирование в зарубежных странах. Информационный обзор. Фонд «Развитие парламентаризма в России». М., 2003.
17. Старилов, Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1996.
18. Старовойтов, А.В. Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран. Фонд «Развитие парламентаризма в России». М., 2003.
19. Ноздрачев, А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999.
20. Социально-политические последствия реформ государственного аппарата ФРГ // Проблемы буржуазного государствоведения. Бюрократия и демократия. М.: ИНИОН, 1981. С. 138.
21. Государственная служба ФРГ. Предыстория.
22. Реформа социального диалога на государственной службе Франции.
23. Государственная служба Франции.
24. Государственная служба во Франции — Юридическая библиотека Круглова.
25. «Закрытая» модель организации государственной службы в иностранных государствах — Studme.org.
26. Современная государственная гражданская служба Германии — Studme.org.
27. Какие преимущества и недостатки связаны с карьерой на государственной службе? — Вопросы к Поиску с Алисой (Яндекс Нейро).
28. Некоторые особенности государственной службы и обучения государственных служащих Франции — КиберЛенинка.
29. Государственная служба в ФРГ — Юридическая библиотека Круглова.
30. АП. Лекция № 7.docx.
31. Государственная (публичная) служба.
32. Общие характеристики основных моделей организации государственной и муниципальной службы в зарубежных странах.
33. Административно-государственное управление: опыт Франции.
34. Современная модель государственной гражданской службы Германии.
35. Государственная служба в V республике — КиберЛенинка.
36. Французский опыт административных реформ — Государственное и муниципальное управление — Bstudy.
37. Государственная служба Франции — Pasha Pilyugin — Prezi.
38. Государственная служба в структуре управления: германская модель.
39. Государственная служба Германии — Studme.org.
40. Институты государственной службы в странах Запада.
41. Государственная служба в Германии — КиберЛенинка.
42. Анализ моделей государственной гражданской службы в зарубежных странах — КиберЛенинка.
43. Плюсы и минусы государственной службы — Просто работа.
44. Законодательные основы государственной службы Франции.
45. Карьерные риски на государственной гражданской службе — КиберЛенинка.
46. Особенности государственной службы во Франции.
47. Пути повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих Франции и Германии — Studbooks.net.
48. Особенности организации публичной службы ФРГ и государственной гражданской службы РФ — Сравнительная характеристика — studbooks.net.
49. Понятие и модель организации государственной службы в зарубежных странах — Научные высказывания.
50. Государственная служба и публичная служба — это одно и то же? — Вопросы к Поиску с Алисой (Яндекс Нейро).
51. Статья 5. Государственная гражданская служба — КонсультантПлюс.
52. Особенности организации государственной службы России и Германии.
53. Проблемы управления карьерным ростом государственных гражданских служащих — Уральский федеральный университет.
54. Особенности системы публичной службы ФРГ — Elibrary.