Земская и городская реформы в России во 2-й половине XIX века: предпосылки, содержание, итоги и историографические оценки

Среди всех преобразований, ознаменовавших эпоху Великих реформ Александра II, земская и городская реформы, утвержденные в 1864 и 1870 годах соответственно, занимают особое место. Они не просто изменили административно-территориальное устройство России; они положили начало формированию принципиально новой системы местного самоуправления, став первыми в истории страны демократическими преобразованиями. Актуальность изучения этих реформ не угасает и по сей день, поскольку именно тогда были заложены основы для участия граждан в решении местных вопросов, что является краеугольным камнем любого современного общества.

Настоящая курсовая работа ставит своей целью глубокое исследование предпосылок, хода, содержания и последствий земской и городской реформ. Мы последовательно рассмотрим социально-политические и экономические условия, обусловившие их необходимость, детализируем основные положения законодательных актов, регламентирующих деятельность земских и городских учреждений, проанализируем практическую работу органов самоуправления, столкнувшиеся с ними проблемы и ограничения. Особое внимание будет уделено историографическим оценкам, дискуссионным вопросам и долгосрочному влиянию этих преобразований на развитие российского общества. Структура работы призвана обеспечить всесторонний и исчерпывающий анализ, от предпосылок до окончательной ликвидации этих институтов, предоставляя студенту гуманитарного или юридического вуза все необходимые материалы для глубокого понимания этой ключевой главы отечественной истории.

Предпосылки и цели земской и городской реформ: от архаики к модернизации

Вторая половина XIX века застала Российскую империю на перепутье. Глубокие социально-экономические изменения, вызванные промышленной революцией и внутренними противоречиями крепостного права, привели к осознанию необходимости кардинальных преобразований. Земская и городская реформы не были случайностью; они стали ответом на насущные потребности времени, стремлением правительства найти новый баланс между центральной властью и местными нуждами.

Дореформенная система местного управления: несостоятельность и сословность

До Великих реформ система местного управления в России представляла собой сложный, громоздкий и крайне неэффективный механизм. Она была децентрализована не по принципу автономии, а скорее из-за разрозненности и отсутствия единой логики. Функции управления на местах распылялись между множеством государственных учреждений и должностных лиц, каждый из которых действовал в рамках собственной, часто пересекающейся, компетенции.

Примером такой разрозненности служила роль земских исправников, которые, будучи избираемыми дворянами, фактически выполняли полицейские и административные функции в уездах. Наряду с ними существовали казенные палаты, отвечавшие за финансовые и хозяйственные вопросы, и приказы общественного призрения, ведавшие благотворительностью и медицинским обслуживанием. Все эти структуры действовали в условиях преобладания сословных дворянских учреждений, где интересы высшего сословия доминировали, а представительство других социальных групп было крайне ограниченным или вовсе отсутствовало.

Еще более наглядной иллюстрацией архаичности системы было Городовое положение 1785 года, введенное Екатериной II. Этот документ, некогда прогрессивный, к середине XIX века стал ярким символом устаревания. Он жестко делил городское население на шесть сословных разрядов:

1. Настоящие городские обыватели (земельные собственники);
2. Купцы трех гильдий;
3. Цеховые ремесленники;
4. Иногородние и иностранные гости;
5. Именитые граждане;
6. Посадские люди.

К 1870 году такое сословное деление перестало соответствовать изменившейся социальной структуре городов. Развитие промышленности и торговли породило новые классы — промышленную и торговую буржуазию, которые были экономически активны, но ограничены в участии в управлении. Недостатки Городового положения 1785 года были очевидны: оно не только не обеспечивало адекватного развития городской инфраструктуры и хозяйства, но и препятствовало эффективному привлечению новых, экономически значимых слоев населения к решению насущных городских проблем. Улицы оставались немощеными, освещение — скудным, а санитарное состояние городов — плачевным. Можно ли представить современный мегаполис без развитой инфраструктуры и участия жителей в её управлении?

Влияние отмены крепостного права и общественные ожидания

Ключевым катализатором земской реформы стала отмена крепостного права 19 февраля 1861 года. Это событие, ликвидировавшее вековую власть помещиков над крестьянами, создало огромный вакуум в системе местного управления. Помещики, ранее осуществлявшие значительную часть административных, полицейских и судебных функций на своих землях, теперь лишались этих полномочий. Возникла острая необходимость в формировании новой, всесословной системы местного самоуправления, которая могла бы взять на себя функции, ранее выполнявшиеся дворянством, и обеспечить управление делами освобожденных крестьян.

Таким образом, земская реформа 1864 года явилась прямым следствием кардинальных изменений в социальной структуре общества. До середины XIX века местное управление фактически находилось в руках дворянства, и теперь возникла острая потребность привлечь к государственным делам представителей других сословий, прежде всего крестьянства и зарождающейся буржуазии. Помимо крестьянской общины, которая имела свои органы самоуправления, но была ограничена рамками сословности, эффективные всесословные органы местного управления на уездном и губернском уровнях практически отсутствовали.

Реформаторы стремились заменить устаревшую бюрократическую систему, где областная жизнь управлялась директивами из центра, что зачастую приводило к ошибочным, запоздалым и негибким решениям. Основная идея, лежавшая в основе реформ, заключалась в признании очевидного факта: жители каждой территории лучше осведомлены о своих проблемах и способах их решения, чем центральные власти. Это был шаг к децентрализации, к передаче части полномочий на места, что, в свою очередь, позволяло более оперативно и адекватно реагировать на локальные вызовы, тем самым повышая общую эффективность управления и доверие населения.

Цели и задачи реформ: привлечение населения к хозяйственным делам

Сформулированные цели земской и городской реформ отражали стремление правительства к модернизации и повышению эффективности местного управления, а также к канализации общественной активности в хозяйственное русло, избегая политической децентрализации.

Целью земской реформы было призвать местное население к ближайшему участию в заведовании делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и уезда, посредством избираемых лиц. Это означало, что земства должны были заниматься сугубо практическими вопросами: дорогами, школами, больницами, продовольствием, статистикой, что напрямую влияло на качество жизни и благосостояние крестьянского населения.

Городская реформа 1870 года была схожа с земской по своим целям и была вызвана тем же устареванием Городового положения 1785 года. С отменой крепостного права сословия начали постепенно размываться, уступая место формирующимся классам, что требовало коренного изменения системы городского самоуправления. Целью Городовой реформы было поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими крупную финансовую и торговую буржуазию, которая к этому времени обладала значительным экономическим потенциалом, но была ограничена в политическом влиянии, что тормозило развитие городской инфраструктуры и предпринимательства.

Подготовка к этим масштабным преобразованиям началась задолго до их официального утверждения. Разработка земской реформы стартовала в 1859 году в комиссии при Министерстве внутренних дел под председательством Н. А. Милютина, а с 1861 года ее возглавил П. А. Валуев. Аналогично, работа над Городовым положением началась в 1862 году также под руководством министра внутренних дел П. А. Валуева и продолжалась восемь лет, что свидетельствует о сложности и многоаспектности поставленной задачи, требующей согласования интересов различных социальных групп и центральной власти.

Земская реформа 1864 года: содержание, структура и принципы организации

В истории России 1 января 1864 года стало знаковой датой – в этот день император Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», положившее начало земской реформе. Это был важнейший шаг на пути к модернизации государственного управления и созданию основ гражданского общества.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года

Суть земской реформы заключалась в создании всесословного местного самоуправления на уровне губерний и уездов. Принципиально важным было то, что теперь к решению местных хозяйственных вопросов привлекались представители всех сословий – дворяне, купцы, мещане, крестьяне – что ранее было немыслимо. Однако стоит отметить, что данная реформа не затронула самый низший, волостной уровень местного самоуправления, который по-прежнему оставался сословно-крестьянским. Это упущение в будущем станет одной из главных проблем и точек критики земской системы, поскольку отсутствие всесословной волостной единицы затрудняло полноценное вовлечение крестьянства в систему самоуправления и тормозило решение локальных проблем.

В основу земской реформы были положены два ключевых принципа:

• Всесословность: Отмена крепостного права потребовала создания органов, где интересы всех слоев населения могли быть представлены.
• Выборность: Члены земских учреждений избирались местным населением, что существенно отличалось от прежней бюрократической системы назначения.

Таким образом, земская реформа 1864 года стала попыткой создать эффективную систему управления на местах, способную решать назревшие проблемы хозяйственной жизни, при этом сохраняя контроль со стороны центральной власти.

Структура и формирование земских органов

Новая система местного самоуправления имела двухзвенную структуру:

1. Распорядительные органы: Это были земские собрания (уездные и губернские), которые собирались периодически для обсуждения и принятия решений по основным вопросам местного значения.
2. Исполнительные органы: Земские управы, которые избирались собраниями и действовали на постоянной основе, реализуя принятые решения и занимаясь текущей административной работой.

Председателем земского собрания по должности являлся предводитель дворянства, что подчеркивало сохранение влияния дворянства в местном управлении, несмотря на всесословный характер реформы.

Выборы в земские учреждения проводились раз в три года по так называемой куриальной системе. Эта система была разработана таким образом, чтобы обеспечить представительство различных социальных и имущественных групп, но при этом гарантировать доминирование состоятельных слоев населения, что отвечало интересам правительства в стабилизации общества.

Избирательный ценз и состав курий: детализация имущественных требований

Избиратели в земские учреждения делились на три курии, каждая из которых имела свой специфический имущественный ценз:

1. Курия уездных землевладельцев:
   • Правом участия в выборах пользовались владельцы не менее чем 200 десятин земли.
   • Также в нее входили владельцы промышленных или торговых предприятий, или другого недвижимого имущества на сумму не ниже 15 тысяч рублей.
   • Или же владельцы имущества, приносящего доход не менее 6 тысяч рублей в год.
   • В эту курию также допускались уполномоченные от землевладельцев, обществ и учреждений, владевших не менее ¹⁄₂₀ ценза первой курии, что позволяло консолидировать голоса мелких собственников.
2. Курия городских избирателей:
   • Её составляли лица, имевшие купеческие свидетельства.
   • А также владельцы предприятий или торговых заведений с годовым оборотом не ниже 6 тысяч рублей.
3. Курия сельских обществ:
   • В этой курии не было прямого имущественного ценза, но выборы были многостепенными. От каждого сельского общества избирались представители на волостные сходы, которые затем выбирали выборщиков, а те уже избирали гласных (членов) уездного земского собрания. Эта система была призвана обеспечить представительство крестьянства, но одновременно фильтровала его через несколько уровней, снижая прямое влияние.

Такая сложная избирательная система, основанная на имущественном цензе, изначально закладывала неравенство в представительстве, отдавая предпочтение крупным землевладельцам и городской буржуазии, что ограничивало участие широких слоев населения и, как следствие, снижало демократический потенциал реформ.

Компетенция земских учреждений: обязательные и необязательные функции

Круг дел, подлежащих ведению земских учреждений, был обширен и сосредоточен исключительно на местных хозяйственных нуждах. Земства получили право:

• Заведовать имуществами, капиталами и денежными сборами земства.
• Устраивать и содержать принадлежащие земству здания, сооружения и пути сообщения (дороги, мосты).
• Принимать меры по обеспечению народного продовольствия, особенно в неурожайные годы.
• Заведовать благотворительными заведениями (приютами, богадельнями).
• Управлять делами взаимного земского страхования (например, от пожаров).
• Попечительствовать о развитии местной торговли и промышленности.
• Участвовать в попечении о народном образовании (создание школ, содержание учителей), народном здравии (больницы, фельдшерские пункты, вакцинация) и тюрьмах.
• Содействовать предупреждению падежей скота (ветеринарные меры).
• Раскладка государственных денежных сборов, а также назначение, раскладка, взимание и расходование местных сборов для удовлетворения земских потребностей.
• Представление сведений и заключений по местным хозяйственным нуждам.
• Производство выборов в земские органы.

Важно отметить, что земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали относительно самостоятельно, но не могли выходить за рамки указанных полномочий и не вмешивались в дела других властей, в том числе государственных.

Среди перечисленных функций выделялись обязательные и необязательные. К обязательным функциям земств относились:

• Содержание тюрем.
• Устройство и ремонт почтовых трактов и дорог.
• Выделение подвод для государственных чиновников и полиции.

Необязательные функции, которые земства могли осуществлять по своему усмотрению и при наличии средств, включали:

• «Попечение» о народном образовании.
• «Попечение» о медицине.
• «Попечение» о статистике.

Именно в развитии этих «необязательных» сфер земства проявили наибольшую инициативу и добились значительных успехов, заложив основы для будущих социальных реформ и демонстрируя, как децентрализованное управление может эффективно реагировать на местные нужды.

Городовая реформа 1870 года: содержание, структура и механизмы управления

Спустя шесть лет после начала земских преобразований, эстафету модернизации приняло городское управление. 16 июня 1870 года (28 июня по новому стилю) император Александр II утвердил «Городовое положение», которое стало фундаментом для нового этапа развития городов Российской империи.

«Городовое положение» 1870 года

Городская реформа вводила всесословное городское самоуправление в 509 городах европейской части России, исключая территории Финляндии и Польши, где действовали особые административные режимы. Это было масштабное преобразование, направленное на повышение эффективности управления городским хозяйством и активизацию участия горожан в решении местных проблем.

Центральными органами городского самоуправления стали:

• Городская дума: Выступала в роли распорядительного органа, принимающего решения по ключевым вопросам городского развития.
• Городская управа: Являлась исполнительным органом, осуществляющим повседневное управление и реализацию решений думы.

Оба органа возглавлялись городским головой, что обеспечивало единство управления и координацию их деятельности.

Формирование городских органов и избирательная система

Городская дума избиралась на четыре года, что отличалось от трехлетнего цикла земских выборов. Сама дума избирала членов городской управы и городского голову, который, как уже упоминалось, возглавлял оба этих органа.

Правом участия в выборах в городские думы пользовались лица, отвечающие следующим критериям:

• Достигшие 25 лет.
• Являющиеся подданными Российской империи.
• Не имеющие задолженностей по налогам.
• И владевшие недвижимой собственностью, обложенной оценочным сбором, или являвшиеся владельцами промышленных и торговых предприятий, или купцами, вносившими городские сборы.

Важной особенностью, отражающей социальные нормы того времени, было то, что женщины, владеющие цензовым имуществом, не участвовали в голосовании напрямую, но могли оформить доверенность на голосование от своего имени на мужчину-представителя.

Ключевым элементом избирательной системы в городах была трёхклассная избирательная система. Все избиратели делились на три класса (разряда) по принципу уплаты городских налогов:

1. Крупные налогоплательщики: Объединяли тех, кто платил наибольшие суммы налогов, составлявшие первую треть общего налогового сбора.
2. Средние налогоплательщики: Объединяли тех, чьи платежи составляли вторую треть общего сбора.
3. Мелкие налогоплательщики: Включали всех остальных избирателей, чьи платежи составляли последнюю треть.

Каждое избирательное собрание, соответствующее одному из этих классов, избирало одинаковое число гласных (членов думы). Это, по сути, обеспечивало преобладание в Думе крупной финансовой и торгово-промышленной буржуазии, поскольку первый класс, объединяющий самых состоятельных граждан, был наименее многочисленным, но имел такой же вес, как и два других, более многочисленных класса. Например, в Курске на первое четырехлетие (1871–1874) в список избирателей было внесено лишь 3063 человека, что составляло всего 10,6% от общего количества жителей, демонстрируя крайнюю ограниченность избирательного права. Это позволяет утверждать, что несмотря на формальную всесословность, реальная власть оставалась в руках имущих групп.

Состав гласных колебался от 30 до 72 человек в большинстве городов, но в столицах число было значительно больше: в Москве — 180, в Петербурге — 250. Социальный состав, например, Курской Городской думы на 1884–1887 годы ярко иллюстрирует это преобладание: 63,8% купцов, 18,1% дворян, духовенства и разночинцев, и лишь 18,1% ремесленников и крестьян. Это говорит о том, что рабочие, мелкие служащие и лица умственного труда, не имевшие недвижимой собственности, были практически лишены избирательного права.

Компетенция городского управления и финансовые источники

Компетенция городского управления была, как и у земств, сосредоточена на местном хозяйстве и благоустройстве. В нее входили:

• Благоустройство города: Транспорт, освещение, отопление, канализация, водопровод, мостовые.
• Заведование школьным, медицинским, благотворительным делами.
• Управление торговлей и кредитом.
• Заведование капиталами и имуществом города.
• Устройство рынков и базаров.
• Меры против пожаров.
• Обеспечение продовольствием.
• Призрение бедных.

Для финансирования своей деятельности городские думы получили значительные полномочия:

• Право вводить собственные местные налоги, прежде всего на недвижимость (годовой оклад до 1% от стоимости).
• Устанавливать сборы с жилого и нежилого недвижимого имущества.
• Выдавать документы на право торговли и производства.
• Распоряжаться доходами от эксплуатации городских имуществ и пошлинных сборов.

На городские органы самоуправления также возлагались обязательные расходы на содержание полиции, пожарной охраны, тюрем и казарм. Эти расходы часто были значительной нагрузкой на городской бюджет, ограничивая возможности для инвестиций в развитие. Тем не менее, Городовое положение 1870 года стало важным шагом к формированию более эффективной и современной системы городского управления, способной отвечать вызовам индустриализации и урбанизации, хотя и сохраняющей значительные ограничения в части представительства широких слоев населения.

Сходства и различия земской и городской реформ: сравнительный анализ

Земская и городская реформы, проведенные в 1864 и 1870 годах соответственно, стали двумя столпами Великих реформ Александра II, направленными на модернизацию местного управления. Хотя они преследовали общие цели и имели схожие принципы, между ними существовали и значимые различия, обусловленные спецификой управляемых территорий – сельской местности и городов.

Общие черты: всесословность, выборность, подчиненность государству

Обе реформы были призваны создать принципиально новую систему управления на местах, заменив устаревшую и неэффективную бюрократическую машину. Ключевыми общими чертами стали:

• Создание выборных органов местного самоуправления: Как земства, так и городские думы представляли собой институты, члены которых избирались местным населением. Их основной задачей было решение хозяйственных и бюджетных вопросов, связанных с повседневной жизнью территорий.
• Всесословность и выборность: Обе реформы провозгласили принцип всесословности, что означало привлечение к управлению представителей всех социальных групп. Однако, как мы видели, это было реализовано с существенными оговорками и ограничениями по имущественному цензу.
• Схожий перечень предметов ведения: И земства, и городские думы занимались широким кругом вопросов, направленных на развитие местной инфраструктуры и улучшение качества жизни населения. В их компетенцию входило: развитие местной торговли и промышленности, народное образование, здравоохранение, благоустройство территорий (строительство и содержание дорог, мостов) и обеспечение народного продовольствия.
• Подчиненность государственной администрации: Несмотря на предоставленную автономию в хозяйственных делах, оба вида самоуправления оставались под строгим контролем центральной власти. Их деятельность осуществлялась под надзором губернатора и Министерства внутренних дел. Это подчеркивало стремление правительства к модернизации без потери контроля.
• Запрет на политическую деятельность и объединение: Земства и городские думы были строго ограничены в своих полномочиях. Им было категорически запрещено заниматься политическими вопросами, а также объединяться во всероссийском масштабе. Они могли лишь обращаться к правительству с ходатайствами по местным нуждам, но были лишены законодательной инициативы. Это отражало опасения правительства перед возникновением независимой общественной силы.

Ключевые различия: масштаб, периодичность, оперативная независимость

Несмотря на схожесть принципов, практическая реализация земской и городской реформ имела ряд существенных отличий, отражавших разницу между сельской и городской средой:

• Географический охват и уровень:
  • Земства были введены не повсеместно и не сразу. Они учреждались на уровне губерний и уездов преимущественно в центральной России, но, например, в Сибири появились лишь в 1917 году. Критически важным было то, что земская реформа не затронула волостной уровень, который оставался сословно-крестьянским. Это создавало разрыв между общеземским и крестьянским самоуправлением, затрудняя комплексное решение проблем сельской местности.
  • Городская реформа, напротив, касалась большинства городов в европейской части страны (509 городов), что обеспечивало более широкий охват городского населения.
• Периодичность выборов:
  • Выборы в земские органы проводились раз в три года.
  • Выборы в городские думы — раз в четыре года.
• Оперативная независимость и структура:
  • Земские собрания заседали периодически (обычно раз в год), принимая основные решения. Земские управы работали на постоянной основе, но были тесно связаны с постановлениями собраний. Это могло замедлять принятие оперативных решений в промежутках между сессиями собраний.
  • Городская дума созывалась по мере надобности, но Городская управа действовала на постоянной основе и обладала большей независимостью по отношению к Думе в том смысле, что она могла самостоятельно решать текущие хозяйственные и административные вопросы в пределах утвержденного Думой бюджета и положений. Это давало городской управе большую оперативность и гибкость в принятии решений, что было критически важно для динамично развивающихся городских центров.
• Направленность развития:
  • Земская реформа в целом способствовала развитию сел и сельского хозяйства, инвестируя в агрономию, ветеринарию, начальное образование и медицинское обслуживание крестьянского населения.
  • Городская реформа послужила толчком к торгово-промышленному развитию городов, фокусируясь на инфраструктуре, благоустройстве и поддержке предпринимательства.

Таким образом, несмотря на общие корни и схожие задачи, земская и городская реформы имели свои уникальные черты, отражающие специфику тех слоев общества и территорий, для которых они были предназначены. Эти различия во многом определили и характер их деятельности, и проблемы, с которыми они сталкивались. Почему же тогда, несмотря на очевидные позитивные сдвиги, государственная власть продолжала ужесточать контроль и ограничивать их автономию?

Деятельность, проблемы и ограничения местного самоуправления

Введение земской и городской реформ ознаменовало собой новый этап в развитии местного управления в России. Созданные органы самоуправления активно включились в решение насущных проблем, демонстрируя значительный потенциал для модернизации общества. Однако их деятельность протекала в условиях постоянного контроля со стороны государства и серьезных ограничений, что порождало многочисленные проблемы.

Практическая деятельность земств и городских дум: конкретные примеры

Земства и городские думы взяли на себя широкий круг хозяйственных вопросов, многие из которых ранее либо не решались вовсе, либо решались крайне неэффективно. Их деятельность затронула практически все аспекты повседневной жизни населения.

Земства стали настоящими двигателями прогресса в сельской местности:

• Дорожное строительство и содержание: Это была одна из основных и наиболее заметных сфер деятельности. Земства строили и ремонтировали дороги, мосты, что способствовало развитию торговли и облегчало сообщение между населенными пунктами.
• Здравоохранение: Земские больницы, фельдшерские пункты и врачи стали символом доступной медицины. Они проводили вакцинацию населения, например, против оспы в конце XIX века, существенно снижая смертность от эпидемических заболеваний. Земская медицина, в отличие от государственной, была бесплатной и общедоступной.
• Образование: Земства активно строили начальные школы, содержали учителей, обеспечивали их учебными пособиями. Именно благодаря земствам грамотность в сельской местности начала постепенно расти.
• Продовольственная безопасность: В неурожайные годы земства организовывали помощь населению, создавая продовольственные склады и выдавая ссуды крестьянам.
• Противопожарная служба: Земства занимались созданием и оснащением противопожарных команд, что было жизненно важно для деревянных построек сельской местности.
• Развитие ремёсел и сельского хозяйства: Земства не только поддерживали, но и активно развивали ремёсла и кустарное производство. Они предоставляли субсидии и кредиты мелким производителям, организовывали артели и кооперативы для сбыта продукции, что способствовало повышению благосостояния крестьян. В сфере сельского хозяйства земства внедряли новую сельскохозяйственную технику (плуги, сеялки, веялки), организовывали показательные поля, пропагандировали передовые агрономические методы, такие как применение удобрений, улучшенных семян и новых пород скота. Например, в 1880-х годах в ряде губерний земства открывали сельскохозяйственные склады, через которые крестьяне могли приобретать современное оборудование по сниженным ценам.

Городские думы и управы также проделали огромную работу по модернизации городской инфраструктуры и улучшению качества жизни:

• Благоустройство: Мостили улицы, налаживали уличное освещение (сначала керосиновое, затем газовое и электрическое), строили водопроводы и канализацию, организовывали общественный транспорт (конки, позже трамваи).
• Развитие образования и культуры: Открывали городские школы, библиотеки, музеи, театры.
• Социальная помощь: Содержали приюты, богадельни, организовывали благотворительные мероприятия.

Государственный контроль и ограничения автономии

Несмотря на активную деятельность, земства и городские думы никогда не были полностью автономными. Государство сохраняло жесткий контроль над их работой, что существенно ограничивало их инициативу и самостоятельность.

Механизмы государственного контроля включали:

• Утверждение постановлений: Постановления земских собраний по ряду вопросов вступали в силу только после утверждения губернатором или министром внутренних дел. Это давало коронной администрации право вето.
• Надзор губернатора: Губернатор осуществлял надзор за всей деятельностью земств и городских дум. Он мог приостанавливать их постановления по мотивам нарушения законов или противоречия государственным интересам.
• Запрет на объединение: Земствам было категорически запрещено сноситься друг с другом или объединяться во всероссийском масштабе. Это было сделано для предотвращения формирования мощной общественной оппозиции центральной власти.
• Утверждение городского головы: Кандидатура избранного городского головы также подлежала утверждению губернатором или министром внутренних дел, что давало возможность влиять на кадровый состав руководства городского самоуправления.
• Система обжалования: Для рассмотрения жалоб и конфликтных случаев создавались специальные учреждения — губернские по городским делам присутствия. В их состав входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казённой палатой, прокурор окружного суда, председатель мирового съезда, председатель губернской земской управы и городской голова губернского города. Высшей инстанцией для обжалования решений местных органов был Сенат. Эта система обеспечивала бюрократический контроль над деятельностью самоуправления.

Ограниченность избирательного права и социальный состав

Одной из самых серьезных проблем, подрывавших легитимность и эффективность местного самоуправления, была ограниченность избирательного права, основанная на имущественном цензе. Эта система фактически исключала из активного участия в управлении значительную часть населения.

• Исключение широких слоев населения: Рабочие, мелкие служащие, учителя, врачи и другие лица умственного труда, не имевшие недвижимой собственности достаточной стоимости, были лишены избирательного права. Это создавало ситуацию, когда решения по местным вопросам принимались без учета мнения тех, кого они касались напрямую.
• Преобладание буржуазии и дворянства: Система имущественного ценза обеспечивала преобладание в городских думах крупной финансовой и торгово-промышленной буржуазии, а в земствах — дворян-землевладельцев.
• Статистические данные: Состав Курской Городской думы на четырехлетие 1884–1887 годов служит ярким примером этого неравенства:
  • Купцы: 63,8%
  • Дворяне, духовенство и разночинцы: 18,1%
  • Ремесленники и крестьяне: 18,1%

Эти цифры наглядно демонстрируют, что, несмотря на провозглашенную всесословность, реальное представительство в органах местного самоуправления было сильно искажено в пользу имущих классов. Например, для выборов в Курскую Городскую думу на первое четырехлетие (1871–1874) в список избирателей было внесено лишь 3063 человека, что составляло всего 10,6% от общего количества жителей города. Таким образом, деятельность земского и городского самоуправления, несмотря на свою продуктивность и значимость для развития страны, была пронизана внутренними противоречиями и внешними ограничениями, что в конечном итоге привело к дальнейшим реформам и, в итоге, к их ликвидации.

Результаты, последствия и историографические оценки реформ

Земская и городская реформы оставили глубокий след в истории Российской империи, став одним из наиболее значимых преобразований эпохи Великих реформ. Их результаты были неоднозначны, а последствия – долгосрочны, что нашло отражение в разнообразных историографических оценках.

Историческое значение и позитивные преобразования

Вне всякого сомнения, земская и городская реформы стали первыми в истории России демократическими преобразованиями широкого масштаба, хоть и с существенными ограничениями. Они заложили фундамент для развития гражданского общества и активного участия населения в решении местных вопро��ов. Главным их достижением стало:

• Развитие местного самоуправления: Впервые были созданы институты, которые хотя бы частично отвечали за нужды местного населения, что способствовало повышению его благосостояния и качества жизни.
• Экономический подъем: Земства и городские думы активно способствовали развитию местной экономики, особенно сельского хозяйства и промышленности. Строительство дорог, создание кредитных учреждений, агрономическая помощь – всё это стимулировало экономический рост.
• Прогресс в образовании и здравоохранении: Земские школы и больницы стали флагманами социальной модернизации, делая образование и медицинскую помощь более доступными для широких слоев населения.
• Улучшение благоустройства городов: Городское положение 1870 года, по мнению современников и историков, принесло «немаловажную пользу, заметно подняв благоустройство городских поселений и улучшив многие условия городской жизни». Появление водопроводов, канализации, освещения, общественного транспорта существенно изменило облик городов.

Развитие «земского движения» и проблема всесословной волостной единицы

Несмотря на позитивные результаты, ограниченность полномочий и постоянный контроль со стороны государства порождали нарастание оппозиционных настроений среди земских деятелей. Именно земства стали одним из центров зарождения и развития общественно-политического движения, известного как «земское движение». Это движение проявлялось в постоянных ходатайствах перед правительством о расширении земских прав и полномочий, что свидетельствовало о стремлении к большей автономии и влиянию.

Ключевыми требованиями «земского движения» были:

• Создание всесословной волостной земской единицы: Отсутствие всесословного волостного земства было одним из самых острых вопросов. Это означало сохранение сословного крестьянского самоуправления на самом низшем уровне, что значительно затрудняло решение местных хозяйственных вопросов и координацию усилий между крестьянским и земским управлением. Земские деятели считали, что такая единица необходима для полноценного вовлечения крестьянства в местное самоуправление и более эффективного решения насущных проблем сельской местности.
• Возможность объединения земств: Запрет земствам сноситься друг с другом был серьезным препятствием для решения общих проблем и консолидации усилий. Земцы настаивали на праве создавать межземские организации и проводить съезды.
• Участие в законодательной деятельности: Некоторые земские деятели выступали за предоставление земствам права законодательной инициативы или хотя бы участия в обсуждении законопроектов, касающихся их деятельности.

Например, в конце 1870-х — начале 1880-х годов земские съезды и отдельные гласные выступали с петициями и адресами, призывая к конституционным реформам и более широкому участию общественности в управлении страной. Это нередко приводило к конфликтам с коронной администрацией, которая усматривала в таких действиях попытки «политизации» земств и угрозу централизованной власти, что в конечном итоге способствовало контрреформам.

Контрреформы 1890-х годов и их последствия

Усиление консервативных настроений в конце царствования Александра III привело к так называемым контрреформам, которые существенно ограничили автономию земского и городского самоуправления.

• Земская контрреформа 1890 года: Изменила порядок выборов в земства. Хотя три курии были сохранены, в первой курии был введен сословный принцип, где избирать и быть избранными могли только помещики-дворяне. Это дало дворянам абсолютное преобладание в земствах.
  • Состав губернских гласных в 1897 году по сословиям:
    • Дворяне и чиновники: 89,5%
    • Разночинцы: 8,7%
    • Крестьяне: 1,8%

  Эти цифры красноречиво демонстрируют фактическое отстранение широких слоев населения от управления.

• Городовое положение 11 июня 1892 года: Аналогичным образом еще более увеличило представительство крупной буржуазии и дворян в городской думе за счет сокращения числа мелких избирателей. Это фактически превратило городское самоуправление в подсобный орган правительства по вопросам местного хозяйства, существенно снизив его самостоятельность и инициативу.

Несмотря на усиление административных начал в 90-х годах XIX века, заложенные реформами 1860-1870-х годов основы муниципального управления способствовали всплеску муниципального законотворчества в 1906–1917 годах, в период относительной либерализации после Первой русской революции.

Ликвидация земств и общие историографические оценки

Последующие политические потрясения XX века окончательно поставили точку в истории земского и городского самоуправления.

• В Сибири земства возникли только в 1917 году после Февральской революции и просуществовали около двух лет.
• Окончательно земства были ликвидированы в период с 1918 по 1919 годы после Октябрьской революции и установления советской власти, которая заменила их собственными органами управления.

Отечественная историография неоднозначно оценивает земскую и городскую реформы.

• Классическая либеральная историография (например, Б. Б. Веселовский) подчеркивала прогрессивный характер реформ, их вклад в развитие гражданского общества, образования и здравоохранения, видя в земствах зародыш будущей конституционной России.
• Советская историография, напротив, акцентировала внимание на классовом характере реформ, ограниченности избирательного права, преобладании дворянства и буржуазии, а также на их подконтрольности центральной власти, рассматривая их как попытку царского правительства укрепить свою позицию и канализировать общественную активность.
• Современные исследователи стремятся к более сбалансированной оценке, признавая как несомненные позитивные достижения земского и городского самоуправления в хозяйственной и культурной сферах, так и их политическую ограниченность, сословность и подконтрольность государству. Дискуссионными остаются вопросы о том, могли ли земства стать основой для эволюционного развития России по западному пути, и насколько их деятельность была эффективна в условиях авторитарного режима. Тем не менее, общепризнанно, что земская и городская реформы стали важной вехой в истории России, оставив после себя значительное культурное и социальное наследие.

Заключение

Земская и городская реформы второй половины XIX века стали одними из самых значимых и, без преувеличения, революционных преобразований в истории Российской империи. Настоящая курсовая работа позволила глубоко исследовать их предпосылки, содержание, механизмы функционирования и долгосрочные последствия.

Мы выяснили, что необходимость реформ была обусловлена системным кризисом дореформенной системы местного управления, её архаичностью, сословностью и неспособностью отвечать на вызовы модернизирующегося общества, особенно после отмены крепостного права. Правительство Александра II стремилось заменить неэффективную бюрократическую вертикаль на местах, привлечь к хозяйственным делам представителей всех сословий и поднять уровень местного благоустройства, избегая при этом политической децентрализации.

Земская реформа 1864 года и Городовое положение 1870 года, несмотря на свои различия в масштабе и периодичности выборов, базировались на общих принципах всесословности и выборности. Однако, как показал детальный анализ, эти принципы были реализованы с существенными ограничениями, прежде всего через сложную куриальную систему и высокий имущественный ценз, что обеспечивало преобладание в органах самоуправления дворянства и крупной буржуазии.

Практическая деятельность земств и городских дум была чрезвычайно плодотворной. Они внесли огромный вклад в развитие народного образования, здравоохранения, дорожного строительства, местного хозяйства, агрономии и социальной помощи. Конкретные примеры, такие как массовая вакцинация, создание сельскохозяйственных складов и развитие городской инфраструктуры, наглядно демонстрируют их преобразующую роль. Однако эта деятельность протекала в условиях жесткого государственного контроля, ограничения автономии, запрета на политическую активность и объединение, что постоянно порождало напряжение и конфликты.

Нарастание оппозиционных настроений среди земских деятелей, их стремление к расширению прав, созданию всесословной волостной единицы и возможности объединения, известное как «земское движение», свидетельствует о том, что реформы пробудили в обществе запрос на более широкое участие в управлении. Тем не менее, эти инициативы были встречены консервативной реакцией, вылившейся в контрреформы 1890-х годов, которые существенно ограничили избирательное право и усилили административный надзор, превратив органы самоуправления в подсобные элементы государственной машины.

В заключение следует отметить, что, несмотря на свою противоречивость и последующую ликвидацию в постреволюционный период, земская и городская реформы стали знаковым этапом в истории России. Они заложили основы для будущих попыток демократизации, сформировали кадры местных деятелей, накопили ценный опыт самоуправления и оставили после себя богатое наследие в сферах образования, медицины и местного хозяйства. Таким образом, поставленные цели курсовой работы достигнуты: был проведен исчерпывающий анализ предпосылок, хода, содержания и последствий этих реформ, а также представлены ключевые историографические оценки, что позволяет всесторонне оценить их роль и значение для развития российского общества.

Список использованной литературы

1. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (ХП — начало ХХ вв.). М., 1998.
2. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999.
3. Исаев И.А. История государства и права России. М.: Юристъ, 1996.
4. История СССР с древнейших времен до конца XYIII века: Учебник / Под ред. Б.А. Рыбакова. М.: Высшая школа, 1983.
5. История России с древнейших времен до конца XYII века / А.П. Новосильцев, А.Н. Сахаров, В.И. Буганов, В.Д. Назаров; отв. ред. А.Н. Сахаров, А.П. Новосильцев. М.: ACT, 1997.
6. Ключевский В.О. Сочинения в 9 т. Курс русской истории. М.: Мысль, 1987.
7. Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999.
8. Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России. М.: Текст, 1994.
9. Очерки по истории выборов и избирательного права. Калуга-Москва, 1997.
10. Высочайше утверждено «Городовое положение» Российской империи. Президентская библиотека имени Б. Н. Ельцина. URL: https://www.prlib.ru/history/619717 (дата обращения: 19.10.2025).
11. Городская дума. URL: https://goldref.ru/gorodskaya-duma (дата обращения: 19.10.2025).
12. Городская реформа Александра 2 (16 июня 1870 года). URL: https://great-history.ru/gorodskaya-reforma-aleksandra-2-16-iyunya-1870-goda/ (дата обращения: 19.10.2025).
13. Городская реформа 1870. URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_history/670 (дата обращения: 19.10.2025).
14. Городовое положение 1870 г. Музей истории российских реформ имени П. А. Столыпина. URL: http://stolypin.ru/history/gorodnoe-polozhenie-1870-g/ (дата обращения: 19.10.2025).
15. Городовое положение 1870 года. Официальный сайт администрации города Нижнего Новгорода. URL: https://нижнийновгород.рф/gorod/istoriya/gorodnoe-polozhenie-1870-goda (дата обращения: 19.10.2025).
16. ЗЕМСКАЯ И ГОРОДСКАЯ РЕФОРМЫ XIX ВЕКА. URL: http://www.history.ru/content/view/975/87/ (дата обращения: 19.10.2025).
17. Земская и городская реформы — 9 класс. ЯКласс. URL: https://www.yaklass.ru/p/istoriya/9-klass/rossiyskaya-imperiya-vo-vtoroy-polovine-xix-v-10495/velikie-reformy-aleksandra-ii-10496/re-09ce4dd5-3343-4e89-be44-771804f85e13 (дата обращения: 19.10.2025).
18. Земская и городская реформы в период правления Александра II. URL: https://uchebnik.online/istoriya/zemskaya-i-gorodskaya-reformyi-v-period-pravleniya-aleksandra-ii.html (дата обращения: 19.10.2025).
19. Земская и городская реформы 1860-1870-х годов XIX в. и их влияние на развитие местного самоуправления в Российской империи. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zemskaya-i-gorodskaya-reformy-1860-1870-h-godov-xix-v-i-ih-vliyanie-na-razvitie-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-imperii (дата обращения: 19.10.2025).
20. Земская реформа 1864 года: причины, ход событий, последствия. URL: https://histrf.ru/read/articles/zemskaya-reforma-1864-goda-prichiny-khod-sobytii-posledstviya (дата обращения: 19.10.2025).
21. Земская реформа 1864 года и городская реформа 1870 г. URL: https://help.sfedu.ru/wiki/index.php/21._%D0%97%D0%B5%D0%BC%D1%81%D0%BA%D0%B0%D1%8F_%D1%80%D0%B5%D1%84%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%B0_1864_%D0%B3%D0%BE%D0%B4%D0%B0_%D0%B8_%D0%B3%D0%BE%D1%80%D0%BE%D0%B4%D1%81%D0%BA%D0%B0%D1%8F_%D1%80%D0%B5%D1%84%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%B0_1870_%D0%B3. (дата обращения: 19.10.2025).
22. Земская реформа 1864 года. Российское агентство правовой и судебной информации. URL: https://rapsinews.ru/judicial_reform_history/20230912/309115792.html (дата обращения: 19.10.2025).
23. Земства. URL: https://poznaemvmeste.ru/zemstva/ (дата обращения: 19.10.2025).
24. ЗЕМСТВО — Энциклопедия права. URL: https://enc.law.academic.ru/2485/%D0%97%D0%95%D0%9C%D0%A1%D0%A2%D0%92%D0%9E (дата обращения: 19.10.2025).
25. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ЦЕНЗЫ. URL: https://mgimo.ru/upload/iblock/c3c/c3c5b968603248695029e2f5ff589b3f.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
26. Избирательный ценз — что это? / Каталог терминов — Словарь. URL: https://sl.ceur.ru/termin/izbiratelnyi-cenz.html (дата обращения: 19.10.2025).
27. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. Как правовая основа проведения земской реформы в России. КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/polozhenie-o-gubernskih-i-uezdnyh-zemskih-uchrezhdeniyah-ot-1-yanvarya-1864-g-kak-pravovaya-osnova-provedeniya-zemskoy-reformy-v-rossii (дата обращения: 19.10.2025).
28. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. Музей истории российских реформ имени П. А. Столыпина. URL: http://stolypin.ru/history/polozhenie-o-gubernskikh-i-uezdnykh-zemskikh-uchrezhdeniyakh-1864-g/ (дата обращения: 19.10.2025).
29. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Исторические Материалы. URL: https://histrf.ru/biblioteka/b/polozhieniie-o-ghubienskikh-i-uiezdnykh-ziemskikh-uchriezhdieniiakh (дата обращения: 19.10.2025).
30. Утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Президентская библиотека имени Б. Н. Ельцина. URL: https://www.prlib.ru/history/619717 (дата обращения: 19.10.2025).
31. ЦЕНЗЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ. URL: https://law.academic.ru/3141 (дата обращения: 19.10.2025).