Административно-территориальное деление Российской Федерации: Конституционно-правовые основы, проблемы и доктрины реформирования

Введение: Цели, задачи и актуальность исследования АТД

Административно-территориальное деление (АТД) является одним из фундаментальных элементов организации публичной власти в любом государстве. Для Российской Федерации, с ее сложной федеративной структурой и огромными территориальными масштабами, вопросы правового регулирования АТД приобретают особую актуальность. Нельзя недооценивать его роль, поскольку именно АТД формирует скелет, на котором базируется вся система государственного управления.

Предметом настоящего исследования выступают конституционно-правовые основы, принципы организации иерархических уровней, а также правовые коллизии, возникающие на стыке государственного управления и местного самоуправления (МСУ). Актуальность темы обусловлена необходимостью гармонизации законодательства, устранения территориальной асимметрии и поиска оптимальной модели территориальной организации, которая бы способствовала эффективному социально-экономическому развитию регионов. Это не просто академический интерес, это ключ к повышению качества жизни граждан.

Данный академический реферат ставит целью систематизацию знаний о правовых основах АТД РФ, прослеживание его исторической эволюции и анализ доктринальных предложений по реформированию. Структура работы последовательно раскрывает ключевые исследовательские вопросы: от конституционного разграничения федеративного устройства и АТД, через анализ соотношения АТД и МСУ, до изучения механизмов изменения границ и рассмотрения актуальных проблем, что позволяет сформировать исчерпывающий и глубокий аналитический обзор.

Теоретико-правовые основы территориального устройства РФ

Разграничение федеративного устройства и административно-территориального деления

Конституционное право Российской Федерации устанавливает принципиальное различие между двумя фундаментальными категориями территориальной организации: федеративным устройством и административно-территориальным делением.

Федеративное устройство — это форма государственно-территориального устройства, закрепленная в главе 3 Конституции РФ. Оно определяет статус, состав и равноправие субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов), а также принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами. Федеративное устройство является предметом исключительного ведения Российской Федерации. И что из этого следует? Это означает, что вопросы федеративного устройства не могут быть изменены без прямого участия федерального центра и изменения Конституции.

Напротив, Административно-территориальное деление (АТД) — это внутренняя территориальная организация субъектов Российской Федерации. Оно создается исключительно для целей эффективного осуществления функций государственного управления на местах. Согласно Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», установление и изменение АТД относится к компетенции самих субъектов РФ. Таким образом, федеративное устройство определяет «большую карту» государства (субъекты), а АТД — «внутреннюю сетку» управления внутри каждого региона.

Критерий разграничения	Федеративное устройство	Административно-территориальное деление
Регулирование (Первоисточник)	Конституция РФ (Глава 3), Федеративные договоры	Законы субъектов РФ (с учетом ФЗ № 184-ФЗ)
Территориальные единицы	Субъекты РФ (89 единиц)	Районы, города, округа внутри субъектов
Цель создания	Разграничение полномочий, обеспечение суверенитета	Эффективное государственное управление на местах
Правовой статус единиц	Обладают собственным законодательством, конституцией/уставом	Являются единицами управления, не обладают суверенитетом

Правовой статус федеральных округов

По состоянию на 22.10.2025, Российская Федерация объединяет 89 субъектов и разделена на 8 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, Северо-Кавказский).

Важно подчеркнуть, что федеральные округа, введенные Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года, не имеют статуса самостоятельных субъектов федерации и не являются составной частью формального административно-территориального деления государства. Их правовая природа отлична: они выступают как территориальные структуры, созданные для оптимизации контроля и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти на территории страны, а также для обеспечения реализации конституционных полномочий Президента РФ. Во главе округа стоит полномочный представитель Президента, который осуществляет надзорные и координирующие функции. В сущности, федеральные округа выступают как инструмент усиления вертикали власти, а не как самостоятельные административные единицы.

Правовая природа и коллизии соотношения АТД и муниципального устройства

Конституционно-правовая доктрина разграничения

В Российской Федерации действует двойная система территориальной организации на уровне субъектов: с одной стороны, АТД для целей государственного управления, с другой — муниципальное устройство (МСУ) для реализации местного самоуправления. Муниципальное устройство регулируется Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и определяет границы муниципальных образований (МО).

Ключевой доктринальный момент заключается в конституционном отделении публичной власти: государственная власть осуществляется в рамках АТД, а местное самоуправление — в рамках МО.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П сформулировал фундаментальную правовую позицию:

Конституция РФ, гарантируя местное самоуправление, исключает возможность осуществления функций местного самоуправления органами государственной власти и, наоборот, осуществление государственных функций органами МСУ, за исключением случаев наделения их отдельными государственными полномочиями.

Эта позиция стала краеугольным камнем в понимании того, что на уровне административно-территориальных единиц создаются органы государственной власти, а в муниципальных образованиях должна осуществляться публичная власть посредством местного самоуправления. Если границы АТД и МО совпадают, возникает угроза того, что конституционные гарантии самостоятельности МСУ превратятся в фикцию, ведь местная власть фактически подчиняется государственным структурам.

Правовые коллизии в законодательстве субъектов РФ

Несмотря на четкую конституционно-правовую дистинкцию, на практике во многих субъектах РФ законодательство не проводит жесткого различия между АТД и территориальной организацией МСУ, что порождает правовые коллизии и приводит к дисбалансу управления. В чем же заключается этот важный нюанс, который упускается? Он кроется в потере самостоятельности МСУ, которое в идеале должно быть максимально приближено к населению и независимо от государственной вертикали.

Практическое смешение статусов наиболее ярко проявляется в городах федерального значения — Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе. В этих субъектах, имеющих особый правовой режим, территориальные единицы, созданные для государственного управления, одновременно наделяются статусом внутригородских муниципальных образований.

Например, Закон города Москвы от 05.07.1995 № 13-47 «О территориальном делении города Москвы» устанавливает территориальные единицы (районы и поселения), которые, согласно законодательству о МСУ, выступают в качестве внутригородских муниципальных образований. Таким образом, органы власти этих районов (территориальных единиц) часто совмещают государственные и муниципальные функции, что, по мнению ряда конституционалистов, противоречит принципу несовпадения границ АТД и МО. В результате происходит «сближение органов местного самоуправления с органами государственной власти», что ставит под угрозу самостоятельность МСУ.

Законодательство субъектов РФ может предусматривать:

1. Полное территориальное совпадение границ АТЕ и МО (часто в сельских районах).
2. Относительное обособление (АТЕ включает несколько МО).
3. Обособление в городах федерального значения (АТЕ являются одновременно МО).

Данное смешение статусов является ключевой проблемой, требующей законодательного решения для обеспечения конституционной самостоятельности местного самоуправления.

Правовые механизмы изменения территориального состава и границ

Механизмы изменения территориального состава и границ в Российской Федерации строго регламентированы нормами Конституции РФ и федеральными конституционными законами, что подчеркивает их высокий юридический статус и политическую значимость.

Порядок изменения границ между субъектами РФ

Процедура изменения границ между уже существующими субъектами Российской Федерации определена в части 3 статьи 67 Конституции РФ, которая устанавливает необходимость взаимного согласия этих субъектов.

Решение об утверждении изменения границ находится в исключительной компетенции Совета Федерации Федерального Собрания РФ (Конституция РФ, статья 102, пункт «а» части 1).

Процедура утверждения Советом Федерации:

1. Соглашение (Договор): Высшие должностные лица субъектов, чьи границы меняются, подписывают договор об изменении границ.
2. Одобрение: Договор должен быть утвержден законодательными (представительными) органами государственной власти обоих субъектов.
3. Представление: В Совет Федерации представляется пакет документов, включающий:
   • Текст соглашения.
   • Обоснование целесообразности изменения границ.
   • Картографическое описание и план границ.
4. Утверждение: Совет Федерации рассматривает представленные документы и принимает постановление об утверждении изменения границ.

Этот сложный порядок гарантирует, что территориальная целостность и стабильность границ субъектов могут быть нарушены только при наличии консенсуса и под контролем федерального законодателя.

Образование новых субъектов (процесс укрупнения)

Образование в составе РФ нового субъекта, в том числе путем объединения двух и более граничащих субъектов, регулируется Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Процесс укрупнения, активно проходивший в начале XXI века, преследовал цели оптимизации управления и устранения экономического дисбаланса. Объединение субъектов влечет за собой прекращение существования субъектов, территории которых объединяются, и требует принятия соответствующего федерального конституционного закона. В чем преимущество такого объединения? Оно позволяет более эффективно распределять федеральные ресурсы и унифицировать региональное законодательство.

В рамках федеральной программы укрупнения, проходившей в 2003–2008 годах, было произведено значительное сокращение числа субъектов, в результате чего 6 автономных округов прекратили свое существование как самостоятельные субъекты путем объединения с соответствующими краями и областями.

Пример укрупнения	Дата образования	Объединившиеся субъекты
Пермский край	1 декабря 2005 г.	Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ
Камчатский край	1 июля 2007 г.	Камчатская область и Корякский автономный округ
Забайкальский край	1 марта 2008 г.	Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ

Эти преобразования позволили сократить общее число субъектов РФ с 89 до 83 (до последующих территориальных изменений), что стало самым масштабным изменением АТД на уровне федерации за постсоветский период.

Актуальные проблемы АТД и научные доктрины реформирования

Проблема правовой асимметрии и дисбаланса

Одной из наиболее острых проблем в организации АТД является асимметрия регулирования. Федеральное законодательство не устанавливает единых, обязательных типологических критериев для административно-территориальных единиц внутри субъектов РФ. Это приводит к тому, что каждый субъект самостоятельно определяет свою «внутреннюю сетку» управления, что создает пестроту и сложность в правоприменении.

Такой правовой дисбаланс, в свою очередь, усугубляет и экономическую асимметрию, поскольку неоптимальное территориальное деление может препятствовать созданию эффективной системы межмуниципального сотрудничества и равномерному распределению ресурсов. Если мы не имеем единых критериев, как можно добиться равного доступа граждан к государственным услугам на всей территории страны?

Доктринальное обоснование реформы: позиции В. И. Васильева

В юридической науке проблема организации АТД неразрывно связана с проблемами местного самоуправления. Ведущие специалисты, такие как В.И. Васильев и В.С. Мокрый, неоднократно указывали на необходимость системной реорганизации АТД с целью его адаптации к природе муниципальных образований.

Ключевой доктриной является требование «освобождения местного самоуправления от чрезмерного государственного присутствия». Суть этой идеи заключается в том, что совмещение административных и муниципальных функций в одних и тех же территориальных единицах (особенно в городах федерального значения) нивелирует конституционные гарантии самостоятельности МСУ. В. И. Васильев подчеркивал, что необходимо предотвратить «сближение органов местного самоуправления с органами государственной власти».

Для устранения правовых пробелов и гармонизации систем АТД и МСУ в научном сообществе активно обсуждается идея принятия отдельного Федерального закона «Об общих принципах территориального деления в Российской Федерации». Такой закон мог бы установить единые, обязательные для всех субъектов РФ типологические критерии и принципы формирования административно-территориальных единиц, что позволило бы:

1. Устранить асимметрию в законодательстве субъектов.
2. Четко разграничить полномочия государства и местного самоуправления.
3. Создать правовые предпосылки для эффективной региональной политики.

Историческая эволюция АТД России (XX–XXI века)

Для понимания современного состояния АТД необходимо обратиться к его исторической генезису, характеризующемуся цикличностью преобразований — от разукрупнения к укрупнению, часто под влиянием политических или экономических императивов.

Советские реформы 1923–1930 годов: Укрупнение

Начало XX века ознаменовалось кардинальной перестройкой имперской системы территориального деления. Наиболее значимой стала первая советская реформа АТД, проведенная в 1923–1930 годах. Эта реформа была направлена на укрупнение административных единиц и переход от старой системы губерний, уездов и волостей к новой, основанной на принципах административно-экономического районирования: краям/областям, округам и районам.

Ключевым результатом реформы стало резкое сокращение числа единиц высшего звена, ведь если до начала преобразований в пределах нынешних границ СССР насчитывалось около 74–75 губерний, то к 1930 году их число сократилось до 13 крупных административно-территориальных образований, известных как «большие» области-районы (края). Целью было создание более мощных экономических комплексов, способных к самостоятельному управлению народным хозяйством. Этот период оставил глубокий след в территориальной структуре, заложив основы современного районирования.

Изменения постсоветского периода

С началом 1990-х годов в России произошла смена центростремительных процессов на центробежные, что привело к существенной трансформации субъектного состава.

Ключевую роль сыграл Федеративный договор 1992 года, который, наряду с Конституцией РФ 1993 года, установил принцип юридического равенства всех субъектов Российской Федерации. Бывшие автономные образования (автономные республики, области и округа) получили статус полноправных субъектов федерации. Этот процесс привел к существенной асимметрии федерализма, когда субъекты, значительно различающиеся по площади, населению и экономическому потенциалу, получили одинаковый правовой статус.

Наиболее значимые изменения XXI века связаны с возвратом к идее укрупнения субъектов РФ (регулируемое ФКЗ № 6-ФКЗ). Как было показано выше, создание Пермского, Камчатского и Забайкальского краев стало попыткой преодолеть экономический и управленческий дисбаланс, возникший в результате постсоветского разукрупнения и закрепления равноправия всех типов субъектов.

Заключение

Административно-территориальное деление Российской Федерации представляет собой сложный и динамичный правовой институт, который, с одной стороны, выступает ключевым инструментом организации государственного управления, а с другой — находится в состоянии постоянного конституционно-правового напряжения с институтом местного самоуправления.

Проведенный анализ подтверждает, что федеративное устройство и АТД субъектов РФ имеют принципиально разную правовую природу, при этом внутренняя организация субъектов (АТД) характеризуется значительной правовой асимметрией. Главным источником правовых коллизий является законодательное смешение территориальных единиц АТД (для государственных органов) и муниципальных образований (для МСУ), что, вопреки доктрине Конституционного Суда РФ, ведет к чрезмерному государственному вмешательству в местное самоуправление. Каков же конечный результат этого вмешательства? Оно ослабляет демократические начала и снижает эффективность управления на низовом уровне.

Исторический обзор показал цикличность территориальных преобразований, где советские реформы 1923–1930 годов заложили основу для крупных территориальных единиц, а постсоветский период, закрепив равноправие субъектов, актуализировал проблему территориального дисбаланса.

Для устранения существующих проблем и гармонизации территориального устройства требуется не только строгое следование конституционно-правовой доктрине, но и активное законодательное регулирование на федеральном уровне, в частности, принятие единого закона об общих принципах территориального деления в РФ, как это обосновывается ведущими специалистами в области конституционного и муниципального права.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации : [принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. : с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ] // Российская газета. — 2009. — № 7. — 21 янв.
2. О Государственной границе Российской Федерации : Закон РФ от 01 апр. 1993 г. № 4730-1 (в ред. от 07.02.2011) // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 22. — Ст. 2031.
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 25.07.2011) // Российская газета. — 1999. — № 206. — 19 окт.
4. Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации от 22 мая 2002 г. : [Федеральный закон]. — URL: https://docs.cntd.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
5. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе : Указ Президента РФ от 13.05.2000 г. N 849 (ред. от 07.09.2010) // Российская газета. — 2000. — № 92-93. — 16 мая.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 13.03.1992 г. № П-РЗ-I // Вестник Конституционного Суда. — 1993. — № 1.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.05.1993 г. № 9-П // Собрание законодательства РФ. — 1993. — № 28. — Ст. 1083.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.09.1993 г. № 18-П // Вестник Конституционного Суда РФ. — 1994. — № 6.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 33. — Ст. 3424.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 г. № 3-П // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 7. — Ст. 700.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1996 г. № 16-П // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 29. — Ст. 3543.
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 г. № 12-П // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 29. — Ст. 3581.
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 г. №1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики. — URL: https://studfile.net/ (дата обращения: 22.10.2025).
14. Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. №15-П. — URL: https://studfile.net/ (дата обращения: 22.10.2025).
15. Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 25. — Ст. 2728.
16. Определение Конституционного Суда РФ от 17.07.1996 г. № 73-О // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 31. — Ст. 3837.
17. Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.1998 г. № 147-О // Вестник Конституционного Суда РФ. — 1999. — № 1.
18. Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 г. № 92-О // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 29. — Ст. 3117.
19. Определение Конституционного Суда РФ от 08.07.2000 г. № 91-О // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 28. — Ст. 3000.
20. Авакьян, С. А. Конституционное право России : Учебный курс. В 2 т. Т. 2. — Москва : Юристъ, 2005. — 749 с.
21. Богомолов, А. В. Административно-территориальное устройство и территориальная организация местного самоуправления: к вопросу о соотношении понятий // Cyberleninka.ru. — URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
22. Гладкий, Ю. Н. Регионоведение : учебник / Ю. Н. Гладкий, А. И. Чистобаев. — Москва : Гардарики, 2003.
23. Ильиных, А. В. Проблемы целостности территориального устройства Российской Федерации: от федерализма к административно-территориальному делению // Cyberleninka.ru. — URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
24. Максимов, А. Н. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие и проблемы правового регулирования // Cyberleninka.ru. — URL: https://cyberleninka.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
25. Порядок утверждения Советом Федерации изменения границ между субъектами Российской Федерации (статьи 144–147) : [Регламент СФ]. — URL: https://council.gov.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
26. Сергеев, Д. Б. Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации // Российский юридический журнал. — 2015. — № 1 (январь-февраль). — С. 45–52.
27. Стрельников, Г. А. Федеративные отношения: становление, развитие, тенденции. — Москва : Эдиториал УРСС, 2001. — 128 с.
28. Тархов, С. А. Историческая эволюция административно-территориального и политического деления России // Demoscope.ru. — URL: https://demoscope.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
29. Черепанов, В. А. Теория российского федерализма. — Москва : МЗ-ПРЕСС, 2005. — 319 с.
30. Шевцов, В. С. Федерализм и Россия (История. Проблемы. Перспективы). Том II. — Москва : ООО «Издательство «Элит», 2008. — 504 с.
31. Шугрина, Е. С. Изменение границ субъекта РФ: особенности правового регулирования. — URL: https://nbpublish.com/ (дата обращения: 22.10.2025).
32. Административно-территориальное деление России XVIII–XX веков // Отечественные записки. — 2002. — № 6. — URL: https://gorky.media/ (дата обращения: 22.10.2025).
33. Лекция 11. Территориальное устройство государства. — URL: https://rpa-mu.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).