Местное самоуправление в России: история, правовые основы, проблемы и перспективы развития в контексте Федерального закона № 33-ФЗ

В современном мире, где динамика социальных и политических процессов ускоряется с каждым годом, роль местного самоуправления (МСУ) как фундаментального элемента конституционного строя и неотъемлемой части демократического общества становится особенно значимой. Оно является той базой, на которой строится гражданское участие, обеспечивается непосредственное решение наиболее насущных вопросов жизнедеятельности населения и формируется культура ответственного управления. По сути, местное самоуправление — это живой организм, реагирующий на потребности граждан и являющийся первым, наиболее доступным уровнем публичной власти.

В Российской Федерации местное самоуправление всегда находилось в фокусе постоянного внимания, переживая периоды расцвета и упадка, реформ и контрреформ. От древнерусского вече до современных муниципальных образований, его развитие отражало глубинные трансформации государства и общества. Однако, несмотря на конституционные гарантии самостоятельности, этот институт сталкивается с системными вызовами, требующими постоянного осмысления и поиска эффективных решений. Особенно острым становится вопрос о балансе между автономией местного самоуправления и необходимостью интеграции в единую систему публичной власти, что находит свое отражение в новейшем законодательстве.

Представленная работа ставит своей целью комплексный обзор развития местного самоуправления в России. Мы последовательно пройдем через исторические этапы его становления, глубоко проанализируем текущее правовое регулирование с особым акцентом на Федеральный закон от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», исследуем теоретические основы, выявим актуальные проблемы и вызовы, а также обозначим перспективные направления совершенствования. Цель этого исследования — не просто констатация фактов, но и попытка критического осмысления пути, пройденного российским местным самоуправлением, и выработка видения его будущего в условиях меняющейся государственной парадигмы.

Теоретико-правовые основы местного самоуправления

Прежде чем погрузиться в перипетии исторического развития и нюансы современного законодательства, крайне важно заложить прочный фундамент понимания самого феномена местного самоуправления. Его сущность многогранна и определяется как конституционными нормами, так и многолетними научными дискуссиями, которые сформировали различные концептуальные подходы, позволяющие увидеть его как с точки зрения самоорганизации граждан, так и как часть государственной машины.

Понятие и сущность местного самоуправления

Когда мы говорим о местном самоуправлении, мы обращаемся к одному из краеугольных камней демократической системы, к признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации форме самоорганизации граждан. Это не просто административная единица, а механизм, позволяющий населению самостоятельно, под свою ответственность и в рамках установленных законом полномочий, решать вопросы непосредственного обеспечения своей жизнедеятельности. Эти вопросы, известные как вопросы местного значения, охватывают широкий спектр от организации электро- и водоснабжения до обеспечения первичных мер пожарной безопасности и формирования местного бюджета.

Ключевым аспектом является то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это принципиальное разграничение, закрепленное в статье 12 Конституции РФ, подчеркивает их автономный статус и ориентированность на интересы местных сообществ. Однако эта автономия не абсолютна, она существует «в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации».

Центральным звеном в этой системе является муниципальное образование. Изначально, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, это понятие включало городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Однако с вступлением в силу нового Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ, который упразднит ФЗ № 131-ФЗ с 1 января 2027 года, концепция видов муниципальных образований претерпевает изменения. Теперь законодатель выделяет три основных вида: городской округ, муниципальный округ и внутригородское муниципальное образование города федерального значения. Это свидетельствует о тенденции к укрупнению и унификации территориальной организации МСУ, направленной на повышение управляемости и эффективности.

Функции местного самоуправления — это не просто перечень обязанностей, а динамический процесс организационной деятельности, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения. Они включают в себя:

• Обеспечение жизнедеятельности населения: создание условий для нормального функционирования коммунальной инфраструктуры, предоставление услуг, поддержание порядка.
• Развитие территории: разработка и реализация программ социально-экономического развития, привлечение инвестиций, развитие инфраструктуры.
• Защита прав и законных интересов жителей: гарантия соблюдения прав граждан на местном уровне.
• Управленческая и регулятивная: принятие муниципальных правовых актов, регулирование местных отношений.
• Контрольная: надзор за исполнением принятых решений, использованием муниципальной собственности.
• Информационная: обеспечение прозрачности деятельности, информирование граждан.
• Финансово-экономическая и кадровая: формирование и исполнение местного бюджета, управление муниципальной собственностью, подбор и обучение кадров.

Эти функции взаимосвязаны и составляют комплексную систему, направленную на решение задач, определенных вопросами местного значения. Их эффективное выполнение является ключевым для успешного функционирования муниципального образования и благополучия его жителей.

Теоретические концепции местного самоуправления

Размышления о природе и месте местного самоуправления в системе публичной власти привели к формированию нескольких фундаментальных теоретических концепций, каждая из которых предлагает свой взгляд на его сущность и взаимоотношения с государством.

Общественно-хозяйственная (общественная) теория видит в местном самоуправлении проявление естественного права местного сообщества на управление собственными делами, будь то вопросы быта, хозяйства или культурной жизни. Сторонники этой теории, такие как А. Васильчиков, Н.И. Лазаревский, В.И. Сергеевич, Н.М. Коркунов, противопоставляли местную власть государственной, подчеркивая её независимость и автономность. По их мнению, муниципалитеты — это прежде всего самоорганизующиеся общины, которые занимаются своими «частными» делами, не входящими в сферу государственных интересов. Суть этой концепции в том, что местное самоуправление возникает «снизу», из потребностей самого населения, а не делегируется «сверху».

На противоположном полюсе находится государственная теория, которая рассматривает местное самоуправление как децентрализованное государственное управление. В этой парадигме местные органы власти выступают не как независимые образования, а как агенты государства, выполняющие часть его функций на местном уровне. Полномочия, которыми они наделены, являются не собственными, а делегированными государством. Видные представители этой теории, включая Р. Гнейста, Л. Штейна, а также российских ученых Б.Н. Чичерина и А.Д. Градовского, утверждали, что вся власть едина, и местное самоуправление является её составной частью, пусть и со специфическими формами организации. Эта теория подчеркивает вертикаль власти и контроль государства над местными делами.

Попытка примирить эти два, казалось бы, взаимоисключающих подхода привела к появлению теории дуализма. Эта концепция, развиваемая А.И. Васильевым и В.В. Зарубиным, признает двойственную природу местного самоуправления. С одной стороны, оно является проявлением общественной самодеятельности, выражает интересы местного сообщества и решает его специфические задачи. С другой стороны, оно выполняет определенные государственные функции, делегированные ему государством, и интегрировано в общую систему публичной власти. Таким образом, дуалистическая теория пытается уловить сложный баланс между автономией и подотчетностью, самоорганизацией и государственным регулированием.

В российской практике Конституция 1993 года, провозгласив автономию местного самоуправления и его независимость от системы органов государственной власти, теоретически создала новую систему управления на местах. Многие исследователи, такие как В.Н. Лысенко и С.В. Кабышев, отмечают, что эти положения базируются на англосаксонской модели местного самоуправления, характеризующейся значительной автономией местных органов власти от государства. В этой модели акцент делается на выборность местных органов и их широкие полномочия в решении местных дел, при минимальном административном вмешательстве со стороны центральных властей.

Однако, несмотря на закрепление принципа самостоятельности, российская практика демонстрирует разнообразие моделей организации местного самоуправления. Помимо классической модели, где глава муниципального образования и представительный орган избираются непосредственно населением, широко распространена модель, при которой глава избирается представительным органом из числа депутатов, а глава местной администрации назначается по конкурсу (так называемый сити-менеджер). Это свидетельствует о постоянном поиске оптимальных форм управления, которые учитывали бы как исторические предпосылки, так и современные вызовы, а также о влиянии государственной теории на реальную практику, даже при декларируемой автономии.

Исторические этапы становления и развития местного самоуправления в России

История местного самоуправления в России – это захватывающая сага, полная взлетов и падений, поисков и разочарований, где каждый этап оставлял свой неизгладимый след в формировании современной системы. Понимание этих исторических процессов критически важно для анализа текущего состояния и перспектив института, поскольку именно из прошлого проистекают многие современные проблемы и возможности.

Дореволюционный период (до 1917 года)

Корни самоуправления на Руси уходят глубоко в тысячелетия, к истокам славянской общинной организации. Некоторые авторы, среди которых Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, связывают зарождение местного самоуправления именно с общинной организацией восточных славян в VIII-IX веках. Эти общины, объединяясь в союзы и городские поселения, уже тогда демонстрировали элементы коллективного принятия решений.

Особое место в ранней истории самоуправления занимает вече – народное собрание, широко распространенное в ранней домонгольской Руси (X-XI века). Наиболее ярко и полно идея вечевого правления была реализована в Великом Новгороде, Пскове и Вятке, где вече считалось высшим органом народной власти. Здесь жители городов самостоятельно решали важнейшие вопросы общественной жизни, избирали должностных лиц и определяли внешнюю политику. Это был уникальный пример демократической самоорганизации, предвосхитивший многие европейские модели.

С усилением централизованного государства, вечевая традиция постепенно угасала. Однако идеи самоуправления не исчезли полностью. В середине XVI века, царь Иван IV провел первую земскую реформу (1555-1556 годы). Эта реформа отменила систему кормлений – когда местные власти содержались за счет населения, – и учредила земские власти с выборными «излюбленными головами» (старостами) и «лучшими людьми». Это был важный шаг к формированию выборных органов, ответственных перед местным населением.

Преобразования Петра I в начале XVIII века, направленные на модернизацию и централизацию государства, привели к созданию губерний, управляемых назначаемыми царем губернаторами и генерал-губернаторами. Губернская реформа 1708 года, разделившая Россию на 8, а затем на 11 губерний, значительно усилила государственный контроль и уменьшила самостоятельность на местах, подчинив местные структуры вертикали исполнительной власти.

Следующий значительный этап связан с правлением Екатерины II. Её «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 года и Жалованная грамота городам от 21 апреля 1785 года стали знаковыми документами. Эти акты не только продолжили развитие государственного управления, но и заложили основы российского законодательства о местном самоуправлении, предоставив городам и дворянству определенные права и привилегии в управлении своими делами. Были созданы городские думы и магистраты, призванные заниматься хозяйственными и благоустроительными вопросами.

Однако наиболее масштабные и значимые реформы местного самоуправления связаны с именем Александра II. После крестьянской реформы 19 февраля 1861 года, отменившей крепостное право, возникла острая необходимость в создании новых форм управления на местах. Это привело к земской реформе 1 января 1864 года и городской реформе 16 июня 1870 года.

• Положение о земских учреждениях 1864 года создало всесословные органы местного самоуправления – губернские и уездные земские собрания и управы. Эти органы, отделенные от государственных, занимались вопросами местного хозяйства, образования, здравоохранения, дорожного строительства.
• Городовое положение 1870 года утвердило городские думы как представительные органы и городские управы как исполнительные, которые также занимались городским благоустройством и хозяйством.

Эти реформы стали вершиной развития самоуправления в дореволюционной России, однако их самостоятельность была недолгой. При Александре III наблюдалось усиление государственного контроля. С принятием Положения о земских участковых начальниках 12 июля 1889 года, а затем Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 года и Городового положения 11 июня 1892 года, органы местного самоуправления были поставлены под жесткий надзор правительственных чиновников. Эти меры, основанные на государственной теории самоуправления, увеличили значение сословного начала в земстве и значительно сократили их автономию.

Последние попытки реформирования самоуправления, включая муниципальную реформу 1917 года, не были реализованы из-за революционных событий, которые кардинально изменили весь государственный строй.

Советский период (1917–1990 годы)

Октябрьская революция 1917 года ознаменовала собой радикальный разрыв с дореволюционными традициями местного самоуправления. Уже в декабре 1917 года был принят Декрет ВЦИК и СНК «О ликвидации сословных учреждений», который упразднил все органы земского и городского самоуправления. К весне 1918 года завершилась полная ликвидация этих институтов, и на их место пришла совершенно иная система.

В советский период местное самоуправление как таковое, в его классическом понимании, перестало существовать. Вместо него была создана система Советов народных депутатов, которые, хотя и декларировались как органы народной власти, фактически стали низовым звеном единого государственного аппарата. Они не обладали реальной автономией, будучи жестко интегрированными в вертикаль советской власти и подчиненными вышестоящим партийным и государственным структурам.

Конституция РСФСР 1918 года закрепила эту систему местных органов государственной власти, задачи которых включали проведение в жизнь постановлений высших органов, подъем территории в культурном и хозяйственном отношении, разрешение чисто местных вопросов и объединение всей советской деятельности в пределах данной территории. По сути, местные Советы выполняли функцию исполнителей решений, принимаемых на центральном уровне.

На протяжении 1960-1980-х годов местные Советы народных депутатов занимались широким кругом вопросов местного значения, включая планирование, учет, бюджетно-финансовую работу, развитие сельского хозяйства, землепользования, промышленности, строительства, транспорта и связи. В соответствии со статьей 108 Конституции СССР 1977 года и статьями 82-83 Конституции РСФСР 1978 года, они обеспечивали комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, осуществляли контроль за соблюдением законодательства и охраной общественного порядка. Однако их деятельность осуществлялась в рамках строго централизованной плановой экономики и политической системы, где реальные рычаги власти находились у партийных органов. Таким образом, несмотря на широкий перечень полномочий, самостоятельность и инициатива местных Советов были существенно ограничены.

Постсоветский период (с 1990 года по настоящее время)

Возвращение к идее местного самоуправления началось в конце 1980-х годов в условиях перестройки и реформы государственной власти. Именно тогда стало очевидно, что без самостоятельного и эффективного управления на местах невозможно построить полноценное демократическое общество.

Знаковыми документами, положившими начало новой истории местного самоуправления, стали Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» от 9 апреля 1990 года и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года. Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на совершенно новых основах, при демократических выборах и в условиях многопартийности. Они дали импульс для формирования органов власти, более независимых от государства и ориентированных на интересы населения.

Особенно важен был Закон РСФСР 1991 года, который включил местную администрацию в систему местного самоуправления, четко разграничив функции между представительными (Советами народных депутатов) и исполнительными органами, и значительно усилил самостоятельность администрации. В статьях 15-20 этого закона были предусмотрены разделение полномочий, что стало важным шагом к децентрализации управления.

Однако политические потрясения начала 1990-х годов внесли свои коррективы. Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» была прекращена деятельность районных и городских Советов, а их компетенция передана местным администрациям. Этот шаг, предпринятый в условиях глубокого политического кризиса, вызвал неоднозначную реакцию, но стал частью процесса трансформации системы власти.

Ключевым моментом в становлении современного местного самоуправления стало принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 года. Она не только закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, но и провозгласила его самостоятельность, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти РФ (статья 12, Глава 8). Это конституционное положение легло в основу всей последующей законодательной базы.

Логическим продолжением конституционных норм стал Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон стал важной вехой, представляя собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления. Он заложил правовые, территориальные, организационные и экономические основы функционирования местного самоуправления, определив его место в новой российской государственности. С этого момента началось формирование современной системы муниципалитетов, которая, тем не менее, продолжит эволюционировать и трансформироваться в ответ на новые вызовы и государственные приоритеты.

Современное правовое регулирование местного самоуправления в России: анализ ФЗ № 33-ФЗ

Эволюция местного самоуправления в России не прекращается, и текущий момент ознаменован значительными законодательными изменениями, направленными на переосмысление его места в системе публичной власти. Центральное место в этом процессе занимает новый Федеральный закон № 33-ФЗ от 20 марта 2025 года.

Конституционные основы и ФЗ № 131-ФЗ

Основополагающим документом, гарантирующим местное самоуправление в Российской Федерации, является, безусловно, Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года. Статья 12 четко устанавливает: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это положение, дополненное положениями Главы 8 Конституции («Местное самоуправление»), является краеугольным камнем, закрепляющим самостоятельность этого института. Конституционные нормы создают правовую базу для децентрализации управления и предоставления населению возможности самостоятельно решать вопросы местного значения.

Практическое воплощение этих конституционных принципов было реализовано в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон, являвшийся долгое время основным регулятором, установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации МСУ. Он определил ключевые термины, государственные гарантии осуществления местного самоуправления, а также разграничил полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в этой сфере. ФЗ № 131-ФЗ сыграл огромную роль в унификации и систематизации муниципального законодательства, но, как и любой крупный закон, со временем требовал актуализации. Заслуживает ли этот закон своего полного упразднения, или его основные принципы могли бы быть сохранены?

Реформа 2025 года: Федеральный закон № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»

20 марта 2025 года был принят новый, революционный Федеральный закон № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот закон, вступивший в силу 19 июня 2025 года (за исключением отдельных положений о распределении полномочий, которые начнут действовать с 1 января 2027 года), призван кардинально изменить ландшафт местного самоуправления в России. С 1 января 2027 года Федеральный закон № 131-ФЗ полностью утрачивает силу.

Основная цель нового закона — развитие положений Конституции РФ о единой системе публичной власти и совершенствование организации местного самоуправления. Это свидетельствует о стремлении законодателя к большей интеграции местного самоуправления в общую государственную систему, что может быть расценено как попытка сбалансировать конституционную самостоятельность с необходимостью координации и управляемости на всех уровнях власти.

Сравнительный анализ определения понятия «местное самоуправление» в старом и новом законах демонстрирует тонкие, но значимые изменения. Если ФЗ № 131-ФЗ акцентировал внимание на «признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации форме самоорганизации граждан», то ФЗ № 33-ФЗ более явно вписывает этот процесс в контекст «единой системы публичной власти». Несмотря на сохранение принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, само название закона указывает на более тесную связь и взаимозависимость с государственной властью.

Одним из наиболее существенных изменений, внесенных ФЗ № 33-ФЗ, является трансформация видов муниципальных образований. Если ранее их было пять, то теперь их число сокращается до трех:

• городской округ,
• муниципальный округ,
• внутригородское муниципальное образование города федерального значения.

Эта мера направлена на развитие одноуровневой системы организации местного самоуправления, которая считается более эффективной и прозрачной. Однако закон предусматривает возможность сохранения двухуровневой системы для субъектов РФ, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, например, в городских округах с внутригородским делением. Статья 9 ФЗ № 33-ФЗ детально регламентирует эти виды, что свидетельствует о стремлении к более рациональной территориальной организации.

Новый закон также вводит важные нормы, касающиеся организации деятельности органов МСУ:

• Единый срок полномочий должностных лиц: Для глав муниципальных образований, депутатов представительных органов и иных выборных должностных лиц устанавливается единый срок полномочий — пять лет (Часть 1 статьи 23 ФЗ № 33-ФЗ). Это способствует стабилизации кадрового состава и повышению ответственности.
• Полномочия главы региона по применению мер взыскания: Статья 28 ФЗ № 33-ФЗ наделяет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (главу региона) полномочиями по применению мер воздействия к главам муниципалитетов, начиная от предупреждения и выговора до досрочного прекращения полномочий в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей. Это положение значительно усиливает вертикаль власти и контроль региональных властей над местным самоуправлением, что является одним из наиболее дискуссионных аспектов нового закона.

Особенности вступления закона в силу также заслуживают внимания. Основные положения ФЗ № 33-ФЗ вступили в силу 19 июня 2025 года. Однако, ключевые аспекты, касающиеся распределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, вступят в силу только с 1 января 2027 года. Это дает переходный период для адаптации и приведения в соответствие регионального законодательства. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, должны быть приведены в соответствие с Федеральным законом № 33-ФЗ не позднее 1 января 2027 года.

Особое внимание следует уделить новым подходам к перераспределению полномочий, вступающим в силу с 1 января 2027 года (статья 32 ФЗ № 33-ФЗ). Закон субъекта Российской Федерации может перераспределять полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения для осуществления органами государственной власти субъекта РФ. Это положение потенциально расширяет возможности региональных властей по взятию на себя части функций муниципалитетов, что, с одной стороны, может повысить эффективность решения некоторых вопросов за счет ресурсов и компетенций региона, а с другой — вызвать опасения относительно дальнейшего сокращения самостоятельности местного самоуправления.

Таким образом, Федеральный закон № 33-ФЗ является не просто очередной поправкой, а масштабной реформой, которая глубоко перестраивает систему местного самоуправления в России. Он отражает стремление к унификации, усилению управляемости и интеграции в единую систему публичной власти, одновременно сохраняя декларативный принцип самостоятельности. Как эти изменения повлияют на реальную практику и эффективность работы муниципалитетов, покажет время.

Проблемы и вызовы современного местного самоуправления в России

Несмотря на значительные усилия по развитию и реформированию местного самоуправления, этот институт в современной России сталкивается с целым комплексом системных проблем и вызовов. Они касаются всех аспектов его функционирования – от финансовой устойчивости до кадрового обеспечения и законодательной согласованности.

Финансово-экономические проблемы

Одним из наиболее острых и хронических недугов российского местного самоуправления является несоответствие полномочий и материальных возможностей. Муниципалитеты часто обременены широким кругом задач, но не располагают достаточными ресурсами для их выполнения. Это создает порочный круг, когда ответственность есть, а средств для её реализации нет. Что же из этого следует? Дотационные муниципалитеты теряют самостоятельность, становясь заложниками решений вышестоящих бюджетов.

Корнем этой проблемы является недостаточность собственной доходной базы местных бюджетов и слабая развитость финансово-экономических основ местного самоуправления. Статистика красноречиво свидетельствует об этом. По данным Счетной палаты Российской Федерации, в 2023 году доля собственных доходов в бюджетах муниципальных образований в среднем по стране составляла лишь около 30-40%. В 2024 году, согласно отчету Министерства финансов РФ, собственные доходы местных бюджетов (налоговые и неналоговые) формировали в среднем 38,5% от общей суммы доходов. Оставшаяся часть – это дотации, субсидии и субвенции из вышестоящих бюджетов. Такая высокая зависимость от межбюджетных трансфертов делает муниципалитеты заложниками решений региональных и федеральных властей, ограничивая их финансовую самостоятельность и возможность стратегического планирования.

Помимо этого, существуют проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), которые напрямую влияют на качество жизни населения и требуют значительных вложений. В 2023 году индекс потребительских цен на жилищно-коммунальные услуги вырос на 9,8% по сравнению с предыдущим годом, а количество аварий на коммунальных сетях за тот же период увеличилось на 5% по сравнению с 2022 годом (по данным Росстата). Эти цифры указывают на хронический недоремонт инфраструктуры и необходимость масштабных инвестиций, которые муниципалитеты зачастую не могут себе позволить.

Также отмечается недостаточное развитие и нелогичное функционирование порядка и оснований для признания вещных прав на землю. Это создает трудности в управлении муниципальной собственностью, привлечении инвестиций и развитии территорий. Проблемы с земельными отношениями, в свою очередь, тормозят экономическое развитие муниципальных образований. Анализ социально-экономического развития муниципалитетов в 2023 году показал, что более 60% из них имели отрицательную динамику по показателям инвестиционной активности и приросту малого и среднего предпринимательства. Это свидетельствует о структурных экономических проблемах на местном уровне.

Организационно-кадровые проблемы

Кадровый голод и недостаточная квалификация – еще одна системная проблема. Наблюдается прогрессирующее падение уровня профессиональной компетентности управленческих кадров, особенно в сельской местности. Исследования Высшей школы государственного управления (ВШГУ) РАНХиГС в 2023 году показали, что более 45% муниципальных служащих в сельских поселениях нуждаются в повышении квалификации в области проектного управления и цифровых компетенций. Отсутствие квалифицированных специалистов затрудняет эффективное управление, реализацию сложных проектов и внедрение инноваций.

Процессы укрупнения муниципальных образований, активно идущие в последние годы, также порождают новые вызовы. В период с 2014 по 2024 год количество сельских поселений в России сократилось на 15%, а городских – на 8% за счет их объединения. Это, с одной стороны, может быть направлено на оптимизацию управления, но с другой – создает преграду между органами местного самоуправления и населением. Увеличение расстояния между жителями и центрами принятия решений, снижение доступности органов власти ослабляет возможность влияния граждан на процессы муниципального управления, что напрямую подрывает принцип народовластия.

Проблемы законодательного регулирования и эффективности

Сама законодательная база местного самоуправления не лишена изъянов. Отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства, а также наличие федеральных нормативных правовых актов, не соответствующих конституционному статусу местного самоуправления. Например, существуют противоречия между Федеральным законом № 131-ФЗ и отдельными положениями бюджетного, земельного и градостроительного законодательства, которые ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах формирования доходов и распоряжения муниципальной собственностью. Это создает правовую неопределенность и затрудняет работу муниципалитетов.

Особое беспокойство вызывает проблема «метания» законодателя и отсутствие долгосрочной, системной концепции развития местного самоуправления. Каждая новая муниципальная реформа часто направлена на слом системы, установленной предыдущими преобразованиями. Эксперты Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС) отмечают, что частые изменения в законодательстве о местном самоуправлении (например, реформы 2003, 2014 и 2025 годов) создают правовую неопределенность и препятствуют формированию стабильной системы управления на местах. Ведь что стоит за постоянными изменениями – стремление к улучшению или отсутствие четкого видения?

В результате, формальная «самостоятельность местного самоуправления» не приводит к качественному приближению местной публичной власти к населению. Местное самоуправление часто ориентируется на запросы государственной власти, а не на реальные потребности граждан, что снижает его эффективность для населения. Согласно опросам ВЦИОМ 2023 года, только 32% граждан считают, что органы местного самоуправления эффективно решают их проблемы, в то время как 55% полагают, что они в большей степени ориентированы на выполнение указаний вышестоящих органов государственной власти. Это подрывает доверие к местной власти и снижает гражданское участие.

Наконец, органы местного самоуправления сталкиваются с вызовами старения зданий образовательных учреждений и изменениями законодательства в сфере обеспечения безопасности граждан. При этом муниципалитеты несут ответственность, даже когда вопрос находится в зоне совместной ответственности с региональными органами власти. По данным Министерства просвещения РФ на конец 2023 года, около 25% зданий общеобразовательных учреждений требуют капитального ремонта или находятся в аварийном состоянии, а ответственность за их содержание и безопасность зачастую лежит на муниципалитетах при недостаточном региональном финансировании. Это демонстрирует дисбаланс между ответственностью и ресурсами, что является сквозной проблемой для всего института местного самоуправления.

Роль, эффективность и направления совершенствования местного самоуправления

В свете вышеизложенных проблем и вызовов, важно не только констатировать текущее состояние, но и осмыслить фундаментальную роль местного самоуправления, проанализировать факторы его эффективности и наметить пути для дальнейшего развития.

Роль местного самоуправления в системе публичной власти

Местное самоуправление играет поистине уникальную и незаменимую роль в системе публичной власти. Его значение выходит далеко за рамки простого решения бытовых вопросов. Прежде всего, оно выполняет функцию освобождения государственного управления от оперативного решения многочисленных, но локальных проблем. Делегируя часть полномочий на местный уровень, государство может сосредоточиться на стратегических вопросах, в то время как муниципалитеты, будучи ближе к населению, способны более гибко и оперативно реагировать на повседневные нужды.

Однако, роль МСУ не сводится к сугубо утилитарной функции. Это, по сути, начальная политическая школа общества, где население учится принимать решения и нести за них ответственность. Именно на местном уровне формируются навыки гражданского участия, диалога, компромисса и коллективного действия. Здесь граждане впервые сталкиваются с механизмами управления, осознают сложность выбора и последствия своих решений. Это способствует формированию активного гражданского общества и укреплению демократических институтов в целом.

Ключевая задача местного самоуправления заключается в самоорганизации граждан, которая должна привести к объединению субъекта и объекта управления, то есть к самостоятельному управлению собственными делами. Когда жители не просто потребители услуг, а активные участники процесса принятия решений, местное самоуправление реализует свой истинный потенциал. Это означает, что граждане не только делегируют полномочия выборным органам, но и сами активно участвуют в публичных слушаниях, территориальном общественном самоуправлении (ТОС), местных референдумах, формируя повестку и контролируя исполнение.

Эффективность и гражданское участие

Парадокс современного российского местного самоуправления заключается в том, что, несмотря на его конституционную значимость, эффективность во многом зависит от степени участия граждан в решении задач местного значения, однако уровень гражданского участия остается низким. По результатам мониторинга общественного мнения, проведенного Фондом развития гражданского общества в 2023 году, средняя явка на муниципальных выборах в России составила около 35%, а доля граждан, активно участвующих в публичных слушаниях и территориальном общественном самоуправлении (ТОС), не превышает 10%. Эти цифры свидетельствуют о дефиците вовлеченности, что, в свою очередь, сказывается на легитимности и результативности принимаемых на местном уровне решений. Низкая активность граждан часто приводит к тому, что местная власть становится более ориентированной на запросы вышестоящих государственных органов, а не на реальные потребности населения.

Направления совершенствования и перспективы развития

Понимание вызовов и критическое осмысление роли местного самоуправления приводят к необходимости разработки комплексных подходов к его совершенствованию. Целью государственной политики в области развития местного самоуправления является обеспечение его дальнейшего развития и повышения эффективности деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Для достижения этой цели выделяются три основных направления совершенствования муниципального управления:

1. Правовое направление: сосредоточено на совершенствовании правовых форм и методов управления. Это включает в себя не только порядок принятия муниципальных правовых актов, но и четкую регламентацию отношений между субъектом (органами МСУ) и объектом управления (населением, местными сообществами), а также между МСУ и государственными органами. Важно устранить правовые коллизии и создать стабильную, предсказуемую законодательную базу.
2. Организационное направление: уделяет внимание совершенствованию организационных структур органов управления и регламентов работы аппарата. Это может включать оптимизацию численности муниципальных служащих, внедрение современных методов управления (например, проектного управления), совершенствование процедур взаимодействия между различными подразделениями и повышение их открытости.
3. Информационно-техническое направление: занимается совершенствованием потоков информации и ее обработки. В эпоху цифровизации это означает внедрение современных информационных технологий, создание удобных цифровых платформ для взаимодействия с населением (например, порталов госуслуг, систем электронного голосования), обеспечение прозрачности информации о деятельности муниципалитетов и оперативной обратной связи.

Для эффективного совершенствования крайне важно комплексно решать вопросы, объединяя все три направления. Игнорирование одного из них неизбежно приведет к неполноте и низкой результативности реформ.

Активная работа в этом направлении ведется на государственном уровне. Разрабатываются новые «Основы государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года», которые были утверждены Указом Президента Российской Федерации от 25 апреля 2023 года № 300. Этот стратегический документ призван заложить ключевые направления совершенствования муниципальной власти. Среди ключевых направлений, определенных «Основами», выделяются:

• укрепление финансовой самостоятельности муниципалитетов,
• развитие цифровых платформ для взаимодействия с населением,
• повышение кадрового потенциала муниципальных служащих,
• совершенствование механизмов общественного контроля.

В процессе выработки предложений и рекомендаций по государственной политике в области развития местного самоуправления до 2030 года активно участвуют экспертные сообщества и общественные организации, в частности, Союз российских городов. В 2024 году Союз представил свои предложения, включающие:

• увеличение доли собственных доходов местных бюджетов до 50% к 2030 году,
• создание единой федеральной программы по модернизации коммунальной инфраструктуры,
• развитие института муниципально-частного партнерства.

Эти предложения демонстрируют понимание необходимости системных изменений, затрагивающих как финансовую базу, так и механизмы взаимодействия с бизнесом и населением.

Таким образом, перспективы развития местного самоуправления в современной России тесно связаны с укреплением демократических принципов и прав граждан, а также с активным участием граждан в принятии решений на местном уровне. Успешное преодоление текущих проблем возможно только при условии последовательной реализации комплексных реформ, направленных на повышение самостоятельности, финансовой устойчивости, кадрового потенциала и вовлеченности населения в процесс управления.

Заключение

Местное самоуправление в России — это сложный, многогранный феномен, прошедший длительный и тернистый путь становления от древнерусских общинных практик до современного института, закрепленного Конституцией. История его развития — это череда реформ и контрреформ, отражающая постоянный поиск оптимального баланса между централизованным государственным управлением и самоорганизацией населения. От вечевых собраний и земских учреждений до Советов народных депутатов и современных муниципальных образований, каждая эпоха оставляла свой отпечаток, формируя уникальный российский опыт.

Принятие Конституции РФ 1993 года стало поворотным моментом, провозгласив самостоятельность местного самоуправления и его независимость от системы органов государственной власти. Однако наиболее значимой вехой в новейшей истории становится Федеральный закон от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот закон, призванный интегрировать местное самоуправление в единую систему публичной власти, вносит кардинальные изменения в территориальную организацию, виды муниципальных образований, сроки полномочий должностных лиц и усиливает контроль со стороны региональных властей. Его поэтапное вступление в силу и необходимость приведения регионального законодательства в соответствие свидетельствуют о масштабности и глубине предстоящих трансформаций.

Несмотря на законодательные инициативы, современное российское местное самоуправление сталкивается с рядом системных проблем. Финансовая недостаточность, выражающаяся в низкой доле собственных доходов местных бюджетов и высокой зависимости от трансфертов, подрывает его самостоятельность и возможности для развития. Организационно-кадровые вызовы, такие как падение компетентности управленческих кадров и негативные последствия укрупнения муниципалитетов, ослабляют связь с населением. Проблемы законодательного регулирования, частые реформы и формальная самостоятельность, ориентированная на государственные запросы, снижают эффективность МСУ для граждан.

Вместе с тем, роль местного самоуправления в демократическом государстве остается неоспоримой. Оно является не только механизмом решения локальных проблем, но и важнейшей школой гражданского участия и ответственности. Повышение его эффективности напрямую зависит от степени вовлеченности населения и системного подхода к совершенствованию. Разработанные «Основы государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года» и предложения Союза российских городов указывают на осознание этих проблем и стремление к их решению через укрепление финансовой самостоятельности, развитие цифровых инструментов, повышение кадрового потенциала и усиление общественного контроля.

Таким образом, будущее местного самоуправления в России определяется способностью государства и общества найти оптимальный баланс между интеграцией в единую публичную власть и сохранением подлинной автономии, между управляемостью и народовластием. Только комплексное решение выявленных проблем, основанное на принципах демократии, прозрачности и гражданского участия, позволит местному самоуправлению стать тем фундаментом, на котором будет строиться устойчивое и процветающее общество.

Список использованной литературы

1. История государственного управления в России / под ред. А.Н. Марковой, Ю.К. Федулова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 319 с.
2. Казначевская, Г.Б. Менеджмент / Г.Б. Казначевская [и др.]. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2007. – 238 с.
3. Ковешников, Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. – М.: НОРМА, 2002. – 272 с.
4. Кравченко, А.И. История менеджмента. – М.: Трикста, 2005. – 560 с.
5. Макарова, И.К. Конспект лекций по курсу «Менеджмент». – М.: ИМПЭ им. А.С. Грибоедова, 2006. – 101 с.
6. Макашов, И.Н. Всемирная история управленческой мысли: Краткий курс / И.Н. Макашов, Н.В. Овчинникова. – М.: РГГУ, 2007. – 672 с.
7. Мордасов, В.В. Проблемы развития местного самоуправления в России / В.В. Мордасов // Экономика и социум: современные модели развития. – 2021. – Т. 11, № 1. – С. 103-116.
8. Лукьянова, М.Н. Стратегия перспективного развития местного самоуправления в России: монография / М.Н. Лукьянова, Ю.А. Акиндеев, Р.А. Абрамов [и др.]; науч. ред. М.Н. Лукьянова. – Москва: Креативная экономика, 2016. – 196 с.
9. Трофимова, И.Н. Эффективность местного самоуправления в Российской Федерации и проблема гражданского участия // КиберЛенинка. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/effektivnost-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii-i-problema-grazhdanskogo-uchastiya (дата обращения: 22.10.2025).
10. Концепция развития местного самоуправления в Российской Федерации // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. – URL: http://council.gov.ru/activity/committees/399/127117/ (дата обращения: 22.10.2025).
11. Доклад о состоянии и развитии местного самоуправления в Самарской области в 2023 году. – URL: https://samadm.ru/media/news/2023/12/%D0%94%D0%BE%D0%BA%D0%BB%D0%B0%D0%B4_%D0%BE_%D1%81%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%BE%D1%8F%D0%BD%D0%B8%D0%B8_%D0%B8_%D1%80%D0%B0%D0%B7%D0%B2%D0%B8%D1%82%D0%B8%D0%B8_%D0%BC%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE_%D1%81%D0%B0%D0%BC%D0%BE%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F_%D0%B2_%D0%A1%D0%B0%D0%BC%D0%B0%D1%80%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%B9_%D0%BE%D0%B1%D0%BB%D0%B0%D1%81%D1%82%D0%B8_%D0%B2_2023_%D0%B3%D0%BE%D0%B4%D1%83.pdf (дата обращения: 22.10.2025).
12. Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // КонсультантПлюс. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_435427/ (дата обращения: 22.10.2025).
13. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // КонсультантПлюс. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 22.10.2025).