Местное самоуправление в Российской империи: миф или реальность эффективной автономии?

Историческая дистанция позволяет нам по-новому взглянуть на те процессы, которые сформировали современное российское государство. Среди них особое место занимает феномен местного самоуправления в Российской империи – сложная, многогранная и порой противоречивая система, которая на протяжении веков формировала общественную жизнь на местах. Центральный вопрос, который мы ставим перед собой, заключается в следующем: существовало ли реальное и эффективное местное самоуправление в Царской России, или же это была лишь формальная надстройка над жестко централизованной государственной машиной? Понимание этой дилеммы критически важно для студентов и исследователей, поскольку оно позволяет не только глубоко осмыслить эволюцию российского государства и права, но и извлечь уроки для современного муниципального строительства.

Данный реферат ставит своей целью не просто хронологическое описание событий, но глубокий аналитический обзор, в котором каждый этап развития местного управления будет рассмотрен через призму его фактической автономии, правовых основ, степени влияния на социально-экономическую жизнь и механизмов государственного контроля. Мы проследим путь от древнерусского вече до институтов Земской и Городовой реформ Александра II и последующих контрреформ Александра III, чтобы выявить как моменты подлинного самоуправленческого прорыва, так и системные ограничения, подрывавшие его эффективность.

Истоки и ранние формы местного управления: От Вече до губных изб

Чтобы понять суть местного самоуправления в Российской империи, необходимо обратиться к его истокам, к тем древним практикам, которые формировали представление о коллективной ответственности и участии в управлении. Это был период, когда государственная власть еще не была столь всеобъемлющей, и инициатива снизу играла ключевую роль в организации общественной жизни, создавая фундамент для будущих институтов.

Вече и общинное самоуправление в Древней Руси

В седой древности, на заре российской государственности, прообразы местного самоуправления проявлялись в ярких и самобытных формах. Наиболее известным из них было вече — народное собрание, которое, по мнению многих историков, является одним из наиболее ранних проявлений непосредственной и прямой демократии на территории России. Особенно ярко вечевая система расцвела в свободных городах, таких как Новгород и Псков, где она не просто дополняла княжескую власть, но часто превосходила её по влиянию. На вечевых собраниях решались судьбоносные вопросы: от избрания князей и посадников до объявления войны и заключения мира, от законодательства до суда. Это обеспечивало широкое участие населения в управлении своими землями, формируя уникальный для своего времени политический ландшафт.

Параллельно с городским вече, в сельской местности издревле существовала крестьянская община (мир). Это был не просто коллектив соседей, а полноценный орган самоуправления, который распоряжался общими землями, лесами и лугами, устанавливал правила пользования ресурсами, а главное — коллективно нес бремя государственных податей и повинностей. Именно община выступала гарантом порядка и стабильности в крестьянской среде, распределяя налоговую нагрузку и решая бытовые споры. До XVI века общественная самодеятельность на местном уровне не была жестко нормирована законом, а развивалась на основе народного обычая и сложившихся вековых традиций, что придавало ей органичный и устойчивый характер, подтверждая глубокие корни низовой самоорганизации.

Губные и земские избы в Московском царстве

С усилением Московского царства и становлением централизованного государства, древние формы самоуправления начали трансформироваться, приспосабливаясь к новым реалиям. В 1539 году, а затем более полно в ходе реформ Ивана IV (в 1555–1556 годах), появились губные и земские избы. Это был важный шаг в развитии местного управления, когда часть государственных функций была передана в руки выборных представителей.

Губные избы изначально создавались для борьбы с разбоем и другими тяжкими уголовными преступлениями. Их компетенция была весьма широка: они расследовали, судили и наказывали преступников, изымая эти дела из ведения традиционных наместников и волостелей, чья эффективность зачастую оставляла желать лучшего. Губные старосты, избираемые из грамотных дворян и детей боярских, постепенно сосредоточили в своих руках почти всю уголовную юрисдикцию в губном округе. В помощь им из посадских и тяглых людей избирались целовальники – своего рода присяжные заседатели и помощники по административно-финансовым вопросам. Важно отметить, что губные избы, помимо судебных функций, занимались также управлением губным округом и даже могли управлять войсками в некоторых городах, что свидетельствует о значительной степени их влияния.

Земские избы возникали в городах и сельских уездах, где отсутствовало поместное дворянство, способное выполнять функции губных старост. Земские старосты, избираемые посадскими людьми, ведали сбором налогов, земельными вопросами и судебными делами в своих посадах и уездах. Таким образом, эти институты представляли собой попытку создать выборную, местную администрацию, которая бы эффективнее централизованной власти решала насущные вопросы и собирала подати. Однако, несмотря на их выборный характер и широкие полномочия, губные и земские органы всегда оставались под надзором и контролем центральных властей, выполняя их поручения.

Система «кормлений» и централизация власти

На фоне этих попыток к самоуправлению, в Московском царстве долгое время сосуществовала архаичная система «кормлений». Её суть заключалась в том, что назначаемые из центра наместники и волостели «кормились» за счёт местного населения: собирали подати, осуществляли судебные функции и получали вознаграждение натурой или деньгами. Эта система была крайне неэффективной и коррупционной, поскольку наместники мало заботились о благосостоянии населения, будучи озабоченными лишь личной выгодой. Их произвол и отсутствие реальной ответственности привели к массовым недовольствам.

Отмена кормлений в середине XVI века была прогрессивным шагом, однако за этим последовал другой, не менее значимый процесс – усиление централизации власти. После Смутного времени, когда страна пережила глубокий кризис государственности, на местах реальная власть постепенно перешла к назначаемым из центра воеводам. Воеводы, обладавшие обширными административными, судебными и военными полномочиями, стали ключевыми фигурами в местном управлении. Губные и земские органы, некогда обладавшие заметной автономией, были полностью подчинены воеводам, превратившись в их подчинённые структуры. Этот переход означал существенное ограничение местного самоуправления и начало доминирования централизованной бюрократической машины, которая стремилась к единообразию и жесткому контролю над всеми сферами жизни на местах. Что это значило для местных жителей? Фактически, у них исчезла возможность влиять на решения, касающиеся их повседневной жизни, так как все важные вопросы теперь решались издалека.

Централизация и ограниченное самоуправление в Петровскую и Екатерининскую эпохи

Эпоха Петра I и Екатерины II ознаменовала собой новый виток в развитии российского государства, привнеся как элементы модернизации и рационализации управления, так и новые формы централизации, которые по-разному влияли на местное самоуправление. Этот период характеризуется чередованием попыток создания выборных органов с их последующим подчинением строгой государственной вертикали. Именно здесь формировалась та амбивалентность, которая будет сопутствовать российской местной автономии вплоть до ХХ века.

Петровские реформы: Бурмистрова палата и земские избы

На рубеже XVII–XVIII веков, в преддверии и в ходе масштабных преобразований Петра I, возникла своеобразная волна возрождения городского самоуправления. 30 января 1699 года в Москве была учреждена Бурмистрова палата, позднее переименованная в Ратушу. Этот орган стал не только центральным финансовым учреждением, но и, что особенно важно, выборным органом самоуправления посадского населения Москвы. Бурмистры избирались местными жителями и ведали сбором большей части налогов, а также управляли московским посадом.

По образу и подобию Бурмистровой палаты в других городах были созданы земские избы, где земские старосты стали именоваться бурмистрами. Их основной обязанностью также был контроль за сбором податей и суд над посадскими людьми. Реформа была продиктована не столько стремлением к расширению гражданских свобод, сколько прагматическими целями: улучшить торговлю, создать централизованную налоговую кассу и изъять торгово-промышленное население из-под власти воевод, которые часто препятствовали экономической деятельности. Однако эта, казалось бы, прогрессивная тенденция была недолгой. После смерти Петра I традиция выборности городских чиновников быстро сошла на нет, и они вновь стали назначаться, что подтвердило нестабильность и зависимость самоуправленческих институтов от воли монарха.

Губернская реформа Петра I и бюрократизация

Параллельно с попытками городского самоуправления, Петр I провел фундаментальную губернскую реформу (1708–1719 гг.), которая оказала глубочайшее влияние на всю систему местного управления, придав ей выраженный бюрократический характер. 18 декабря 1708 года территория России была разделена на 8 огромных губерний: Московскую, Ингерманландскую (впоследствии Санкт-Петербургскую), Архангелогородскую, Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. В 1719 году губернии были далее разделены на 45 провинций (за исключением Астраханской и Ревельской), а провинции, в свою очередь, на дистрикты (уезды), хотя дистрикты были упразднены уже в 1727 году, и было восстановлено исторически сложившееся уездное деление.

Во главе этих административно-территориальных единиц были поставлены назначаемые из центра губернаторы, воеводы и земские комиссары. Эта вертикаль власти была нацелена на максимальную централизацию управления, сбор налогов и рекрутов для армии, а также на эффективное исполнение всех государственных предписаний. Фактически, губернская реформа создала мощный бюрократический аппарат, который заменил собой большинство прежних выборных органов, существенно ограничив или полностью ликвидировав их самостоятельность. Если и существовали какие-то элементы самоуправления, они оказались встроены в жесткую государственную систему и подчинены её целям. Таким образом, несмотря на отдельные попытки децентрализации, основная тенденция заключалась в усилении централизованного контроля.

«Грамота на права и выгоды городам» Екатерины II

Спустя десятилетия, в эпоху правления Екатерины II, был предпринят еще один значительный шаг в развитии городского самоуправления, хотя и с сохранением его сословного характера. 21 апреля 1785 года императрица издала «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи», которая регламентировала правовой статус «городских обывателей» и способствовала формированию полноценного «городского сословия».

«Грамота» законодательно закрепила деление горожан на шесть разрядов по имущественным и социальным признакам:

1. Настоящие городские обыватели (владельцы недвижимости).
2. Купцы трёх гильдий.
3. Ремесленники.
4. Иностранцы и иногородние.
5. Именитые граждане.
6. Посадские люди.

В результате этой реформы в городах появились новые органы управления. В дополнение к городовым магистратам и совестным судам, а также должности городского головы, были учреждены выборные Общая городская дума и Шестигласная дума. Общая городская дума избирала исполнительный орган — Шестигласную думу, состоявшую из городского головы и шести гласных (по одному от каждого разряда горожан), которые избирались на три года. Функции Шестигласной думы включали наблюдение за общественным порядком, постройку и поддержание городских зданий, сбор и распределение городских средств, а также урегулирование конфликтов между жителями.

Однако, несмотря на появление выборных органов, система самоуправления при Екатерине II оставалась строго сословной. Должности могли занимать только дворяне и наиболее состоятельные горожане, а сама система функционировала под неусыпным контролем государственных чиновников, таких как городничие и полицмейстеры. Шестигласная дума, по сути, не имела административной или полицейской власти и сильно зависела от правительственной администрации города, подчиняясь губернатору. Таким образом, «Грамота» заложила основы городского самоуправления, но его автономия была крайне ограниченной, а сама система служила скорее для организации городского населения в интересах государства, нежели для полноценного выражения местной инициативы. Ведь подлинное самоуправление подразумевает не только право выбирать, но и реальную власть над собственными ресурсами и решениями.

Великие реформы Александра II: Прорыв в местном самоуправлении?

Отмена крепостного права в 1861 году послужила катализатором для целой серии фундаментальных преобразований, известных как Великие реформы Александра II. Среди них особое место занимают Земская и Городовая реформы, призванные создать современные институты местного самоуправления. Эти реформы стали одним из самых амбициозных проектов по децентрализации власти, однако их реализация была сопряжена с множеством сложностей и ограничений.

Земская реформа 1864 года: Уездные и губернские земские учреждения

1 января 1864 года Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», ознаменовавшее начало Земской реформы. Это была одна из важнейших либеральных реформ, направленная на создание системы местного самоуправления в сельской местности и уездах. Реформа предусматривала создание двух уровней выборных органов самоуправления:

• Земские собрания: распорядительные органы на губернском и уездном уровнях.
• Земские управы: исполнительные органы, избираемые земскими собраниями.

В основу избирательной системы земств была положена куриальная система выборов, которая, с одной стороны, декларировала всесословное представительство, а с другой – жестко регулировала его через имущественный ценз. Всего было три курии:

1. Землевладельческая курия: Право участия в выборах имели владельцы не менее 200 десятин земли, или недвижимости стоимостью не менее 15 000 рублей, или приносящей годовой доход не менее 6 000 рублей.
2. Городская курия: Избирателями были лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы предприятий или торговых заведений с годовым оборотом не ниже 6 000 рублей, а также владельцы недвижимой собственности на сумму от 500 рублей (в небольших городах) до 3 000 рублей (в крупных городах).
3. Крестьянская курия: Выборы по этой курии были многостепенными и наиболее сложными. Сначала сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, затем волостные сходы избирали выборщиков, а уже уездный съезд выборщиков избирал гласных (депутатов) в уездное земское собрание.

Важно отметить, что, несмотря на «всесословность», эта система исключала из избирательного процесса значительные слои населения, такие как рабочие, мелкая буржуазия и большая часть интеллигенции. Кроме имущественного ценза, существовали и другие ограничения: не могли голосовать лица моложе 25 лет, находящиеся под уголовным следствием или судом, опороченные по суду или общественному приговору, а также иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Такая система гарантировала преобладание землевладельцев, особенно дворян, в земских органах, что впоследствии станет источником значительных противоречий. И что из этого следовало? Это означало, что заявленный принцип всесословности был в значительной мере декларативным, а реальная власть и представительство оставались в руках имущих классов.

Городская реформа 1870 года: Городские думы и управы

Вслед за земской последовала и Городская реформа, утвержденная Городовым положением от 16 июня 1870 года. Эта реформа заменила прежние, исключительно сословные думы, созданные Екатериной II, на всесословные городские учреждения местного самоуправления.

Как и в земствах, структура городского самоуправления состояла из двух уровней:

• Городские думы: распорядительные органы.
• Городские управы: исполнительные органы, избираемые городскими думами.

Правом выбора в городские думы пользовались лица, достигшие 25 лет и владевшие недвижимой собственностью, обложенной оценочным сбором, или владельцы промышленных и торговых предприятий, вносившие городские сборы.

Выборы в городские думы производились по так называемой трехклассной избирательной системе. Эта система делила избирателей на три разряда в зависимости от размера уплачиваемых ими городских налогов. При этом каждый разряд, независимо от численнос��и, избирал равное число гласных в городскую думу. Практически это означало, что наиболее состоятельные граждане, составлявшие меньшинство, имели непропорционально большое влияние, так как они выбирали столько же представителей, сколько и многочисленный третий разряд, состоящий из менее обеспеченных слоев населения. Это обеспечивало преобладание крупной финансовой и торгово-промышленной буржуазии в городских думах.

Степень финансовой, административной и хозяйственной самостоятельности

Одним из ключевых вопросов, определяющих «реальность» местного самоуправления, является его экономическая независимость. Земства, в отличие от прежних административных органов, не входили в состав государственного аппарата и, согласно закону, считались независимыми от местной администрации в части хозяйственно-финансовой самостоятельности.

Местное самоуправление получило право:

• Вводить собственные налоги: Земствам было разрешено вводить новые налоги, облагать население повинностями и образовывать земские капиталы. Это позволяло им формировать собственные бюджеты для решения местных задач.
• Пользоваться финансовой самостоятельностью: Существование земств и городских дум обеспечивалось за счёт специальных местных сборов, что теоретически давало им возможность самостоятельно распоряжаться средствами.
• Формирование городских доходов: Городские думы формировали свои доходы из оценочного сбора с недвижимого имущества и налога с промышленных и торговых предприятий.

Таким образом, на бумаге Земская и Городовая реформы предоставили институтам местного самоуправления значительную финансовую и хозяйственную автономию. Это был беспрецедентный шаг в истории Российской империи, который, как мы увидим далее, позволил земствам и думам значительно повлиять на развитие регионов. Однако административная самостоятельность всегда находилась под пристальным контролем центральной власти, что постоянно порождало трения и конфликты, а значит, ставило под сомнение подлинную децентрализацию.

Деятельность органов самоуправления и их влияние на общественную жизнь

После Великих реформ Александра II, земства и городские думы стали активными участниками общественной жизни, взяв на себя широкий круг хозяйственных и социальных функций. Их деятельность оказала значительное влияние на социально-экономическое развитие регионов, а в некоторых сферах достигла выдающихся результатов.

Основные направления деятельности земств

Земские учреждения, хотя и были ограничены преимущественно хозяйственными вопросами, развернули активную деятельность, которая положительно сказалась на жизни населения. Их основные направления включали:

• Народное образование: Земства стали пионерами в развитии начального образования в сельской местности. Они строили и содержали земские школы, привлекали учителей, разрабатывали учебные программы. Благодаря их усилиям, грамотность среди крестьянского населения постепенно росла, что стало фундаментом для дальнейшего развития общества.
• Здравоохранение: Феномен земской медицины стал визитной карточкой земств. Они создавали больницы, фельдшерские пункты, организовывали медицинскую помощь на селе, боролись с эпидемиями. Земские врачи часто работали в сложнейших условиях, становясь не просто медиками, но и просветителями, значительно улучшая санитарное состояние и продолжительность жизни населения.
• Местные дороги: Земства отвечали за строительство и поддержание в порядке уездных и губернских дорог, что было жизненно важно для развития торговли и сельского хозяйства.
• Страхование от огня: Организация взаимного страхования от пожаров, особенно актуального для деревянных строений сельской России, также была в компетенции земств.
• Агрономическая помощь: Для повышения урожайности и внедрения новых методов ведения хозяйства земства нанимали агрономов, которые консультировали крестьян, распространяли новые знания и технологии.
• Обеспечение народного продовольствия: В случае неурожаев земства организовывали запасы продовольствия и меры по борьбе с голодом.
• Забота о скотоводстве и птицеводстве: Развитие этих отраслей сельского хозяйства также находилось в сфере внимания земств, что способствовало улучшению благосостояния крестьян.

Деятельность земств, несмотря на все ограничения, действительно положительно сказалась на развитии местного хозяйства, промышленности, средств связи, а главное — системы здравоохранения и народного просвещения. Это демонстрирует, как даже в условиях ограниченной автономии, местные инициативы могут приносить значительную пользу.

Роль «третьего элемента»

Одним из наиболее уникальных и часто недооцениваемых аспектов деятельности земств стало появление так называемого «третьего элемента». Под этим термином понимали служащих-специалистов, которых нанимали земства для выполнения своих задач: учителей, медиков, ветеринаров, агрономов, статистиков, инженеров и других профессионалов.

Эти люди, часто с высшим образованием и либеральными взглядами, составляли интеллектуальное ядро земского движения. Они не были ни помещиками, ни крестьянами, ни чиновниками, но их труд был движущей силой практической реализации земских проектов. Численность «третьего элемента» неуклонно росла и к 1890-м годам достигала внушительных 65–70 тысяч человек. Их влияние на жизнь регионов было колоссальным. Именно благодаря их самоотверженному труду земские школы, больницы и агрономические станции становились реальностью, а не просто пунктами в отчетах. «Третий элемент» часто вступал в противоречия как с консервативным дворянским большинством в земских собраниях, так и с государственной администрацией, но их энтузиазм и профессионализм были важнейшим фактором, который делал земства по-настоящему эффективными и «реальными» институтами самоуправления.

Компетенции и благоустройство городских дум

Городские думы и управы, получившие новые полномочия в результате Городового положения 1870 года, сосредоточили свою деятельность на вопросах благоустройства и городского хозяйства. Их компетенция была обширной и включала:

• Благоустройство города: Устройство улиц, площадей, мостовых, тротуаров, водопроводов, систем канализации, освещения (газового, а затем и электрического), отопления.
• Развитие инфраструктуры: Постройка и поддержание мостов, набережных, общественных зданий.
• Общественное питание и рынки: Организация и регулирование работы рынков и базаров, обеспечение народного продовольствия.
• Социальная сфера: Призрение бедных, создание и содержание благотворительных заведений, больниц, школ, библиотек, музеев.
• Развитие экономики: Поощрение местной торговли и промышленности, создание условий для экономического роста.
• Пожарная безопасность: Меры предосторожности против пожаров, организация пожарных команд.

Городская управа имела постоянную канцелярию с отделами, соответствующими её функциям, а также создавались различные исполнительные комиссии (по строительству, здравоохранению, образованию и т.д.). Деятельность городских дум и управ привела к заметному улучшению благоустройства и качества жизни в городских поселениях, что признавалось даже критиками реформ. Они стали центрами развития местной культуры и образования, способствуя формированию городского сообщества и гражданской идентичности. Но насколько глубоко эти изменения затрагивали жизнь каждого горожанина, и не оставалась ли часть населения вне зоны внимания реформаторов?

Ограничения, противоречия и правительственный контроль: Иллюзия автономии?

Несмотря на очевидные достижения и прогрессивный характер Земской и Городовой реформ, институты местного самоуправления в Российской империи с самого начала столкнулись с системными ограничениями, внутренними противоречиями и постоянным давлением со стороны централизованной государственной власти. Эти факторы подрывали их автономию и ставили под вопрос реальность их эффективности.

Отсутствие политических функций и «горизонтальных связей»

Одним из ключевых ограничений, заложенных в самой основе земской системы, было отсутствие у земств политических функций. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года четко определяло их как хозяйственно-административные органы, строго запрещая им заниматься любой политической деятельностью. Правительство опасалось, что земства могут стать очагами оппозиции или, что еще хуже, основой для создания общероссийского представительного органа.

Именно поэтому земствам было строго запрещено контактировать друг с другом «по горизонтали». Они не могли обмениваться информацией, координировать действия или формировать общие программы, что значительно снижало их потенциал как единой силы. Не был создан и центральный общегосударственный земский орган, который мог бы представлять интересы местного самоуправления на уровне империи. Эта изоляция была целенаправленной политикой правительства, направленной на предотвращение консолидации земских сил и превращения их в угрозу самодержавной власти. В результате, несмотря на свою активность, земства оставались разрозненными единицами, легко подконтрольными центральной власти, а значит, их общая эффективность была существенно ниже возможной.

Сословное преобладание и избирательные ограничения

Хотя Земская и Городовая реформы декларировали всесословность, на практике куриальная система выборов с её имущественным цензом обеспечивала значительное преобладание определенных сословий, что искажало принцип представительства и подрывало реальную автономию.

В уездных земских собраниях помещики, несмотря на меньшую численность, получали непропорционально большое количество мест. Статистика показывает, что если крестьяне имели около 38% мест, то помещики — 42%. В губернских земских собраниях это преобладание было еще более выраженным. Более того, председателями земских собраний по должности были предводители дворянства, что ещё больше усиливало дворянское влияние. Это приводило к тому, что интересы подавляющего большинства населения — крестьян — часто игнорировались, а решения принимались в угоду крупным землевладельцам.

Аналогичная ситуация наблюдалась в городских думах, где трехклассная избирательная система, созданная Городовым положением 1870 года, обеспечивала преобладание крупной финансовой и торгово-промышленной буржуазии. Самый богатый класс избирателей, несмотря на свою малочисленность, избирал столько же гласных, сколько и два других класса вместе взятые, что фактически превращало городские думы в органы представительства крупного капитала.

Государственный надзор и конфликты с администрацией

Автономия местного самоуправления постоянно находилась под угрозой из-за жесткого государственного надзора. Деятельность земств и городских дум подлежала контролю со стороны губернатора и министра внутренних дел. Эти чиновники имели право не только проверять законность, но и приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания или городской думы, если оно «не соответствует общим государственным интересам» или выходит за рамки компетенции.

Неопределенность в разграничении хозяйственно-распорядительных вопросов между земствами/думами и местной администрацией (губернаторами, уездными исправниками) часто приводила к конфликтам. Администрация постоянно вмешивалась в дела самоуправления, оспаривая их решения, что тормозило работу и создавало атмосферу недоверия. Земства, например, были созданы на губернском и уездном уровнях, но не затронули волость, где в большей степени сохранялось прежнее регулирование. На волостном уровне сохранялись волостные сходы и волостные суды, которые после 1889 года часто находились под прямым надзором земских начальников. Это означает, что даже при видимости самоуправления, последнее слово всегда оставалось за центральной властью, что существенно ограничивало возможности для реальных изменений на местах.

Контрреформы Александра III: Усиление контроля

Период правления Александра III (1881–1894 гг.) ознаменовался свертыванием многих либеральных начинаний и проведением контрреформ, направленных на усиление централизации и государственного контроля. Это не могло не затронуть местное самоуправление.

Земское положение 1890 года стало серьезным ударом по автономии земств. Оно значительно сузило их компетенцию, но главное — кардинально изменило избирательную систему:

• Доля дворян в уездных земских собраниях выросла с 42% до 55%, а в губернских — с 82% до 90%.
• Доля крестьян, напротив, упала. При этом один гласный от дворян представлял в среднем 3 избирателя, тогда как от крестьян — около 3000 избирателей, что наглядно демонстрирует неравенство представительства.
• Имущественный ценз для дворян был резко снижен, а для городской курии – существенно повышен, что лишило права участвовать в выборах более половины избирателей этой курии.
• Был изменен порядок избрания гласных от крестьян: волостные сходы стали избирать не гласных, а только кандидатов в гласные, а крестьяне были лишены права избирать лиц, не принадлежащих к их курии.
• Права участия в выборах лишились духовенство (епархиальные архиереи стали назначать депутатов) и лица иудейского вероисповедания.

Городовое положение 1892 года также нанесло серьезный удар по городскому самоуправлению:

• Произошло существенное сокращение круга избирателей: была отменена трехклассная избирательная система, и большинство лиц, составлявших третий разряд избирателей, а также купцы второй гильдии в столицах, лишились права голоса.
• Должностные лица городского самоуправления (городской голова, члены управы, городской секретарь) стали считаться состоящими на государственной службе, что усиливало их подотчетность центральной власти.
• Компетенция губернатора была расширена: он был обязан следить за правильностью и законностью действий органов городского общественного управления, а перечень дел, требовавших его утверждения или утверждения министром внутренних дел, был значительно расширен.

Институт земских начальников

Кульминацией контрреформ, направленных на усиление государственного контроля, стало введение в 1889 году института земских начальников. Эта должность была учреждена 12 июля 1889 года и стала ключевым элементом в системе контроля над крестьянским самоуправлением.

Земские начальники назначались министром внутренних дел, как правило, из местных потомственных помещиков. Они фактически заменили уездные по крестьянским делам присутствия (как административную инстанцию) и мировых судей (как судебную инстанцию). Их полномочия были чрезвычайно широки и включали:

• Контроль над деятельностью крестьянского самоуправления: Утверждение решений сходов, назначение и смещение должностных лиц крестьянского самоуправления (старшин, старост).
• Земельные вопросы: Заведование поземельным устройством крестьян.
• Судебные функции: Возможность разбирать иски и споры, а также без суда наказывать крестьян кратковременными арестами (до 3 дней) или денежными взысканиями (до 6 рублей).

Введение земских начальников было попыткой правительства установить полный контроль над крестьянской общиной и местной жизнью, фактически вернув элементы личной власти помещика над крестьянами, хотя и в новом обличье государственного чиновника. Это привело к значительному ограничению крестьянского самоуправления и усилению административного произвола. Таким образом, несмотря на прорывные реформы Александра II, к концу XIX века местное самоуправление в Российской империи оказалось сильно урезано и поставлено под жесткий государственный контроль, что заставляет задуматься о его реальной эффективности и автономии.

Историографические оценки: Дискуссии о реальности и эффективности

Вопрос о реальности и эффективности местного самоуправления в дореволюционной России остаётся предметом живых дискуссий среди историков и правоведов. Существуют различные подходы к определению функционального места этого института в системе государственных органов власти, а также к оценке его реального влияния на общественную жизнь.

Позитивные оценки и вклад в развитие гражданского общества

Значительная часть исследователей склоняется к тому, что Земская реформа 1864 года стала одной из наиболее успешных и прогрессивных в истории Российской империи. Её позитивное влияние на развитие регионов трудно переоценить. Отмечается, что земствам удалось существенно повысить прибыльность губерний, что свидетельствует об их хозяйственной эффективности.

Положительное влияние земств проявилось в:

• Развитии местного хозяйства и промышленности: Внедрение новых технологий, улучшение инфраструктуры.
• Улучшении средств связи: Строительство дорог, почтовых отделений.
• Создании и развитии систем здравоохранения и народного просвещения: Земские школы, больницы, фельдшерские пункты, борьба с эпидемиями.

Историки, такие как Б.Н. Чичерин и А.Д. Градовский, подчеркивали, что появление земств выстроило управленческую структуру, параллельную государствен��ой, которая, благодаря выборному характеру и ориентированности на местные нужды, зачастую оказывалась намного более эффективной, чем казенная система. По их мнению, земская реформа, наряду с судебной, привела к появлению в России институтов гражданского общества, существенно подпитав надежды на эволюционное продвижение к конституционному образу правления.

Земское самоуправление, несмотря на свою ограниченность, содействовало развитию местной инициативы, буржуазного хозяйства и культуры, являясь важным шагом на пути превращения феодальной монархии в более современное государство. Даже Городовое положение 1870 года, просуществовавшее два десятилетия, по мнению многих, принесло «немаловажную пользу, заметно подняв благоустройство городских поселений», что говорит о его практической эффективности. Разве не это является главным критерием успешности любой реформы?

Критические оценки и ограничения

В то же время, существует и другая группа историков, которая более критически оценивает реальность и эффективность местного самоуправления в Российской империи. Некоторые исследователи, например, указывают на жесткую централизацию власти после Петровских реформ и считают, что полноценное местное самоуправление в европейском смысле не развивалось, хотя общинное самоуправление в деревнях сохранялось как традиционная форма самоорганизации.

Ключевые критические замечания включают:

• Ограниченность компетенции: Земские органы были преимущественно ограничены хозяйственными делами, а проведение четкой границы между хозяйственными и общеуправленческими вопросами на практике было затруднительным, что часто приводило к конфликтам с государственной администрацией.
• Сословный характер и ограничения избирательного права: Несмотря на заявленную всесословность, куриальная система выборов с имущественным цензом обеспечивала преобладание помещиков в земствах и крупной буржуазии в городских думах. Это означало, что интересы большинства населения (крестьян, мелких горожан) были представлены недостаточно, что снижало «народность» и легитимность самоуправленческих органов.
• Правительственный контроль и отсутствие автономии: Деятельность земств и городских дум подлежала строгому контролю со стороны губернатора и Министерства внутренних дел, которые имели право приостанавливать исполнение постановлений. Это подрывало их автономию и делало их зависимыми от воли центра.
• Недостаточное финансирование: Отмечаются сложности в эффективной реализации функций земских органов из-за недостаточного финансирования. Хотя земства имели право вводить собственные налоги, этих средств часто не хватало для покрытия всех нужд, что усиливало их зависимость от правительства и ставило под сомнение их полную финансовую самостоятельность.

Особое внимание уделяется контрреформам Александра III, которые значительно сузили деятельность земств и урезали самостоятельность городских дум, усилив государственный контроль и сословно-дворянское представительство. Введение института земских начальников в 1889 году рассматривается как явная попытка правительства установить полный контроль над крестьянским самоуправлением, что фактически нивелировало многие достижения реформ Александра II.

В отечественной историографии продолжаются дискуссии о построении модели местного самоуправления и его функциональном месте в системе государственных органов власти. С одной стороны, признается значительный вклад земств и дум в развитие социальной сферы и экономики. С другой стороны, подчеркиваются системные ограничения, которые не позволили этим институтам стать полноценными органами подлинной народной автономии. Таким образом, местное самоуправление в Российской империи было сложным, многомерным явлением, сочетавшим в себе как элементы прогрессивного развития, так и фундаментальные изъяны, обусловленные спецификой российского самодержавия.

Заключение: Местное самоуправление в Российской империи – итоги анализа

История местного самоуправления в Российской империи предстает перед нами как сложный, многовековой процесс, полный противоречий и трансформаций. От древнерусского вече, где процветала непосредственная демократия, до губных и земских изб Московского царства, где выборность сочеталась с выполнением государственных поручений, мы видим постоянную борьбу между стремлением к местной автономии и давлением централизованной власти.

Петровские и Екатерининские реформы, хотя и создавали новые формы городского управления, такие как Бурмистрова палата и Шестигласная дума, по сути, оставались в рамках строгой государственной вертикали и сословных ограничений. Подлинным, хоть и ограниченным, прорывом стали Великие реформы Александра II. Земская и Городовая реформы создали выборные, всесословные (хотя и с имущественным цензом) органы, которые получили право вводить собственные налоги и решать широкий круг хозяйственных и социальных вопросов. Деятельность земств в сфере образования, здравоохранения, дорожного строительства и сельского хозяйства, а также вклад «третьего элемента» – специалистов-интеллектуалов – оказали беспрецедентное положительное влияние на социально-экономическое развитие регионов.

Однако реальная автономия земств и городских дум всегда была под вопросом. Отсутствие политических функций, запрет на «горизонтальные связи», сословное преобладание дворян и крупной буржуазии, а главное – постоянный и жесткий государственный надзор со стороны губернаторов и Министерства внутренних дел, ограничивали их самостоятельность. Кульминацией этих ограничений стали контрреформы Александра III, Земское положение 1890 года и Городовое положение 1892 года, которые существенно урезали права самоуправления, усилив государственный контроль и сословно-дворянское представительство, а введение института земских начальников фактически подчинило крестьянское самоуправление административному произволу.

Таким образом, местное самоуправление в Российской империи было сложным, противоречивым явлением. Оно не было мифом, поскольку его институты реально существовали и достигали значительных успехов в решении местных проблем, формируя основы гражданского общества и улучшая жизнь населения. Земства и городские думы сыграли важную роль в модернизации страны, став школой для тысяч общественных деятелей и управленцев. Однако их эффективность и степень автономии постоянно сталкивались с системными ограничениями, централизованным контролем и сословными предрассудками, которые не позволяли им превратиться в полноценный источник подлинной народной власти. Их история – это история постоянного компромисса между стремлением общества к самоорганизации и фундаментальными принципами самодержавного государства. Понимание этой диалектики крайне важно для глубокого осмысления исторического развития России и уроков, которые оно несет для современного государственного строительства и развития демократических институтов.

Список использованной литературы

1. Бовыкин, В. В. К вопросу о местном самоуправлении в Русском государстве XVI в. // КЛИО: Журнал для ученых. 2010. № 3 (50).
2. Гельман, В., Рыженков, С., Белокурова, Е., Борисова, Н. Реформа местной власти в городах России, 1991–2006. СПб: Норма, 2008. Гл. 2.
3. Иванец, Г. И., Калининский, И. В., Червонюк, В. И. Местное самоуправление в Российской Федерации // Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. проф. В. И. Червонюка. М.: Юридическая литература, 2002.
4. Петров, А. В. От язычества к Святой Руси. Новгородские усобицы (к изучению древнерусского вечевого уклада). СПб., 2003.
5. Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред. С. Рыженкова, Н. Винника. М.: МОНФ, 1999.
6. Савранская, О. Правовые основы местного самоуправления // СОЦИС. М., 2001. №1.
7. Штаден, Генрих. Записки немца-опричника / Сост. и коммент. С. Ю. Шокарева. М., 2002.
8. Земская реформа 1864 года // Российское агентство правовой и судебной информации – РАПСИ. 2023. URL: https://rapsinews.ru/judicial_analyst/20230912/306730628.html (дата обращения: 25.10.2025).
9. История местного самоуправления в России с Древней Руси до Октябрьской революции // Нагатино-Садовники. URL: https://nagatino-sadovniki.ru/istoriya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii-s-drevnej-rusi-do-oktyabrskoj-revolyucii (дата обращения: 25.10.2025).
10. Городовое положение 1870 г. // Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». URL: https://nnov.hse.ru/data/2012/12/10/1251915647/Городовое%20положение%201870%20г.pdf (дата обращения: 25.10.2025).
11. Земская реформа 1864 // Большая российская энциклопедия – электронная версия. URL: https://w.histrf.ru/articles/article/show/ziemskaia_rieforma_1864 (дата обращения: 25.10.2025).
12. Городская реформа 1870 // Большая российская энциклопедия – электронная версия. URL: https://w.histrf.ru/articles/article/show/gorodskaia_rieforma_1870 (дата обращения: 25.10.2025).
13. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/zemstvo.htm (дата обращения: 25.10.2025).
14. Городская реформа Александра II // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Городская_реформа_Александра_II (дата обращения: 25.10.2025).
15. Городовое положение 1870 года // Официальный сайт администрации города Нижнего Новгорода. URL: https://нижнийновгород.рф/Gorod/History/Gorodovoe-polozhenie-1870-goda (дата обращения: 25.10.2025).
16. Земская реформа 1864 // Большая российская энциклопедия — электронная версия. URL: https://old.bigenc.ru/domestic_history/text/1992209 (дата обращения: 25.10.2025).
17. Земская реформа 1864 года // Великая история России. URL: https://great-history.ru/zemskaya-reforma-1864-goda/ (дата обращения: 25.10.2025).
18. Городовое положение 16 июня 1870 г. // Исторические Материалы. URL: http://istmat.info/node/26811 (дата обращения: 25.10.2025).
19. История местного самоуправления в Российской Федерации // Администрация Сусуманского муниципального округа Магаданской области. URL: https://susuman.49gov.ru/news/munitsipalnye-novosti/istoriya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения: 25.10.2025).
20. ИСТОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ. Часть I // VK. URL: https://vk.com/@-178521746-istoriya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii-chast-i (дата обращения: 25.10.2025).
21. Местное самоуправление в Московском царстве. История России. // Свободная пресса. URL: https://svpressa.ru/post/article/13014/ (дата обращения: 25.10.2025).
22. Местное самоуправление в России: самобытная история формирования (до начала XX В.) // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-v-rossii-samobytnaya-istoriya-formirovaniya-do-nachala-xx-v/viewer (дата обращения: 25.10.2025).
23. Городская дума // Большая российская энциклопедия – электронная версия. URL: https://w.histrf.ru/articles/article/show/gorodskaia_duma (дата обращения: 25.10.2025).
24. История развития МСУ в России // Администрация городского округа Сургут. URL: https://admsurgut.ru/rubrics/index/show?id=107 (дата обращения: 25.10.2025).
25. Земства — энциклопедия // Российское общество Знание. URL: https://znanierussia.ru/articles/zemstva-1081 (дата обращения: 25.10.2025).
26. Эволюция органов местного самоуправления в Российской империи // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/evolyutsiya-organov-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-imperii (дата обращения: 25.10.2025).
27. Александр III // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Александр_III (дата обращения: 25.10.2025).
28. Губернская реформа Петра I // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Губернская_реформа_Петра_I (дата обращения: 25.10.2025).
29. Городская дума // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Городская_дума (дата обращения: 25.10.2025).
30. Реформа государственного управления Петра I // Музей Фелицына. URL: https://felicyn.ru/deyatelnost/publikatsii/reforma-gosudarstvennogo-upravleniya-petra-i.html (дата обращения: 25.10.2025).
31. Земское самоуправление в России // Ежедневный журнал. URL: https://ej.ru/?a=note&id=28014 (дата обращения: 25.10.2025).
32. ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА В РОССИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ КОНТЕКСТ // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zemskaya-reforma-v-rossii-istoriko-pravovoy-kontekst/viewer (дата обращения: 25.10.2025).
33. Правовое регулирование деятельности земских начальников в Российской империи // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoe-regulirovanie-deyatelnosti-zemskih-nachalnikov-v-rossiyskoy-imperii/viewer (дата обращения: 25.10.2025).
34. Российская империя // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Российская_империя (дата обращения: 25.10.2025).
35. Правовой статус органов городского самоуправления в Российской империи пореформенного периода // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoy-status-organov-gorodskogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-imperii-poreformennogo-perioda/viewer (дата обращения: 25.10.2025).
36. ИСТОРИЧЕСКИЕ КОРНИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/istoricheskie-korni-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii/viewer (дата обращения: 25.10.2025).
37. ОРГАНЫ ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В 1864-1914 ГГ.: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ // eLibrary.ru. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=32490793 (дата обращения: 25.10.2025).
38. Земское и городское самоуправление России (вторая половина ХIХ – начало ХХ вв.) // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zemskoe-i-gorodskoe-samoupravlenie-rossii-vtoraya-polovina-hih-nachalo-hh-vv/viewer (дата обращения: 25.10.2025).
39. ГОРОДСКАЯ ДУМА (1870—1918) // История России до 1917 года. URL: https://rushist.com/index.php/russia/3115-gorodskaya-duma-1870-1918 (дата обращения: 25.10.2025).
40. Между «олигархией» и «демократией»: городское самоуправление в конце XVIII — первой половине XIX в. // Институт российской истории РАН. URL: https://www.iriran.ru/f/Trudy_IRI_2008_Vyp_7_Kupr_29_58.pdf (дата обращения: 25.10.2025).