Внутренние затраты на исследования и разработки (ИР) в России, финансируемые из всех отечественных источников, достигли 1,6 трлн рублей в 2023 году. Несмотря на столь значительный объем финансовых ресурсов, направляемых в научно-инновационный сектор, показатель наукоемкости экономики (доля ИР в ВВП) остается на уровне 0,96%, что ставит Российскую Федерацию лишь на 43-е место в мировом рейтинге. Эта диспропорция — высокий объем абсолютных затрат при относительно низкой доле в экономике — остро ставит вопрос об эффективности расходования бюджетных средств и необходимости применения управленческих инструментов, способных трансформировать затраты в измеримый общественный результат. Таким инструментом, заложенным в основу бюджетной реформы в РФ, является бюджетирование, ориентированное на результат (БОР).
Настоящий аналитический обзор посвящен исследованию теоретической сущности, нормативно-правового базиса, а также критическому анализу проблем и барьеров, возникающих при внедрении БОР в специфической и стратегически важной сфере науки и инноваций в Российской Федерации.
Теоретико-методологические основы бюджетирования, ориентированного на результат
Актуальность темы бюджетирования, ориентированного на результат, в контексте реформирования государственных финансов Российской Федерации продиктована необходимостью повышения прозрачности, эффективности и результативности бюджетных расходов. С конца XX века мировые бюджетные системы постепенно отходят от принципов сметного планирования, направленного на контроль за соблюдением статей затрат, и переходят к управлению по результатам, фокусирующемуся на достижении измеримых целей. Так, смена акцента с контроля над расходами на достижение конечного эффекта позволяет более гибко реагировать на социально-экономические вызовы.
Сущность и ключевые принципы БОР
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), представляет собой современную систему формирования и исполнения бюджета, которая устанавливает прямую и измеримую взаимосвязь между выделяемыми бюджетными расходами и достигаемыми конечными результатами. Это не просто техническая модификация бухгалтерского учета, а кардинальное изменение философии государственного управления, где акцент смещается с процесса потребления ресурсов на процесс производства общественно значимых благ и услуг.
Ключевые принципы БОР:
- Целеполагание: Четкое определение стратегических целей и задач, на достижение которых направлены бюджетные средства.
- Измеримость: Обязательное использование ключевых показателей эффективности (КПЭ), позволяющих объективно оценить достигнутые результаты.
- Ответственность: Распределение ответственности за достижение конкретных результатов между главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС) и государственными учреждениями.
- Прозрачность: Обеспечение открытости информации о том, сколько средств было потрачено, на какие цели и какие результаты были достигнуты.
Сравнительный анализ БОР и постатейного бюджетирования
Понимание сущности БОР невозможно без его противопоставления традиционному постатейному (сметному) бюджетированию, которое исторически доминировало в советской и постсоветской финансовой системе.
Традиционное постатейное бюджетирование основывается на детальном обосновании расходов в соответствии с экономической классификацией затрат (оплата труда, покупка материалов, коммунальные услуги). Финансирование происходит по видам затрат, а основным критерием успеха является строгое соблюдение сметы.
Ключевой недостаток постатейного бюджетирования — отсутствие связи между объемом бюджетных расходов и полученными конечными результатами. Если учреждение полностью израсходовало выделенные средства, оно считалось эффективным, вне зависимости от качества или объема предоставленной услуги. Такой подход подавляет инициативность, не стимулирует к экономии ресурсов и не позволяет оценить вклад расходов в достижение национальных стратегических целей.
| Критерий сравнения | Постатейное (сметное) бюджетирование | Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) |
|---|---|---|
| Основа планирования | Экономическая классификация затрат | Программы, стратегические цели, конечные результаты |
| Приоритет управления | Управление затратами (контроль над расходами) | Управление результатами (достижение целей) |
| Критерий успеха | Освоение бюджета (соблюдение сметы) | Достижение запланированных КПЭ и конечного эффекта |
| Стимулы | Стимул к полному расходованию средств | Стимул к экономии и повышению эффективности |
| Прозрачность | Высокая прозрачность расходов, низкая прозрачность эффекта | Высокая прозрачность связи «ресурсы – результат» |
Преимущества БОР, напротив, заключаются в повышении контроля за расходованием средств через показатели результативности, установлении четкой взаимосвязи между ресурсами и результатами, и, как следствие, в повышении общей прозрачности и эффективности бюджетных расходов.
Эволюция и нормативно-правовой базис внедрения БОР в Российской Федерации
Процесс внедрения БОР в России является частью масштабной бюджетной реформы, начатой в начале 2000-х годов. Этот процесс носит эволюционный характер, требующий глубоких институциональных изменений.
Стратегические документы Правительства РФ
Основой для внедрения БОР в Российской Федерации послужила Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 годах, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249. Этот документ провозгласил переход к управлению по результатам и заложил основу для развития программно-целевого метода (ПЦМ).
Дальнейшее развитие и актуализация этой цели были сформулированы в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах (Распоряжение Правительства РФ от 31.01.2019 № 117-р). В этой концепции государственные программы были определены как ключевой и приоритетный механизм, позволяющий увязать стратегическое планирование (национальные цели и приоритеты) с бюджетным планированием.
Для сферы науки и инноваций ключевым институциональным изменением стало усиление механизмов БОР, связанное с изменением правового статуса государственных (муниципальных) учреждений. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ внес существенные изменения, разделив учреждения на бюджетные, автономные и казенные, и установил, что финансирование деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления субсидий на выполнение Государственного задания. Это законодательно закрепило принцип оплаты не затрат, а конкретной, заранее определенной работы или услуги, что является краеугольным камнем механизма Государственного задания.
Программно-целевой метод и Государственное задание как инструменты реализации БОР в научном секторе
Программно-целевой метод (ПЦМ) является основным инструментом реализации БОР в России. Он позволяет перейти от традиционного постатейного бюджетирования к бюджетированию по программам, направленным на достижение измеримых конечных социально-значимых результатов.
В сфере науки и инноваций ПЦМ реализуется, прежде всего, через Государственную программу «Научно-технологическое развитие Российской Федерации». Фактически, 78,4% всех расходов федерального бюджета на гражданскую науку в последние годы было реализовано именно в рамках этой программы. Это демонстрирует центральную роль ПЦМ в финансировании сектора.
Механизм Государственного задания
Государственное задание (ГЗ) является ключевым элементом БОР, который детализирует цели и задачи государственных программ на уровне конкретного научного учреждения (НИИ, вуза). ГЗ представляет собой документ, определяющий требования к составу, качеству и/или объему оказываемых государственных услуг (выполняемых работ), а также порядок контроля за его исполнением.
В контексте научного сектора, ГЗ выполняет следующие функции:
- Конкретизация: Превращает общие стратегические цели (например, увеличение наукоемкости экономики) в измеримые задачи (например, выполнение определенного количества фундаментальных исследований).
- Финансирование: Служит основанием для расчета и предоставления субсидий на финансовое обеспечение выполнения этого задания.
- Оценка: Содержит четкие показатели, на основе которых впоследствии будет оценена результативность деятельности учреждения.
Финансирование фундаментальных научных исследований в государственных академиях наук осуществляется также с использованием принципов БОР, в частности, на конкурсной основе по результатам экспертизы проектов. Это подчеркивает стремление к более эффективному распределению ресурсов, основанному на научном качестве и потенциальной результативности.
Критерии и проблемы объективной оценки результативности научно-инновационной деятельности
Центральной и наиболее сложной задачей в БОР, особенно применительно к науке, является разработка объективных и релевантных ключевых показателей эффективности (КПЭ). Оценка научной деятельности по своей природе сложна, поскольку конечные социально-экономические эффекты от фундаментальных исследований могут проявиться лишь через десятилетия, что делает выбор правильных индикаторов особенно критичным.
Классификация и примеры ключевых показателей эффективности (КПЭ)
Для оценки эффективности деятельности научных учреждений используются четыре основные группы критериев, закрепленные, в частности, в Приказе Министерства науки и высшего образования РФ от 30 июля 2019 г. № 544, регламентирующем порядок проведения оценки:
| Группа КПЭ | Описание и примеры |
|---|---|
| Библиометрические | Отражают научную продуктивность и влияние. Включают число публикаций (особенно в высокорейтинговых международных журналах, индексируемых в Web of Science, Scopus), индикатор цитирования, индекс Хирша (h-индекс), «публикационную нагрузку» на ученого и соавторство с зарубежными учеными (как показатель международной кооперации). |
| Инновационные | Отражают способность трансформировать знания в экономическую выгоду. Включают долю внедренных патентов от общего числа патентов, количество лицензионных соглашений, рост продаж от новых продуктов (применяется для организаций с прикладным и технологическим фокусом). |
| Финансовые | Характеризуют устойчивость и способность привлекать внебюджетные средства. Включают объем привлеченных средств от НИОКР, доходы от коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности. |
| Кадровые | Отражают качество научного персонала. Включают долю молодых ученых (до 35 лет) в общем составе, число защищенных диссертаций (кандидатских и докторских). |
Проблема формального подхода и изъяны информационного обеспечения
Несмотря на наличие разработанной системы КПЭ, на практике в российской системе БОР остро стоит проблема формального подхода к достижению индикаторов. Часто наблюдается стремление к достижению определенного количественного значения индикатора как к самоцели, при котором теряется связь индикатора с желаемым общественным (конечным) эффектом.
Примеры формализма:
- Учреждения могут фокусироваться на публикации большого числа статей в низкорейтинговых журналах (так называемое «мусорное» цитирование) вместо проведения прорывных исследований, требующих больших временных и ресурсных затрат.
- Прикладные институты могут отчитываться о регистрации патентов, которые не находят дальнейшего внедрения в реальном секторе экономики.
Существуют значительные изъяны в системе информационного обеспечения. Сложность оценки социально-экономического эффекта бюджетных услуг в сфере науки ведет к тому, что невозможно однозначно и объективно определить четкую взаимосвязь между объемом затраченных ресурсов и полученными конечными результатами. Это подрывает основополагающий принцип БОР — доказательство результативности расходов. Разве не должны мы сместить фокус с простого подсчета публикаций на реальное влияние, которое оказывают научные результаты на экономику и общество?
Организационно-методологические барьеры и статистический контекст внедрения БОР в РФ
Эффективное внедрение БОР требует высокой степени координации и методологического единства, что является серьезным барьером в российской системе управления наукой.
Проблема организационной фрагментации
В сфере науки и инноваций распределение бюджетных средств осуществляется не одним, а множеством субъектов бюджетного планирования и около двумя десятками главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС). Эта организационная фрагментация усложняет единую координацию.
В 2024 году в распределении средств федерального бюджета на прикладные гражданские исследования участвовал 51 Главный распорядитель бюджетных средств. При этом наблюдается сильная концентрация финансирования: более 73% общего объема ассигнований приходилось лишь на три основных ГРБС (Госкорпорация «Роскосмос», Минпромторг России и Минобрнауки России), тогда как остальные 48 ГРБС распределяли менее 27% средств.
Такая множественность ГРБС ведет к следующим проблемам:
- Дублирование: Риск дублирования финансирования схожих тем и проектов.
- Несогласованность: Сложность обеспечения внутренней взаимосвязанности целей и задач государственной политики в области науки и инноваций, поскольку каждый ГРБС имеет свои ведомственные приоритеты и механизмы оценки.
- Методологическая разрозненность: Применение разных (иногда противоречащих друг другу) методик оценки и расчета КПЭ в разных ведомствах.
Статистический контекст: Финансирование и наукоемкость экономики
Актуальные статистические данные подчеркивают острую необходимость повышения эффективности бюджетных расходов в научном секторе.
Динамика финансирования гражданской науки (в млрд рублей):
| Год | Федеральные ассигнования на гражданскую науку (млрд руб.) |
|---|---|
| 2022 | 631,7 (максимум с 2010 г.) |
| 2024 | 716,9 |
| 2025 (План) | 674,5 |
| 2026 (План) | 728,6 |
Несмотря на рост абсолютных расходов, Россия сталкивается с проблемой низкой наукоемкости экономики. В 2023 году доля внутренних затрат на ИР в ВВП составила всего 0,96%. Для сравнения, этот показатель в странах-лидерах ОЭСР часто превышает 2–3% ВВП.
Этот статистический факт служит критическим индикатором: большие объемы средств, реализуемые через механизмы БОР (в том числе через Государственное задание), пока не приводят к радикальному росту вклада науки в ВВП страны. Это указывает на то, что существующие механизмы БОР и система КПЭ недостаточно эффективно стимулируют коммерциализацию и внедрение научных результатов, что является прямым следствием перекоса в сторону количественного формализма.
Международный опыт и рекомендации по совершенствованию системы БОР в сфере науки
Для преодоления системных проблем, связанных с формализмом КПЭ и организационной сложностью, необходимо обратиться к успешному международному опыту, который демонстрирует, как можно сбалансировать контроль и свободу научного поиска.
Уроки международного опыта (США, ОЭСР)
Система БОР впервые была внедрена в ряде стран ОЭСР, включая США, Новую Зеландию, Австралию и Великобританию. Особый интерес представляет опыт США, где эволюция БОР привела к принятию Закона «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance and Results Act, GPRA) в 1993 году.
Ключевой принцип GPRA, который может быть адаптирован в России, заключается в следующей формуле: Менеджерская Гибкость в обмен на Повышенную Ответственность за Результаты.
Согласно GPRA, федеральные агентства (включая те, что занимаются R&D) обязаны:
- Разрабатывать пятилетние стратегические планы, четко увязывающие миссию агентства с измеримыми целями.
- Ежегодно составлять планы эффективности, где цели декомпозируются до конкретных, годовых КПЭ.
В обмен на эту прозрачность и ответственность, агентствам предоставляется определенная менеджерская гибкость, позволяющая им отказываться от некоторых жестких административных требований в области закупок или управления персоналом, если это способствует более эффективному достижению конечных результатов. Этот принцип позволяет снизить бюрократическую нагрузку и стимулирует проактивное управление в научных учреждениях.
Конкретные рекомендации по совершенствованию Государственного задания
Для совершенствования процесса формирования и оценки Государственного задания в рамках БОР в научном секторе РФ необходимо предпринять следующие шаги, направленные на преодоление формализма и усиление конечного эффекта:
1. Интеграция концепции Сбалансированных показателей (BSC):
Необходимо дополнить текущую систему КПЭ, которая во многом ориентирована на библиометрику (перспектива «Обучение и развитие»), более сильными показателями из других перспектив BSC:
- Перспектива «Клиент» (Общество/Потребитель): Введение КПЭ, отражающих удовлетворенность пользователей результатами исследований (например, количество успешно внедренных НИОКР в высокотехнологичных компаниях, оценка государственными заказчиками качества аналитических работ).
- Перспектива «Финансы» (Эффективность): Более жесткая увязка субсидии с объемом привлеченных внебюджетных средств и доходами от коммерциализации.
2. Усиление качества, а не количества в ГЗ:
Для фундаментальной науки необходимо уменьшить акцент на сырых библиометрических показателях (общее число статей) и перейти к качественным метрикам:
- Внедрение требования о публикации не просто в журналах, индексируемых WoS/Scopus, а в журналах, входящих в квартили Q1 и Q2.
- Учет средневзвешенного индекса цитирования по сравнению со средним показателем в данной области науки, чтобы исключить статистическое манипулирование.
3. Предоставление управляемой гибкости:
Адаптация принципа GPRA к Государственному заданию. Введение механизма, при котором научным учреждениям, демонстрирующим стабильно высокие результаты (например, h-индекс выше среднего по отрасли и высокий объем внебюджетного финансирования), предоставляется право на частичное перераспределение средств внутри ГЗ без длительных бюрократических согласований. Это позволит им оперативно реагировать на новые научные вызовы и снизит мотивацию к «освоению» бюджета по жестким статьям.
4. Совершенствование межведомственной координации:
В свете проблемы 51 ГРБС, необходимо создание единой методологической платформы (возможно, на базе Минфина и Минобрнауки) для стандартизации КПЭ для схожих видов НИОКР, финансируемых разными ведомствами, что позволит обеспечить сопоставимость результатов и устранить дублирование.
Заключение
Бюджетирование, ориентированное на результат, является стратегически необходимым направлением модернизации государственных финансов Российской Федерации, особенно в сфере науки и инноваций. Внедрение БОР, формально закрепленное в программно-целевом методе и механизме Государственного задания, позволило установить связь между расходами и измеримыми показателями научной деятельности.
Однако системные проблемы — организационная фрагментация, множественность ГРБС, методологические изъяны и, самое главное, стремление к формальному достижению количественных КПЭ — препятствуют реализации истинного потенциала БОР. Низкий показатель наукоемкости экономики (0,96% ВВП) при значительных абсолютных затратах (1,6 трлн рублей) служит прямым доказательством того, что система оценки не в полной мере стимулирует конечный социально-экономический эффект.
Совершенствование системы БОР требует перехода от контроля за промежуточными результатами (публикациями) к стимулированию конечного общественного блага. Адаптация принципов международного опыта, таких как предоставление менеджерской гибкости в обмен на повышенную ответственность (модель GPRA), а также интеграция концепции Сбалансированных показателей для более комплексной оценки, позволит преодолеть формализм Государственного задания. Реализация предложенных рекомендаций критически важна для повышения эффективности бюджетных расходов и обеспечения научно-технологического развития Российской Федерации.
Список использованной литературы
- Бармин Д.А. Актуальность ориентации на бюджетирование по результатам в Российской Федерации // Учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 22.
- Бюджетирование по результатам: Рост и падение // МПРА. 2011. № 9415.
- Казаков В.В. Бюджетирование по результатам: проблемы и перспективы в России // Экономические науки. 2006.
- Макашина О.В. Бюджетирование по результатам // Вестник ИГЕУ. 2008. № 1.
- Малиновская О.В., Скобелева И.П. Бюджетирование по результатам: в мировом и российском контексте // Финансы и кредит. 2011. № 33 (465).
- Робинсон М., Брумби Дж. Бюджетирование по результатам работает? // Международный финансовый фонд. 2005.
- Эльтекова З.А., Ладный А.О., Гольберт В.В., Шарапов В.А. Бюджетирование, ориентированное на результат в сфере науки и инноваций // Наука и инновации. 2007. № 2.
- Механизмы бюджетирования, ориентированного на результат, в сфере науки и инноваций. URL: https://issras.ru/page/doc_2012_05.pdf (дата обращения: 24.10.2025).
- Бюджетирование, ориентированное на результат: новый подход к повышению качества и эффективности предоставления бюджетных услуг. URL: http://www.ppt-online.org/364273 (дата обращения: 24.10.2025).
- Бюджетирование, ориентированное на результат, и новое правовое положение государственных (муниципальных) предприятий // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/byudzhetirovanie-orientirovannoe-na-rezultat-i-novoe-pravovoe-polozhenie-gosudarstvennyh-munitsipalnyh-predpriyatiy (дата обращения: 24.10.2025).
- Проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-vnedreniya-byudzhetirovaniya-orientirovannogo-na-rezultat (дата обращения: 24.10.2025).
- Критерии оценки эффективности деятельности научных учреждений. URL: https://spb-niilh.ru/upload/iblock/c38/c38e65e6480749e7b21e86b40382d610.pdf (дата обращения: 24.10.2025).
- Ключевые показатели эффективности инновационной деятельности: восприятие значимости и практическое применение. URL: https://jsdrm.ru/jour/article/view/129/127 (дата обращения: 24.10.2025).
- Цена российской науки: расходы федерального бюджета. URL: https://issek.hse.ru/news/853744655.html (дата обращения: 24.10.2025).
- R&D (рынок России) // Tadviser. URL: https://www.tadviser.ru/index.php/Статья:R%26D_(рынок_России) (дата обращения: 24.10.2025).
- 1,6 трлн рублей составляет финансирование науки в России. URL: https://russianhighways.ru/press/news/122170 (дата обращения: 24.10.2025).
- Проблемы адаптации в России мирового опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-adaptatsii-v-rossii-mirovogo-opyta-vnedreniya-byudzhetirovaniya-orientirovannogo-na-rezultat (дата обращения: 24.10.2025).
- Международный опыт оптимизации бюджетных расходов International Experience of budget expenditures optimization. URL: https://www.researchgate.net/publication/342930799_Mezdunarodnyj_opyt_optimizacii_budzetnyh_rashodov_International_Experience_of_budget_expenditures_optimization (дата обращения: 24.10.2025).
- Программно-целевой метод бюджетного планирования в государственном финансовом управлении регионом. URL: https://petrsu.ru/journal/article.php?id=3092 (дата обращения: 24.10.2025).
- О сущности программно-целевого бюджетирования на местном уровне в России. URL: http://vestnik.osu.ru/archive/2016/4/35.pdf (дата обращения: 24.10.2025).
- Программно-целевой метод в государственном управлении бюджетной сферой // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/programmno-tselevoy-metod-v-gosudarstvennom-upravlenii-byudzhetnoy-sferoy (дата обращения: 24.10.2025).
- Сивашева Надежда Михайловна. URL: https://www.hse.ru/data/2010/07/05/1210874136/01.pdf (дата обращения: 24.10.2025).
- Механизмы государственного управления в сфере научно-технологического развития. URL: https://www.hse.ru/data/2021/04/19/1393526116/16.pdf (дата обращения: 24.10.2025).