Бюджетирование, ориентированное на результат, в сфере культуры РФ: принципы, вызовы, опыт и перспективы развития

В современном мире, где экономика знаний и человеческий капитал становятся ключевыми драйверами развития, сфера культуры играет особую, незаменимую роль. Она формирует ценностные ориентиры, способствует социальному сплочению и стимулирует творческий потенциал общества. Однако, как и любая другая публичная сфера, культура требует эффективного и прозрачного управления государственными ресурсами. Именно здесь на авансцену выходит концепция бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), предлагающая фундаментальный сдвиг от простого контроля затрат к оценке реального воздействия и достижения поставленных целей.

БОР представляет собой не просто финансовый инструмент, а комплексную методологию, направленную на повышение результативности государственного управления в целом. Внедрение этого подхода в такую специфическую и социально значимую область, как культура, сопряжено с уникальными вызовами, обусловленными нематериальной природой культурных благ и сложностью их количественной оценки. Тем не менее, именно БОР может стать катализатором для оптимизации ограниченных бюджетных ресурсов, повышения прозрачности расходования средств и, в конечном итоге, более эффективной реализации государственной культурной политики.

Актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью глубокого анализа применения БОР в сфере культуры Российской Федерации, с учетом накопленного зарубежного опыта и выявленных внутренних проблем. Цель работы — предоставить всесторонний обзор концепции БОР, изучить ее нормативно-правовую базу в РФ, выявить особенности и вызовы внедрения в культурный сектор, проанализировать российский и международный опыт, а также сформулировать стратегические направления и практические рекомендации для повышения результативности и эффективности этого подхода. Данное исследование призвано стать основой для дальнейших научных изысканий и практических шагов по совершенствованию бюджетного процесса в российской культуре.

Теоретико-методологические основы бюджетирования, ориентированного на результат

Понятие, цели и принципы БОР

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), представляет собой глубоко переосмысленный подход к управлению государственными и муниципальными финансами. Это не просто техническая процедура, а целая философия, которая диктует, что распределение бюджетных ресурсов должно быть неразрывно связано с конкретными целями, задачами и функциями государства. В отличие от традиционного «затратного» бюджетирования, БОР смещает фокус с того, «сколько было потрачено», на то, «что было достигнуто» в результате этих трат. Этот методологический подход включает систематический контроль результативности расходования средств через оценку достижения как количественных, так и качественных показателей исполнения.

Основные цели БОР многогранны и направлены на фундаментальное улучшение качества государственного управления. Во-первых, это повышение прозрачности бюджетного процесса, что позволяет общественности и стейкхолдерам четко видеть, на что направляются средства и какие результаты ожидаются. Во-вторых, БОР способствует улучшению управления ресурсами за счет их более рационального распределения в соответствии с приоритетами государственной политики, что, несомненно, укрепляет доверие к государственным институтам. В-третьих, подход фокусируется на ключевых показателях эффективности (KPI), что стимулирует министерства и ведомства к достижению конкретных, измеримых результатов. Наконец, БОР стремится к оптимизации затрат, поощряя поиск наиболее эффективных путей достижения поставленных целей при ограниченных ресурсах.

Принципы БОР выстраивают новую архитектуру бюджетного процесса. В их основе лежит стратегическое планирование, при котором бюджет формируется не от достигнутого, а от стратегических целей, задач и функций государства. Второй принцип — ориентация на отчетность по результату. Это означает, что акцент делается не столько на соблюдении процедур расходования средств, сколько на достижении заявленных показателей и целей. Третий принцип — управление в рамках субъектов бюджетного планирования с их координацией в решении межведомственных задач. Это предполагает, что каждое подразделение региональных и муниципальных администраций должно разбивать свои расходы по видам деятельности, направленным на решение государственных задач. Каждая программа, разработанная для определенного вида деятельности, должна содержать четкое описание целей, задач, необходимых ресурсов, а также показателей результативности выполнения программы и процедур их измерения. Кроме того, принципы БОР предусматривают наделение нижних уровней управления большей ответственностью за принятие решений, ведение мониторинга деятельности и последующий внешний финансовый аудит, при этом контроль фокусируется не на расходовании, а на достижении поставленных целей.

Компоненты и модели БОР в публичном секторе

Система БОР, как сложный управленческий механизм, состоит из трех взаимодополняющих компонентов, которые работают в синергии для обеспечения максимальной эффективности бюджетных расходов.

1. Стратегическое планирование на основе распределения ограниченных бюджетных ресурсов ex ante в соответствии с приоритетами: Этот компонент является краеугольным камнем БОР. Он предполагает, что бюджетные ресурсы выделяются не по историческому принципу или на основе прошлых затрат, а исходя из заранее определенных стратегических целей и приоритетов государственной политики. Это требует четкого формулирования целей, задач и ожидаемых результатов на этапе планирования, позволяя распределять средства туда, где они принесут наибольшую отдачу с точки зрения достижения национальных приоритетов.
2. Ориентация на отчетность по результату, а не только по соблюдению процедур расходования средств: Традиционное бюджетирование часто сосредотачивается на контроле за соблюдением правил и процедур расходования средств, что не всегда гарантирует достижение желаемых результатов. БОР же акцентирует внимание на фактических результатах, которые были получены в процессе реализации бюджетных программ. Отчетность по результату включает в себя оценку достигнутых показателей, анализ причин отклонений и корректировку дальнейших действий. Этот подход позволяет перейти от «бюрократии процесса» к «бюрократии результата».
3. Управление в рамках субъектов бюджетного планирования с их координацией в решении межведомственных задач: БОР предполагает децентрализацию ответственности и полномочий. Субъекты бюджетного планирования (министерства, ведомства, региональные и муниципальные органы) получают большую свободу в управлении своими бюджетами, но при этом несут повышенную ответственность за достижение поставленных результатов. Критически важным элементом здесь является координация межведомственных задач. Многие государственные цели не могут быть достигнуты усилиями одного ведомства, требуя комплексного подхода и взаимодействия между различными субъектами. БОР стимулирует такое сотрудничество, обеспечивая согласованность действий и предотвращая дублирование усилий.

На протяжении истории развития государственного управления возникали различные модели БОР, каждая из которых имеет свои особенности и адаптируется под конкретные национальные условия. Среди них можно выделить:

• Программно-целевое бюджетирование: Одна из наиболее распространенных моделей, при которой бюджетные расходы структурируются по программам, ориентированным на достижение конкретных целей. Каждая программа имеет четко определенные задачи, индикаторы и ресурсное обеспечение.
• Бюджетирование, ориентированное на показатели (Performance Budgeting): В этой модели акцент делается на измерении производительности и результативности деятельности государственных органов. Финансирование может быть частично связано с достижением определенных показателей.
• Бюджетирование «с нуля» (Zero-Based Budgeting, ZBB): В рамках этой модели каждый бюджетный период все расходы должны быть заново обоснованы, а не просто пересмотрены на основе предыдущего бюджета. Это заставляет организации постоянно доказывать необходимость своих программ и затрат.
• Новое государственное управление (New Public Management, NPM): БОР часто рассматривается как один из ключевых инструментов NPM, который стремится применить принципы частного сектора (эффективность, результативность, ориентация на клиента) к государственному управлению.

Важно отметить, что не существует единого универсального подхода к БОР, который был бы одинаково эффективен во всех странах и во всех сферах. Успешность внедрения зависит от множества факторов, включая институциональный контекст, политическую волю, уровень развития административных систем и готовность кадров к изменениям. Каждая страна адаптирует общие принципы БОР к своим уникальным условиям, постоянно совершенствуя методологии и инструментарий.

Нормативно-правовое регулирование БОР в Российской Федерации и его применение в культуре

Эволюция и текущее состояние законодательства о БОР

Внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в Российскую Федерацию началось не одномоментно, а представляло собой поэтапный и продуманный процесс реформирования бюджетной системы. Первые серьезные шаги были предприняты еще в 2004 году, когда Правительством Российской Федерации была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах (Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»). Этот документ заложил методологические основы для перехода от традиционного «затратного» к «результативному» бюджетированию, подчеркивая необходимость увязки расходов с целями и задачами государственной политики.

Дальнейшее развитие БОР получило в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2009–2011 годах от 23 июня 2008 года. В этом ключевом документе была озвучена приоритетность системы результативного бюджетирования и отмечена необходимость ее дальнейшего развития, а также полного внедрения соответствующих норм Бюджетного кодекса Российской Федерации с 2010 года. Это свидетельствовало о стратегическом значении БОР на высшем государственном уровне.

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» стал еще одним важным этапом, направленным на дальнейшее внедрение элементов программно-целевого финансирования. Этот закон изменил правовое положение учреждений, предоставив им большую финансовую самостоятельность, но одновременно возложив на них ответственность за достижение конкретных результатов, что полностью соответствует идеологии БОР. Примечательно, что Президент Российской Федерации постоянно подчеркивает стратегическое значение культуры. В Послании Федеральному Собранию от 1 марта 2018 года культура была названа «общенациональным цивилизационным кодом», и была предложена программа создания культурно-образовательных и музейных комплексов в регионах. Этот подход активно поддерживается Министерством финансов РФ, которое видит в БОР инструмент не только для экономии средств, но и для повышения эффективности реализации столь важных национальных проектов. Таким образом, законодательная база и политическая воля формируют прочный фундамент для применения БОР, в том числе в столь чувствительной сфере, как культура.

Отраслевая нормативная база БОР в сфере культуры

Внедрение БОР в специфическую сферу культуры потребовало не только общих законодательных актов, но и разработки специализированной отраслевой нормативной базы, адаптированной к уникальным особенностям культурных услуг. Министерство культуры Российской Федерации играет ключевую роль в этом процессе.

Одним из центральных инструментов является система «БОР-Навигатор.Культура». Эта система, разработанная на основе методологии Министерства финансов РФ и в строгом соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, служит для систематизации и практического использования элементов БОР в культурном секторе. Она позволяет:

• Формировать государственное задание на оказание государственных услуг (выполнение работ) для подведомственных учреждений.
• Определять целевые показатели и индикаторы качества и объема этих услуг.
• Планировать и учитывать фактические расходы.
• Мониторить достижение результатов.

Формирование государственного задания для федеральных государственных учреждений культуры осуществляется в соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ от 02 сентября 2010 г. № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания». Этот документ устанавливает общие правила и принципы, которые затем конкретизируются в отраслевых методических рекомендациях и приказах Минкультуры. Именно через государственное задание учреждениям культуры доводятся плановые показатели, которые они должны достичь, и объем финансового обеспечения для их выполнения.

Важным элементом БОР, способствующим повышению результативности на уровне конкретных исполнителей, является «эффективный контракт». Это система трудовых отношений, при которой оплата труда работника напрямую увязывается с достижением им конкретных показателей качества и объема выполняемых работ или оказываемых услуг. Рекомендации по оформлению трудовых отношений с работником государственного (муниципального) учреждения при введении эффективного контракта были утверждены приказом Минтруда России от 26.04.2013 № 167н. В дополнение к этому, Министерство культуры России активно содействует внедрению данного инструмента, направляя письма с информацией о лучших практиках. Например, письмо Минкультуры России от 20.05.2016 № 602-04-5 демонстрирует усилия ведомства по распространению успешного опыта и преодолению сложностей при внедрении «эффективного контракта» в учреждениях культуры.

Таким образом, наряду с общим бюджетным законодательством, существует целая система отраслевых нормативных актов и инструментов, разработанных специально для адаптации принципов БОР к уникальным потребностям и специфике сферы культуры, что демонстрирует системный подход к реформированию управления в этой области.

Особенности и ключевые вызовы применения БОР в сфере культуры

Специфика культурных продуктов и услуг

Сфера культуры занимает уникальное место в социально-экономическом процессе любого государства, поскольку играет ведущую роль в формировании человеческого капитала. Именно культурная среда создает условия для развития личности, способствует усвоению знаний, навыков и ценностей, которые, в свою очередь, стимулируют экономику знаний. Целью государственной политики в этой сфере является не только сохранение наследия, но и развитие культурного и духовного потенциала каждой личности и общества в целом. Однако эта глубинная значимость культуры одновременно создает серьезные вызовы для применения такой утилитарной, на первый взгляд, концепции, как БОР.

Главная сложность заключается в специфике культурных продуктов и услуг. В отличие от материального производства или большинства социальных услуг (например, медицинских или образовательных), результаты культурной деятельности часто носят нематериальный, эстетический, эмоциональный или интеллектуальный характер. Как измерить ценность художественного произведения, спектакля, концерта или выставки? Как количественно оценить вклад библиотеки или музея в развитие общества?

Внедрение БОР в культуре затрудняется в первую очередь отсутствием нормативов и стандартов услуг. Для большинства государственных услуг существуют четкие регламенты и нормативы (например, количество койко-мест в больнице, число учеников в классе). В культуре же стандартизировать творческий процесс или его результат крайне сложно, если вообще возможно. Представьте, как стандартизировать качество симфонического концерта или театральной постановки. Эта проблема усугубляется отсутствием единой методики расчета стоимости культурных услуг. В условиях рыночной экономики цена формируется спросом и предложением, но в публичном секторе культуры, где доминирует государственное финансирование, рыночные механизмы работают иначе. Определение адекватной стоимости, которая бы отражала как затраты, так и социальную ценность, становится крайне сложной задачей.

Все это приводит к тому, что традиционные подходы БОР, заточенные под количественно измеримые результаты, часто оказываются неадекватными для сферы культуры. Невозможность четко определить «единицу продукции» и ее «себестоимость» создает серьезные барьеры для планирования и оценки, основанной на результате.

Методологические и ценностные противоречия

Сложность применения БОР в культуре выходит за рамки чисто технической специфики продуктов и услуг, упираясь в более глубокие методологические и даже ценностные противоречия.

Одной из фундаментальных проблем является отсутствие единого общероссийского перечня бюджетных услуг культуры и показателей результативности для органов исполнительной власти. Каждый регион, а порой и муниципалитет, может интерпретировать и применять принципы БОР по-своему. Это порождает методологическую разобщенность и, как следствие, часто приводит к формальности применения инструментов БОР на практике. Без унифицированных критериев и показателей, оценка становится субъективной, а отчеты о достижении результатов превращаются в «списывание» заранее заданных цифр, не отражающих реальную картину. Учреждения начинают ориентироваться на «удобные» показатели, которые легко выполнить, а не на те, которые действительно отражают их вклад в культурное развитие.

Более того, существует глубинное противоречие между государственной политикой сохранения российских культурно-нравственных ценностей и логикой бюджетной реформы, которая ведет к сокращению финансово-экономической самостоятельности учреждений. С одной стороны, государство провозглашает культуру «общенациональным цивилизационным кодом», требующим бережного отношения и поддержки. С другой стороны, реформирование бюджетного процесса, в том числе через внедрение БОР, направлено на оптимизацию расходов и повышение эффективности, что иногда интерпретируется как сокращение финансирования или перекладывание части финансовой ответственности на сами учреждения. Это создает дилемму: как учреждению культуры одновременно выполнять миссию по сохранению и развитию ценностей, которые по своей природе некоммерческие и не всегда прибыльные, и при этом демонстрировать «эффективность» в условиях сокращения или жесткого контроля финансовых потоков? Эта проблема особенно ярко проявляется в сфере академического искусства (театры, филармонии, музеи), где финансово-экономические подходы, ориентированные исключительно на посещаемость, не в полной мере отражают реальную ценность культуры. Количество проданных билетов, безусловно, важный показатель, но он не может быть единственным критерием успеха. Высококачественное академическое искусство, как правило, имеет меньшую аудиторию по сравнению с массовой культурой, но его влияние на формирование вкуса, образование и духовное развитие общества несоизмеримо велико. Если финансирование будет напрямую зависеть от «посещаемости» или «оборачиваемости» фондов, это может привести к деградации искусства: учреждения будут вынуждены отказываться от сложных, но важных проектов в пользу более коммерчески успешных, но менее значимых с точки зрения культурной миссии. Такой подход игнорирует долгосрочные, отложенные эффекты культурной деятельности, которые не поддаются немедленному измерению, но имеют стратегическое значение для общества. Неужели мы готовы пожертвовать глубиной и истинной ценностью ради сиюминутных, легко измеряемых показателей?

Таким образом, БОР в сфере культуры сталкивается с глубокими методологическими вызовами, требующими не просто адаптации инструментария, но и переосмысления базовых принципов оценки, чтобы не допустить подмены истинных культурных ценностей чисто экономическими показателями.

Российский и зарубежный опыт внедрения и функционирования БОР в культуре

Российский опыт: федеральный, региональный и муниципальный уровни

История внедрения БОР в России представляет собой сложный и многоступенчатый процесс, который затронул все уровни государственного управления.

На федеральном уровне первые шаги были сделаны в рамках эксперимента по внедрению БОР в федеральных органах исполнительной власти, проводившегося в 2004—2006 годах. Главной целью этого эксперимента было смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами». Это означало переход от простого контроля за расходованием средств к оценке того, какие конкретные цели были достигнуты благодаря этим расходам. Эксперимент позволил выявить первые проблемы и накопить опыт, который лег в основу дальнейшего реформирования бюджетной системы. Сегодня Министерство культуры России активно использует систему «БОР-Навигатор.Культура» для формирования объемов субсидий из федерального бюджета, предназначенных для финансового обеспечения выполнения государственного задания подведомственными учреждениями. Эта система является практическим инструментом реализации принципов БОР на федеральном уровне, обеспечивая увязку финансирования с ожидаемыми результатами.

На муниципальном уровне показательным примером является городской округ г. Бор Нижегородской области. Здесь программный подход активно применяется для определения стратегических целей, приоритетных направлений и расчета необходимого объема финансирования культурного развития. В частности, муниципальная программа «Развитие культуры в городском округе город Бор Нижегородской области на 2015-2017 годы», утвержденная постановлением администрации городского округа г. Бор от 17 ноября 2014 года № 8135, демонстрирует попытку системного планирования культурной деятельности. Хотя доля расходов на эту программу может колебаться (например, в 2023 году она составляла 6,7% от общего объема программных расходов бюджета, а в 2025 году — 4,6%), сам факт ее существования и регулярного финансирования говорит о признании важности программного подхода. Более того, городской округ г. Бор активно участвует в национальном проекте «Культура» и федеральном проекте «Культурная среда». В рамках этих проектов, ориентированных на результат, приобреталась музыкальная литература и оборудование для детских школ искусств, а также книги для библиотек, что напрямую способствует модернизации культурной инфраструктуры и повышению доступности культурных благ.

На региональном уровне интересен опыт Карачаево-Черкесской Республики. В рамках государственной программы «Развитие культуры» здесь ведется активная работа по созданию модельных библиотек. Эти библиотеки отвечают современным требованиям комфорта, оснащения и цифровизации, трансформируя традиционные учреждения в многофункциональные культурные центры. Уже созданы 4 такие библиотеки, и, что важно, существуют четкие планы по дальнейшему развитию: планируется создание модельных библиотек во всех 10 районах Карачаево-Черкесии к концу 2030 года. Это демонстрирует долгосрочное стратегическое планирование и ориентацию на конкретные, измеримые результаты в рамках БОР.

Особое внимание заслуживает опыт Президентского фонда культурных инициатив (ПФКИ), который является ярким примером внедрения принципов БОР в грантовую систему поддержки культуры. При предоставлении грантов ПФКИ требует от проектов-заявителей четкого указания ожидаемых количественных и качественных результатов, а также детальной информации о бюджете и софинансировании. Это стимулирует творческие команды к более ответственному и результативному планированию. По итогам второго грантового конкурса 2025 года ПФКИ, было выделено 4,2 млрд рублей 1640 некоммерческим организациям. Из общего числа проектов-победителей 438 (54%) были поданы некоммерческими организациями, 201 (25%) — муниципальными учреждениями, 100 (12%) — индивидуальными предпринимателями, и 71 (9%) — коммерческими организациями, что демонстрирует широкую вовлеченность различных акторов. Важным индикатором успеха является уровень софинансирования, который достиг 121%. Это свидетельствует о готовности творческих команд и их партнеров инвестировать в свои проекты значительно больше, чем размер самого гранта, что указывает на высокую заинтересованность и потенциальную устойчивость проектов. Наибольшее число проектов-победителей было представлено в тематических направлениях «Культурный код» (313 проектов), «Единство с судьбой России» (139 проектов) и «Место силы» (127 проектов), что отражает актуальные приоритеты культурной политики.

Международный опыт и его адаптация

Международный опыт применения программно-целевого бюджетирования, являющегося одним из ключевых элементов БОР, неоднозначен и содержит как примеры успеха, так и уроки, которые необходимо учитывать. Многие страны, как развитые, так и развивающиеся, внедряли или продолжают внедрять подобные подходы с целью повышения эффективности публичного сектора.

Однако анализ зарубежной практики демонстрирует, что простое копирование моделей без учета национальной специфики может привести к низкой степени эффективности. В некоторых странах внедрение программно-целевого бюджетирования приводило к ряду нежелательных последствий. Среди них — снижение ответственности и инициативности на нижнем уровне государственного управления. Если система оценки результатов становится чрезмерно формализованной или воспринимается как навязанная сверху, сотрудники могут утратить мотивацию к творческому поиску решений и инициативности, ограничиваясь лишь выполнением минимально необходимых показателей.

Еще одной проблемой, выявленной в международном опыте, является отсутствие заинтересованности в экономии средств. В некоторых моделях БОР, если учреждения успешно выполняют свои показатели, они могут не иметь стимула к сокращению расходов. Напротив, существует риск, что они будут стремиться «освоить» весь выделенный бюджет, опасаясь, что в следующем периоде финансирование будет сокращено. Это противоречит одной из ключевых целей БОР — оптимизации затрат.

Успешная адаптация международного опыта в России, особенно в сфере культуры, требует критического осмысления этих проблем. Необходимо:

• Гибкий подход к показателям: Вместо жесткой фиксации на количественных показателях, важно развивать систему качественных индикаторов, учитывающих специфику культурных ценностей.
• Стимулирование инициативы: Создание механизмов, которые поощряют инновации, экономию средств и повышение качества услуг, а не только выполнение плана.
• Развитие методологии: Постоянное совершенствование методик оценки и планирования, основанное на обратной связи и анализе практического применения.
• Культурная адаптация: Учет социокультурного контекста и особенностей менталитета при разработке и внедрении инструментов БОР.

Таким образом, международный опыт служит ценным источником знаний, позволяя России учиться на чужих ошибках и успешно адаптировать принципы БОР, избегая типовых проблем и строя более эффективную систему управления культурой. Этот адаптивный подход крайне важен для обеспечения устойчивого развития и совершенствования БОР в культуре России.

Оценка эффективности и результативности применения БОР в сфере культуры

Методы и показатели оценки эффективности учреждений культуры

Оценка эффективности и результативности — краеугольный камень бюджетирования, ориентированного на результат. В сфере культуры эта задача особенно сложна, поскольку многие результаты носят нематериальный характер. Тем не менее, Министерство культуры Российской Федерации предприняло значительные шаги по разработке унифицированных подходов.

Приказ от 28 июня 2013 г. № 920 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных учреждений культуры, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников» является одним из ключевых документов в этой области. Он устанавливает целевые показатели результативности деятельности федеральных государственных (бюджетных) учреждений культуры и критерии оценки работы их руководителей. Эти рекомендации служат ориентиром для региональных и муниципальных властей при разработке собственных систем оценки.

Среди конкретных примеров показателей, используемых для оценки деятельности учреждений культуры, можно выделить следующие:

• Количество новых и капитально-возобновленных спектаклей/выставок/программ: Отражает творческую активность и способность учреждения к обновлению репертуара или экспозиции.
• Количество публичных показов спектаклей/выставок/концертов: Характеризует доступность культурных событий для широкой аудитории.
• Число зрителей (посетителей, участников мероприятий), включая социально незащищенные группы: Важный показатель вовлеченности населения и социальной ориентированности учреждения. Отдельный учет социально незащищенных групп подчеркивает инклюзивный характер культурной политики.
• Средняя стоимость посещения на одного зрителя: Позволяет оценить экономическую доступность услуг для населения и, в сочетании с объемом финансирования, рассчитать уровень бюджетной поддержки на одного потребителя.
• Количество граждан, вовлеченных в мероприятия: Более широкий показатель, охватывающий не только непосредственных посетителей, но и участников образовательных программ, мастер-классов, интерактивных проектов.

Важно отметить, что эти показатели эффективности учреждений культуры, обеспеченные статистическим учетом, служат основой для разработки показателей эффективности руководителей и дезагрегируются в показатели эффективности деятельности основной категории работников. Это создает сквозную систему оценки, которая связывает результаты учреждения с личной эффективностью каждого сотрудника, что является ключевым элементом «эффективного контракта».

Разграничение понятий «результативность» и «эффективность»

Для корректного применения БОР крайне важно четко разграничивать понятия «результативность» и «эффективность». Эти термины часто используются взаимозаменяемо, но в контексте управления финансами и оценки программ они имеют разные смысловые нагрузки.

Согласно Методическим рекомендациям для организаций Роспотребнадзора (МР 5.1.2133-06) «Бюджетирование, ориентированное на конечный результат в рамках среднесрочного финансового планирования», эти понятия определяются следующим образом:

• Результативность — это степень достижения показателя результата. Проще говоря, насколько успешно были достигнуты поставленные цели и задачи, независимо от затрат. Например, если целью было провести 100 концертов и 100 концертов было проведено, это высокая результативность.
• Эффективность — это результативность относительно затрат. То есть, насколько рационально были использованы ресурсы для достижения заданного результата. Если 100 концертов были проведены при минимальных затратах, это эффективно. Если же те же 100 концертов обошлись вдвое дороже, это уже менее эффективно.

Оценка эффективности деятельности организаций культуры включает несколько ключевых направлений:

1. Использование финансовых средств: Анализ того, насколько рационально и экономно расходуются бюджетные и внебюджетные средства. Это включает контроль за соблюдением сметы, поиск возможностей для снижения издержек при сохранении качества услуг.
2. Повышение потребительского спроса на услуги: Оценка привлекательности культурных продуктов для населения, их соответствие ожиданиям и потребностям аудитории. Может измеряться через рост посещаемости, продажи билетов, количество абонементов, обратную связь от посетителей.
3. Использование имущества: Эффективность использования зданий, оборудования, фондов, коллекций. Например, насколько часто музейные фонды выставляются, а помещения используются для различных мероприятий.
4. Использование рабочего времени на оказание услуг: Анализ продуктивности труда сотрудников, их загруженности и оптимального распределения обязанностей.

Показатели результата оценки эффективности деятельности организаций культуры могут быть двух видов:

• «Чем больше, тем лучше»: Это такие показатели, как количество зрителей, количество проведенных мероприятий, объем привлеченных внебюджетных средств. Чем выше значение, тем лучше.
• «Чем меньше, тем лучше»: К таким показателям могут относиться средняя стоимость посещения (если цель — доступность), время ожидания услуги, количество жалоб. Чем ниже значение, тем лучше.

Система «БОР-Навигатор.Культура» является важнейшим инструментом для практической реализации этих принципов. Она позволяет вводить данные о фактических значениях объемов оказания государственных услуг, показателей качества, а также о причинах отклонений от запланированных показателей. Эта информация затем используется для формирования отчета о выполнении государственного задания, что позволяет проводить регулярный мониторинг и принимать управленческие решения на основе реальных данных.

Проблемы и ограничения внедрения БОР в сфере культуры в РФ на современном этапе

Кадровые и методологические ограничения

Несмотря на активные усилия по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в сфере культуры Российской Федерации, процесс сталкивается с рядом серьезных барьеров, которые замедляют его полноценное развитие и снижают эффективность.

Одной из фундаментальных проблем являет��я низкий профессиональный уровень управленческих кадров на всех уровнях. В учреждениях культуры, традиционно ориентированных на творчество и сохранение наследия, не всегда достаточен уровень компетенций в области финансового менеджмента, стратегического планирования и оценки результативности. Сотрудники, привыкшие к традиционным моделям финансирования, часто испытывают сложности с пониманием новой логики БОР, формулированием измеримых целей и индикаторов, а также сбором и анализом данных. Эта проблема усугубляется малочисленностью отделов культуры или структур, которые могли бы целенаправленно заниматься внедрением новых подходов. Нехватка квалифицированных специалистов, способных не только применять, но и развивать методологию БОР, создает значительные ограничения.

Кроме того, существуют серьезные методологические трудности применения концепции БОР в субъектах РФ. Как уже отмечалось, специфика культурных услуг часто делает их трудноизмеримыми. Например, отсутствие объективных измерителей объема и качества некоторых услуг, таких как озеленение территории (если это входит в компетенцию культурного учреждения), усложняет формирование государственного задания и оценку его выполнения. Если для спектакля или концерта можно посчитать количество зрителей, то как оценить качество «озеленения территории» или «сохранения культурного ландшафта» в измеримых показателях? Такие услуги имеют скорее процессный, чем продуктовый характер, и их перевод в категории БОР требует особо тонких и гибких подходов, которые пока не всегда разработаны и унифицированы. Это приводит к тому, что в регионах и муниципалитетах подходы к БОР часто носят фрагментарный характер, что мешает созданию единой и прозрачной системы.

Неготовность бюджетной системы и вызовы креативных индустрий

Помимо кадровых и методологических проблем, внедрение БОР в культуре также сталкивается с системными вызовами, связанными с общей готовностью бюджетной системы страны и спецификой развития креативных индустрий.

Бюджетная система страны сегодня не в полной мере готова к введению принципов БОР. Это проявляется в том, что министерства и ведомства не всегда до конца понимают суть принципа увязки финансирования с результатами деятельности. Часто БОР воспринимается как дополнительная бюрократическая нагрузка, а не как инструмент повышения эффективности. Это приводит к сложности и зачастую формальности применения инструментов БОР. Вместо глубокого анализа и перестройки процессов, ведомства могут ограничиваться формальным заполнением отчетов и приведением показателей, которые не всегда отражают реальную картину. Финансирование может продолжать осуществляться по «затратному» принципу, а показатели результативности используются лишь для «галочки».

Проблемы и вызовы современного этапа развития креативных индустрий в России также оказывают влияние на внедрение БОР в сфере культуры. Эти вызовы обусловлены как глобальным контекстом (быстрое развитие технологий, изменение потребительских предпочтений, глобальная конкуренция), так и национальными особенностями (недостаток инвестиций, фрагментированность рынка, низкая капитализация многих культурных проектов). Креативные индустрии, такие как кино, дизайн, мода, IT-решения в культуре, требуют гибкого и инновационного подхода к финансированию. Традиционные механизмы БОР, разработанные для более стабильных и предсказуемых сфер, могут оказаться недостаточно адаптивными для поддержки быстроразвивающихся, высокорисковых, но при этом перспективных проектов в креативном секторе. Необходимость быстрой реакции на рыночные изменения и поддержка инноваций плохо сочетается с жесткими рамками и долгосрочным планированием в рамках БОР, если оно не обладает достаточной гибкостью. Разве не должны мы стремиться к тому, чтобы наша бюджетная система была столь же динамичной, как и сама креативная экономика?

Таким образом, для успешного внедрения и развития БОР в сфере культуры необходимо не только решать специфические отраслевые проблемы, но и совершенствовать всю бюджетную систему, повышать квалификацию кадров и адаптировать методологию к динамично меняющимся условиям, особенно в контексте развития креативных индустрий.

Стратегические направления и рекомендации по совершенствованию БОР в сфере культуры России

Совершенствование государственной культурной политики и нормативной базы

Для достижения качественных и долгосрочных результатов в культурной политике России необходимо системное совершенствование бюджетирования, ориентированного на результат, начиная с стратегического уровня. Стратегия государственной культурной политики РФ до 2030 года уже определяет ключевые приоритетные направления, которые должны стать ориентиром для всех инструментов БОР. К ним относятся:

• Обеспечение максимальной доступности культурных благ и образования: Это требует не только финансирования традиционных учреждений, но и развития новых форматов, цифровых платформ и инклюзивных программ.
• Развитие публичных центров и формирование сети многофункциональных культурных пространств: Предполагает инвестиции в инфраструктуру, модернизацию библиотек, клубов, музеев, превращение их в точки притяжения для различных групп населения.
• Обновление материальной базы учреждений культуры: Ремонт, реконструкция, оснащение современным оборудованием.
• Поддержка образования в сфере культуры и искусства: Развитие талантов, повышение квалификации кадров, поддержка творческих школ.
• Развитие креативных индустрий: Создание условий для роста культурного предпринимательства, поддержки стартапов, формирования кластеров.
• Противодействие ценностным угрозам и экстремизму: Использование культурных инструментов для укрепления единства общества и формирования позитивных ценностных ориентиров.

Для того чтобы эти стратегические установки эффективно транслировались в практические механизмы БОР, предложено дальнейшее развитие конституционно-правовой политики в данной области. Это может включать разработку новых федеральных законов, постановлений правительства и методических указаний, которые более четко определят механизмы увязки стратегических целей с бюджетным финансированием, а также уточнят роль и ответственность различных уровней управления. Особое внимание следует уделить конкретизации показателей результативности для достижения обозначенных стратегических целей, исключая возможность формального подхода.

Механизмы повышения ответственности и оценки

Для того чтобы БОР стал по-настоящему действенным инструментом, необходимо внедрить эффективные механизмы повышения ответственности и объективной оценки деятельности учреждений и органов власти.

Рекомендуется внедрение системы внешней оценки деятельности органов исполнительной власти с рекомендациями по изменению финансирования их деятельности. Это означает, что независимые эксперты или аудиторские организации должны регулярно оценивать, насколько эффективно органы власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях достигают поставленных целей в сфере культуры. Результаты такой оценки должны быть не просто информативными, но и служить основанием для принятия управленческих решений, в том числе по корректировке объемов и направлений финансирования. Это создаст реальный стимул для повышения эффективности.

Далее, в случае невыполнения показателей результатов должен быть предусмотрен аудит деятельности учреждений культуры и сокращение объемов финансирования по вине исполнителя. Этот механизм, хоть и выглядит достаточно жестко, является необходимым элементом системы ответственности. Если учреждение не достигает заявленных целей при наличии всех необходимых ресурсов и компетенций, это должно повлечь за собой не только анализ причин, но и финансовые последствия. Конечно, важно четко определить, что является «виной исполнителя», а что обусловлено внешними, неконтролируемыми факторами. Такой подход будет стимулировать учреждения к более тщательному планированию, ответственному исполнению и поиску внутренних резервов. Однако, необходимо также предусмотреть механизмы поддержки и обучения для тех учреждений, которые сталкиваются с объективными трудностями, но демонстрируют готовность к изменениям.

Инновации и развитие человеческого потенциала

В условиях быстро меняющегося мира, полного технологических прорывов, сфера культуры не может оставаться в стороне от инноваций. Их внедрение и развитие человеческого потенциала являются критически важными для повышения эффективности БОР и обеспечения конкурентоспособности российской культуры.

Обосновано использование инструментов диджитал-маркетинга, в частности мобильных приложений, для повышения эффективности учреждений культуры. В эпоху цифровизации доступ к культурным благам во многом определяется онлайн-присутствием. Мобильные приложения могут значительно улучшить взаимодействие с аудиторией, предоставляя информацию о мероприятиях, возможность покупки билетов, виртуальные туры, интерактивный контент. Это позволяет не только увеличить посещаемость и вовлеченность, но и собрать ценные данные о предпочтениях аудитории, что, в свою очередь, может быть использовано для более точного планирования и оценки результатов в рамках БОР. Например, через мобильные приложения можно отслеживать количество уникальных пользователей, уровень их активности, географию и демографию, что дает глубокое понимание охвата и воздействия.

Подчеркивается важность создания среды, в которой молодые таланты могут раскрыться, используя мощную российскую школу и выдающихся педагогов. Культура — это, прежде всего, люди. Инвестиции в человеческий капитал, в развитие творческих способностей молодежи, являются долгосрочной стратегической задачей. Это означает поддержку специализированных учебных заведений, создание грантовых программ для молодых художников, музыкантов, актеров, писателей, а также обеспечение им доступа к лучшим наставникам и возможностям для реализации своих проектов. БОР в этом контексте должен оценивать не только количество выпускников, но и их дальнейшую успешность, вклад в культуру и искусство.

Развитие технологий, таких как искусственный интеллект в музыкальной индустрии, ставит новые вопросы об авторском праве и творчестве, требуя адаптации и законодательного регулирования. Искусственный интеллект уже сегодня способен генерировать музыку, тексты, визуальные образы. Это открывает беспрецедентные возможности для творчества, но одновременно создает сложности в определении авторства, распределении прав и регулировании использования созданного ИИ контента. Государственная политика и, соответственно, БОР должны быть готовы к этим вызовам, способствуя развитию инноваций, но при этом защищая интересы авторов и обеспечивая этичность использования технологий.

Наконец, предлагается развитие бизнес-моделей, ориентированных на высококачественный цифровой контент, и расширение форм искусства. Цифровой контент (онлайн-трансляции спектаклей, виртуальные музеи, интерактивные образовательные платформы) не только расширяет аудиторию, но и открывает новые источники дохода, снижая зависимость от чисто бюджетного финансирования. Расширение форм искусства, эксперименты с новыми жанрами и междисциплинарными проектами также способствуют привлечению новой аудитории и повышению конкурентоспособности культурного сектора. БОР должен стимулировать эти инновационные подходы, оценивая не только традиционные показатели, но и вклад в развитие цифровой культуры, создание новых продуктов и формирование инновационных бизнес-моделей.

Заключение

Исследование концепции, принципов, проблем внедрения и перспектив бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в сфере культуры Российской Федерации выявило сложный, но стратегически важный путь развития государственного управления. Мы определили БОР как методологический подход, призванный систематически увязывать распределение бюджетных ресурсов с достижением конкретных целей и задач, смещая акцент с контроля затрат на оценку результативности. Нормативно-правовая база РФ, начиная с Концепции реформирования бюджетного процесса 2004 года и заканчивая специализированными инструментами Минкультуры, такими как «БОР-Навигатор.Культура», свидетельствует о системном подходе к внедрению этого инструмента.

Однако, применение БОР в сфере культуры сталкивается с уникальными вызовами, обусловленными нематериальной природой культурных продуктов, отсутствием унифицированных нормативов и методик оценки их стоимости. Выявлены методологические и ценностные противоречия, такие как формализация показателей и дилемма между сохранением культурных ценностей и жесткими экономическими требованиями, особенно в отношении академического искусства. Российский и зарубежный опыт демонстрируют как успешные кейсы (муниципальные программы, региональные проекты по созданию модельных библиотек, деятельность Президентского фонда культурных инициатив), так и проблемы, связанные с низкой эффективностью и отсутствием инициативности при формальном подходе.

Оценка эффективности и результативности требует четкого разграничения этих понятий и использования комплексных показателей, утвержденных Минкультуры РФ. Однако, на пути к полноценному внедрению БОР стоят такие серьезные барьеры, как низкий профессиональный уровень управленческих кадров, малочисленность отделов культуры, отсутствие объективных измерителей для некоторых услуг и общая неготовность бюджетной системы к глубоким изменениям.

В качестве стратегических направлений и рекомендаций для совершенствования БОР в культуре России предложены: дальнейшее развитие государственной культурной политики и нормативной базы в соответствии со Стратегией до 2030 года; внедрение механизмов внешней оценки и финансовой ответственности за невыполнение показателей; а также активное использование инноваций, таких как диджитал-маркетинг и ИИ, при одновременном развитии человеческого потенциала и адаптации законодательства к новым технологическим реалиям.

Подводя итог, можно подчеркнуть, что успешное развитие БОР в сфере культуры России требует не просто технической корректировки инструментов, но и глубокой трансформации мышления управленцев, инвестиций в кадры, развития гибких методологий оценки, способных учитывать как экономическую эффективность, так и уникальную социальную и духовную ценность культурной деятельности. Только такой комплексный подход позволит максимально полно реализовать потенциал БОР и обеспечить устойчивое развитие культурной сферы как «общенационального цивилизационного кода» России. Перспективы дальнейших исследований заключаются в детальной разработке адаптированных методик оценки для различных видов культурных услуг, а также в изучении влияния цифровизации на параметры БОР и оценке долгосрочных социальных эффектов культурных проектов.

Список использованной литературы

1. Бюджетное право: учебное пособие для магистратуры / Болтинова О.В. — 4-е изд., пересмотр. — М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2023.
2. Бюджетирование, ориентированное на результат // Вестник ИГЭУ. 2012. № 2. URL: https://elpub.istu.edu/journals/vestnik/2012/02/articles/12_budgeting_oriented.pdf (дата обращения: 16.10.2025).
3. Бюджетирование, ориентированное на результат, и новое правовое положение государственных (муниципальных) предприятий // ИПРАН РАН. 2010. № 5. URL: https://www.ipr.ras.ru/journals/ecfin/2010/05/05_2010_bukina_chernyh.pdf (дата обращения: 16.10.2025).
4. Бюджетирование, ориентированное на результат // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/byudzhetirovanie-orientirovannoe-na-rezultat (дата обращения: 16.10.2025).
5. Бюджетирование ориентированное на результаты // Арсенал Бизнес Решений. URL: https://www.audit-it.ru/articles/finance/bget/a96/518881.html (дата обращения: 16.10.2025).
6. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации // ИЭПП. 2008. URL: http://www.iep.ru/files/text/policy/08r-budg.pdf (дата обращения: 16.10.2025).
7. Описание системы // БОР.Культура. URL: https://bor-navigator.culture.ru/description (дата обращения: 16.10.2025).
8. Показатели эффективности деятельности учреждения культуры // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CMB&n=18833# (дата обращения: 16.10.2025).
9. Постановление № 3043 (От 06.05.2025) // Администрация городского округа город Бор. URL: https://bor.nobl.ru/documents/postanovleniya-administratsii/item/21437/ (дата обращения: 16.10.2025).
10. Стратегия государственной культурной политики: новое содержание // Culture.ru. URL: https://www.culture.ru/news/258925/strategiya-gosudarstvennoy-kulturnoy-politiki-novoe-soderzhanie (дата обращения: 16.10.2025).
11. СОГЛАСОВАНО Координационным комитетом по проведению конкурсов на пр // Президентский Фонд Культурных Инициатив. URL: https://фондкультурныхинициатив.рф/uploads/files/Pologenie-o-konkurse-2023-1_2.pdf (дата обращения: 16.10.2025).
12. Об утверждении целевых показателей результативности деятельности федеральных государственных (бюджетных) учреждений, находящихся в ведении Министерства культуры Российской Федерации, и критериев оценки работы их руководителей // Docs.cntd.ru. URL: https://docs.cntd.ru/document/902354786 (дата обращения: 16.10.2025).
13. МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ // Региональный центр развития культуры Оренбургской области. 2023. URL: https://rcrk.orb.muzkult.ru/media/2023/07/26/1283626780/metodicheskie_ukazaniya_2023.pdf (дата обращения: 16.10.2025).
14. VIII Симфонический форум России: единение профессионального сообщества и новые горизонты симфонического искусства // ClassicalMusicNews.Ru. URL: https://classicalmusicnews.ru/news/viii-simfonicheskij-forum-rossii-edinienie-professionalnogo-soobshhestva-i-novyie-gorizontyi-simfonicheskogo-iskusstva/ (дата обращения: 16.10.2025).
15. Преподаватель из Ирана: «Моя жизнь во многом сформировалась под влиянием русского языка» // Русский мир. URL: https://russkiymir.ru/news/334237/ (дата обращения: 16.10.2025).
16. Классика на экспорт: Россия сочетает традиции и инновации в продвижении искусства // ClassicalMusicNews.Ru. URL: https://classicalmusicnews.ru/articles/klassika-na-eksport-rossiya-sochetaet-traditsii-i-innovatsii-v-prodvizhenii-iskusstva/ (дата обращения: 16.10.2025).
17. PR В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ // Публикации ВШЭ. URL: https://www.hse.ru/data/2010/06/17/1215160074/09_10.pdf (дата обращения: 16.10.2025).
18. БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА на тему «Совершенствование культурной политики Российской Федерации // Электронная библиотека ПГУ. 2024. URL: https://dep.pnzgu.ru/files/dep.pnzgu.ru/library/dspace/bitstream/123456789/22026/1/MurzinaIA_2024.pdf (дата обращения: 16.10.2025).
19. МР 5.1.2133-06 Бюджетирование, ориентированное на конечный результат в рамках среднесрочного финансового планирования в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 09 октября 2006 // Docs.cntd.ru. URL: https://docs.cntd.ru/document/902016556 (дата обращения: 16.10.2025).
20. Глава КЧР сообщил о существенном пополнении библиотечного фонда КЧР новыми книгами // Архыз 24. URL: https://arkhyz24.ru/glava-kchr-soobshchil-o-sushhestvennom-popolnenii-bibliotechnogo-fonda-kchr-novymi-knigami/ (дата обращения: 16.10.2025).
21. Управление культуры и туризма администрации городского округа город Бор. URL: https://bor-ukit.nnov.muzkult.ru/contacts (дата обращения: 16.10.2025).
22. Современные средства повышения эффективности учреждений культуры // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-sredstva-povysheniya-effektivnosti-uchrezhdeniy-kultury (дата обращения: 16.10.2025).
23. СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНАЯ СФЕРА РЕГИОНА // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-tendentsii-finansirovaniya-sotsialno-kulturnoy-sfery-regiona (дата обращения: 16.10.2025).
24. Министерство финансов Российской Федерации Международный банк реконструкции и развития. Эффективность бюджетных расходов на региональном уровне. М.: ВЕСЬ МИР, 2003.
25. РНБ-ИНФОРМАЦИЯ. 2006. № 3. Решение коллегии Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 6 марта 2006 г. № 2.