Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР): опыт РФ и мира

В условиях постоянно меняющихся экономических реалий и возрастающих социальных ожиданий, проблема эффективности использования государственных и муниципальных финансов становится одной из центральных для любого государства. Традиционные подходы к бюджетированию, сосредоточенные на контроле за расходованием средств по статьям, зачастую не позволяют в полной мере оценить достигнутые результаты и реальную отдачу от бюджетных инвестиций. В этом контексте бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), выступает как ключевой методологический инструмент, призванный перевести фокус с процесса расходования на его конечные эффекты и социально значимые итоги.

Актуальность всестороннего изучения БОР определяется не только его глобальным распространением, но и необходимостью критического осмысления отечественной практики. Несмотря на то, что реформа бюджетного процесса в России, нацеленная на внедрение БОР, ведется с 2004 года, остаются нерешенные вопросы, связанные с качеством целевых показателей, адекватностью оценки результативности и эффективностью механизмов контроля. Что же следует из этого? Если эти вопросы не будут решены, потенциал БОР как инструмента повышения эффективности государственного управления останется нереализованным, а граждане не получат ожидаемых улучшений в качестве государственных услуг.

Данный реферат ставит своей целью провести комплексный и глубокий анализ концепции БОР, детально изучить его историческую эволюцию и успешные модели внедрения в зарубежных странах, а также критически оценить особенности и проблемы российской практики. Особое внимание будет уделено выявлению барьеров, препятствующих полноценной реализации принципов БОР, и разработке научно обоснованных рекомендаций, направленных на повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации. Структура работы последовательно проведет читателя от теоретических основ к эмпирическому анализу и практическим предложениям, обеспечивая всестороннее раскрытие темы.

Теоретические основы и концептуальные принципы бюджетирования, ориентированного на результат

Начало XXI века ознаменовалось устойчивым трендом на повышение эффективности и результативности государственного управления. В этом контексте бюджетирование, ориентированное на результат, стало не просто очередной реформой, а фундаментальным сдвигом в парадигме управления общественными финансами. Оно представляет собой нечто большее, чем просто изменение формы отчетности; это попытка переосмыслить само понятие ценности, создаваемой государством для своих граждан, заставляя задуматься о реальной отдаче от каждого бюджетного рубля.

Определение и сущность бюджетирования, ориентированного на результат

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), можно определить как методологический подход к планированию и исполнению государственных и местных бюджетов, в основе которого лежит принцип распределения бюджетных ресурсов не просто по статьям расходов, а в строгом соответствии с четко сформулированными целями, задачами и функциями государства. Ключевая особенность БОР заключается в непрерывном контроле результативности расходования бюджетных средств, который осуществляется посредством оценки достижения как количественных, так и качественных показателей исполнения.

По своей сути, БОР – это попытка применить к государственному сектору подходы, традиционно характерные для коммерческого сектора, где эффективность и результативность являются краеугольными камнями. Если в бизнесе успех измеряется прибылью и рыночной стоимостью, то в государственном управлении БОР стремится измерить ценность, создаваемую для общества. Это означает, что отправной точкой при формировании бюджета становится не объем запрашиваемых средств, а определение конечных результатов, которые должны быть достигнуты, и показателей, позволяющих судить о степени удовлетворенности благополучателей качеством оказанных услуг. Ответственность государственных органов при БОР трансформируется: теперь она включает не только целевое использование средств, но и повышение качества государственных услуг, напрямую влияющее на благополучие граждан.

Таким образом, главная цель БОР — проконтролировать соответствие затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов, а также оценить значимость, экономическую и социальную эффективность деятельности, финансируемой из бюджета. Это требует от руководителей не просто освоения выделенных лимитов, а определения целей, которые предполагают конкретные изменения или получение выгод для конечных пользователей, и последующего измерения степени фактической реализации этих изменений. В английской терминологии синонимом performance budgeting является термин results-oriented budgeting, что подчеркивает акцент именно на результатах.

Историческая эволюция и развитие концепции БОР

История БОР, как части более широкой концепции управления по результатам в государственном секторе, насчитывает более 75 лет. Его появление принято связывать с послевоенными реформами в США.

Ключевые вехи в развитии БОР:

1947 год: Первая Комиссия Гувера (США). Именно с ее созданием принято ассоциировать появление термина «performance budgeting». Комиссия ставила задачу повышения эффективности работы федерального правительства, и одним из предложенных решений стало бюджетирование, ориентированное не только на затраты, но и на измеряемые результаты.
1949–1962 годы: Программно-целевой бюджет (США). Вслед за рекомендациями Комиссии Гувера, США начали активно внедрять элементы программного бюджетирования, где средства выделялись на конкретные программы с определенными целями.
1960-е годы: Распространение программного планирования. Концепция программного планирования и системного бюджетирования (Planning-Programming-Budgeting System, PPBS) вошла в практику не только в США (особенно в Министерстве обороны), но и в Канаде, а также получила поддержку таких международных институтов, как Мировой банк.
1962–1971 годы: Система «планирование – программирование – бюджетирование» (США). Эта система, предложенная Робертом Макнамарой в Пентагоне, стремилась связать долгосрочное планирование с годовым бюджетом и конкретными программами.
1970-е годы: Развитие различных управленческих концепций. Хотя PPBS столкнулась с рядом трудностей, идеи управления по результатам продолжали эволюционировать. В США появились «Управление по целям» (1972–1975) и «Планирование бюджета с нуля» (1977–1981), которые, несмотря на различия, имели общую направленность на повышение ответственности и эффективности.
1980–1990-е годы: Масштабные реформы в англо-саксонских и скандинавских странах. В это десятилетие страны с англо-саксонской системой права (Великобритания, США, Канада, Новая Зеландия, Австралия) и скандинавские государства (Швеция, Норвегия) провели масштабные реформы государственного аппарата, интегрируя результативное бюджетирование как центральный элемент. В Новой Зеландии с 1987 года действует Закон «О государственных финансах», а в Австралии с 1997 года начата реформа «Измерение эффектов и непосредственных результатов».
1993 год: Закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (США). Этот закон стал знаковым событием, институционализировав требования к федеральным агентствам по разработке стратегических планов и планов годовой производительности с измеримыми целями и показателями.
С начала 1990-х годов: ОЭСР и развитые страны. Большинство стран ОЭСР активно работают над улучшением качества общественных расходов, делая акцент на результатах в своих системах управления и бюджетирования. Исследования 1999–2000 годов показали, что 75% опрошенных респондентов из стран ОЭСР регулярно включают информацию об ожидаемых результатах деятельности в свою бюджетную документацию.
С конца 1990-х – начала 2000-х годов: Распространение в странах с континентальной системой права и развивающихся экономиках. В Нидерландах с 1999 года внедрена реформа «От политического бюджета к ответственной социально-экономической политике». Постепенно принципы БОР стали проникать во Францию и Германию, а также в развивающиеся страны и страны с переходной экономикой (например, Центральная и Восточная Европа, республики бывшего СССР, Китай), часто при поддержке международных финансовых организаций.

Эта эволюция показывает, что БОР не является статичной концепцией, а постоянно адаптируется к новым вызовам и особенностям государственного управления, стремясь к все более точному и комплексному измерению общественной ценности.

Цели, задачи и основные принципы БОР

Бюджетирование, ориентированное на результат, ставит перед собой амбициозные цели, направленные на фундаментальное преобразование процесса управления государственными финансами. Эти цели реализуются через ряд ключевых задач и опираются на специфические принципы.

Ключевые цели БОР:

Повышение эффективности использования бюджетных средств: Главная цель — обеспечить, чтобы каждый рубль, выделенный из бюджета, приносил максимальную отдачу в виде конкретных результатов для общества.
Увеличение прозрачности бюджетного процесса: Сделать информацию о том, куда тратятся средства и какие результаты достигаются, максимально открытой и понятной для граждан и контролирующих органов.
Усиление подотчетности государственных органов: Перенести акцент с формального освоения средств на достижение измеримых целей, что требует от чиновников большей ответственности за конечный результат.
Оптимизация распределения ресурсов: Направлять бюджетные потоки в приоритетные сферы и на те программы, которые демонстрируют наибольшую эффективность и социальную значимость.
Повышение качества государственных услуг: Через ориентацию на результат стимулировать учреждения к улучшению сервиса и удовлетворению потребностей благополучателей.

Основные задачи БОР:

Определение конечных результатов расходования бюджетных средств.
Разработка системы количественных и качественных показателей для оценки степени достижения поставленных целей.
Увязка объема и структуры расходов бюджета с приоритетами государственной политики.
Оценка экономической и социальной эффективности видов деятельности, финансируемых из бюджета.
Стимулирование государственных органов сосредоточить внимание на целях и результатах их деятельности.
Повышение качества государственных услуг.

Основные принципы БОР:

Ориентация на результат: Это фундаментальный принцип, требующий, чтобы все бюджетные решения принимались с учетом ожидаемых и фактических результатов деятельности. Бюджетные ресурсы распределяются не просто для финансирования функций, а для достижения конкретных, измеримых целей.
Декомпозиция целей и задач: Крупные стратегические цели должны быть разбиты на более мелкие, конкретные задачи, для каждой из которых определяются показатели и мероприятия. Это позволяет создать четкую иерархию и прослеживаемость между затратами и результатами.
Измерение показателей: Внедрение систем оценочных показателей измерения результативности и эффективности затрат. Эти показатели должны быть релевантными, измеримыми, достижимыми, значимыми и ограниченными во времени (SMART-критерии).
Ответственность госорганов за качество услуг: БОР предполагает, что ответственность государственных органов заключается не только в целевом использовании средств, но и в повышении качества предоставляемых государственных услуг.
Прозрачность и публичность: Информация о бюджетных программах, их целях, показателях и достигнутых результатах должна быть доступна общественности.
Гибкость и адаптивность: Система БОР должна позволять корректировать финансовые планы и мероприятия по итогам системного мониторинга результативности, реагируя на меняющиеся условия.
Управленческая автономия и подотчетность: Предоставление большей свободы менеджерам в государственных учреждениях в принятии решений о том, как достичь поставленных целей, при одновременном усилении их подотчетности за конечные результаты.

Эти принципы формируют основу для создания системы, которая позволяет не только контролировать расходы, но и эффективно управлять государственными ресурсами, максимизируя их отдачу для общества.

Сравнительный анализ БОР и затратной системы бюджетирования

Для того чтобы в полной мере осознать революционность подхода БОР, необходимо провести его сравнительный анализ с традиционной, так называемой «затратной» или «постатейной» системой бюджетирования, которая исторически доминировала в государственном секторе. Эти две системы представляют собой принципиально разные философии управления общественными финансами.

Характеристика	Затратная (постатейная) система бюджетирования	Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР)
Фокус	Контроль за процессом расходования средств по утвержденным статьям и в пределах лимитов.	Контроль за результативностью расходования средств и достижением поставленных целей.
Основной вопрос	«На что были потрачены деньги?» и «Были ли они потрачены в соответствии со сметой?»	«Какие результаты были достигнуты благодаря потраченным средствам?» и «Были ли они эффективными и социально значимыми?»
Показатели успеха	Освоение выделенных средств.	Достижение измеримых количественных и качественных показателей, отражающих конечные результаты и выгоды для общества.
Стимулы	Запрашивать больше средств, чтобы «освоить» бюджет (недоосвоенные средства могут привести к сокращению финансирования).	Сосредоточить внимание на целях и результатах деятельности, искать наиболее эффективные способы их достижения.
Гибкость	Минимальная. Перераспределение средств между статьями требует сложных бюрократических процедур.	Относительно высокая. Администратор программы может корректировать годовой финансовый план по итогам мониторинга результативности.
Прозрачность для общества	Низкая. Трудно понять, какие конкретные социальные выгоды принесли те или иные статьи расходов.	Высокая. Позволяет лучше понять цели правительства, их соответствие потребностям населения и степень достижения целей.
Ответственность	За целевое использование средств. Ответственность за конечный результат размыта.	За достижение конечных результатов и повышение качества государственных услуг.

Сравнительный анализ наглядно демонстрирует, что главное отличие БОР от затратной системы заключается в смене парадигмы: от контроля над входами (ресурсами) к контролю над выходами (продуктами) и, что еще важнее, над результатами (эффектами) и воздействием (импактом). БОР представляет собой попытку переноса на государственный сектор принципов распределения ресурсов, оценки результативности и эффективности расходов, характерных для негосударственного коммерческого сектора. Оно увязывает объем и структуру расходов бюджета с приоритетами государственной политики и ее социально значимыми ожидаемыми и фактическими результатами, что является фундаментальным шагом к более эффективному и ответственному государственному управлению.

Зарубежный опыт внедрения и функционирования БОР

Концепция бюджетирования, ориентированного на результат, не является абстрактной теоретической моделью. Ее жизнеспособность и эффективность подтверждены многолетним опытом внедрения в самых разных странах мира. От развитых экономик с устоявшимися системами государственного управления до развивающихся стран, стремящихся к модернизации, БОР становится неотъемлемой частью реформ.

Глобальные тренды и распространение БОР

Бюджетирование, ориентированное на результат, является неотъемлемой частью глобальной концепции управления по результатам в государственном секторе, получившей широкое распространение с середины XX века. Это движение к «новому государственному менеджменту» (New Public Management), которое стремилось привнести принципы частного сектора в государственное управление, сделав его более эффективным, гибким и ориентированным на граждан.

С начала 1990-х годов БОР стал доминирующим трендом в бюджетных реформах по всему миру. Большинство стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), куда входят ведущие развитые экономики, активно работают над улучшением качества общественных расходов с акцентом на результаты. Эти страны осознали, что простое наращивание бюджетных ассигнований не гарантирует решения социальных проблем или повышения благосостояния. Необходим был механизм, позволяющий четко связывать затраты с конкретными, измеримыми достижениями.

Исследования, проведенные в 1999–2000 годах, красноречиво свидетельствуют о масштабах этого тренда: 75% опрошенных респондентов из стран ОЭСР регулярно включали информацию об ожидаемых результатах деятельности в свою бюджетную документацию. Это говорит о том, что БОР перестал быть экспериментом и стал стандартом де-факто для эффективного управления государственными финансами в развитом мире. В развитых странах бюджетное планирование осуществляется на основе высоких стандартов учета и отчетности, а менеджеры уделяют внимание составлению прогнозных вариантов финансовой отчетности и изучению влияния на них альтернативных стратегий поведения, что позволяет не только контролировать расходы, но и активно моделировать будущее, оценивая потенциальные результаты различных политических решений.

Опыт развитых стран (США, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Австралия, Скандинавские страны)

Наиболее успешно и последовательно реформы государственного аппарата, включающие внедрение результативного бюджетирования, прошли в 1980–1990-е годы в государствах с англо-саксонской системой права и скандинавских странах. Эти страны стали пионерами в трансформации бюджетных систем.

США:
США являются колыбелью концепции «performance budgeting». После Первой Комиссии Гувера (1947), страна прошла через несколько итераций внедрения результативного подхода:

Программно-целевой бюджет (1949–1962 гг.): Стал первым шагом к увязке расходов с конкретными программами.
Система «планирование – программирование – бюджетирование» (1962–1971 гг.): Развивала идею комплексного стратегического планирования.
Управление по целям (1972–1975 гг.) и Планирование бюджета с нуля (1977–1981 гг.): Эти программы продолжали поиск оптимальных методов повышения эффективности.
Закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance and Results Act, GPRA) 1993 года: Этот знаковый законодательный акт обязал федеральные агентства разрабатывать стратегические планы (пятилетние), годовые планы производительности и годовые отчеты о результатах, устанавливая четкие цели и измеримые показатели. GPRA стал фундаментом для современной системы управления по результатам в США.

Великобритания, Канада, Новая Зеландия и Австралия (страны Британского Содружества):
Эти страны стали лидерами в реформах государственного сектора, часто превосходя по радикальности даже США.

Новая Зеландия: С 1987 года действует Закон «О государственных финансах», который стал одним из самых передовых в мире. Он ввел концепцию акруального учета для государственного сектора, требование к государственным департаментам формулировать свои цели и результаты, а также регулярно отчитываться о них. Это обеспечило беспрецедентный уровень прозрачности и подотчетности.
Австралия: С 1997 года проводится реформа «Измерение эффектов и непосредственных результатов» (Accrual Budgeting Framework). Австралия также перешла на акруальный учет и внедрила систему, которая фокусируется на оценке не только прямых результатов, но и долгосрочных эффектов государственных программ.
Великобритания и Канада: Эти страны также активно интегрировали принципы БОР в свои бюджетные и управленческие системы, делая акцент на повышении эффективности и прозрачности.

Скандинавские страны (Швеция, Норвегия):
Швеция и Норвегия также успешно внедрили результативное бюджетирование, хотя их подходы могли отличаться большей степенью децентрализации и доверия к профессионализму государственных менеджеров. Они активно используют систему «целевого управления», где центральное правительство устанавливает общие цели, а агентства получают значительную автономию в выборе методов их достижения, при этом строго отчитываясь о результатах.

В целом, опыт этих развитых стран демонстрирует, что успешное внедрение БОР требует не только изменения процедур, но и глубокой трансформации организационной культуры, готовности к измерению и публичной оценке результатов, а также развитой нормативно-правовой базы.

Особенности внедрения БОР в странах с континентальной системой права (Франция, Германия)

В то время как англо-саксонские и скандинавские страны лидировали во внедрении БОР, государства с континентальной системой права, такие как Франция и Германия, демонстрировали более медленный, но не менее значимый прогресс. Их переход к модели бюджетного планирования, ориентированного на результат, начался позже, и его особенности были обусловлены исторически сложившейся бюрократической культурой и правовыми традициями.

Франция:
Долгое время французская бюджетная система оставалась сильно централизованной и ориентированной на затраты. Однако в начале 2000-х годов произошел значительный сдвиг. Органический закон о финансовых законах (Loi Organique relative aux Lois de Finances, LOLF) 2001 года стал ключевым документом. Он трансформировал бюджет из простого перечня расходов в инструмент, ориентированный на результаты. LOLF ввел концепцию «миссий», «программ» и «действий», для каждой из которых должны были быть определены четкие цели, показатели результативности и ответственные лица. Этот закон ознаменовал собой переход от контроля легальности расходов к контролю за их эффективностью. Особенность французского опыта заключается в постепенном, но всеобъемлющем внедрении БОР на всех уровнях государственного управления.
Германия:
В Германии процесс внедрения БОР также шел медленнее, чем в англо-саксонских странах. На федеральном уровне долго сохранялись традиционные модели управления, с акцентом на правовую точность и процедурную корректность. Однако инициаторами внедрения новых управленческих технологий и элементов БОР выступили регионы (земли) и муниципальные образования. Именно на субфедеральном уровне были апробированы первые модели бюджетирования, ориентированного на результат. Это отражает федеративное устройство Германии и большую автономию местных властей. Позднее, с 2010-х годов, элементы БОР стали активно внедряться и на федеральном уровне, но с учетом принципа субсидиарности и стремлением к гибкости.

Общие особенности стран с континентальной системой права:

Постепенность внедрения: Процесс был более длительным и осторожным, с постепенной адаптацией к существующей правовой и административной культуре.
Юридическая строгость: Особое внимание уделялось разработке детальной правовой базы, регламентирующей каждый аспект БОР.
Роль регионов и муниципалитетов: В отличие от некоторых англо-саксонских стран, где реформы часто инициировались центральным правительством, во Франции и Германии субнациональные уровни власти сыграли важную роль в пилотировании и продвижении БОР.
Фокус на прозрачности и отчетности: Хотя измерения результативности были сложной задачей, эти страны уделяли большое внимание созданию прозрачных систем отчетности, чтобы обеспечить подотчетность перед парламентом и общественностью.

Опыт Франции и Германии показывает, что даже в условиях консервативных бюрократических систем БОР может быть успешно внедрен, хотя это требует адаптации под местные особенности и может занимать больше времени.

Роль международных финансовых организаций в развивающихся странах и странах с переходной экономикой

Внедрение БОР – это не только внутренний процесс для каждой страны, но и глобальное явление, активно поддерживаемое международными финансовыми организациями. Для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, столкнувшихся с вызовами модернизации и повышения эффективности государственного управления после смены политических или экономических систем, такая поддержка оказалась критически важной.

Основные международные игроки и их вклад:

Всемирный банк (World Bank): Является одним из наиболее активных пропагандистов и доноров в области реформирования систем управления государственными финансами, включая БОР. Всемирный банк предоставляет кредиты, техническую помощь и консультации для внедрения современных бюджетных практик. Он активно работает в странах Африки (например, Бенин, Габон, Гвинея, Мозамбик, Намибия, Танзания), помогая им разрабатывать и внедрять системы бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках более широких программ по улучшению государственного управления. Его фокус часто направлен на повышение эффективности предоставления базовых социальных услуг, таких как здравоохранение и образование.
Международный валютный фонд (МВФ): Основное внимание МВФ уделяется макроэкономической стабильности и финансовой прозрачности. Он активно продвигает Кодекс МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, который является международным стандартом для раскрытия информации о государственных финансах. В рамках своих программ поддержки МВФ часто включает требования по улучшению бюджетного процесса, что косвенно стимулирует внедрение элементов БОР, особенно в части повышения подотчетности и качества финансовой отчетности. МВФ сыграл важную роль в странах с переходной экономикой (бывшие социалистические государства Центральной и Восточной Европы, республики бывшего СССР, а также Китай, Вьетнам и Монголия) в их усилиях по созданию современных рыночных экономик и эффективного государственного управления.
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР): Хотя ОЭСР в основном работает с развитыми странами, ее аналитические отчеты, лучшие практики и рекомендации по БОР оказывают значительное влияние на политику и реформы в развивающихся странах. ОЭСР проводит исследования, организует семинары и конференции, распространяя знания о наиболее успешных моделях и инструментах результативного бюджетирования.
Азиатский банк развития (АБР): Аналогично Всемирному банку, АБР оказывает поддержку странам Азиатско-Тихоокеанского региона в укреплении их систем управления государственными финансами. Это включает техническую помощь в разработке и внедрении БОР, особенно в контексте сокращения бедности и достижения целей устойчивого развития.

Влияние международных агентств:

Международные агентства часто выступают в роли катализаторов реформ, предоставляя не только финансовые ресурсы, но и экспертизу, методологические рекомендации и обучение. Они помогают странам преодолеть институциональные барьеры, развивать потенциал государственных служащих и создавать необходимые правовые рамки. Однако их роль не сводится к простому навязыванию моделей; успешное внедрение БОР требует глубокой адаптации международных подходов к местным условиям, политической воли и активного участия национальных правительств.

Таким образом, международные финансовые организации играют ключевую роль в глобальном распространении БОР, обеспечивая необходимую поддержку и экспертизу для стран, стремящихся к модернизации своих систем управления общественными финансами.

Особенности и этапы внедрения БОР в российскую практику управления государственными и муниципальными финансами

Российская Федерация, следуя мировым тенденциям, также встала на путь реформирования своей бюджетной системы, стремясь к повышению эффективности и результативности государственных расходов. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, стало одним из центральных элементов этой трансформации. Однако этот процесс имел свои особенности, обусловленные масштабами страны, спецификой государственного управления и историческими предпосылками.

История и хронология бюджетной реформы в России

Бюджетная реформа в Российской Федерации, нацеленная на внедрение принципов БОР в систему органов исполнительной власти, началась в 2004 году. Это было осознанным шагом, продиктованным необходимостью повышения качества государственного управления и эффективности использования бюджетных средств.

Основные вехи и направления реформы:

2004 год: Начало реформы. Бюджетная реформа была официально запущена с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Этот документ стал отправной точкой для систематической работы по внедрению БОР.
2004–2006 годы: Концепция реформирования и эксперимент. Параллельно с Постановлением № 249 была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах. В этот период осуществлялся переход в федеральных органах исполнительной власти к управлению по результатам и среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат (СБОР). Данный этап носил экспериментальный характер, позволяя апробировать новые подходы и выявить первые проблемы.
Координатор реформы: С самого начала Министерство финансов Российской Федерации было определено как ключевой координатор и двигатель бюджетной реформы. Его роль заключалась в разработке методологии, нормативно-правовой базы, а также в методической поддержке и контроле за внедрением БОР на всех уровнях.
Широкий спектр реформ: Внедрение принципов БОР в России было частью более широкого комплекса реформ, включающего:
- Переход к управлению по результатам: Смена фокуса с контроля над расходами на достижение конкретных результатов.
- Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат (СБОР): Планирование бюджета не на один год, а на трехлетний период, что позволяет лучше увязывать стратегические цели с ежегодными бюджетными ассигнованиями.
- Реформа межбюджетных отношений: Пересмотр принципов распределения финансовых ресурсов между федеральным центром, регионами и муниципалитетами с учетом их ответственности за достижение результатов.
- Оптимизация сети бюджетных организаций: Повышение эффективности работы государственных и муниципальных учреждений, перевод их на новые принципы финансирования (например, государственные/муниципальные задания).
- Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов: Общая цель, пронизывающая все направления реформы.

Этот начальный период заложил основы для дальнейшего развития БОР в России, определив ключевые направления и инструменты для достижения большей прозрачности, подотчетности и эффективности в управлении общественными финансами.

Нормативно-правовая и методическая база БОР в РФ

Успешное внедрение любой масштабной реформы, особенно в сфере государственного управления, невозможно без прочной нормативно-правовой и методической базы. В Российской Федерации процесс становления БОР сопровождался разработкой и принятием ряда ключевых документов.

Основные нормативно-правовые акты и концепции:

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»: Этот документ, как уже отмечалось, стал отправной точкой для бюджетной реформы в России. Оно закрепило основные принципы и направления перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, обязав федеральные органы исполнительной власти разработать и внедрить соответствующие механизмы. Постановление акцентировало внимание на необходимости формирования ведомственных целевых программ и установления показателей результативности.
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах: Разработанная Министерством финансов, эта Концепция детализировала задачи и мероприятия по переходу к БОР. Она определила основные направления работы:
- внедрение программно-целевого подхода в формировании и исполнении бюджета;
- переход к среднесрочному финансовому планированию;
- разработка системы показателей результативности деятельности главных распорядителей бюджетных средств;
- совершенствование системы государственного финансового контроля.

Методические рекомендации и их детализация:

Помимо общих концептуальных документов, были разработаны и детализированные методические рекомендации, призванные помочь органам власти на практике внедрять принципы БОР. Одним из таких документов являются Методические рекомендации Роспотребнадзора (МР 5.1.2133-06 от 09 октября 2006 года) «Бюджетирование, ориентированное на конечный результат в рамках среднесрочного финансового планирования в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека». Хотя эти рекомендации были разработаны для конкретного ведомства, они содержат универсальные этапы внедрения БОР, которые могут быть адаптированы для других органов власти:

Согласование и принятие методологии БОР: Определение общих подходов, понятийного аппарата и принципов работы.
Совершенствование системы организационного построения и управления: Адаптация структуры ведомства и процессов принятия решений под новые задачи.
Анализ существующей бюджетной системы и разработка бухгалтерских систем: Оценка текущего состояния и модернизация систем учета для поддержки БОР.
Внедрение административных регламентов и стандартов: Разработка четких правил и процедур оказания государственных услуг.
Внедрение систем оценочных показателей измерения результативности и эффективности затрат: Разработка конкретных KPI (Ключевых показателей эффективности) для каждой программы и мероприятия.
Выявление проблем и потребностей с определением целей, задач и показателей результата: Анализ текущей ситуации, формулирование стратегических целей и оперативных задач.
Разработка ведомственных целевых программ: Формирование программ, детализирующих мероприятия, ресурсы и ожидаемые результаты.
Идентификация и группировка мероприятий: Четкое определение действий, необходимых для достижения целей программы.
Разработка и внедрение систем мониторинга и отчетности, процедур контроля: Создание механизмов для отслеживания хода выполнения программ и оценки их результативности.
Обоснование и защита ведомственных целевых программ: Представление программ на утверждение с доказательством их целесообразности и эффективности.
Начало деятельности в условиях БОР: Практическая реализация программ в новой методологической парадигме.

Эта нормативно-правовая и методическая база заложила основу для трансформации бюджетного процесса в России, предоставив органам власти как концептуальные ориентиры, так и практические инструменты для внедрения БОР.

Соотношение БОР и программно-целевого бюджетирования в российской практике

В российской практике становление бюджетирования, ориентированного на результат, тесно переплеталось с развитием программно-целевого бюджетирования. До недавнего времени эти термимы часто использовались как синонимы, что создавало некоторую путаницу. Однако в последние годы наблюдается тенденция к более четкому разграничению понятий.

Программно-целевое бюджетирование (ПЦБ):

ПЦБ — это подход к формированию бюджета, при котором расходы группируются не по экономическим статьям (как в традиционном постатейном бюджете), а по целевым программам и подпрограммам. Каждая программа направлена на решение конкретной задачи или достижение определенной цели государственной политики.

Ключевые характеристики ПЦБ:

Ориентация на программы: Бюджет формируется исходя из реализуемых государственных (муниципальных) программ.
Четкие цели и задачи: Каждая программа содержит описание своих целей, задач и ожидаемых результатов.
Ресурсное обеспечение: Для каждой программы определяются необходимые ресурсы.
Показатели результативности: Разрабатываются показатели для измерения достижения целей программы.

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР):

БОР является более широкой концепцией, которая включает в себя программно-целевое бюджетирование как один из своих наиболее эффективных инструментов. Если ПЦБ фокусируется на структурировании расходов по программам с определенными целями, то БОР добавляет более глубокий слой анализа, акцентируя внимание на комплексной оценке конечных результатов, их социальной и экономической эффективности, а также на гибкости управления и подотчетности за качество услуг.

Взаимосвязь и современное понимание:

В российской практике программно-целевое бюджетирование долгое время было основным методом реализации принципов БОР. Государственные программы Российской Федерации, федеральные целевые программы, а также региональные и муниципальные программы являются ярким примером применения ПЦБ.

Однако в последнее время термин «бюджетирование, ориентированное на результат» получает все большее распространение как более всеобъемлющее понятие. При этом программно-целевое бюджетирование рассматривается как одна из его разновидностей или ключевой инструментарий. Это означает, что ПЦБ — это «как» мы организуем бюджетные расходы для достижения результатов, а БОР — это «почему» мы это делаем, с акцентом на конечную ценность и эффективность.

Особенности формирования бюджета при БОР/ПЦБ в России:

Деление по видам деятельности: При формировании бюджета на основе БОР расходы всех подразделений региональных и муниципальных администраций должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих перед ними государственных задач.
Программная структура: Для каждого вида деятельности разрабатывается программа, содержащая:
- Описание целей и задач.
- Ресурсы, необходимые для их достижения.
- Показатели результативности выполнения программы.
- Процедуры измерения этих показателей.
Формат бюджетных заявок: Бюджетные заявки составляются в разрезе целей и программ, а не просто по статьям расходов.
Измененный формат проекта бюджета: Проект бюджета существенно отличается от постатейного метода, включая постановку приоритетов, целей, задач, описание ожидаемых результатов и обоснование целевых значений показателей.

Таким образом, хотя программно-целевое бюджетирование остается стержнем российской бюджетной реформы, концепция БОР расширяет этот подход, фокусируясь на глубинном анализе эффективности, прозрачности и подотчетности, а также на управлении качеством государственных услуг.

Специфика реализации БОР на федеральном, региональном и муниципальном уровнях

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации является многоуровневым процессом, который адаптируется к специфике каждого уровня бюджетной системы – федерального, регионального и муниципального. Хотя общие принципы БОР остаются неизменными, подходы к их реализации имеют свои особенности, обусловленные масштабом задач, объемом ресурсов и степенью автономии.

Федеральный уровень:

Стратегическое планирование: На федеральном уровне БОР интегрируется с долгосрочным стратегическим планированием. Государственные программы Российской Федерации, утверждаемые Правительством, являются основным инструментом реализации БОР. Каждая государственная программа охватывает определенную сферу государственной политики (например, «Развитие образования», «Здравоохранение») и содержит четко сформулированные цели, задачи, целевые индикаторы и механизмы их достижения.
Координация и методология: Министерство финансов РФ играет центральную роль в координации и разработке методологии. Оно устанавливает общие правила формирования и исполнения федерального бюджета на основе БОР, требования к государственным программам и отчетам об их исполнении.
Оценка и контроль: Счетная палата РФ осуществляет внешний государственный аудит, оценивая не только целевое, но и эффективное использование бюджетных средств, а также достижение показателей государственных программ.
Масштаб: Федеральный уровень оперирует огромными объемами средств и охватывает широкий спектр государственных функций, что делает процесс планирования и контроля особенно сложным и требует развитых информационных систем.

Региональный уровень:

Адаптация федеральных стандартов: Субъекты Российской Федерации адаптируют федеральные методические рекомендации и нормативные акты к своим региональным условиям. Формирование региональных государственных программ является ключевым элементом БОР на этом уровне.
Межведомственное взаимодействие: На региональном уровне БОР требует тесного межведомственного взаимодействия, поскольку программы часто затрагивают несколько органов исполнительной власти. Для достижения результатов на региональном уровне может потребоваться проведение процедур согласования с различными организациями, органами власти и т.д.
Особенности экономики региона: При разработке программ учитывается специфика экономики региона, демографические особенности, социальные проблемы и приоритеты развития.
Финансовая устойчивость: Для многих регионов внедрение БОР связано с необходимостью повышения финансовой устойчивости и сокращения зависимости от федеральных дотаций, что стимулирует более рациональное использование собственных средств.

Муниципальный уровень:

Близость к населению: Муниципальный уровень является наиболее приближенным к населению, и здесь результаты БОР должны быть максимально осязаемы для граждан (например, качество дорог, услуг ЖКХ, образования, благоустройство).
Муниципальные программы: Основным инструментом БОР являются муниципальные программы. Для каждого вида деятельности разрабатывается программа, содержащая описание целей и задач, ресурсов, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей.
Ограниченность ресурсов: Муниципалитеты часто сталкиваются с ограниченностью финансовых, кадровых и методических ресурсов, что делает внедрение БОР более сложным. Требуется значительная методическая поддержка со стороны региональных властей.
Прозрачность для местного сообщества: БОР на муниципальном уровне способствует повышению прозрачности и подотчетности перед местным сообществом, позволяя жителям лучше понимать, как расходуются их налоги и какие результаты достигаются.
Бюджетные заявки: Бюджетные заявки при БОР составляются в разрезе целей и программ, а формат проекта бюджета существенно отличается от постатейного метода, включая постановку приоритетов, целей, задач, описание ожидаемых результатов и обоснование целевых значений показателей.

Во всех случаях, независимо от уровня, БОР требует от руководителей определять цели и результаты, предполагающие изменения или получение выгоды для конечных пользователей, а затем измерять степень фактической реализации этих изменений и выгод. Это предполагает разработку финансовых планов, которые определяются перечнем желаемых результатов, сформулированным в начале процесса бюджетирования, и включает расчет потребностей в ресурсообеспечении на основе заранее определенных результатов.

Проблемы и барьеры реализации БОР в Российской Федерации

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в России, несмотря на значительные усилия, столкнулось с рядом серьезных проблем и барьеров. Эти препятствия носят как методологический, так и институциональный характер, затрудняя полноценную реализацию принципов БОР и подрывая его потенциал как инструмента повышения эффективности управления государственными финансами.

Трудности измерения и оценки результативности

Одним из центральных вызовов, стоящих перед БОР, является объективное и адекватное измерение и оценка результативности. Управление по результатам невозможно без четкой системы таких измерений. Однако эта задача особенно сложна для сферы, где создаются общественные блага и услуги.

Сложность измерения общественных благ: Общественные блага и услуги (например, национальная безопасность, чистый воздух, качественное образование) часто не имеют рыночной стоимости, а их эффекты могут быть размытыми, неосязаемыми и проявляться лишь в долгосрочной перспективе. Сфера, где создаются общественные блага и услуги, характеризуется широким спектром прямых и косвенных эффектов, что крайне затрудняет их количественную оценку.
Неадекватность показателей: Практика применения показателей результативности часто подвергается критике за их неадекватность, односторонность и несоответствие качественным целям. Аудитор Счетной палаты РФ С. Орлова в апреле 2019 года отмечала, что показатели часто носят количественный характер и не характеризуют реально ощутимые социальные эффекты. Например, количество проведенных операций в здравоохранении может быть высоким, но при этом качество лечения и удовлетворенность пациентов остаются низкими. Такой подход не позволяет использовать их для объективной оценки результативности.
Трудности с причинно-следственной связью: Иногда бывает крайне сложно установить прямую причинно-следственную связь между затраченными бюджетными средствами и достигнутыми результатами. На социальные эффекты влияют множество факторов, многие из которых находятся вне сферы прямого контроля государственных органов.
Отсутствие измеримых индикаторов: В случае отсутствия измеримых индикаторов достижения поставленных целей оценка эффективности бюджетных расходов становится практически невозможной. Это приводит к формальному подходу, когда показатели либо не разрабатываются, либо разрабатываются таким образом, чтобы их было легко достичь без реального улучшения ситуации.
Проблема длительного срока получения результата: Трудность оценки результативности особенно остро проявляется для видов деятельности с длительным сроком получения результата (несколько лет или даже десятилетий), таких как долгосрочное планирование, фундаментальные научные исследования или крупные инфраструктурные проекты. Для таких программ стандартные процедуры ежегодного мониторинга и отчетности могут быть неприменимы или давать искаженную картину.

Эти методологические трудности требуют постоянного совершенствования подходов к разработке показателей, использования более сложных методов оценки и, что особенно важно, смещения фокуса с чисто количественных метрик на качественные и социально значимые эффекты.

Отсутствие взаимосвязи между целями, задачами и результатами

Одной из наиболее системных и критических проблем реализации БОР в Российской Федерации является отсутствие четкой, логически выстроенной взаимосвязи между стратегическими целями, операционными задачами, запланированными мероприятиями и фактическими результатами. Этот разрыв неоднократно отмечался контролирующими органами, в частности, Счетной палатой РФ.

Формальный подход к целеполаганию: Зачастую цели и задачи государственных программ формулируются декларативно, без должной привязки к реальным проблемам и потребностям. Это приводит к тому, что показатели, мероприятия и конечные результаты оказываются слабо связанными между собой, создавая иллюзию деятельности без реального прогресса.
Критика Счетной палаты РФ: Счетная палата неоднократно отмечала отсутствие взаимосвязи между целями, задачами, показателями, мероприятиями и результатами в планах и проектах. Это свидетельствует о системных недоработках на этапе планирования и формирования государственных программ.
Масштабы нарушений: Данные Счетной палаты РФ за последние годы подтверждают остроту проблемы.
- В 2024 году было выявлено 4706 нарушений и недостатков на общую сумму 1154,9 млрд рублей.
- В 2023 году количество нарушений составило 4849, а сумма — 2110,0 млрд рублей.
Значительная часть этих нарушений и недостатков связана именно с ненадлежащим ведением бухгалтерского учета, составлением и представлением бухгалтерской отчетности, а также нарушениями при формировании и исполнении федерального бюджета. Эти цифры показывают, что, несмотря на внедрение принципов БОР, механизмы контроля за эффективностью и результативностью использования бюджетных средств все еще далеки от совершенства.
Последствия отсутствия взаимосвязи: Когда нет четкой логической цепочки от целей к результатам, становится крайне сложно:
- Оценить эффективность: Невозможно понять, действительно ли потраченные средства привели к желаемым изменениям.
- Привлечь к ответственности: Размывается ответственность за недостижение целей.
- Принять обоснованные управленческие решения: Без объективной оценки результатов становится сложно корректировать программы и перераспределять ресурсы.
- Обеспечить прозрачность: Общественность не может отследить реальную отдачу от бюджетных расходов.

Таким образом, преодоление проблемы формального подхода и установление реальной, измеримой взаимосвязи между всеми элементами программно-целевого бюджетирования является критически важным шагом для повышения эффективности БОР в России.

Проблема гибкости и искажения показателей

Внедрение БОР, призванное повысить эффективность и адаптивность управления, на практике может сталкиваться с проблемой недостаточной гибкости и риском искажения показателей. Эти аспекты могут подрывать саму идею результативного бюджетирования, превращая его в формальный инструмент.

Отсутствие гибкости после определения ресурсов и мероприятий: Одной из заметных проблем является жесткость системы после того, как определены используемые ресурсы и проводимые мероприятия. Бюджетный цикл, особенно в условиях длительного планирования, может не учитывать быстро меняющиеся внешние обстоятельства, новые вызовы или появление более эффективных решений. Если бюджетные программы жестко привязаны к изначально утвержденным ресурсам и мероприятиям, это лишает администраторов программ возможности оперативно реагировать и корректировать свою деятельность, даже если это необходимо для достижения лучших результатов.
Риски искажения показателей: При присвоении целевых показателей определенным видам деятельности возможно возникновение ситуаций, при которых эти показатели можно комбинировать или использовать в качестве единственного ориентира, что может исказить реальную картину.
- «Игры с показателями»: Администраторы могут сознательно или бессознательно выбирать те показатели, которые легче достичь, даже если они не отражают реального прогресса или наиболее значимых социальных эффектов. Например, вместо повышения качества медицинских услуг, фокус может сместиться на увеличение числа принятых пациентов, без учета реального состояния их здоровья.
- «Тунельное зрение»: Меры по достижению субъективной цели деятельности могут приводить к ситуациям, в которых менее приоритетные, но важные задачи игнорируются. Если есть жесткий показатель по одному направлению, то другие, даже более критичные, могут остаться без должного внимания и финансирования.
- Невозможность выражения эффективности одним числом: Фундаментальная проблема заключается в том, что невозможно выразить эффективность бюджетных расходов и эффективность деятельности государственных органов власти одним числовым показателем, поддающимся объективному наблюдению. Общественные блага многомерны, и попытка свести их к одной метрике неизбежно приведет к упрощению и искажению.

Эти проблемы подчеркивают необходимость постоянного совершенствования методологии разработки показателей, обеспечения их комплексности, а также создания механизмов, позволяющих администраторам программ проявлять разумную гибкость в рамках достижения общих стратегических целей. Важно, чтобы система БОР поощряла поиск наиболее эффективных решений, а не формальное выполнение цифр.

Проблемы долгосрочного бюджетного планирования

Долгосрочное бюджетное планирование является критически важным элементом для полноценного функционирования БОР, поскольку многие государственные программы и инвестиции дают результаты не сразу, а в перспективе нескольких лет или даже десятилетий. В России, несмотря на наличие законодательной базы, полноценное применение норм долгосрочного планирования сталкивается с определенными трудностями.

Законодательная база: Законодательная база для многолетнего бюджетного планирования в России существует с принятием Федерального закона от 04.10.2014 № 283-ФЗ, который внес статью 170.1 «Долгосрочное бюджетное планирование» в Бюджетный кодекс РФ. Эта статья предусматривает разработку и утверждение бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период. Целью этого нововведения было обеспечение предсказуемости развития бюджетов и повышение их финансовой устойчивости в долгосрочном периоде.
Недостатки применения: Однако, несмотря на наличие законодательной основы, полноценное применение этих норм остается задачей, требующей совершенствования.
- Недостаточная детализация: Долгосрочные бюджетные прогнозы часто носят агрегированный характер и не всегда достаточно детализированы до уровня конкретных государственных программ и показателей результативности. Это затрудняет увязку долгосрочных целей с ежегодным бюджетным циклом и оценкой реального прогресса.
- Нестабильность макроэкономических прогнозов: Долгосрочное планирование чувствительно к изменениям макроэкономических условий. Частая корректировка прогнозов может подрывать доверие к долгосрочным планам и приводить к их формальному характеру.
- Отсутствие жесткой привязки к текущему бюджету: Иногда долгосрочные прогнозы остаются оторванными от текущего трехлетнего бюджета, не становясь реальным инструментом для принятия решений по распределению ресурсов.
- Кадровый потенциал: Разработка качественных долгосрочных бюджетных прогнозов и программ требует высококвалифицированных специалистов, способных проводить глубокий анализ и моделирование, что не всегда в достаточной мере обеспечено.

Таким образом, хотя Россия сделала важные шаги в направлении долгосрочного бюджетного планирования, эффективное обеспечение предсказуемости развития бюджетов и повышение их финансовой устойчивости в долгосрочном периоде, а также полноценное применение этих норм, остаются задачами, требующими систематического совершенствования. Это включает как доработку методологии, так и укрепление институционального потенциала.

Отсутствие достаточной ответственности органов исполнительной власти

Фундаментом любой системы управления по результатам является четкая система ответственности. Если должностные лица не несут реальной ответственности за недостижение поставленных целей или неэффективное использование ресурсов, то любая реформа, включая БОР, рискует остаться лишь на бумаге. В российской практике проблема отсутствия достаточной ответственности органов исполнительной власти за реализацию государственных программ является одной из наиболее острых.

Размытость критериев ответственности: Как отмечал Совет Федерации еще в 2003 году, отсутствие четких критериев ответственности затрудняет привлечение должностных лиц к ответу за ненадлежащее исполнение полномочий. Эта проблема остается актуальной и по сей день. Если нет ясно определенных показателей, за которые отвечают конкретные лица, то и невозможно определить степень их вины в случае недостижения результатов.
Формальный характер отчетности: В условиях недостаточной ответственности, отчетность о выполнении государственных программ часто носит формальный характер. Вместо объективной оценки достигнутых результатов и анализа причин отклонений, акцент делается на демонстрации «освоения» средств и выполнения количественных показателей, которые могут не отражать реального положения дел.
Слабость механизмов привлечения к ответственности: Несмотря на наличие законодательства, механизмы реального привлечения должностных лиц к административной или дисциплинарной ответственности за неэффективное использование бюджетных средств или недостижение показателей государственных программ зачастую работают недостаточно эффективно.
Предложения по усилению ответственности: Для решения этой проблемы неоднократно выдвигались инициативы по ужесточению ответственности. Например, предложения по увеличению штрафных санкций за нарушения в сфере услуг (как, например, для теплоснабжающих организаций) или ужесточению ответственности за введение потребителей в заблуждение, свидетельствуют о понимании необходимости более строгих мер. В контексте БОР это означает, что должна быть четкая система санкций за невыполнение показателей результативности государственных программ.
Недостаточное стимулирование: Отсутствие адекватной системы поощрений и наказаний не стимулирует органы исполнительной власти к реальному повышению эффективности. Если за достижение выдающихся результатов нет адекватного вознаграждения, а за провал – серьезных последствий, то мотивация к работе по принципам БОР снижается.

Таким образом, для полноценного функционирования БОР в России критически важно усиление ответственности органов исполнительной власти за реализацию государственных программ. Это требует не только доработки законодательства, но и создания действенных механизмов оценки, контроля и применения мер воздействия, что позволит перейти от формального декларирования результатов к их реальному достижению.

Преимущества и недостатки БОР как инструмента управления государственными финансами

Внедрение любой инновационной системы управления неизбежно сопряжено как с ожидаемыми выгодами, так и с потенциальными трудностями. Бюджетирование, ориентированное на результат, не является исключением. Его преимущества делают его мощным инструментом модернизации государственного сектора, в то время как присущие ему недостатки требуют постоянного внимания и поиска решений.

Преимущества БОР

Бюджетирование, ориентированное на результат, предоставляет государственным органам и обществу целый ряд значимых преимуществ, преобразуя процесс управления государственными финансами из простого расходования в стратегическое инвестирование в будущее.

Систематический мониторинг и контроль: БОР позволяет систематически мониторить данные о реализации задач и использовании бюджетных ресурсов. Это создает базу для принятия обоснованных управленческих решений, основанных на актуальной информации о ходе выполнения программ.
Экономия бюджетных средств: Благодаря ориентации на результат и эффективность, БОР способствует существенной экономии бюджетных средств за счет более рационального ведения деятельности. Ведомства вынуждены искать оптимальные пути достижения целей, минимизируя излишние затраты.
Оптимизация распределения средств: Предоставляется возможность сравнения нескольких вариантов программ с учетом планируемых результатов и затрат. Это позволяет максимально эффективно осуществлять распределение средств по статьям расходов, направляя их на наиболее приоритетные и результативные направления.
Повышение эффективности управления государственным сектором: В целом, БОР способствует повышению эффективности управления государственным сектором. Оно стимулирует к более четкому целеполаганию, повышает производительность труда государственных служащих и ориентирует их на достижение конкретных общественно значимых результатов.
Прозрачность для общества: Для общества ценность БОР состоит в том, что оно позволяет лучше понять цели правительства, их соответствие потребностям населения и степень достижения этих целей. БОР способствует прозрачности в распределении ресурсов и четкой связи между затратами и результатами, что укрепляет доверие граждан к власти.
Усиление подотчетности: Четкое определение целей и показателей, а также регулярная отчетность о результатах, усиливают подотчетность государственных органов перед законодательными органами и обществом за использование бюджетных средств.
Оптимизация бизнес-процессов: БОР дает возможность оптимизации бизнес-процессов (в государственном секторе это государственные услуги и функции). Анализ результативности позволяет выявлять «узкие места» и совершенствовать методы работы.
Продвинутая система работы с информацией: БОР является более продвинутой системой работы с информацией, включающей больше возможностей ее обработки и использования при принятии управленческих решений. Это способствует развитию аналитических компетенций в государственном аппарате.
Гибкость в достижении целей: Гибкость системы БОР позволяет организации-бюджетополучателю планировать, исполнять, контролировать и анализировать достижение целей с помощью одного инструмента. Это означает, что в рамках общей цели могут быть адаптированы методы и средства ее достижения.
Стимулирование инноваций: Ориентация на результат поощряет поиск инновационных и нестандартных решений для достижения целей, вместо простого следования устаревшим процедурам.

Таким образом, БОР представляет собой мощный катализатор для трансформации государственного управления, делая его более стратегическим, ориентированным на граждан и ответственным.

Недостатки и ограничения БОР

Несмотря на очевидные преимущества, бюджетирование, ориентированное на результат, не является панацеей и сопряжено с рядом существенных недостатков и ограничений, которые необходимо учитывать при его внедрении и функционировании.

Сложность внедрения: БОР может быть сложным во внедрении. Это не просто изменение форм отчетности, а глубокая трансформация всей системы управления, требующая изменения мышления государственных служащих, развития новых компетенций, создания сложной методологической и информационной инфраструктуры.
Требование детального моделирования: Внедрение БОР требует детального моделирования. Необходимо тщательно продумать логику каждой программы, определить взаимосвязи между затратами, продуктами, результатами и эффектами, что является трудоемким и ресурсоемким процессом.
Отсутствие гибкости после определения ресурсов и мероприятий: Одним из заметных недостатков, как уже отмечалось, является отсутствие гибкости после определения используемых ресурсов и проводимых мероприятий. В условиях динамично меняющейся внешней среды жестко зафиксированные планы могут оказаться неактуальными, а оперативная корректировка затруднена бюрократическими процедурами.
Риск искажения показателей: При присвоении целевых показателей определенным видам деятельности возможно возникновение ситуаций, при которых эти показатели можно комбинировать или использовать в качестве единственного ориентира, что может исказить реальную картину. Это приводит к так называемым «играм с показателями», когда усилия направляются на достижение формальных цифр, а не на решение реальных проблем.
Трудности оценки результативности для долгосрочных программ: Одной из серьезных проблем является трудность оценки результативности для видов деятельности с длительным сроком получения результата (несколько лет или десятилетий). Примерами таких сфер являются долгосрочное планирование, фундаментальные научные исследования, крупные инфраструктурные проекты, образование или здравоохранение, где эффекты могут проявиться лишь спустя годы. Для таких областей стандартные процедуры ежегодного мониторинга могут быть неприменимы или давать неполную картину.
Высокие транзакционные издержки: Разработка детальных программ, систем показателей, механизмов мониторинга и отчетности требует значительных административных и финансовых затрат на персонал, обучение, информационные системы.
Сопротивление изменениям: Внедрение БОР часто сталкивается с сопротивлением со стороны государственных служащих, привыкших к традиционным методам работы, опасающихся повышения ответственности или не обладающих необходимыми компетенциями.
Сложность измерения качества услуг: Оценить качество многих государственных услуг (например, судебной системы, правоохранительных органов) крайне сложно, поскольку оно субъективно и зависит от множества факторов.

Преодоление этих недостатков требует не просто механического внедрения БОР, а продуманной стратегии, гибкости в применении, постоянного совершенствования методологии и активной работы с персоналом.

Влияние БОР на прозрачность, подотчётность и результативность бюджетных расходов

Бюджетирование, ориентированное на результат, оказывает глубокое воздействие на фундаментальные принципы управления общественными финансами, трансформируя их в сторону большей открытости, ответственности и эффективности. Это влияние затрагивает три ключевые сферы: прозрачность, подотчетность и, собственно, результативность бюджетных расходов.

Повышение прозрачности бюджетного процесса

Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере — это краеугольный камень эффективного и ответственного государственного управления. Она определяется как полнота, ясность, надёжность и своевременность представления публичной отчётности о состоянии государственных финансов. Внедрение БОР напрямую способствует повышению этого уровня прозрачности.

Доступность информации: БОР требует четкого формулирования целей, задач и ожидаемых результатов государственных программ. Эта информация, в отличие от традиционного постатейного бюджета, становится понятной не только узким специалистам, но и широкой общественности. Таким образом, БОР раскрывает, на что именно направлены бюджетные средства и какие конкретные изменения планируется достичь.
Международные стандарты: Кодекс МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере является международным стандартом для раскрытия информации о государственных финансах. Принципы БОР соответствуют этим стандартам, требуя публикации детальной информации о программах, показателях и отчетах о результатах. Это помогает обеспечить наличие у органов государственного управления точной картины состояния их финансов при принятии экономических решений.
Законодательная основа в РФ: Принцип прозрачности в бюджетном праве РФ отражен в статье 36 Бюджетного кодекса РФ, обозначая открытость и доступность информации о бюджетном процессе для публичного ознакомления. БОР усиливает реализацию этой нормы, предоставляя общественности не только данные о расходах, но и об их целевой направленности и ожидаемых эффектах.
Предотвращение неправомерных трат: Публичное обнародование всех бюджетных показателей, целей и достигнутых результатов даёт возможность быстро изобличать нарушения законодательства РФ и предотвращать неправомерные траты бюджетных средств. Граждане, эксперты и СМИ получают инструменты для общественного контроля.
Укрепление доверия: Повышение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере может способствовать укреплению доверия к бюджетным планам страны, поскольку оно позволяет законодательным органам, рынкам и гражданам получать информацию, необходимую для обеспечения подотчётности правительства.

Таким образом, БОР служит мощным инструментом для демистификации бюджетного процесса, делая его более понятным и открытым для всех заинтересованных сторон, что является основой для эффективно��о управления и демократического контроля.

Актуальные данные об открытости бюджета России

Для объективной оценки влияния БОР на прозрачность бюджетного процесса в России, важно обратиться к актуальным международным исследованиям. Одним из наиболее авторитетных является «Обзор открытости бюджета» (Open Budget Survey, OBS), который проводится Международным бюджетным партнерством (International Budget Partnership, IBP) раз в два года и охватывает 125 стран.

Результаты «Обзора открытости бюджета» (OBS) для России:

2023 год:
- Показатель прозрачности бюджета: 66 баллов из 100. Это свидетельствует о «достаточном» уровне прозрачности, но оставляет пространство для улучшений. Прозрачность оценивается по доступности ключевых бюджетных документов для общественности.
- Показатель участия общественности: 33 балла из 100. Этот результат указывает на «незначительное» участие общественности в бюджетном процессе. Это критический аспект, поскольку без активного вовлечения граждан и гражданского общества, прозрачность может оставаться формальной.
- Показатель надзора за бюджетом: 81 балл из 100. Высокий балл по этому показателю свидетельствует о «сильном» надзоре со стороны законодательных органов (парламент) и высших органов аудита (Счетная палата). Это говорит о том, что институты контроля в России обладают значительными полномочиями.
Сравнение с 2012 годом:
- В 2012 году Россия набрала 74 балла по прозрачности и заняла 10-е место из 100 стран. Снижение показателя в 2023 году (66 баллов) может указывать на то, что, несмотря на внедрение БОР, некоторые аспекты прозрачности требуют дополнительного внимания или что другие страны более активно развивают этот аспект.

Интерпретация данных в контексте БОР:

Хотя сам по себе «Обзор открытости бюджета» не является прямым измерением эффективности БОР, его результаты тесно связаны с принципами, которые продвигает бюджетирование, ориентированное на результат.

Показатель прозрачности: Уровень в 66 баллов отражает, что основные бюджетные документы, включая информацию о государственных программах и их результатах, доступны. БОР, требуя публикации целей и показателей, способствует этому.
Участие общественности: Низкий показатель в 33 балла является серьезным сигналом. Прозрачность без участия общественности может быть недостаточной для обеспечения реальной подотчетности. БОР, по своей сути, должно стимулировать диалог между государством и гражданами о приоритетах и результатах. Это «слабое звено» в российской практике, требующее усилий по развитию механизмов общественного контроля и обратной связи.
Надзор за бюджетом: Высокий показатель надзора (81 балл) демонстрирует, что институты парламентского и аудиторского контроля в России функционируют достаточно эффективно, что является важным условием для реализации принципов БОР.

В целом, данные OBS показывают, что Россия достигла определенных успехов в повышении прозрачности бюджетного процесса, но для полноценной реализации потенциала БОР необходимо уделять больше внимания механизмам вовлечения граждан и совершенствованию качества предоставляемой информации.

Усиление подотчетности и результативности

Бюджетирование, ориентированное на результат, кардинально меняет подход к оценке работы государственных органов, перенося акцент с формального освоения средств на достижение конкретных, измеримых результатов. Это напрямую ведет к усилению подотчетности и повышению результативности бюджетных расходов.

Смена фокуса в оценке: Традиционно контроль над эффективностью использования финансовых ресурсов в государственном секторе осуществлялся посредством контроля над отдельными операциями и элементами расходов. Об эффективности судили по объему освоенных ресурсов, оставляя количественные и качественные аспекты результатов вне внимания. БОР ломает эту парадигму. Определение критериев оценки эффективности и результативности бюджетных расходов направлено на перенос акцента при принятии бюджетных решений с объема выделяемых средств на обсуждение демонстрируемых ими результатов расходования.
Критерии оценки работы госорганов: Основными критериями оценки работы госорганов по БОР становятся:
1. Экономическая эффективность государственных программ: Соотношение объема предоставленных услуг и затрат на их предоставление. Это позволяет оценить, насколько рационально используются ресурсы для производства определенного объема услуг или товаров.
2. Социальная эффективность: Степень достижения конечных результатов, последствий, социальных эффектов программ. Это наиболее важный, но и наиболее сложный аспект, который оценивает реальное воздействие программы на благосостояние граждан и решение социальных проблем.
Эффективное распределение ресурсов: БОР способствует более эффективному распределению государством бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями государственной политики и повышению эффективности их использования. Поскольку каждое ведомство должно обосновать свои затраты ожидаемыми результатами, это создает конкурентную среду и заставляет искать наиболее оптимальные решения.
Адресность и целеполагание: БОР заставляет государственные органы более четко формулировать, кто является бенефициаром их деятельности и какие конкретные проблемы они стремятся решить. Это делает расходы более адресными и целенаправленными.
Инструмент для принятия решений: Результаты мониторинга и оценки эффективности становятся мощным инструментом для принятия управленческих решений. Если программа не демонстрирует ожидаемых результатов, это является основанием для ее корректировки, перераспределения ресурсов или даже закрытия.

Таким образом, БОР выступает как мощный механизм, который не только требует от государственных органов отчитываться о том, на что были потрачены деньги, но и о том, что было достигнуто благодаря этим тратам. Это создает культуру ответственности за результат и стимулирует постоянное повышение эффективности в государственном секторе.

Гибкость управления

Одним из ключевых, хотя и порой недооцениваемых, аспектов влияния БОР является его потенциал для повышения гибкости управления бюджетными средствами. На первый взгляд, жесткие рамки целей и показателей могут показаться ограничивающими, но на самом деле они создают новую степень свободы для администраторов программ.

Корректировка финансового плана: В отличие от традиционного затратного метода, который часто предполагает строгое следование утвержденной смете, БОР предоставляет администратору программы возможность корректировать годовой финансовый план по итогам системного мониторинга результативности управления. Это означает, что если в процессе реализации программы выявляются более эффективные пути достижения целей, или если внешние условия меняются, администратор может перераспределить ресурсы внутри программы или изменить методы ее реализации.
Фокус на конечный результат, а не на процесс: Такая гибкость возможна благодаря тому, что БОР ориентирован на конечный результат, а не на строгий процесс расходования средств. Если цель достигнута или может быть достигнута с меньшими затратами или иными методами, система БОР поощряет такие изменения.
Оперативное реагирование: Возможность оперативно вносить изменения в планы позволяет государственным органам быстрее реагировать на возникающие вызовы и адаптироваться к меняющимся потребностям общества. Например, если изначально предполагалось использовать одну технологию для оказания услуги, но появилась более дешевая и эффективная альтернатива, БОР позволяет ее внедрить без длительных бюрократических согласований, при условии сохранения или улучшения качества результата.
Инициатива и инновации: Гибкость стимулирует администраторов программ проявлять инициативу и искать инновационные подходы к решению задач. Вместо пассивного выполнения инструкций, они мотивированы к поиску наиболее оптимальных и экономически выгодных решений.
Управленческая автономия: В целом, БОР предполагает большую управленческую автономию для менеджеров государственных учреждений, но с одновременным усилением их подотчетности за достигнутые результаты. Это создает баланс между свободой действий и ответственностью.

Таким образом, БОР, в отличие от затратного метода, действительно может демонстрировать гибкость, позволяя администраторам программ более эффективно управлять ресурсами для достижения поставленных целей. Это не гибкость «без правил», а гибкость в рамках четко определенных результатов и критериев эффективности.

Заключение

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), представляет собой одну из наиболее значимых трансформаций в сфере управления государственными и муниципальными финансами последних десятилетий. Как показало данное исследование, БОР — это не просто новая техника формирования бюджета, а фундаментальный методологический подход, который переводит фокус с процесса расходования средств на его конечные эффекты и социально значимые результаты. Его историческая эволюция, начавшаяся в середине XX века в США и распространившаяся по всему миру, включая страны ОЭСР и развивающиеся экономики при поддержке международных финансовых организаций, подтверждает универсальность и актуальность этой концепции.

Ключевые преимущества БОР, такие как систематический мониторинг, экономия бюджетных средств, оптимизация распределения ресурсов, повышение прозрачности, подотчетности и эффективности управления государственным сектором, делают его незаменимым инструментом для современных государств. Он позволяет не только лучше понять цели правительства, но и оценить степень их достижения, укрепляя доверие общества.

Однако, как показал анализ российской практики, внедрение БОР сопряжено с рядом серьезных проблем. Среди них — трудности измерения и оценки результативности для общественных благ, частое отсутствие четкой взаимосвязи между целями, задачами и результатами государственных программ, что подтверждается данными Счетной палаты РФ о тысячах нарушений. Проблема гибкости и риска искажения показателей, а также необходимость совершенствования долгосрочного бюджетного планирования и усиления ответственности органов исполнительной власти, остаются острыми вызовами. Актуальные данные «Обзора открытости бюджета» за 2023 год, демонстрирующие относительно низкий уровень участия общественности в бюджетном процессе России, также указывают на потребность в дальнейших усилиях. Не кажется ли, что без активного участия граждан и экспертного сообщества реальная подотчетность и эффективность останутся лишь на бумаге?

Для повышения эффективности внедрения и функционирования БОР в условиях России предложен комплекс рекомендаций, включающий:

Совершенствование качества государственных программ и целевых показателей, с акцентом на качественные, социально ощутимые эффекты.
Укрепление законодательной базы многолетнего бюджетного планирования и обеспечение полного применения соответствующих норм Бюджетного кодекса РФ.
Усиление парламентского контроля за бюджетным процессом, включая расширение его форм и активное использование заключений Счетной палаты.
Повышение ответственности органов исполнительной власти за реализацию государственных программ через четкие критерии и действенные механизмы.
Развитие систем мониторинга, отчетности и контроля, включая интегрированные информационные системы и риск-ориентированные подходы.

Таким образом, БОР остается ключевым стратегическим направлением для повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами в России. Его дальнейшее развитие и совершенствование, с учетом мирового опыта и специфики национальной практики, требует не только доработки методологии и законодательства, но и глубокой трансформации управленческой культуры, усиления институционального потенциала и активного вовлечения гражданского общества. Только такой комплексный подход позволит в полной мере реализовать потенциал БОР и обеспечить более рациональное, прозрачное и результативное использование общественных ресурсов для достижения устойчивого социально-экономического развития.

Список использованной литературы

Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // Российская газета. Федеральный выпуск. – 2004. – 1 июня. – № 3490.
МР 5.1.2133-06 Бюджетирование, ориентированное на конечный результат в рамках среднесрочного финансового планирования в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 09 октября 2006. URL: https://docs.cntd.ru/document/1200050800 (дата обращения: 19.10.2025).
Афанасьев, Мст. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) / Мст. Афанасьев // Вопросы экономики. – 2004. – № 9. – С. 130-139.
Бюджетирование, ориентированное на результаты: цели и принципы / ECORYS-NEI Отдел Макроэкономической и отраслевой политики, сектор государственных финансов. – М. – 20 декабря 2002 г.
Гамукин, В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат / В. Гамукин // Вопросы экономики. – 2005. – № 2. – С. 4-22.
Гибкое развитие предприятия: эффективность и бюджетирование / Акад. нар. хоз-ва при Правительстве Рос. Федерации; Под ред. д-р экон. наук, проф. В.Н. Самочкина. – 2-е изд., доп. – М.: Дело, 2002. – 375 с.
Карпов, А. Е. Бюджетирование, как инструмент управления / А.Е. Карпов. – М.: Результат и качество, 2003. -380с.
Квитка, Е.В. Бюджетирование, ориентированное на результат / Е.В. Квитка, З.А. Кучкаров // Системное управление. Проблемы и решения. – 14.02.2006. – № 3. – С 25-31.
Программный подход к планированию и распределению бюджетных ресурсов // Бюджет. – 2006. – № 5. – С. 23-28.
Хруцкий, В. Е. Бюджетирование: настольная книга по постановке финансового планирования / В.Е. Хруцкий, Т.В. Сизова, В.В. Гамаюнов. – М.: Финансы и статистика, 2004. – 400 с.
К вопросу об эффективности и результативности бюджетных расходов. URL: https://fpcenter.ru/journal/effektivnost-i-rezultativnost-byudzhetnyx-rasxodov (дата обращения: 19.10.2025).
БОР: инструмент для повышения эффективности работы госорганов. URL: http://old.minfin.ru/ru/budget/reform/bor/?id_4=5295 (дата обращения: 19.10.2025).
Зарубежный опыт построения системы бюджетирования, ориентированного на результат // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnyy-opyt-postroeniya-sistemy-byudzhetirovaniya-orientirovannogo-na-rezultat (дата обращения: 19.10.2025).
Зарубежный и отечественный опыт бюджетирования // Sciup.org. URL: https://sciup.org/zarubezhnyj-i-otechestvennyj-opyt-bjudzhetirovanija-46743 (дата обращения: 19.10.2025).
Зарубежный опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnyy-opyt-vnedreniya-byudzhetirovaniya-orientirovannogo-na-rezultat (дата обращения: 19.10.2025).
ПОДХОДЫ К БЮДЖЕТИРОВАНИЮ, ОРИЕНТИРОВАННОМУ НА РЕЗУЛЬТАТ // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/podhody-k-byudzhetirovaniyu-orientirovannomu-na-rezultat (дата обращения: 19.10.2025).
РЕЗУЛЬТАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rezultativnoe-byudzhetirovanie-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 19.10.2025).
Клименко, А.В. УПРАВЛЕНИЕ И БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННЫЕ НА РЕЗУЛЬТАТ. URL: https://www.hse.ru/data/2021/06/01/1402277028/WP8_2021_04_revised.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
Бюджетирование, ориентированное на результат // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/byudzhetirovanie-orientirovannoe-na-rezultat (дата обращения: 19.10.2025).
Международный опыт оптимизации бюджетных расходов International Experience of budget expenditures optimization // Researchgate.net. URL: https://www.researchgate.net/publication/303496336_Mezdunarodnyj_opyt_optimizacii_budzetnyh_rashodov_International_Experience_of_budget_expenditures_optimization (дата обращения: 19.10.2025).
Бюджетирование, ориентированное на результат. URL: https://gntc.ru/wp-content/uploads/2019/07/Byudzhetirovanie-orientirovannoe-na-rezultat.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
Обеспечение прозрачности бюджетного процесса: основные аспекты и выявленные проблемы // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/obespechenie-prozrachnosti-byudzhetnogo-protsessa-osnovnye-aspekty-i-vyyavlennye-problemy (дата обращения: 19.10.2025).
КАК МВФ СПОСОБСТВУЕТ ПОВЫШЕНИЮ ПРОЗРАЧНОСТИ В БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ? URL: https://www.imf.org/external/np/pp/rus/2012/053012r.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
Реализация принципов БОР в бюджетном процессе в условиях кризиса (на примере Астраханской области). URL: https://vestnik.volbi.ru/upload/iblock/d7c/aliev.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
Оценка открытости (прозрачности) бюджетной системы: обзор международного опыта // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-otkrytosti-prozrachnosti-byudzhetnoy-sistemy-obzor-mezhdunaro (дата обращения: 19.10.2025).