Бюджетный контроль в Российской Федерации: сущность, субъекты и объекты

В современной экономической системе бюджет выступает центральным звеном государственных финансов, определяя возможности страны по выполнению своих социальных, экономических и политических функций. Однако само по себе наличие бюджета не гарантирует его эффективного использования. Ключевым условием, обеспечивающим целевое и рациональное расходование народных денег, является отлаженная система бюджетного контроля. В условиях постоянного усложнения экономических процессов и роста объемов государственных расходов значение прозрачного и действенного механизма надзора многократно возрастает. Именно он призван предотвращать злоупотребления, выявлять неэффективные траты и повышать общую финансовую дисциплину в государстве.

Таким образом, актуальность данной темы не вызывает сомнений. Целью настоящей работы является комплексный анализ института бюджетного контроля в Российской Федерации. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

• раскрыть понятие и сущность бюджетного контроля;
• определить его ключевые цели и функции;
• классифицировать основные виды и методы контроля;
• охарактеризовать субъекты и объекты контрольных отношений;
• проанализировать правовую базу, регулирующую данный процесс.

Для выполнения поставленных задач в первую очередь необходимо определить сущность и содержание понятия «бюджетный контроль».

Глава 1. Теоретические основы, где мы раскрываем сущность бюджетного контроля

Бюджетный контроль является неотъемлемой частью финансовой политики любого государства и представляет собой разновидность более широкого понятия — государственного финансового контроля. Если финансовый контроль охватывает всю совокупность денежных отношений в стране, то бюджетный контроль сфокусирован конкретно на процессах, связанных с формированием, распределением и использованием средств бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

По своей сути, это регламентированная нормами права деятельность уполномоченных органов по проверке своевременности финансового планирования, полноты поступления доходов и эффективности использования государственных и муниципальных денежных средств. Ключевыми критериями оценки в ходе такого контроля выступают:

1. Законность: проверка строгого соответствия всех бюджетных операций действующему законодательству, нормативным актам и утвержденному бюджету.
2. Целесообразность: оценка экономической и социальной обоснованности произведенных расходов с точки зрения достижения поставленных государственных целей.
3. Эффективность: анализ соотношения между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами. Иными словами, проверка того, что поставленные цели были достигнуты с наименьшими возможными издержками.

Интересно отметить, что, несмотря на фундаментальную важность этого института, в главном финансовом документе страны — Бюджетном кодексе РФ — прямое определение термина «бюджетный контроль» отсутствует. Глава 26 БК РФ посвящена основам государственного (муниципального) финансового контроля в целом, поэтому используемое определение носит скорее доктринальный, то есть выработанный юридической наукой и практикой, характер. Тем не менее, это не умаляет его значимости, так как именно через механизмы бюджетного контроля реализуется принцип ответственности власти перед обществом за управление общественными финансами. Определив сущность контроля, необходимо рассмотреть, какие конкретные цели и функции он выполняет в бюджетном процессе.

Глава 2. Ключевые цели и функции, определяющие назначение контроля

Деятельность в сфере бюджетного контроля направлена на достижение ряда стратегических и тактических целей. Главной, overarching целью является обеспечение законности на всех стадиях бюджетного процесса. Это необходимо для того, чтобы государство могло эффективно выполнять возложенные на него функции. Эта глобальная цель декомпозируется на несколько ключевых подцелей:

• Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета: контроль помогает не допускать необоснованного роста расходов, образования дефицита и увеличения государственного долга.
• Выявление и пресечение нарушений: своевременное обнаружение фактов нецелевого использования средств, хищений, коррупционных проявлений и прочих финансовых злоупотреблений.
• Повышение эффективности использования ресурсов: анализ и оценка того, насколько рационально тратятся бюджетные средства для достижения максимального социального и экономического эффекта.
• Улучшение бюджетной и налоговой дисциплины: сам факт существования контроля мотивирует участников бюджетного процесса к более ответственному поведению.

Для достижения этих целей бюджетный контроль выполняет ряд взаимосвязанных функций. Среди основных можно выделить:

• Информационная функция: сбор, обработка и анализ данных о ходе формирования и исполнения бюджета. Контрольные органы предоставляют высшим органам власти объективную информацию о состоянии государственных финансов.
• Превентивная (предупредительная) функция: предотвращение возможных нарушений еще на стадии планирования расходов и подготовки нормативных актов.
• Аналитическая функция: не просто констатация фактов, а глубокий анализ причин выявленных отклонений и недостатков, оценка эффективности бюджетных программ.
• Корректирующая функция: на основе результатов контроля вносятся изменения в бюджетный процесс, корректируются программы и устраняются выявленные недостатки.
• Карательная (санкционирующая) функция: применение мер принуждения и взыскания к нарушителям бюджетного законодательства.

Многообразие целей и функций бюджетного контроля обусловливает существование различных его форм и видов.

Глава 3. Классификация видов контроля, применяемая в Российской Федерации

Для систематизации и глубокого понимания механизмов бюджетного контроля его принято классифицировать по различным основаниям. Наиболее важными и общепринятыми являются классификации по времени проведения и по субъектам, осуществляющим контроль.

По времени проведения контрольных мероприятий выделяют три основных вида:

1. Предварительный контроль. Осуществляется до совершения финансовых операций. Его основная задача — предупредить возможные нарушения. Он проводится на этапе составления проектов бюджетов, финансовых планов и смет, при рассмотрении и утверждении бюджета, а также при заключении государственных контрактов. Это наиболее экономичный вид контроля, так как он позволяет предотвратить ущерб, а не бороться с его последствиями.
2. Текущий (оперативный) контроль. Проводится в процессе исполнения бюджета. Его объектом являются непосредственно финансово-хозяйственные операции по поступлению и расходованию бюджетных средств. Цель текущего контроля — своевременно выявлять и пресекать нарушения, не допуская отклонений от утвержденных показателей бюджета.
3. Последующий контроль. Осуществляется после завершения финансовых операций, как правило, по итогам отчетного периода (квартала, года). Он заключается в проверке отчетов об исполнении бюджета, бухгалтерской отчетности. Именно на этом этапе выявляется законность и эффективность произведенных расходов, вскрываются финансовые злоупотребления и оценивается общий результат деятельности.

По субъектам, осуществляющим контрольные функции, принято разделять контроль на два типа:

• Внешний контроль. Осуществляется органами, которые являются независимыми от проверяемых структур. В Российской Федерации к таким органам относятся Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов и муниципалитетов. Независимость — ключевая черта внешнего контроля, обеспечивающая максимальную объективность оценок.
• Внутренний контроль. Проводится внутри системы органов исполнительной власти. Его осуществляют Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство и главные распорядители бюджетных средств. Этот контроль направлен на проверку подведомственных учреждений и обеспечение соблюдения установленных процедур и нормативов.

Реализация каждого из перечисленных видов контроля осуществляется с помощью набора специфических методов и приемов.

Глава 4. Основные методы, которые используются в процессе бюджетного контроля

Для достижения целей бюджетного контроля используется широкий арсенал методов, которые можно условно разделить на общие и специфические (аналитические). Выбор конкретного метода зависит от объекта, цели и вида контрольного мероприятия.

К общим методам, применяемым для сбора фактических данных, относятся:

• Наблюдение: визуальное ознакомление с деятельностью объекта контроля для получения общего представления о его работе.
• Проверка: наиболее распространенный метод, представляющий собой изучение отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности на основе отчетной и расходной документации.
• Обследование: изучение определенной сферы или направления деятельности объекта контроля, часто проводится для выявления проблемных зон перед более глубокой проверкой.

Центральное место среди специфических методов занимает ревизия. Это наиболее глубокий и всесторонний метод контроля, представляющий собой комплексную проверку всей финансово-хозяйственной деятельности организации за определенный период. В ходе ревизии проверяется законность, достоверность и экономическая целесообразность совершенных операций, а также сохранность денежных средств и материальных ценностей.

Кроме того, в бюджетном контроле активно применяются аналитические методы, позволяющие не просто выявить нарушения, а оценить эффективность управления финансами:

• Сравнительный анализ: сопоставление плановых показателей с фактическими, данных текущего периода с аналогичными периодами прошлых лет, показателей объекта с отраслевыми стандартами.
• Факторный анализ: определение степени влияния различных факторов (как внутренних, так и внешних) на отклонения фактических результатов от плановых.
• Анализ финансовых коэффициентов: расчет и интерпретация различных показателей (например, ликвидности, рентабельности, финансовой устойчивости) для оценки финансового состояния проверяемого учреждения.
• Маржинальный анализ: используется для оценки эффективности отдельных проектов или программ путем сопоставления предельных доходов и предельных издержек.

Рассмотрев методологический аппарат, перейдем к анализу ключевых участников контрольных отношений — их субъектов и объектов.

Глава 5. Субъекты и объекты как ключевые участники контрольных отношений

Эффективность системы бюджетного контроля напрямую зависит от четкого определения полномочий его участников (субъектов) и круга проверяемых организаций (объектов).

5.1. Субъекты бюджетного контроля

В Российской Федерации действует многоуровневая система субъектов бюджетного контроля, каждый из которых наделен собственными полномочиями. Ключевыми участниками являются:

• Президент РФ: осуществляет контроль через свое Контрольное управление, которое следит за исполнением указов и поручений главы государства, в том числе в финансово-бюджетной сфере.
• Федеральное Собрание РФ: реализует парламентский контроль в ходе рассмотрения и утверждения федерального бюджета и отчета о его исполнении. Важнейшим инструментом парламентского контроля является Счетная палата РФ — высший орган внешнего государственного аудита (контроля), подотчетный палатам Федерального Собрания. Она проводит комплексные проверки использования средств федерального бюджета.
• Правительство РФ: обеспечивает исполнение федерального бюджета и осуществляет общий контроль за деятельностью органов исполнительной власти в этой сфере.
• Министерство финансов РФ: выполняет функции по организации и осуществлению внутреннего государственного финансового контроля, в частности, контролирует соблюдение бюджетного законодательства главными распорядителями и получателями средств.
• Федеральное казначейство: является ключевым органом внутреннего контроля, который осуществляет предварительный и текущий контроль за операциями со средствами федерального бюджета.
• Региональные и муниципальные контрольно-счетные органы: являются аналогами Счетной палаты на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, осуществляя внешний контроль за исполнением соответствующих бюджетов.

5.2. Объекты бюджетного контроля

Объектами, то есть теми, чья деятельность подлежит проверке, выступает широкий круг организаций и лиц, имеющих отношение к бюджетным средствам. К ним относятся:

• Главные распорядители (ГРБС) и получатели бюджетных средств (ПБС): это федеральные и региональные органы власти, министерства и ведомства, которые распределяют и непосредственно используют бюджетные ассигнования.
• Главные администраторы доходов бюджета: органы, ответственные за сбор налогов и других обязательных платежей (например, ФНС, ФТС).
• Финансовые органы: организации, отвечающие за составление и исполнение бюджетов на своем уровне (например, региональные министерства финансов).
• Государственные и муниципальные учреждения: бюджетные, автономные и казенные учреждения, получающие финансирование на выполнение государственного (муниципального) задания.
• Государственные унитарные предприятия (ГУП, МУП): проверяются в части имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
• Государственные корпорации и компании с государственным участием: контроль осуществляется в отношении предоставленных им бюджетных инвестиций и субсидий.
• Юридические и физические лица: в случае получения ими средств из бюджета в виде субсидий, грантов, инвестиций или кредитов под государственные гарантии.

Деятельность всех перечисленных субъектов и взаимодействие с объектами контроля строго регламентирована законодательством, которое составляет правовую основу бюджетного контроля.

Глава 6. Законодательная база, регулирующая бюджетный контроль в РФ

Правовое регулирование бюджетного контроля в России носит многоуровневый и комплексный характер. Основой всей системы, безусловно, является Конституция Российской Федерации, которая закрепляет принципы федерального устройства, основы бюджетной системы и полномочия высших органов государственной власти, включая их контрольные функции.

Центральное место в системе нормативных актов занимает Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ). Именно он устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовой статус участников бюджетного процесса и основы бюджетного устройства. Ключевое значение для нашей темы имеет глава 26 БК РФ «Основы государственного (муниципального) финансового контроля». В ней определены:

• Цели и объекты контроля.
• Полномочия основных субъектов внутреннего и внешнего контроля.
• Формы финансового контроля (предварительный, последующий).
• Методы осуществления контроля (проверка, ревизия, обследование).
• Ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Деятельность ключевого субъекта внешнего контроля регулируется отдельным нормативным актом — Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». Этот закон детально прописывает статус, задачи, функции, полномочия и порядок работы Счетной палаты как высшего независимого аудиторского органа страны.

Помимо этих основополагающих актов, система правового регулирования включает в себя:

• Указы Президента РФ, которые могут конкретизировать отдельные направления контрольной деятельности.
• Постановления Правительства РФ, утверждающие правила и порядки осуществления финансового контроля.
• Ведомственные нормативные акты, в первую очередь приказы Министерства финансов РФ и Федерального казначейства, которые устанавливают стандарты и регламенты проведения внутреннего государственного финансового контроля.

Таким образом, правовая база создает прочный каркас для функционирования всей системы бюджетного контроля в стране. Проведенный анализ теоретических и правовых основ позволяет сформулировать итоговые выводы по теме исследования.

Подводя итоги, можно заключить, что бюджетный контроль представляет собой регламентированную нормами права деятельность уполномоченных государственных и муниципальных органов по проверке законности, целесообразности и эффективности образования, распределения и использования средств бюджетной системы. Это сложный, многоаспектный институт, являющийся важнейшим элементом системы государственного управления и неотъемлемой частью финансового контроля.

В ходе работы было установлено, что система бюджетного контроля имеет четкую структуру, включающую совокупность видов (предварительный, текущий, последующий), форм (внешний, внутренний) и методов (ревизия, проверка, анализ). Определен исчерпывающий перечень субъектов, наделенных контрольными полномочиями, и объектов, чья деятельность подлежит проверке. Их взаимодействие регулируется многоуровневой системой законодательства, ядром которого выступает Бюджетный кодекс РФ.

Значение бюджетного контроля для обеспечения национальной экономической безопасности и эффективного государственного управления трудно переоценить. Он не только предотвращает финансовые правонарушения, но и способствует повышению качества бюджетного планирования, оптимизации расходов и, в конечном счете, росту благосостояния граждан. Перспективы дальнейшего развития этого института связаны, прежде всего, с цифровизацией контрольных процедур, внедрением систем непрерывного аудита и усилением риск-ориентированного подхода, который позволяет концентрировать усилия на наиболее уязвимых участках управления общественными финансами. Таким образом, все задачи, поставленные во введении, были выполнены, а цель исследования — достигнута.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ (ред. от 27.10.2008) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 14.07.2008, с изм. от 24.07.2008) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
3. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
4. Указ Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.
5. Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.
6. Голубев А.В. Финансово-бюджетный контроль как бюджетное правоотношение // Современное управление. 2007. N 9.
7. Грачева Е.Ю. Финансовый контроль — подотрасль финансового права // СПС "КонсультантПлюс".
8. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России: Учебное пособие для вузов. М., 2003.
9. Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона "О финансовом контроле" // Журнал российского права. 2006. N 6
10. Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2009.
11. Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: АО "Центр ЮрИнфоР", 2002.
12. Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби", Изд-во "Проспект", 2003.
13. Саттарова Н.А. К вопросу о государственном финансовом контроле // Финансовое право. 2006. N 1.
14. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008.
15. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 1999.