Критический анализ эффективности единой системы государственных закупок в РФ (ФЗ-44, ФЗ-223): Правовая трансформация, актуальные индикаторы 2023 года и пути совершенствования

Макроэкономическая роль госзаказа и проблема оценки эффективности

Государственный заказ является не просто инструментом обеспечения нужд бюджета, но и одним из мощнейших макроэкономических регуляторов, определяющим вектор развития целых отраслей, влияющим на конкурентную среду и обеспечивающим экономическую и социальную стабильность. Масштаб этого сектора в Российской Федерации поистине колоссален: по итогам 2023 года, общий объем государственных закупок и закупок госкомпаний (по 44-ФЗ и 223-ФЗ) превысил 30 трлн рублей, при этом объем собственно госзакупок по 44-ФЗ составил 12,6 трлн рублей. Этот объем сопоставим с пятой частью ВВП страны.

Такая значимость системы контрактных отношений выдвигает на первый план задачу оценки ее эффективности. Исторически в российской практике эффективность государственных закупок сводилась преимущественно к «экономии» бюджетных средств. Однако современный экономический анализ требует комплексного подхода, поскольку эффективность должна оцениваться не только через призму сэкономленных рублей (аллокационная эффективность), но и через достижение конечных целей (результативная эффективность), а также через оперативность и прозрачность процедур.

Настоящий аналитический обзор ставит целью провести критический анализ действующей единой системы госзакупок в РФ, сформированной Федеральными законами № 44-ФЗ и № 223-ФЗ, на основе актуальных данных за 2023 год. Работа будет структурирована вокруг следующих ключевых вопросов: каковы теоретические основы оценки эффективности, как трансформировалась правовая база, какие индикаторы отражают текущее состояние системы и, главное, каковы пути ее совершенствования на основе выявленных проблем и зарубежного опыта.

Теоретические основы и сущность контрактной системы

Система государственных закупок находится на стыке экономики, права и государственного управления. В академической среде отсутствует единый подход к оценке ее эффективности, однако преобладающая точка зрения подразумевает переход от узкофинансовой оценки к многомерной.

Ключевыми критериями эффективности, помимо традиционной экономичности (достижение результата с наименьшими затратами), являются:

1. Результативность: Степень достижения целей, поставленных заказчиком, включая качество и своевременность исполнения контракта.
2. Целесообразность: Обоснованность самой закупки с точки зрения государственных нужд.
3. Продуктивность: Соотношение между объемом затраченных ресурсов и объемом полученного результата.
4. Качественность: Соответствие закупленных товаров, работ, услуг (ТРУ) установленным стандартам и требованиям.

Таким образом, эффективность госзаказа — это не просто выгода, полученная на торгах, но и конечный содержательный результат – степень удовлетворения потребности заказчика.

Определение эффективности: Показатель П2 (Процент экономии) и его ограничения

Основным и наиболее легко измеряемым показателем финансовой эффективности в российском госзаказе остается Процент экономии (или Показатель П2). Ценовая эффективность определяется как снижение итоговой цены контракта по сравнению с начальной (максимальной) ценой контракта (НМЦК).

Формула расчета Процента экономии выглядит следующим образом:

П₂ = ((НМЦК - ЦК) / НМЦК) × 100%

Где:
НМЦК — Начальная (максимальная) цена контракта;
ЦК — Цена заключенного контракта.

Ограничения показателя П2:
Чрезмерное акцентирование внимания на проценте экономии создает системные риски. Высокий показатель П2 может свидетельствовать о мнимой эффективности. Это происходит, когда:

1. НМЦК была изначально завышена, что искусственно создает большую базу для «экономии».
2. Победитель торгов использует демпинг, предлагая заведомо низкую цену, что в дальнейшем приводит к невозможности качественного и своевременного исполнения обязательств.

В результате, заказчик получает контракт с экономией, но низкого качества или с сорванными сроками, что критически снижает общую результативность. Именно поэтому необходимо осознавать, что погоня за высоким процентом экономии часто оборачивается получением некачественного или неисполненного контракта.

Правовой каркас: Сравнительный анализ ФЗ-94, ФЗ-44 и ФЗ-223

Система государственных закупок в России претерпела фундаментальную трансформацию. Переход от Федерального закона № 94-ФЗ (действовал до 2014 г.) к современным ФЗ № 44-ФЗ «О контрактной системе» и ФЗ № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» ознаменовал сдвиг парадигмы от простого «размещения заказов» к комплексному «управлению контрактами».

Ключевые отличия ФЗ-44 от ФЗ-94: Регулирование всего закупочного цикла

ФЗ-94 был жестко сфокусирован на регламентации исключительно процедуры размещения заказов, то есть на этапе выбора поставщика. Это приводило к тому, что контроль за планированием и, самое главное, за исполнением контрактов, оставался слабым.

ФЗ-44, напротив, ввел системное понятие «контрактная система», регулирующую весь закупочный цикл:

1. Прогнозирование и планирование (планы-графики).
2. Определение поставщиков (торговые процедуры).
3. Заключение и управление контрактом (изменение, расторжение).
4. Аудит и контроль (внешний и внутренний).
5. Оценка эффективности закупок.

Помимо цикла, ФЗ-44 ввел принцип жесткой регламентации изменения существенных условий контракта (ч. 1 ст. 95 44-ФЗ), допуская исключения только в случаях, прямо предусмотренных законом, что стало инструментом борьбы с коррупцией и недобросовестностью на этапе исполнения.

В то же время, ФЗ-223, регулирующий закупки госкомпаний, естественных монополий и других субъектов, предоставляет значительно большую свободу заказчику, позволяя ему самостоятельно разрабатывать и утверждать собственное Положение о закупках. Это обеспечивает гибкость, необходимую для коммерческой деятельности, но требует более жесткого внутреннего контроля.

Механизмы повышения результативности в 44-ФЗ

Для повышения содержательной, а не только ценовой эффективности, ФЗ-44 внедрил два ключевых механизма, которые системно меняют подход заказчика к работе:

1. Нормирование в сфере закупок (Статья 19 ФЗ-44)

Нормирование стало прямым ответом на проблему закупки товаров с избыточными потребительскими свойствами и предметов роскоши за бюджетный счет.

Цель: Установление требований к закупаемым ТРУ, включая предельную цену, количество и технические характеристики.
Механизм: Заказчик обязан устанавливать нормативы, которые исключают возможность приобретения дорогостоящих и нефункциональных предметов, например, путем установления предельной цены для служебных автомобилей или мобильных телефонов для чиновников. Это является мощным рычагом повышения целесообразности расходов.

2. Принцип Профессионализма заказчика (Статья 9 ФЗ-44)

ФЗ-44 требует введения должности контрактного управляющего или создания контрактной службы. Это не просто формальность: с 1 января 2016 года работники этих служб обязаны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.

Значение: Укрепление профессионализма и компетентности кадров, работающих с многомиллиардными бюджетами, является критически важным для повышения качества подготовки документации, обоснования НМЦК и, в конечном счете, для управления контрактами. Недостаток квалификации, как будет показано далее, остается одной из ключевых проблем системы.

Анализ актуальных индикаторов эффективности (Данные 2023 года)

Анализ эффективности единой системы госзаказа невозможно провести без обращения к актуальным статистическим данным, отражающим динамику конкурентности и результативности.

Индикатор	2021 год	2023 год	Вывод
Объем госзакупок (44-ФЗ)	~10 трлн руб.	12.6 трлн руб.	Рост объема закупок.
Доля закупок у ЕП (44-ФЗ)	19%	32% (4 трлн руб.)	Существенное снижение конкурентности.
Решений ФАС о включении в РНП	N/A	13 723	Высокий уровень недобросовестности.
Основная причина включения в РНП	N/A	87.5% — расторжение заказчиком	Проблемы исполнения и управления контрактами.

Динамика конкурентности и доля закупок у единственного поставщика

Одним из ключевых индикаторов операционной эффективности и борьбы с коррупцией является уровень конкуренции, который измеряется долей процедур, проведенных конкурентными способами, и, соответственно, долей закупок, осуществленных у единственного поставщика (ЕП).

Стратегической задачей системы является снижение количества и объемов закупок у ЕП, так как эти процедуры не только снижают финансовую экономию, но и несут максимальные коррупционные риски.

Анализ данных за 2023 год показывает тревожную тенденцию: доля закупок у единственного поставщика по 44-ФЗ выросла до 32% от общего объема госзакупок, что составило колоссальные 4 трлн рублей. Для сравнения, в 2021 году этот показатель составлял около 19%. Такой резкий рост доли ЕП, частично обусловленный введением упрощенных процедур в условиях санкций и необходимости быстрого обеспечения госнужд, является индикатором снижения конкуренции и потенциального роста неэффективных расходов. Не означает ли это, что система, стремясь к гибкости, невольно жертвует прозрачностью и эффективностью?

Оценка результативности: Статистика Реестра недобросовестных поставщиков (РНП)

Для оценки результативной эффективности и дисциплины исполнения контрактов используется статистика Реестра недобросовестных поставщиков (РНП), ведением которого занимается ФАС России. Включение в РНП является серьезной санкцией, исключающей возможность участия в госзакупках на два года.

В 2023 году ФАС России рассмотрела 30 096 обращений о включении в РНП, приняв 13 723 решения о включении. Это составляет 45% от рассмотренных обращений, что является высоким показателем недобросовестности на рынке.

Критический анализ причин включения в РНП открывает системную проблему: в 2023 году основной причиной (12 004 случая включения) стало одностороннее расторжение контракта заказчиком, что составляет около 87,5% от всех положительных решений о включении в РНП.

Вывод: Если подавляющее большинство недобросовестных поставщиков попадают в РНП из-за неисполнения обязательств, приведшего к одностороннему расторжению, это свидетельствует не только о проблемах на стороне бизнеса (демпинг, нехватка ресурсов), но и о системных недостатках в управлении контрактами со стороны заказчика. Эти недостатки могут включать некачественное техническое задание (ТЗ), нереалистичные сроки или неспособность заказчика эффективно контролировать ход работ.

Основные проблемы, риски и роль независимого контроля

Несмотря на ужесточение законодательства и переход к контрактной системе, российская система госзакупок продолжает сталкиваться с рядом серьезных вызовов, которые снижают ее итоговую результативность.

Коррупционные риски на стадии формирования закупки и низкая квалификация

Традиционно коррупцию и нарушения связывают с этапом выбора победителя. Однако анализ показывает, что наиболее существенные коррупционные риски закладываются еще на стадии планирования и формирования закупки.

Механизмы коррупции на ранних стадиях:

• Искусственное ограничение конкуренции: Составление технических заданий (ТЗ) под конкретного поставщика (так называемое «затачивание» ТЗ).
• Необоснованное нормирование: Установление избыточных требований к качеству или функциям, которые может выполнить только аффилированная структура.
• Завышение НМЦК: Создание базы для «откатов» или мнимой экономии.

Масштаб проблемы подтверждают данные Генеральной прокуратуры РФ: за первое полугодие 2022 года прокурорами выявлено 126,4 тысячи нарушений законодательства в сфере госзакупок, по материалам которых возбуждено более 500 уголовных дел.

Еще одной характерной проблемой является низкая квалификация и отсутствие должной мотивации у специалистов в сфере закупок. Несмотря на требования Статьи 9 ФЗ-44 о профессионализме, текучесть кадров и недостаточный уровень оплаты труда в бюджетных учреждениях не позволяют полностью укомплектовать контрактные службы высококлассными специалистами. Это приводит к техническим ошибкам, нарушениям сроков и некачественной подготовке документации, что, в свою очередь, ведет к срыву торгов или неисполнению контрактов.

Влияние цифровизации (ЕИС) и контрольно-надзорных органов

Цифровизация является одним из наиболее эффективных инструментов повышения прозрачности и снижения коррупционных возможностей. Единая информационная система (ЕИС) выступает центральным звеном системы, обеспечивая свободный и безвозмездный доступ к полной информации о контрактной системе.

Роль ЕИС:

1. Прозрачность: Автоматическое размещение всех этапов закупки (планирование, извещение, протоколы, контракты) делает процесс открытым для общественного и ведомственного контроля.
2. Деперсонализация: Электронные процедуры и возможность обращения с запросами на разъяснение через ЕИС исключают прямое личное общение между заказчиком и поставщиком, что снижает субъективность и коррупционные риски.

Важнейшую роль в обеспечении эффективности играют контрольные органы. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) осуществляет антимонопольный контроль и надзор за соблюдением законодательства, рассматривая жалобы участников рынка и ведя РНП.

Счетная палата РФ и органы финансового контроля осуществляют аудит и мониторинг. Примером комплексного подхода является разработка Счетной палатой Методологии оценки государственных закупок MAPS (Monitoring and Assessment of Public Procurement Systems). Эта методология включает систему индикаторов, оценивающих не только экономию, но и законодательное регулирование, операционную эффективность и внутренний контроль, что позволяет перейти к многомерной оценке результативности.

Зарубежный опыт и рекомендации по совершенствованию системы

Системы государственных закупок в развитых странах не только обеспечивают потребности государства, но и активно используются как инструмент промышленной и социальной политики (например, поддержка малого бизнеса, экологические требования). Анализ их структуры позволяет выявить принципы, применимые для совершенствования российского госзаказа.

Структура и масштаб Федеральной контрактной системы (ФКС) США

Федеральная контрактная система (ФКС) США является крупнейшей в мире. Ее ежегодный объем превышает 500 млрд долларов США, что подчеркивает ее критическую значимость для экономики.

Основы ФКС США:

1. Законодательная база: Регулируется Правилами закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulations, FAR) и их многочисленными дополнениями, которые отличаются высокой степенью детализации и постоянной актуализацией.
2. Фокус на планировании и управлении: ФКС функционирует по трем основным этапам: планирование, размещение (определение поставщика) и исполнение. При этом особое внимание уделяется именно этапу планирования, где определяется точная потребность и метод ее удовлетворения.
3. Принцип открытой конкуренции: Система направлена на обеспечение равного доступа к госзаказу, одновременно используя преференции для социально ориентированных целей (например, для малого бизнеса или ветеранов).

Ключевое отличие ФКС США от российской системы заключается в большей гибкости при принятии решений, при этом ответственность за ошибки чрезвычайно высока. Приоритетом является не минимальная цена, а наилучшая ценность для налогоплательщика (Best Value), что включает оценку не только цены, но и технического предложения, опыта и квалификации.

Рекомендации по адаптации зарубежного опыта

Для повышения эффективности российского госзаказа, особенно в контексте перехода от ценовой экономии к результативности, целесообразно адаптировать следующие принципы:

1. Усиление этапа планирования и нормирования: Необходимо разработать более детализированные и обязательные методики обоснования НМЦК и потребности, чтобы исключить завышение цен на старте. Следует сместить акцент контрольных органов на аудит целесообразности закупки, а не только на соблюдение процедур.
2. Внедрение критерия «Наилучшая ценность»: В конкурентных процедурах следует расширить применение неценовых критериев оценки, особенно для сложных и высокотехнологичных закупок, отдавая приоритет качеству и опыту поставщика, а не только минимальной цене.
3. Повышение профессионализма и мотивации: Ввести систему сертификации контрактных управляющих с регулярным подтверждением квалификации. Необходимо решить вопрос с достойным уровнем оплаты труда специалистов контрактных служб, чтобы снизить текучесть кадров и повысить их ответственность.
4. Ужесточение контроля за исполнением: Учитывая, что 87,5% попаданий в РНП связано с расторжением контрактов заказчиком, необходимо внедрить более строгие стандарты управления контрактами и систему оценки качества исполнения, независимую от самого заказчика.

Заключение: Выводы и ключевые направления совершенствования

Единая система государственных закупок в Российской Федерации, основанная на ФЗ-44 и ФЗ-223, совершила значительный шаг вперед по сравнению с устаревшим 94-ФЗ, перейдя от простого размещения заказов к системному регулированию всего закупочного цикла. Цифровизация через ЕИС обеспечила беспрецедентный уровень прозрачности.

Однако критический анализ актуальных индикаторов 2023 года выявил ряд системных проблем. Рост доли закупок у единственного поставщика до 32% свидетельствует о снижении конкурентности, а доминирование односторонних расторжений контрактов (87,5% в РНП) указывает на серьезные недостатки в управлении контрактами и планировании. Главный вызов состоит в том, что система все еще склонна к концентрации на ценовой экономии (Показатель П₂), что часто маскирует низкую результативность (качество, сроки).

Ключевые направления совершенствования должны включать:

• Переход к многомерной оценке эффективности: Приоритет должен быть отдан результативности и целесообразности, а не исключительно проценту экономии.
• Укрепление превентивных механизмов: Усиление контроля на стадии планирования и нормирования (Статья 19 ФЗ-44) для борьбы с коррупцией, которая закладывается до начала торгов.
• Инвестиции в человеческий капитал: Реальное повышение профессионализма (Статья 9 ФЗ-44) и мотивации специалистов контрактных служб.
• Интеграция зарубежного опыта: Внедрение принципов «наилучшей ценности» (Best Value), характерных для ФКС США, чтобы обеспечить приобретение качественных ТРУ, а не самых дешевых.

Только комплексное и системное решение этих проблем позволит российской контрактной системе в полной мере реализовать свой макроэкономический потенциал, обеспечивая эффективное и целевое расходование триллионов рублей бюджетных средств.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О федеральной контрактной системе» // Справочно–правовая система «Консультант Плюс».
2. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: учебник. М., 2009. 191 с.
3. Бабич А.М. Государственные и муниципальные финансы: учебник. М.: ИНФРА-М, 2009. 687 с.
4. Воронина И.М. Государственные закупки в России // Бюджет. 2010. №1. С.12-14.
5. Галанов В.А., Гришина О.А. Логистика государственных закупок: учебник. М.: ИНФРА-М, 2010. 345 с.
6. Глухова С.Л. Реформа системы госзакупок: разработки и риски // ГОСЗАКАЗ. 2011. №6. С.10-15.
7. Горбунов – Посадов М.М. Электронные государственные закупки. М., 2007. 234 с.
8. Кичик К.В. Государтсвенный муниципальный заказ как средство государственного регулирования экономики. М., 2011. 31 с.
9. Соколова И.Н. Бюджеты местных органов власти США // Человек и труд. 2009. №6. С. 68-71.
10. Юргенс И. Система государственных закупок // Аудит. 2009. №46. С. 15-20.
11. Об утверждении Перечня показателей, характеризующих эффективность закупок товаров, работ, услуг Федеральной службой государственной статистики. Документ доступен в системе «Консультант Плюс» или на официальных правовых порталах.
12. Методы оценки эффективности госзакупок. Счетная палата Российской Федерации. URL: https://intosairussia.org (дата обращения: 22.10.2025).
13. Мониторинг закупок. Минфин России. URL: https://minfin.gov.ru (дата обращения: 22.10.2025).
14. ПРОБЛЕМЫ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РФ. ResearchGate. URL: https://researchgate.net (дата обращения: 22.10.2025).
15. Анализ эффективности процедур государственных закупок на основе теоретико-игровых моделей. VSU. URL: https://vsu.ru (дата обращения: 22.10.2025).
16. ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПРИМЕНЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ КАК СПОСОБ ПОВЫШЕНИЯ ПРОЗРАЧНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК. Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 22.10.2025).
17. Оценка эффективности и результативности государственных (муниципальных) закупок. Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 22.10.2025).