Экологический контроль и мониторинг в Российской Федерации: правовые основы, ЕГСЭМ и пути повышения эффективности (на основе актуального законодательства 2024–2025 гг.)

Введение: Актуальность, цели и задачи исследования

Фундаментальной основой обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования в Российской Федерации выступает система двух взаимосвязанных, но различных по своей природе государственных функций: экологического контроля и экологического мониторинга. Правовое поле, регулирующее эти функции, находится в состоянии постоянной эволюции, что подтверждается принятием критически важных нормативных актов в 2024 году, направленных на повышение эффективности и прозрачности природоохранной деятельности. Необходимость глубокого анализа современных правовых и методологических основ, закрепленных в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ФЗ № 7), а также в новейших подзаконных актах, регулирующих функционирование Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), обусловила актуальность настоящего исследования.

Целью работы является исчерпывающий анализ правовых, методологических и организационных аспектов экологического контроля и мониторинга в Российской Федерации, а также выявление ключевых проблем и стратегических путей повышения их эффективности.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Четко разграничить понятия «экологический контроль» и «экологический мониторинг» на основе законодательных и доктринальных источников.
2. Проанализировать структуру, задачи и правовое обеспечение функционирования ЕГСЭМ, акцентируя внимание на обновленном Положении 2024 года.
3. Детализировать систему видов экологического контроля (государственный, производственный, общественный) и механизмы их реализации.
4. Рассмотреть ключевые методологические инструменты, используемые в современном мониторинге (например, УКИЗВ).
5. Сформулировать основные проблемы системы и предложить стратегические пути ее совершенствования, включая внедрение Наилучших Доступных Технологий (НДТ).

Правовые и доктринальные основы: Разграничение понятий «Контроль» и «Мониторинг»

Несмотря на тесную функциональную связь, экологический контроль и экологический мониторинг представляют собой различные правовые и доктринальные категории. С научной точки зрения, эта пара может быть описана как соотношение информационной базы (мониторинга) и правоприменительной функции (контроля).

Юридическая дефиниция и функции экологического контроля

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) в соответствии со статьей 1 ФЗ № 7 определяется как система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, а также обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности установленных требований.

Ключевой функцией контроля является реализация властного принуждения и проверка законности деятельности. Если мониторинг лишь фиксирует отклонение фактического состояния среды от нормативного, то контроль является тем механизмом, который инициирует юридически значимые действия, обеспечивая неотвратимость наказания за выявленные нарушения.

Правоприменительная сторона государственного экологического контроля (надзора) с 2020 года регулируется не только ФЗ № 7, но и Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Этот закон устанавливает перечень конкретных надзорных и профилактических мер, включая:

• Плановые и внеплановые проверки.
• Профилактический визит (как часть перехода к предупредительному контролю).
• Контрольные закупки, рейдовые осмотры, выездные обследования.

Таким образом, экологический контроль выполняет функцию юридической валидации, обеспечивая соблюдение нормативов (ПДК, ПДВ, ПДС) и применение мер административной, уголовной или дисциплинарной ответственности при выявлении фактов нарушений.

Юридическая дефиниция и роль экологического мониторинга

В отличие от контроля, юридически определенного как система мер пресечения, экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) представляет собой комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, включая компоненты природной среды, естественные экологические системы, а также оценку и прогноз изменений их состояния (ФЗ № 7, ст. 1).

В доктринальном смысле, мониторинг является информационной базой и частью превентивных (информационных) форм контроля. Его основная задача — сбор, обработка, хранение и анализ данных о состоянии окружающей среды.

Экологический мониторинг, представляя собой непрерывный цикл наблюдений, гарантирует, что оценка воздействия на окружающую среду всегда основывается на актуальных, а не на устаревших данных, что критически важно для принятия своевременных управленческих решений.

Критерий разграничения	Экологический Мониторинг	Экологический Контроль (Надзор)
Основная цель	Сбор данных, оценка состояния, прогнозирование изменений.	Предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства.
Правовая природа	Информационно-аналитическая функция.	Правоприменительная, юрисдикционная функция.
Результат	Информационный массив, прогноз, отчет о состоянии среды.	Предписание об устранении нарушений, штраф, привлечение к ответственности.
Субъект деятельности	Росгидромет, Росводресурсы, Рослесхоз (в рамках ЕГСЭМ).	Росприроднадзор, органы субъектов РФ.
Взаимосвязь	Предоставляет информацию для принятия решений о необходимости контроля.	Использует данные мониторинга для определения зон риска и планирования проверок.

Система и виды экологического контроля в РФ

Законодательство Российской Федерации (Глава XI ФЗ № 7) предусматривает иерархическую и многоуровневую систему экологического контроля, которая включает три основных вида: государственный, производственный и общественный, дополняемые муниципальным контролем.

Государственный экологический надзор: субъекты и полномочия

Государственный экологический контроль (надзор) является ключевым звеном системы и осуществляется федеральными и региональными органами исполнительной власти.

На федеральном уровне основным субъектом является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). В её компетенцию входят надзор за объектами I, II, III категорий негативного воздействия на окружающую среду (НВОС) и другие виды федерального надзора (например, земельный, водный, лесной надзор в федеральных лесах).

На региональном уровне контроль осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ. Их компетенция распространяется на объекты, подлежащие региональному государственному экологическому надзору (как правило, объекты IV категории НВОС, а также региональные виды надзора).

Государственный надзор включает следующие полномочия:

• Проведение проверок соблюдения экологических требований.
• Составление протоколов об административных правонарушениях.
• Выдача обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений.
• Привлечение виновных лиц к ответственности.

Производственный экологический контроль (ПЭК) и актуальные требования

В соответствии со статьей 67 ФЗ № 7, Производственный экологический контроль (ПЭК) является обязательным для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду (НВОС), вне зависимости от категории воздействия.

ПЭК — это форма самоконтроля, направленная на обеспечение выполнения требований в процессе хозяйственной деятельности, минимизацию негативного воздействия и рациональное использование природных ресурсов.

Основным документом, регулирующим ПЭК, является Программа производственного экологического контроля (ППЭК).

Важно: Требования к содержанию Программы ПЭК и порядок представления отчета о его результатах утверждены Приказом Минприроды России от 18.02.2022 N 109. Этот приказ устанавливает жесткие стандарты для предприятий I, II и III категорий НВОС.

Программа ПЭК должна включать:

1. Сведения об инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников.
2. Сведения об инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и их источников.
3. Сведения об инвентаризации отходов производства и потребления.
4. План-график контроля качества сбросов и выбросов, места отбора проб и периодичность измерений.

Таким образом, ПЭК переводит экологические требования из плоскости государственного надзора в плоскость ежедневной операционной деятельности предприятия, делая экологические стандарты неотъемлемой частью производственного процесса.

Общественный экологический контроль: формы и роль в современном обществе

Общественный экологический контроль является важным элементом демократизации природоохранной сферы и обеспечивается общественными объединениями и гражданами. Его цель — содействие государственным органам в реализации экологического законодательства.

Формы общественного контроля разнообразны:

• Проведение общественной экологической экспертизы.
• Направление обращений и жалоб о фактах нарушения экологических прав граждан.
• Участие в слушаниях и обсуждениях.
• Осуществление деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды.

Общественные инспекторы, получившие соответствующий статус (Постановление Правительства РФ от 28 июня 2024 г. № 877), имеют право фиксировать нарушения (например, фото- и видеосъемкой) и направлять материалы в уполномоченные государственные органы (Росприроднадзор) для возбуждения административного производства. Роль общественного контроля особенно важна в условиях перехода к риск-ориентированному подходу в государственном надзоре, поскольку он позволяет оперативно реагировать на локальные нарушения, которые могут быть пропущены плановыми проверками.

Единая Государственная Система Экологического Мониторинга (ЕГСЭМ): Актуальная структура и правовое обеспечение

Единая государственная система экологического мониторинга (ЕГСЭМ) — это централизованная, многоцелевая система, предназначенная для обеспечения органов государственной власти, научных организаций и общественности достоверной и актуальной информацией о состоянии окружающей среды.

Правовая основа функционирования ЕГСЭМ (Фокус на 2024 год)

Ключевым прорывом в стандартизации и координации ЕГСЭМ стало утверждение нового Положения о государственном экологическом мониторинге, закрепленного Постановлением Правительства РФ от 14.03.2024 № 300. Данный акт пришел на смену устаревшим нормам и внес ясность в распределение функций между федеральными органами исполнительной власти.

Постановление № 300 устанавливает:

1. Цели и задачи ЕГСЭМ.
2. Порядок организации и осуществления мониторинга.
3. Перечень функциональных подсистем и субъектов, ответственных за их ведение.
4. Порядок передачи и включения данных в единый фонд.

Общая координация работ по функционированию ЕГСЭМ возложена на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России).

Структура ЕГСЭМ: Функциональные подсистемы и субъекты

ЕГСЭМ представляет собой сложную, интегрированную структуру, объединяющую данные из различных ведомственных наблюдательных сетей. Система включает 9 основных функциональных подсистем мониторинга, каждая из которых курируется соответствующим федеральным органом:

Подсистема мониторинга	Ведущий уполномоченный орган
Состояние атмосферного воздуха	Росгидромет
Состояние водных объектов	Росводресурсы, Росгидромет
Состояние недр	Роснедра
Состояние животного мира	Минприроды России
Состояние лесов	Рослесхоз
Состояние земель	Росреестр
Охотничьи ресурсы	Минприроды России
Водные биоресурсы	Росрыболовство
Радиационная обстановка	Росатом, Росгидромет

Например, наблюдательная сеть Росгидромета по мониторингу загрязнения атмосферы (МЗА) традиционно является наиболее развитой, фокусируясь на контроле загрязнения в крупных промышленных центрах. Ее данные являются ключевыми для оценки рисков для здоровья населения.

Информационное обеспечение: Единый государственный фонд данных и ФГИС ОС

Для обеспечения прозрачности и доступности собранной информации, данные, полученные в рамках ЕГСЭМ, должны быть интегрированы в единое информационное пространство.

Информация о состоянии окружающей среды включается в состав Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении.

Основой для публичного доступа и обработки этих данных служит Федеральная государственная информационная система состояния окружающей среды (ФГИС ОС), порядок создания и функционирования которой регламентирован Постановлением Правительства РФ от 19.03.2024 № 329.

ФГИС ОС выполняет роль «единого окна» для природоохранной информации, обеспечивая:

• Сбор, обработку и хранение данных мониторинга.
• Предоставление информации органам власти для принятия управленческих решений.
• Публичное раскрытие информации о состоянии окружающей среды.

Методологические инструменты современного экологического мониторинга

Экологический мониторинг использует широкий спектр методов, которые могут быть разделены на две большие группы: дистанционные и контактные. Уровень детализации и достоверности данных во многом зависит от применения стандартизированных и формализованных показателей.

Мониторинг атмосферного воздуха и ключевые загрязнители

Мониторинг атмосферы требует высокой оперативности, поскольку концентрации загрязнителей могут меняться в течение нескольких минут. Для этого используются:

• Контактные (наземные) методы: Применение стационарных постов наблюдения Росгидромета, оснащенных автоматическими газоанализаторами. Эти приборы обеспечивают непрерывное получение данных о концентрациях примесей.
• Дистанционные методы: Использование аэрокосмических снимков для оценки переноса загрязняющих веществ на большие расстояния, а также для контроля крупных источников выбросов (например, тепловых электростанций).

Ключевые показатели, за которыми ведется постоянное наблюдение:

• Взвешенные частицы (РМ-2,5 и РМ-10): Мельчайшие твердые частицы, представляющие наибольшую опасность для здоровья.
• Диоксид серы (SO₂), оксид углерода (СО), диоксид азота (NO₂): Типичные промышленные и транспортные загрязнители.
• Бенз(а)пирен: Сильный канцероген, являющийся маркером загрязнения вблизи коксохимических и асфальтовых производств.

Оценка качества поверхностных вод: от ХПК/БПК к УКИЗВ

Мониторинг водных объектов (рек, озер, водохранилищ) основывается на химико-аналитических методах.

Стандартные многокомпонентные методы включают:

• Химическое потребление кислорода (ХПК): Мера, указывающая на общее содержание органических и неорганических веществ, которые могут быть окислены химическим путем.
• Биохимическое потребление кислорода (БПК): Мера, указывающая на количество кислорода, необходимое для биохимического окисления органических веществ микроорганизмами в течение определенного времени (обычно БПК₅ или БПК₂₀).

Для комплексной и унифицированной оценки качества вод используется формализованный интегральный показатель — Удельный Комбинаторный Индекс Загрязненности Воды (УКИЗВ).

УКИЗВ позволяет учесть не только абсолютные концентрации загрязняющих веществ, но и их комбинаторное воздействие. Индекс рассчитывается на основе сравнения концентраций веществ с их предельно допустимыми концентрациями (ПДК) и используется для отнесения водного объекта к одному из 7 классов качества:

Класс качества	Характеристика	УКИЗВ (диапазон)
I	Очень чис��ые	≤ 0,2
II	Чистые	0,2 – 1,0
III	Умеренно загрязненные	1,0 – 2,0
IV	Загрязненные	2,0 – 4,0
V	Грязные	4,0 – 6,0
VI	Очень грязные	6,0 – 10,0
VII	Чрезвычайно грязные	> 10,0

Применение таких интегральных показателей, как УКИЗВ, позволяет упростить интерпретацию сложных аналитических данных и использовать их для принятия управленческих решений, включая определение приоритетных территорий для природоохранных мероприятий. Но разве не стоит учитывать, что сам процесс стандартизации и унификации данных может скрывать локальные, но критически важные пиковые загрязнения, требующие незамедлительного вмешательства?

Проблемы и стратегические пути повышения эффективности системы

Несмотря на наличие прочной правовой базы и развитой системы мониторинга (ЕГСЭМ), система экологического контроля и мониторинга в РФ сталкивается с рядом существенных проблем, требующих стратегических решений.

Основные проблемы государственного экологического контроля (надзора)

Анализ современного состояния государственного экологического надзора позволяет выделить следующие ключевые недостатки:

1. Ориентация на принуждение, а не на предупреждение: Долгое время система контроля была сфокусирована на выявлении уже совершенных нарушений и применении карательных мер (штрафов), что не способствовало активному внедрению экологических инноваций.
2. Недостаточность кадрового и технического обеспечения: В регионах наблюдается дефицит квалифицированных инспекторов и отсутствие современного лабораторного оборудования, что снижает оперативность и качество проверок.
3. Недостаточность правового регулирования и коллизии: Хотя ФЗ № 7 является основой, на практике постоянно возникают дискуссии о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами, а также проблемы с интерпретацией нормативов (например, сложности в доказывании ущерба, нанесенного окружающей среде).
4. Слабая интеграция данных: Несмотря на создание ФГИС ОС в 2024 году, полная интеграция данных от всех 9 подсистем ЕГСЭМ и их оперативное использование в надзорной деятельности остается сложной технической и организационной задачей.

Концепция предупредительного контроля и внедрение НДТ

Стратегическим вектором повышения эффективности системы является переход от карательного (реактивного) контроля к предупредительному (превентивному) контролю. Эта концепция предполагает, что государство должно выступать не только как надзирающий орган, но и как партнер, помогающий бизнесу соблюдать экологические требования.

Ключевым инструментом этого перехода является внедрение Наилучших Доступных Технологий (НДТ).

НДТ — это технологии производства, хранения, транспортировки, утилизации, которые обеспечивают минимально возможное негативное воздействие на окружающую среду при условии экономической целесообразности их внедрения.

Механизм внедрения НДТ:

1. Разработка Информационно-технических справочников по НДТ (ИТС НДТ): В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 31.10.2014 № 2178-р, утвержден график создания 47 отраслевых справочников НДТ. Эти справочники служат эталоном для определения технологических нормативов для предприятий I категории НВОС.
2. Координация и экспертиза: Для разработки и применения НДТ создано Бюро наилучших доступных технологий (НДТ) (Приказ Росстандарта от 03.12.2014 № 1920).
3. Стимулирование: Предприятия, переходящие на НДТ, получают экологические преференции (например, освобождение от платы за НВОС на период внедрения, или облегченный режим экологической отчетности).

Внедрение НДТ не только снижает фактическое загрязнение, но и упрощает контрольные функции, поскольку надзор переходит от проверки выполнения тысяч разрозненных нормативов к проверке соответствия технологического процесса требованиям ИТС НДТ. Это позволяет инспекторам сосредоточиться на системных нарушениях, а не на микроуправлении.

Использование результатов мониторинга в управленческих решениях

Данные ЕГСЭМ — это не просто статистические сводки, а критически важная информация, формирующая основу для экологической политики и управленческих решений.

Результаты мониторинга используются для:

• Прогнозирования и планирования: Выявление долгосрочных тенденций изменения состояния окружающей среды, что позволяет разрабатывать научно обоснованные прогнозы социально-экономического развития и региональные программы в области охраны окружающей среды.
• Обоснование нормативов: Информация о фоновом загрязнении и реальной нагрузке на экосистемы используется для пересмотра и ужесточения предельно допустимых концентраций (ПДК) и предельно допустимых выбросов (ПДВ).
• Оперативное управление: В случае выявления чрезвычайных ситуаций (например, высокого уровня загрязнения), данные мониторинга служат основанием для введения режимов повышенной готовности и принятия экстренных мер.
• Информационное обеспечение граждан: Публикация данных в ФГИС ОС повышает осведомленность и стимулирует общественный контроль.

Заключение

Система экологического контроля и мониторинга в Российской Федерации, основанная на ФЗ № 7, представляет собой сложный, многоуровневый механизм, который находится в активной фазе реформирования. Мониторинг (ЕГСЭМ) выполняет критически важную информационно-аналитическую функцию (наблюдение, оценка, прогноз), а контроль (государственный, производственный, общественный) обеспечивает правоприменительную функцию (надзор и пресечение нарушений).

Актуализация нормативно-правовой базы в 2024 году, в частности, принятие Постановлений Правительства РФ № 300 и № 329, является ключевым шагом к стандартизации, интеграции данных ЕГСЭМ и повышению прозрачности природоохранной деятельности через развитие ФГИС ОС.

Для дальнейшего повышения эффективности системы необходимо сместить фокус с карательного подхода на предупредительный контроль и активно внедрять Наилучшие Доступные Технологии (НДТ), используя ИТС НДТ как основной методологический инструмент. Только через технологическое совершенствование производства, усиление роли ПЭК и интеграцию данных мониторинга в процесс принятия управленческих решений возможно обеспечить устойчивое развитие и гарантировать экологическую безопасность страны.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (последняя редакция). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 23.10.2025).
2. Постановление Правительства РФ от 14.03.2024 N 300 об утверждении положения о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды). Доступ из справочно-правовой системы «Контур» (Дата обращения: 23.10.2025).
3. О федеральной государственной информационной системе состояния окружающей среды от 19 марта 2024. URL: https://docs.cntd.ru/document/410940529 (Дата обращения: 23.10.2025).
4. Актуальные проблемы государственного экологического надзора в России // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-problemy-gosudarstvennogo-ekologicheskogo-nadzora-v-rossii (Дата обращения: 23.10.2025).
5. Афанасьев Ю.А., Фомин С.А. Мониторинг и методы контроля окружающей среды. Москва: Изд-во МНЭПУ, 2001. 337 с.
6. Герасимов И.П. Научные основы современного мониторинга окружающей среды // Известия АН. Серия географическая. 1978. С. 13-25.
7. Ермаков В.Д., Сухарев А.Я. Экологическое право России. Москва, 1997.
8. Константинов В.М., Челидзе Ю.Б. Экологические основы природопользования. Москва: Академия, 2001.
9. Новиков Ю.В. Экология, окружающая среда и человек. Москва, 1998.
10. Петров К.М. Общая экология: взаимодействие общества и природы. Санкт-Петербург: Химия, 1998.
11. Повышение эффективности государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровне // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/povyshenie-effektivnosti-gosudarstvennogo-ekologicheskogo-nadzora-na-federalnom-i-regionalnom-urovne (Дата обращения: 23.10.2025).
12. Производственный и общественный экологический контроль [Электронный ресурс]. URL: https://www.trudohrana.ru/article/103606-proizvodstvennyy-i-obshchestvennyy-ekologicheskiy-kontrol (Дата обращения: 23.10.2025).
13. Проблемы экологического управления в России в контексте современных потенциальных угроз // Современные проблемы управления. 2023. № 5. URL: https://www.sovman.ru/journals/upravlenie/2023/5/up23500-11/ (Дата обращения: 23.10.2025).
14. Современные методы экологического мониторинга [Электронный ресурс]. URL: https://spmi.ru/sites/default/files/2016_01_133.pdf (Дата обращения: 23.10.2025).
15. Сюткин В.М. Экологический мониторинг административного региона (концепция, методы, практика на примере Кировской области). Киров: ВГПУ, 1999. 232 с.
16. Что такое Экологический контроль в России (задачи, виды, программа) [Электронный ресурс]. URL: https://emetos.ru/ekologicheskij-kontrol/ (Дата обращения: 23.10.2025).
17. Экологический контроль: виды и принципы [Электронный ресурс]. URL: https://greenium.ru/ekologicheskij-kontrol-vidy-i-principy (Дата обращения: 23.10.2025).
18. Экологический мониторинг и контроль окружающей среды // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ekologicheskiy-monitoring-i-kontrol-okruzhayuschey-sredy (Дата обращения: 23.10.2025).
19. Экологический мониторинг почвы, атмосферы и воды [Электронный ресурс]. URL: https://biotechnologies.ru/catalog/monitoring-okruzhayushchey-sredy/ (Дата обращения: 23.10.2025).