Экономическая модель управления государственным заказом в Российской Федерации: Анализ эффективности, рисков и стратегические направления развития (на основе ФЗ № 44-ФЗ и ФЗ № 223-ФЗ)

В сфере публичных финансов и государственного управления, управление государственным заказом является не просто административной функцией, но одним из мощнейших экономических инструментов, способных прямо влиять на макроэкономические показатели, стимулирование инноваций и социальную политику.

Переход от Федерального закона № 94-ФЗ (период 2006–2010 гг.), который критиковался за излишнюю формализацию и ориентацию исключительно на ценовой критерий, к действующей двухуровневой системе, регулируемой Федеральным законом № 44-ФЗ «О контрактной системе…» (принят 5 апреля 2013 года) и Федеральным законом № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», ознаменовал фундаментальную смену парадигмы.

Цель данной работы — провести деконструкцию устаревшей модели и осуществить углубленный, актуальный анализ современной экономической модели управления государственным заказом в Российской Федерации. Исследование сфокусировано на действующей нормативно-правовой базе, применении релевантных экономических теорий, оценке текущей экономической эффективности, выявлении системных рисков и определении стратегических направлений совершенствования.

Структура работы последовательно раскрывает экономическое содержание госзаказа, его теоретические основы, проводит сравнительный анализ двух ключевых регуляторных режимов (44-ФЗ и 223-ФЗ), и, опираясь на свежую статистику 2020–2024 гг., формулирует выводы о наиболее актуальных проблемах и путях их решения.

Экономическое содержание и принципы контрактной системы

Государственный заказ, будучи инструментом реализации публичных функций, имеет глубокую экономическую сущность. В отличие от узко правового толкования, в экономическом контексте госзаказ выступает не просто как процесс приобретения, а как механизм перераспределения бюджетных средств и стимулирования определенных секторов экономики. Именно поэтому его эффективность прямо отражается на благосостоянии общества.

Понятие государственного заказа и закупок: Разграничение терминов и роли ФЗ № 44-ФЗ и ФЗ № 223-ФЗ

Необходимо провести методологическое разграничение между широким понятием «государственный заказ» и более узким «государственные закупки».

• Государственный заказ (госзаказ) — это комплексная система планирования, размещения, исполнения и контроля за удовлетворением государственных и муниципальных нужд. Он включает распределение средств, целеполагание и управление контрактами.
• Государственные закупки (госзакупки) — непосредственно процесс приобретения товаров, работ или услуг, регулируемый двумя ключевыми актами:
  1. ФЗ № 44-ФЗ «О контрактной системе…»: Регулирует закупки федеральных, муниципальных бюджетных учреждений и органов власти, расходующих средства из бюджета. Ключевая цель — повышение качества (эффективности и результативности) обеспечения государственных нужд и предотвращение коррупции.
  2. ФЗ № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»: Регулирует закупки госкорпораций, субъектов естественных монополий и компаний с долей государственного участия свыше 50%, которые расходуют собственные доходы. Закон отличается большей либеральностью и гибкостью.

Экономическая сущность госзаказа заключается в выполнении им ряда функций: регулятивной (воздействие на рынок), воспроизводственной (обеспечение функционирования госаппарата), стимулирующей (поддержка отечественного производителя, МСП) и инновационной. Последняя реализуется через установленный ФЗ № 44 принцип стимулирования инноваций и через требование к заказчикам по ФЗ № 223 закупать инновационную и высокотехнологичную продукцию (согласно Постановлению Правительства РФ № 932).

Ключевые принципы контрактной системы: Открытость, конкуренция, профессионализм и экономическая ответственность

Контрактная система, заложенная в ФЗ № 44-ФЗ, базируется на шести фундаментальных принципах, которые должны обеспечить достижение максимальной экономической эффективности при расходовании бюджетных средств:

Принцип	Статья ФЗ № 44	Экономическое содержание
Открытость и прозрачность	Ст. 6, 7	Обеспечение доступности информации о закупках через ЕИС, что снижает асимметрию информации и риски сговора.
Обеспечение конкуренции	Ст. 8	Создание равных условий для поставщиков, что ведет к снижению цен и повышению качества товаров/услуг.
Профессионализм заказчика	Ст. 9	Требование к наличию квалифицированных сотрудников, способных разрабатывать эффективные технические задания и управлять контрактами.
Стимулирование инноваций	Ст. 10	Ориентация на приобретение современных и высокотехнологичных решений.
Единство контрактной системы	Ст. 11	Стандартизация правил на всех уровнях власти (федеральном, региональном, муниципальном).
Ответственность за результативность и эффективность	Ст. 12	Обязательство заказчика достигать заданных целей и показателей при минимальных затратах.

Принцип ответственности за результативность и эффективность является ключевым экономическим маркером, отличающим 44-ФЗ от его предшественника. Он требует от заказчика не просто формального соблюдения процедуры, но и достижения запланированных социально-экономических результатов. И что из этого следует? Это означает, что формальная экономия на цене не может служить оправданием, если конечный результат (например, построенная дорога или внедренная система) не соответствует заявленным целям или требует дополнительных бюджетных вливаний.

Теоретико-экономический фундамент оценки эффективности госзаказа (Закрытие «слепой зоны»)

Экономическая модель управления госзаказом не может быть понята без обращения к фундаментальным экономическим теориям, которые объясняют поведение субъектов и возникающие проблемы.

Теория «Принципал-Агент» в системе госзакупок

Наиболее применимой является Теория «Принципал-Агент». В контексте государственных закупок:

• Принципал — государство (налогоплательщики), заинтересованное в максимальной эффективности расходования бюджетных средств и получении качественного блага.
• Агенты — государственные заказчики (органы власти, бюджетные учреждения), которые обладают информационным преимуществом (асимметрия информации) относительно потребностей, рынка и процесса выбора поставщика.

Ключевая проблема, которую изучает теория в этой сфере, — оппортунистическое поведение агентов. Поскольку заказчик (Агент) может иметь собственные интересы, не совпадающие с интересами Принципала (например, желание быстрее освоить бюджет, сговор с поставщиком, закупка излишне дорогого оборудования), возникают риски неэффективности.

ФЗ № 44-ФЗ является институциональным механизмом, направленным на минимизацию агентской проблемы через жесткую регламентацию, прозрачность и введение штрафных санкций. Однако, как показывают исследования российских экономистов, риски оппортунизма сохраняются, особенно в сложных сферах, таких как инновационные закупки, где трудно стандартизировать объект закупки. Какой важный нюанс здесь упускается? Оппортунистическое поведение может проявляться не только в прямой коррупции, но и в некачественном управлении контрактом, например, в умышленном затягивании сроков приемки или в использовании «серых» схем при оценке единственного поставщика.

Принципы оценки качества блага в Информационной Экономике

Оценка эффективности госзаказа выходит за рамки простого сравнения начальной (НМЦК) и конечной цены. Ключевая сложность — оценка качества приобретаемого блага в условиях асимметрии информации. Для этого применимы концепции Теории Информационной Экономики, которая делит блага на три типа по критерию оценки качества:

1. Инспекционное благо (Search Goods): Качество может быть оценено до момента покупки или использования (например, стандартный товар — бумага, бензин). Оценка происходит по образцу, спецификации или каталогу. В 44-ФЗ это соответствует детализированному техническому заданию.
2. Экспериментальное благо (Experience Goods): Качество может быть оценено только в процессе использования или после его завершения (например, строительные работы, внедрение сложной ИТ-системы). Здесь критически важен механизм гарантий и приемки.
3. Доверительное благо (Credence Goods): Качество не может быть полностью оценено даже после использования (например, медицинские услуги, сложный научный консалтинг). В таких случаях заказчик вынужден полагаться на репутацию поставщика, его опыт и профессионализм.

Применение этих критериев позволяет объяснить необходимость перехода от ценового критерия к механизмам, вроде Контракта жизненного цикла (КЖЦ), который заставляет поставщика нести ответственность за качество блага на протяжении всего срока его эксплуатации, что критически важно для экспериментальных и доверительных благ.

Инструменты оценки эффективности

Отсутствие единой, законодательно утвержденной формулы оценки эффективности компенсируется обязательными институциональными процедурами:

• Мониторинг закупок (Минфин России): Осуществляется на постоянной основе и фокусируется на статистических показателях: объем закупок, процент экономии (снижения цены), доля закупок у субъектов МСП.
• Аудит в сфере закупок (Счетная палата РФ): Проводит комплексную проверку законности, целесообразности, обоснованности и результативности закупок, выявляя системные нарушения и неэффективное расходование средств.
• Международная методология MAPS (ОЭСР): Международно-признанный инструмент, используемый для комплексной оценки национальных закупочных систем по критериям прозрачности, конкуренции и управления.

Сравнительный экономический анализ: Жесткая регламентация (44-ФЗ) против либерализации (223-ФЗ)

Современная экономическая модель госзаказа в РФ уникальна тем, что оперирует двумя параллельными, но существенно различными правовыми режимами. Их различия напрямую влияют на экономическую результативность и риски.

Критерий сравнения	ФЗ № 44-ФЗ (Контрактная система)	ФЗ № 223-ФЗ (Закупки госкорпораций)
Заказчики	Бюджетные учреждения, органы власти (расходуют бюджет).	Госкорпорации, субъекты естественных монополий, компании с гос. участием >50% (расходуют собственные доходы).
Регламентация	Жесткая. Все процедуры и способы закупки прописаны в законе.	Гибкая. Заказчик разрабатывает собственное Положение о закупках.
Изменение контракта	Возможно только в строго определенных законом случаях (ч. 1 ст. 95).	Возможность изменения прописывается в Положении о закупке (более либерально).
Обязательная доля МСП	Обязательное установление преференций и квот.	Обязательная квота (не менее 25% совокупного годового объема) с целью социальной поддержки.
Экономия (2024 г.)	407 млрд рублей.	228 млрд рублей.

Регулирование и гибкость

ФЗ № 44-ФЗ нацелен на минимизацию коррупционных рисков за счет максимальной стандартизации и ограничения свободы действий заказчика. Экономическое последствие такой жесткой регламентации — снижение транзакционных издержек, связанных с проверкой законности, но одновременно и снижение гибкости. Например, возможность изменения существенных условий контракта по 44-ФЗ (цена, сроки, характеристики) в процессе исполнения крайне ограничена (ч. 1 ст. 95), что может привести к срыву важных проектов в условиях экономической нестабильности или резкого изменения рыночных цен. Но разве не эта ограниченность обеспечивает предсказуемость для поставщиков и защищает бюджет от необоснованных корректив?

ФЗ № 223-ФЗ изначально предполагался как более либеральный инструмент, позволяющий крупным игрокам (госкорпорациям) оптимизировать свои процессы, используя рыночные методы. Возможность самостоятельно разрабатывать Положение о закупке дает экономическую свободу, но повышает риски оппортунизма и непрозрачности, если заказчик не заинтересован в максимальной конкуренции.

Парадокс эффективности

Гипотеза о том, что либерализация закупочной деятельности (ФЗ № 223-ФЗ) автоматически ведет к повышению эффективности, на практике не подтвердилась в полной мере. Исследования, проведенные, в частности, Высшей школой экономики (2020), показывают, что использование более свободного 223-ФЗ крупными госкорпорациями не привело к устойчивому и значительному повышению результативности по сравнению с 44-ФЗ. Это связано с тем, что, несмотря на гибкость, сохраняются высокие риски оппортунизма и доминирования интересов, не совпадающих с публичными.

Тем не менее, оба закона генерируют значительную экономию. В 2024 году совокупная экономия по результатам закупок составила 407 млрд рублей по 44-ФЗ и 228 млрд рублей по 223-ФЗ, что свидетельствует о существенной роли конкурентных процедур.

Актуальные проблемы и риски экономической модели: Статистика 2020-2024 гг.

Несмотря на достигнутый высокий уровень цифровизации и огромный объем госзаказа, который в 2023 году превысил 30 трлн рублей (12,6 трлн рублей по 44-ФЗ и 19,5 трлн рублей по 223-ФЗ), система сталкивается с системными проблемами, угрожающими экономической эффективности.

Проблема низкой конкуренции: Рост закупок у единственного поставщика

Ключевой индикатор эффективности закупочной системы — уровень конкуренции. Чем ниже конкуренция, тем выше риск завышения цен и неэффективного расходования средств.

По данным Счетной палаты, еще в 2020 году более 74% госзакупок (44-ФЗ) было проведено с единственным претендентом. Ситуация не только не улучшилась, но и ухудшилась по стоимостному показателю.

Согласно данным Минфина России, стоимостной объем контрактов, заключенных с единственным поставщиком по 44-ФЗ, в 2023 году вырос до 32% от общего объема закупок (что эквивалентно 4 трлн рублей), по сравнению с 28% в 2022 году. Этот рост свидетельствует о следующих экономических проблемах:

• Неэффективность планирования: Заказчики не готовят закупки своевременно, что вынуждает их обращаться к единственному поставщику.
• Маскировка ограничений: Закупки у единственного поставщика часто используются для обхода конкурентных процедур, что может скрывать коррупционные схемы.
• Снижение реальной экономии: Закупки без конкуренции по определению не генерируют рыночного снижения цены.

Риск неэффективности и ненадлежащего исполнения: Динамика расторгнутых контрактов

Высокая эффективность требует не только конкурентной цены на входе, но и качественного исполнения контракта. Анализ динамики расторгнутых контрактов служит важным индикатором проблем с качеством планирования и исполнения.

По итогам 2023 года количество расторгнутых контрактов по 44-ФЗ выросло до 849 тыс. (объем 2,5 трлн рублей), против 791 тыс. годом ранее. Этот рост указывает на сохранение системных проблем:

1. Некачественное планирование: Неверно сформулированные технические задания или НМЦК, которые не учитывают рыночную реальность.
2. Недобросовестность поставщиков: Поставщики, выигравшие тендер по заниженной цене, не могут или не хотят исполнять контракт.
3. Неприменение мер ответственности: Счетная палата регулярно выявляет случаи неприменения заказчиками мер ответственности (штрафов, пеней) по отношению к недобросовестным поставщикам.

Антимонопольные нарушения и коррупционные риски

Антимонопольные органы (ФАС) активно борются с нарушениями, которые искусственно ограничивают конкуренцию и приводят к неэффективному расходованию средств. Типичные нарушения включают:

• Объединение в один лот разнородных объектов закупки: Это искусственно сужает круг потенциальных поставщиков, требуя от них наличия не связанных между собой компетенций.
• Указание характеристик, соотв��тствующих продукции только одного производителя: Нарушение принципа конкуренции путем «затачивания» технического задания под конкретный товар.
• Установление избыточных требований к опыту: Требование опыта, не гарантирующего надлежащее исполнение, но отсекающее новых участников рынка.

Критическим элементом в борьбе с коррупционными рисками стало ужесточение правоприменительной практики. В частности, Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 25.07.2025 № 305-ЭС25-3325 подтвердило право ФАС принудительно взыскивать в федеральный бюджет незаконно полученные доходы поставщиков (например, по гособоронзаказу) в случае доказанного завышения цен через посредников или других злоупотреблений. Это является мощным экономическим сигналом, направленным на дестимулирование оппортунистического поведения и восстановление нарушенных экономических интересов государства.

Социально-экономические аспекты: Сокращение участия малого и среднего предпринимательства (МСП) по 223-ФЗ

Государственная политика направлена на поддержку малого и среднего бизнеса через обязательные квоты. Однако в сегменте госкомпаний (223-ФЗ) наблюдается тревожная динамика. Объем закупок госкомпаний у МСП во II квартале 2024 года составил 1,29 трлн рублей, что на 46% меньше, чем в аналогичном периоде 2023 года (2,4 трлн рублей).

Это падение, возможно, вызвано изменением структуры закупочных портфелей госкорпораций или формальным подходом к выполнению квот, что несет негативные социально-экономические последствия, снижая стимулирующую функцию госзаказа.

Стратегические направления совершенствования экономической модели

Совершенствование экономической модели управления государственным заказом идет по пути повышения прозрачности, снижения транзакционных издержек и перехода к критериям фактической результативности.

Цифровизация и прозрачность: Роль Единой информационной системы (ЕИС)

Российская система госзакупок является одной из наиболее цифровизованных в мире, что является ее неоспоримым преимуществом. Полный переход на электронные процедуры и использование Единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС) обеспечивает «закупочный след» — возможность отследить каждый этап закупки, от планирования до исполнения контракта.

С экономической точки зрения, ЕИС:

1. Снижает транзакционные издержки для участников рынка за счет стандартизации и автоматизации процессов.
2. Увеличивает прозрачность, минимизируя возможности для коррупционных действий, связанных с сокрытием информации.

Дальнейшее совершенствование цифровизации должно быть направлено на интеграцию данных о фактическом исполнении контрактов и использовании приобретаемого блага.

Контракт жизненного цикла (КЖЦ): Сдвиг от цены к результативности

Контракт жизненного цикла (КЖЦ) представляет собой важнейший методологический сдвиг в сторону повышения ответственности поставщика и результативности закупок. В рамках КЖЦ поставщик отвечает не только за создание или поставку объекта, но и за его последующее обслуживание, ремонт и утилизацию.

Экономическое преимущество КЖЦ:

• Снижение оппортунизма: Поставщик заинтересован в поставке более качественного продукта, поскольку его некачественность приведет к росту его собственных расходов на последующее обслуживание.
• Фокус на совокупной стоимости владения (Total Cost of Ownership, TCO): Заказчик оценивает не только начальную цену, но и общие расходы в течение всего срока службы.

Сфера применения КЖЦ была расширена, включая работы по созданию и эксплуатации информационных систем (ИТ-систем), а также объекты дорожного хозяйства и медицинское оборудование.

Конвергенция регулирования как основа единой концепции

Ключевой стратегический вектор развития — конвергенция регулирования ФЗ № 44-ФЗ и ФЗ № 223-ФЗ.

Хотя два закона нацелены на разные типы заказчиков, в последнее время наблюдается сближение норм. Примером является установление обязательных квот на закупку у субъектов МСП (не менее 25%) для заказчиков по 223-ФЗ, что переносит элементы социальной и стимулирующей политики 44-ФЗ в более либеральную сферу.

Экспертное сообщество и регуляторы подчеркивают необходимость создания единой концептуальной системы, которая бы стимулировала закупщиков к реальной экономической эффективности, а не к формальному освоению бюджета. Это требует не только унификации процедур, но и единой методологии оценки качества и результативности, основанной на принципах информационной экономики.

Заключение

Современная экономическая модель управления государственным заказом в Российской Федерации, основанная на двух ключевых федеральных законах (44-ФЗ и 223-ФЗ), является сложным и высокорегулируемым механизмом, который ежегодно оперирует триллионами рублей и выполняет критически важные регулятивные, воспроизводственные и стимулирующие функции.

Анализ показал, что, несмотря на существенный рост объема госзаказа (свыше 30 трлн рублей в 2023 году) и значительную экономию, система сталкивается с рядом системных проблем:

1. Низкая конкуренция: Критический рост стоимостного объема контрактов, заключенных с единственным поставщиком (до 32% по 44-ФЗ), угрожает принципу эффективности и требует усиления контроля над обоснованием таких закупок.
2. Сохранение рисков оппортунизма: Как показывает рост расторгнутых контрактов (849 тыс. в 2023 году) и ужесточение антимонопольной практики (Определение ВС РФ 2025 года о взыскании незаконного дохода), проблемы ненадлежащего исполнения и коррупционные риски сохраняются, особенно в условиях асимметрии информации (Агентская проблема).
3. Недостаточная результативность: Модель все еще чрезмерно ориентирована на ценовой критерий, что снижает качество приобретаемого блага.

Стратегические направления совершенствования модели требуют не только продолжения цифровизации и централизации, но и перехода к качественно новым экономическим механизмам. Внедрение Контракта жизненного цикла (КЖЦ) и движение к конвергенции регулирования являются ключевыми шагами к созданию единой, гибкой и результативной системы, где критерием успеха будет не освоение бюджета, а достижение конечного социально-экономического эффекта, что соответствует принципам теории информационной экономики и экономической ответственности заказчика. Ведь конечная цель — это не экономия ради экономии, а повышение качества жизни граждан.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
2. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ. — М.: Деловой Двор, 2009.
3. ГУ ВШЭ. Система госзакупок: на пути к новому качеству. Доклад ГУ-ВШЭ. М., март 2010. URL: https://www.hse.ru/data/2010/02/24/1233015864/HSE-23feb.pdf (дата обращения: 22.10.2025).
4. Колыхалов П.И., Гладкова Е.Г., Трефилов Д.Н., Кондратьева Ю.С. Мониторинг государственного и муниципального заказа на IT-продукцию // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 11.
5. Яковлев А.А. Как дальше развиваться системе госзакупок // Российская Бизнес-газета. 2010. № 740 (7) от 2 марта.
6. Кузнецова И.В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. — М.: Высшая школа экономики, 2011.
7. Рожков М.А., Балаева О.Н. Проблемы госзакупочной деятельности в России: взгляд заказчика // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2011. № 18.
8. Климанова Т.В. Научно-практические подходы к оценке эффективности системы управления государственными закупками на федеральном уровне // Экономика, предпринимательство и право. 2023. № 10.
9. Минфин России представил сводный аналитический отчет по результатам мониторинга государственных закупок за 2024 год. URL: spectender.ru (дата обращения: 22.10.2025).
10. Госзакупки в России во II квартале 2024 года увеличились на 10% до 5,4 трлн рублей. URL: tek.fm (дата обращения: 22.10.2025).
11. Судебная практика ФАС по Закону N 44-ФЗ: на что служба обратила внимание в обзорах за май 2024 года. URL: consultant.ru (дата обращения: 22.10.2025).
12. Обзор судебной практики ФАС России в сфере государственных закупок за I квартал 2025 года. URL: gkgz.ru (дата обращения: 22.10.2025).
13. Методы оценки эффективности госзакупок. Счетная палата Российской Федерации. URL: intosairussia.org (дата обращения: 22.10.2025).
14. Сайт Единой информационной системы в сфере закупок (zakupki.gov.ru). URL: http://www.zakupki.gov.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
15. Сайт Портала госзакупок (pgz.economy.gov.ru). URL: http://www.pgz.economy.gov.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
16. ТЕНДЕНЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ И ЭМПИРИЧЕСКИЕ ДАННЫЕ. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 22.10.2025).
17. Сравнительный анализ закупочных практик по принципам Федеральных законов 44-ФЗ и 223-ФЗ на примере Государственной корпорации «Росатом». Высшая школа экономики. URL: hse.ru (дата обращения: 22.10.2025).
18. Отличия федеральных законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ. Удостоверяющий центр Контур. URL: kontur.ru (дата обращения: 22.10.2025).
19. ФАС ужесточает контроль за гособоронзаказом: ВС РФ разрешил взыскивать излишнюю прибыль поставщиков в бюджет. URL: pro-ability.ru (дата обращения: 22.10.2025).