Система управления государственными закупками в Российской Федерации: Этапы функционирования, нормативно-правовая база и актуальные изменения 2025 года (на примере 44-ФЗ)

Актуальность и предмет исследования

В условиях динамичного развития экономики и ужесточения требований к эффективности использования бюджетных средств, система государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации является одним из ключевых механизмов государственного управления. Она выступает не только инструментом обеспечения государственных нужд, но и мощным регулятором рыночных отношений, стимулятором инноваций и механизмом поддержки отечественных производителей. Таким образом, контрактная система напрямую влияет на макроэкономические показатели страны.

По состоянию на 2024 год, общий объем заключенных госзаказчиками контрактов по Федеральному закону № 44-ФЗ составил 11,98 триллиона рублей. Эта колоссальная цифра подчеркивает стратегическое значение контрактной системы (КС) для финансовой стабильности и реализации государственных программ.

Предметом настоящего исследования является системное описание этапов функционирования контрактной системы, анализ ее нормативно-правовой основы (преимущественно Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ), а также оценка актуальных тенденций и законодательных изменений, вступивших в силу в 2025 году. Цель работы заключается в глубоком академическом анализе действующей модели управления государственными закупками, учитывая процессы цифровизации и усиления национального режима.

Теоретические основы и нормативно-правовая база контрактной системы

Контрактная система в сфере закупок, согласно 44-ФЗ, определяется как совокупность участников системы и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Это не просто свод правил проведения торгов, а целостный, интегрированный цикл, охватывающий все этапы — от прогнозирования потребностей до конечного аудита исполнения обязательств.

Правовое поле, регулирующее КС, многоуровневое. В его основе лежат положения Конституции РФ, Гражданского кодекса и Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие общие рамки гражданско-правовых отношений и принципов расходования бюджетных средств. Однако фундаментальным и системообразующим актом является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", который детально регламентирует каждый шаг заказчика. Дополнительно система регулируется подзаконными актами — постановлениями Правительства, приказами Минфина и ФАС, которые обеспечивают оперативное реагирование на экономические реалии, что позволяет системе сохранять гибкость.

Принципы контрактной системы (Ст. 6 44-ФЗ)

Контрактная система базируется на семи ключевых принципах, которые обеспечивают ее функционирование как эффективного и прозрачного механизма:

Принцип	Содержание реализации
Открытость и прозрачность	Реализуется через обязательное размещение всей информации о закупках в Единой информационной системе (ЕИС).
Обеспечение конкуренции	Запрет на совершение действий, ведущих к ограничению числа участников; использование конкурентных способов определения поставщика.
Профессионализм заказчиков	Требование к наличию квалифицированных кадров, способных эффективно планировать и проводить закупки.
Стимулирование инноваций	Учет инновационных и высокотехнологичных товаров при планировании и осуществлении закупок.
Единство контрактной системы	Применение единых правил и процедур на всей территории РФ.
Ответственность за результативность и эффективность	Заказчик несет ответственность за достижение целей закупки при минимальных затратах.

Принцип профессионализма заказчика и требования к специалистам

Принцип профессионализма (ч. 5 ст. 39 44-ФЗ) является критически важным для снижения числа нарушений и повышения качества закупок. Закон требует, чтобы члены приемочной комиссии или контрактной службы обладали специальными знаниями или прошли соответствующее повышение квалификации.

В академическом контексте важно отметить конкретные требования к минимальному объему обучения, которые закреплены в подзаконных актах и методических рекомендациях:

• Минимальный срок повышения квалификации: Согласно Приказу Минобрнауки РФ от 01.07.2013 № 499, для программ повышения квалификации он не может быть менее 16 часов.
• Рекомендованный объем для специалистов: Методические рекомендации (Письмо Минэкономразвития РФ и Минобрнауки РФ от 12.03.2015) устанавливают рекомендованный минимальный объем обучения для специалистов в сфере закупок — не менее 108 часов.
• Профессиональная переподготовка: Для получения новой квалификации требуется не менее 250 часов.

Таким образом, принцип профессионализма — это не декларация, а строго регламентированное требование к кадровому обеспечению контрактной системы, непосредственно влияющее на ее эффективность, поскольку квалифицированные специалисты способны минимизировать риски и оптимизировать процесс функционирования государственных закупок.

Национальный режим: унификация правил 2025 года

Национальный режим в закупках (ст. 14 44-ФЗ) — это комплекс мер, направленных на предоставление преференций товарам российского происхождения и стран ЕАЭС. В 2025 году произошло кардинальное изменение в регулировании этой сферы.

Ключевым нововведением стало вступление в силу Постановления Правительства РФ от 23.12.2024 № 1875, которое унифицировало и консолидировало ранее разрозненные правила применения запретов, ограничений и преимуществ при закупке иностранной продукции. Это постановление заменило собой множество ранее действовавших актов, упростив правоприменительную практику, что значительно снижает бюрократическую нагрузку на заказчиков.

Роль национального режима в 2025 году усиливается: заказчики обязаны указывать номер реестровой записи из Государственной информационной системы промышленности (ГИСП) для подтверждения российского происхождения товаров. Это напрямую связывает процедуру закупки с государственной политикой импортозамещения и поддержки отечественного производителя.

Системный цикл функционирования государственных закупок (Этапы 44-ФЗ)

Контрактная система представляет собой последовательный цикл, состоящий из трех взаимосвязанных и законодательно регламентированных этапов: планирование, определение поставщика и исполнение контракта. Только полное прохождение всех этапов гарантирует достижение заявленных целей закупки.

Этап	Регулирующий акт	Ключевые действия
I. Планирование	Глава 2, Ст. 16 44-ФЗ	Формирование, утверждение и ведение планов-графиков.
II. Определение поставщика	Глава 3 44-ФЗ	Размещение извещения, рассмотрение заявок, проведение конкурентных процедур.
III. Исполнение контракта	Ст. 94 44-ФЗ	Приемка, экспертиза, оплата, ведение отчетности.

Этап планирования (Глава 2, Ст. 16 44-ФЗ)

Планирование закупок является отправной точкой всего цикла и служит гарантией финансовой дисциплины и обоснованности расходов. Согласно статье 16 44-ФЗ, основанием для осуществления закупки является утвержденный и размещенный в ЕИС план-график.

Принцип: Закупка, не предусмотренная планом-графиком, не может быть осуществлена.

План-график формируется на срок, соответствующий сроку действия закона о бюджете, и включает в себя детальную информацию: идентификационный код закупки (ИКЗ), наименование объекта закупки, сведения о начальной (максимальной) цене контракта (НМЦК), а также способ определения поставщика. ИКЗ выступает ключевым элементом контроля, позволяя проследить финансовое обеспечение конкретной закупки на всех последующих этапах, обеспечивая принцип прозрачности.

Этап определения поставщика (Глава 3 44-ФЗ)

Этот этап является наиболее конкурентным и включает выбор контрагента. Способы определения поставщика делятся на:

1. Конкурентные способы: Электронный конкурс (открытый, закрытый), электронный аукцион, запрос котировок в электронной форме.
2. Неконкурентный способ: Закупка у единственного поставщика (ст. 93 44-ФЗ).

Основная задача этого этапа — обеспечение равного доступа к участию и выявление лучшего предложения в соответствии с принципом эффективности. Цифровизация полностью перевела конкурентные процедуры в электронный формат, что повысило их прозрачность и скорость. Однако почему же, несмотря на все усилия по цифровизации, доля неконкурентных процедур продолжает расти?

Этап исполнения контракта и обязательная приемка

Исполнение контракта (Ст. 94 44-ФЗ) — это комплекс мер, направленных на достижение целей закупки. Оно включает:

1. Взаимодействие заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
2. Приемку поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги.
3. Оплату результатов и проверку соблюдения условий контракта.

Ключевым элементом этого этапа является обязательная экспертиза результатов, которая может проводиться силами заказчика или с привлечением независимых экспертов.

Для приемки заказчик обязан создать приемочную комиссию, состоящую не менее чем из пяти человек (ч. 6 ст. 94 44-ФЗ). Приемка оформляется документом о приемке, который становится основой для оплаты.

Цифровой аспект: С 1 января 2022 года электронное актирование (формирование и обмен документами о приемке) стало обязательным для всех электронных закупок, что значительно ускорило и стандартизировало процесс исполнения контракта, сократив возможность для злоупотреблений при оформлении закрывающих документов.

Роль цифровизации и информационного обеспечения (ЕИС)

Единая информационная система (ЕИС, zakupki.gov.ru) является краеугольным камнем современного управления государственными закупками. ЕИС — это не просто база данных, а системообразующий механизм, который обеспечивает открытость, прозрачность и контроль за всеми этапами контрактного цикла.

Структура и функции ЕИС

ЕИС обеспечивает доступ к исчерпывающему объему информации о закупках:

• Планирование: Размещение планов-графиков.
• Определение поставщика: Публикация извещений о проведении закупок и документации.
• Результаты: Реестр заключенных контрактов, реестр банковских гарантий, реестр недобросовестных поставщиков (РНП).
• Контроль: Размещение отчетов об исполнении контрактов и результатов аудита.

Для обеспечения конкуренции и прозрачности, все участники закупок обязаны пройти обязательную регистрацию в Едином реестре участников закупок (ЕРУЗ) через портал ЕИС.

Электронный документооборот: Новые требования 2025 года

Процесс цифровизации продолжает углубляться, охватывая даже те процедуры, которые традиционно оставались бумажными. В 2025 году вступили в силу важные новации в сфере электронного документооборота:

С 1 июля 2025 года введено обязательное электронное оформление контрактов с единственным поставщиком, которые заключаются по итогам несостоявшихся конкурентных процедур (п. 24 и п. 25 ч. 1 ст. 93 44-ФЗ). Это требование направлено на повышение контроля за неконкурентными закупками, поскольку электронный формат позволяет Федеральному казначейству более эффективно контролировать соблюдение сроков и объемов финансового обеспечения, что обеспечивает дополнительную защиту бюджетных средств.

Кроме того, поэтапно, начиная с 1 апреля 2025 года, обязательное оформление структурированных контрактов в ЕИС распространяется на ряд других оснований для закупки у единственного поставщика (например, п. 2, 6, 11, 12, 54, 55 ч. 1 ст. 93). Таким образом, цифровой след становится обязательным для подавляющего большинства контрактов, включая те, что ранее заключались вне электронных площадок.

Государственный контроль, аудит и мониторинг в сфере закупок

Эффективность контрактной системы напрямую зависит от надежности системы контроля. Система контроля (Глава 5 44-ФЗ) носит многоуровневый характер и включает финансовый контроль, контроль уполномоченных органов и аудит.

Функции Федерального казначейства и ФАС России

Федеральное казначейство РФ и финансовые органы субъектов/муниципалитетов осуществляют внутренний финансовый контроль (ч. 5, 5.1 ст. 99 44-ФЗ). Их основная функция — превентивный контроль.

• Контролируемые параметры: Казначейство проверяет соответствие информации о планируемой закупке (ИКЗ) и объеме финансового обеспечения данным, содержащимся в планах-графиках и извещениях. Если данные не совпадают, Казначейство имеет право не пропустить оплату или блокировать размещение извещения в ЕИС.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является ключевым органом внешнего контроля, обеспечивающим соблюдение принципа конкуренции.

• Функции ФАС: Рассмотрение жалоб участников закупок на действия заказчиков, проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения 44-ФЗ, а также контроль за включением недобросовестных поставщиков в РНП.

Аудит эффективности (Счетная палата РФ)

Аудит в сфере закупок (Статья 98 44-ФЗ) проводится высшими органами государственного финансового контроля, в первую очередь Счетной палатой РФ. Аудит носит стратегический характер и нацелен не столько на выявление процедурных нарушений, сколько на оценку эффективности и результативности использования бюджетных средств.

Цели аудита:

1. Оценка обоснованности планирования закупок.
2. Анализ реализуемости целей закупок.
3. Оценка выполнения условий контрактов и достижения заданных результатов.

Аудит Счетной палаты позволяет высшим органам власти получать объективную картину о том, насколько государственные закупки способствуют достижению социально-экономических целей, а не являются лишь формальным соблюдением процедур.

Актуальные проблемы и перспективы развития контрактной системы (2024-2025)

Несмотря на значительную экономию бюджетных средств, которая в 2024 году превысила 571,6 миллиарда рублей за счет конкурентных процедур, система государственных закупок сталкивается с серьезными вызовами, требующими законодательного реагирования.

Проблема роста неконкурентных закупок

Главной проблемой, угрожающей принципу конкуренции и прозрачности, является устойчивый рост доли контрактов, заключенных у единственного поставщика (ЕП). В 2024 году объем таких контрактов достиг 5,57 триллиона рублей, что составляет почти половину от общего объема закупок по 44-ФЗ.

Этот рост происходит по нескольким причинам:

• Заключение контрактов с ЕП по итогам несостоявшихся конкурентных процедур.
• Использование прямых закупок по упрощенным основаниям (например, малые закупки).

Высокая доля неконкурентных закупок снижает рыночную эффективность системы, увеличивает коррупционные риски и затрудняет контроль за обоснованностью цен. Именно в ответ на эту проблему вводятся меры цифрового контроля (обязательное электронное оформление контрактов с ЕП с 1 июля 2025 года).

Совершенствование методики расчета НМЦК (2025)

Одним из ключевых направлений совершенствования системы в 2025 году стало повышение точности расчета Начальной Максимальной Цены Контракта (НМЦК). Необоснованно завышенная НМЦК является причиной неэффективного расходования бюджетных средств.

Новые правила расчета НМЦК направлены на:

1. Усиление национального режима: При обосновании НМЦК методом анализа рынка заказчики, если закупка подпадает под национальный режим, обязаны использовать ценовую информацию только о товарах российского происхождения (или ЕАЭС), исключая при этом иностранные аналоги. Это должно обеспечить более реалистичную и социально ориентированную оценку стоимости.
2. Специализированные правила: Для социально значимых и высокорисковых сфер вводятся специальные методики. Например, для закупок медицинских изделий с 11 марта 2025 года действуют новые правила (Приказ Минздрава России от 22.01.2025 № 26н), которые вводят территориальные ограничения на использование информации о ранее заключенных контрактах (ограничивая выборку данными из того же субъекта РФ, сопредельных территорий или федерального округа). Это сделано для того, чтобы исключить использование ценовых данных из регионов с радикально отличающимися условиями поставки и тарифами, делая НМЦК максимально локально обоснованной.

Эти изменения свидетельствуют о том, что контрактная система переходит от простого контроля процедур к комплексному контролю экономической обоснованности и стратегической поддержке отечественной экономики.

Заключение

Система управления государственными закупками в Российской Федерации, основанная на Федеральном законе № 44-ФЗ, представляет собой сложный, многоуровневый механизм, функционирующий в строгом соответствии с принципами прозрачности, конкуренции и профессионализма.

Проведенный анализ подтверждает, что контрактная система находится в процессе непрерывной эволюции. Ключевые изменения 2025 года сосредоточены в двух стратегических областях:

1. Цифровизация: Обязательное электронное актирование и введение обязательного электронного оформления контрактов с единственным поставщиком (с 1 июля 2025 г.) направлены на устранение «серых зон» в неконкурентных процедурах и усиление превентивного контроля со стороны Федерального казначейства.
2. Усиление национального режима: Унификация правил национального режима (Постановление Правительства РФ № 1875) и детализация методик расчета НМЦК (например, для медицинских изделий) демонстрируют переход к более тонким инструментам поддержки отечественных производителей и повышению обоснованности бюджетных расходов.

Несмотря на сохраняющуюся проблему высокого объема неконкурентных закупок, системное внедрение цифровых технологий и ужесточение требований к профессионализму заказчиков и обоснованности цен позволяют рассматривать контрактную систему как эффективный, хотя и требующий постоянного совершенствования, инструмент обеспечения государственных нужд. Дальнейшее развитие системы будет неразрывно связано с автоматизацией контрольных функций и повышением академического уровня подготовки специалистов в этой сфере.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
2. Об органах контроля в сфере закупок в соответствии с частью 8 статьи 99 Закона о контрактной системе от 04 июля 2018 г. [Электронный ресурс]. URL: https://cntd.ru (дата обращения: 22.10.2025).
3. Методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок от 21 марта 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: https://cntd.ru (дата обращения: 22.10.2025).
4. Полномочия ФАС России в сфере закупок по 44-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: https://pro-goszakaz.ru (дата обращения: 22.10.2025).
5. Финансовый контроль в сфере закупок – кем и как проводится? [Электронный ресурс]. URL: https://fz44.org (дата обращения: 22.10.2025).
6. Аудит в сфере закупок: критерии и показатели оценки эффективности. Счетная палата Тульской области [Электронный ресурс]. URL: https://sptulobl.ru (дата обращения: 22.10.2025).
7. Единая информационная система (ЕИС, ZAKUPKI.GOV.RU) [Электронный ресурс]. URL: https://zakupki44fz.ru (дата обращения: 22.10.2025).
8. Как изменятся закупки в 2025: планы Минфина, Казначейства и ФАС [Электронный ресурс]. URL: https://kontur.ru (дата обращения: 22.10.2025).
9. Госзаказчики заключили в 2024 году контракты почти на 12 трлн рублей [Электронный ресурс]. URL: https://interfax.ru (дата обращения: 22.10.2025).
10. Госзакупки в 2024 году: регионы сэкономили более 570 млрд рублей [Электронный ресурс]. URL: https://gkgz.ru (дата обращения: 22.10.2025).
11. Закупки госкомпаний в 2024 году достигли 35,3 трлн руб. [Электронный ресурс]. URL: https://pravo.ru (дата обращения: 22.10.2025).
12. Изменения в госзакупках за первый квартал 2025 году [Электронный ресурс]. URL: https://zakupki-kontur.ru (дата обращения: 22.10.2025).
13. Особенности и основные этапы проведения закупки по ФЗ-44 [Электронный ресурс]. URL: https://belinfonalog.market (дата обращения: 22.10.2025).
14. Обзор ключевых изменений в госзакупках в 2025 году [Электронный ресурс]. URL: https://anoipk.ru (дата обращения: 22.10.2025).
15. Закон о контрактной системе в сфере госзакупок: проблемы правоприменения и пути совершенствования [Электронный ресурс]. URL: https://council.gov.ru (дата обращения: 22.10.2025).
16. Важные изменения в сфере госзакупок за лето 2025 года: полный обзор [Электронный ресурс]. URL: https://pro-ability.ru (дата обращения: 22.10.2025).
17. Гудков А. Госзакупкам советуют быть проще // Коммерсанть. 2010. № 32 (4332). 25.02.
18. Дежкина Т.Г. Теоретические основы государственного предпринимательства // Проблемы современной экономики. 2008. № 4 (28).
19. Иванов А.В. Институционально-правовое обеспечение закупочной деятельности государственных агентов в РФ // Проблемы современной экономики. 2008. № 4 (28).
20. Игонина Н.А. Этапы реализации механизма закупок товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. № 1(9).
21. Король А.Н. Пути совершенствования управления закупками // Вестник ТОГУ. 2008. № 2 (9).
22. Макаренко Г.Н. Система гражданско-правовых договоров в целях обеспечения государственных нужд // Гражданское право. 2007. № 4.
23. Опенышев О., Игонина Н. Организация надзора за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд // Законность. 2010. № 1.
24. Путин О. Электронные торги для госзаказа // Строительный еженедельник. 2010. № 435. 29.09.