Европейский парламент: Эволюция полномочий, механизмы функционирования и вызовы современности

Европейский парламент, будучи единственным напрямую избираемым органом Европейского Союза, занимает уникальное и центральное место в его сложной институциональной архитектуре. Его статус не просто отражает стремление к демократизации процесса европейской интеграции, но и служит прямым каналом представительства миллионов граждан ЕС. Актуальность изучения этого института обусловлена не только его возрастающей ролью в законодательном, бюджетном и контрольном процессах, но и непрекращающимися дебатами о его легитимности, эффективности и способности отвечать на вызовы современности.

Настоящая работа ставит своей целью проведение всестороннего и глубокого анализа функций и полномочий Европейского парламента. Мы последовательно рассмотрим его историческую эволюцию, детально разберем законодательные, бюджетные и контрольные механизмы, изучим принципы его формирования, состава и внутренней организации, а также проведем сравнительный анализ с национальными парламентами. Особое внимание будет уделено современным вызовам, таким как Брексит, пандемия COVID-19 и внутренние политические разногласия, а также перспективам его дальнейшего развития в контексте непрерывного поиска баланса между наднациональной эффективностью и демократической подотчетностью. Что из этого следует для будущего ЕС? Это означает, что стабильность и развитие Союза напрямую зависят от способности ЕП эффективно интегрировать интересы граждан и государств-членов, одновременно реагируя на глобальные изменения.

Историческая эволюция Европейского парламента: От Ассамблеи к полноценному законодателю

Становление Европейского парламента — это летопись постепенного обретения веса и влияния, трансформация от скромного совещательного органа до мощного законодателя, чье слово имеет решающее значение в формировании политики всего Европейского Союза. Этот путь был ознаменован чередой институциональных реформ и стратегических договоров, каждый из которых добавлял новые грани к его полномочиям и статусу, демонстрируя возрастающую приверженность демократическим принципам в рамках европейской интеграции.

Формирование и ранний этап развития (1952-1979 гг.)

История Европейского парламента начинается в 1952 году, когда была создана Общая Ассамблея Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Первое заседание, состоявшееся с 10 по 13 сентября, объединило 78 представителей, делегированных национальными парламентами. На этом раннем этапе полномочия Ассамблеи носили преимущественно рекомендательный характер. Однако даже тогда у нее был один мощный инструмент контроля: право отправлять в отставку высшие исполнительные органы ЕОУС, что заложило основу для будущей контрольной функции.

В 1957 году, с подписанием Римских договоров и учреждением Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом), Ассамблея, увеличившаяся до 142 представителей, расширила свою юрисдикцию на все три Сообщества. Важным символическим шагом стало самостоятельное присвоение ей названия «Европейский парламент» в 1962 году. Это название не сразу получило официальное признание государств-членов, но оно предвосхитило его будущую роль и было окончательно закреплено в Едином Общеевропейском акте в 1986 году, подтверждая его легитимность и значимость в системе европейского управления. Какой важный нюанс здесь упускается? То, что даже на ранних этапах, когда Парламент еще не обладал значительными законодательными полномочиями, само его существование и стремление к самоназванию подчеркивали глубоко укоренившуюся потребность в демократическом представительстве, предвосхищая его будущую центральную роль.

Расширение полномочий через ключевые договоры ЕС

Путь к нынешней роли Европейского парламента был вымощен целым рядом ключевых договоров, каждый из которых становился новой ступенью в его развитии:

• Единый Общеевропейский акт (1987): Вступивший в силу в июле 1987 года, этот акт стал важным шагом к усилению ЕП. Он ввел «процедуру сотрудничества», которая давала Парламенту право вносить поправки в законодательные предложения Комиссии, а Совету ЕС требовалось учитывать его позицию. Это укрепило связи между Советом и Парламентом и стало предвестником будущих законодательных полномочий.
• Маастрихтский договор (1992): Подписанный 7 февраля 1992 года и вступивший в силу 1 ноября 1993 года, Маастрихтский договор стал вехой в истории ЕП. Он не только существенно расширил его полномочия, но и ввел важнейший концепт гражданства ЕС, предоставив гражданам право избирать и быть избранными в местные органы власти и в Европарламент на территории любого государства-члена. Договор также учредил процедуру совместного принятия решений (будущую обычную законодательную процедуру), значительно увеличив влияние Парламента на законодательный процесс.
• Амстердамский договор (1997): Этот договор продолжил институциональные реформы, учредив пост Генерального секретаря Европейского совета / Высокого представителя по ОВПБ, а также существенно реформировал процедуру формирования Европейской комиссии. Одним из ключевых аспектов стало дальнейшее расширение полномочий Европейского парламента, особенно в сферах, связанных с правосудием и внутренними делами, что сделало его более активным участником в принятии решений по этим критически важным вопросам.
• Ниццкий договор (2001): Подписанный 26 февраля 2001 года и действующий с 1 февраля 2003 года, Ниццкий договор был направлен на подготовку ЕС к будущему расширению. Он реформировал институциональную структуру, в том числе, изменяя численный состав и полномочия Европейского парламента, а также пересматривая и фиксируя количество голосов в Совете ЕС. Хотя договор и не принес кардинальных изменений в полномочиях, он заложил основу для более эффективного функционирования ЕП в расширяющемся Союзе.

Лиссабонский договор (2009) и качественный скачок в статусе ЕП

Переломным моментом в истории Европейского парламента стал Лиссабонский договор, вступивший в силу 1 декабря 2009 года. До этого момента роль ЕП часто характеризовалась как преимущественно консультативная. Однако Лиссабонский договор кардинально изменил ситуацию, значительно расширив роль ЕП и распространив так называемую «обыкновенную законодательную процедуру» (ранее известную как процедура совместного принятия решений) на более чем 70% сфер деятельности ЕС. Это означало, что в большинстве законодательных вопросов Европейский парламент получил равные права с Советом ЕС, став полноценным созаконодателем.

Кроме того, Лиссабонский договор существенно усилил роль ЕП в формировании исполнительной власти ЕС, поручив ему избрание председателя Европейской Комиссии. Это дало Парламенту беспрецедентный уровень контроля над исполнительным органом, сделав его более подотчетным гражданам ЕС через их прямых представителей. Сегодня Европейский парламент является одним из семи ключевых институтов Европейского Союза, наряду с Европейской Комиссией, Европейским советом, Советом Европейского союза, Судом Европейского союза, Европейской счётной палатой и Европейским центральным банком. Согласно статье 14 Договора о ЕС, он состоит «из представителей граждан Союза», что принципиально отличает его от органов международных организаций, формируемых из делегированных государством представителей. На протяжении всей своей истории ЕП играл и продолжает играть важную роль в формировании единой Европы, позволяя европейцам выражать свои политические предпочтения и формировать политику ЕС как полноценный законодательный, бюджетный и контрольный орган.

Законодательные полномочия и процедуры: Процесс формирования права ЕС

В современном Европейском Союзе законодательная функция является одним из краеугольных камней его функционирования, а Европейский парламент выступает в роли ключевого игрока в этом сложном процессе. Он делит законодательные функции с Советом ЕС, принимая директивы, регламенты и решения, которые формируют правовое поле Союза. Однако, в отличие от большинства национальных парламентов, его роль начинается не с законодательной инициативы. И что из этого следует? То, что даже при отсутствии прямого права инициативы, влияние ЕП на формирование европейского права является колоссальным, поскольку ни одно важное законодательное решение не может быть принято без его одобрения.

Право законодательной инициативы и роль Европейской Комиссии

По общему правилу, эксклюзивное право законодательной инициативы в Европейском Союзе принадлежит Европейской Комиссии. Это означает, что именно Комиссия, выступая в роли «стража договоров» и двигателя европейской интеграции, разрабатывает и представляет проекты законов. Однако это не лишает Европейский парламент возможности влиять на повестку дня. Парламент может попросить Комиссию разработать тот или иной законопроект, например, на основании предложений, исходящих от граждан. Это право, хотя и опосредованное, позволяет ЕП задавать направления для будущих законодательных актов, реагируя на общественные потребности и политические приоритеты.

Обычная законодательная процедура (сопроцедура)

Наиболее распространенной и значимой процедурой принятия законов в ЕС является так называемая «обычная законодательная процедура», подробно описанная в статье 294 Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС). Ранее известная как «процедура совместного принятия решений», она предоставляет Европейскому парламенту и Совету ЕС равные права в принятии законодательных актов. Эта процедура предполагает многоступенчатое рассмотрение законопроектов, что подчеркивает ее демократический характер и стремление к консенсусу:

1. Первое чтение: Европейская Комиссия представляет свой законопроект Парламенту и Совету. ЕП рассматривает проект и принимает свою позицию, которая может включать поправки. Если Совет одобряет позицию ЕП, законопроект считается принятым. Если нет, Совет принимает собственную позицию (которую называют «общей позицией») и направляет её в ЕП для второго чтения.
2. Второе чтение: На этом этапе ЕП имеет три варианта действий:
   • Одобрить позицию Совета, и тогда законопроект считается принятым.
   • Отклонить позицию Совета абсолютным большинством голосов (1/2 + 1), что фактически означает вето и приводит к отклонению законопроекта.
   • Внести поправки к позиции Совета абсолютным большинством голосов и направить их обратно в Совет и Комиссию.
3. Согласительный комитет: Если Совет не одобряет поправки ЕП после второго чтения, созывается Согласительный комитет. Этот комитет состоит из равного количества представителей от Парламента и Совета. Его задача — прийти к согласованному тексту законопроекта в течение шести недель. Если комитету удается достичь соглашения, согласованный текст затем направляется на третье чтение в оба органа.
4. Третье чтение: На этом заключительном этапе и ЕП, и Совет должны одобрить согласованный текст. Если любой из органов не одобряет его, законопроект считается непринятым. Таким образом, если Парламент и Совет не могут договориться по какому-либо законодательному акту, нового закона не будет, что подчеркивает их равную силу.

Эта сложная система гарантирует, что законодательство ЕС формируется в результате интенсивных переговоров и компромиссов между двумя ключевыми институтами, представляющими, с одной стороны, граждан (ЕП), а с другой — государства-члены (Совет ЕС).

Специальные законодательные процедуры (консультации и санкционирование)

Помимо обычной законодательной процедуры, в Европейском Союзе применяются и специальные законодательные процедуры, которые предусмотрены параграфом 2 статьи 289 ДФЕС. Они используются в тех областях, где обычная процедура не применима, и предполагают принятие актов ЕС либо Европейским парламентом при участии Совета, либо Советом при участии Европейского парламента.

К основным разновидностям специальных процедур относятся:

• Процедура консультаций: В этом случае мнение Европейского парламента носит исключительно консультативный характер. Это означает, что Совет обязан дождаться поступления мнения ЕП, прежде чем принять решение, но не обязан следовать ему. Исторически эта процедура была доминирующей, но с развитием интеграции и расширением полномочий ЕП ее применение стало более ограниченным, в основном касаясь вопросов, таких как конкуренция или некоторые аспекты внутренней политики.
• Процедура санкционирования (или процедура согласия): Эта процедура характеризуется ключевой ролью ЕП. В ее рамках Парламент должен дать свое согласие (санкцию) на утверждение определенного решения. В случае отрицательного ответа ЕП решение отклоняется. Эта процедура применяется в наиболее чувствительных областях, таких как принятие в Союз новых членов, подписание Европейским Союзом международных соглашений, создание Европейской прокуратуры или введение единообразных правил для выборов в Европарламент. Фактически, это дает ЕП право вето, значительно усиливая его влияние.

Таким образом, законодательные полномочия ЕП, развившиеся от простых консультаций до полноценного созаконодателя, являются краеугольным камнем его деятельности и отражают постоянно растущую демократическую легитимность в рамках Европейского Союза.

Роль Европейской гражданской инициативы (ЕГИ) в законодательном процессе

В контексте усиления демократического участия граждан в европейском законодательном процессе, Лиссабонский договор ввел уникальный инструмент прямой демократии – Европейскую гражданскую инициативу (ЕГИ). Запущенная 1 апреля 2012 года, ЕГИ позволяет одному миллиону граждан ЕС из не менее чем одной четверти государств-членов обращаться напрямую в Европейскую комиссию с предложением о принятии нового законодательства ЕС. Этот механизм служит мостом между гражданами и институтами ЕС, восполняя потенциальный «дефицит демократии».

Механизм ЕГИ:

1. Создание группы организаторов: Инициатива начинается с формирования группы организаторов, состоящей как минимум из семи граждан ЕС, имеющих право голоса на выборах в Европарламент, и представляющих не менее семи различных государств-членов.
2. Регистрация предложения: Предложение регистрируется в Европейской Комиссии, которая проводит проверку его соответствия правилам ЕС и компетенции Союза. Если инициатива соответствует требованиям, она регистрируется.
3. Сбор подписей: После регистрации у организаторов есть 12 месяцев для сбора одного миллиона подписей. Подписи должны быть собраны онлайн или на бумаге, и должны быть подтверждены в не менее чем семи государствах-членах (с определенным минимальным порогом в каждой стране).
4. Слушания в Европарламенте: После успешного сбора миллиона подписей, организаторы представляют свою инициативу на публичных слушаниях в Европейском парламенте. Это предоставляет им платформу для прямого диалога с депутатами и представителями Комиссии, что обеспечивает прозрачность и публичное обсуждение.
5. Ответ Комиссии: Европейская Комиссия обязана дать официальный ответ в течение шести месяцев, объясняя свои выводы и намерения. Комиссия может решить предпринять действия по разработке законодательного предложения, объяснить причины отказа или представить другие меры.

ЕГИ, хотя и не гарантирует автоматического принятия законодательства, предоставляет гражданам мощный инструмент влияния на повестку дня Комиссии и, как следствие, на будущие законодательные инициативы, которые затем будут рассмотрены Европейским парламентом и Советом ЕС. Она усиливает демократическую легитимность ЕС, делая процесс принятия решений более открытым и отзывчивым к нуждам европейского общества.

Бюджетные полномочия: Формирование и контроль за финансами Союза

Бюджет Европейского Союза — это не просто финансовый документ; это стратегический план, отражающий приоритеты и амбиции всего европейского проекта. В его формировании и контроле Европейский парламент играет ключевую роль, разделяя ответственность с Советом ЕС. Вместе они составляют так называемую «бюджетную власть» Союза.

Процедура принятия ежегодного бюджета

Принятие ежегодного бюджета Союза (статья 314 ДФЕС) — это сложный и многоступенчатый процесс, который начинается 1 января и заканчивается 31 декабря каждого года (статья 313 ДФЕС). Он должен быть сбалансирован по доходам и расходам (статья 310 ДФЕС) и по своей структуре схож с обычной законодательной процедурой, предоставляя равные права по принятию или отклонению бюджета Европарламенту и Совету ЕС.

Основные этапы процедуры:

1. Разработка проекта Комиссией: Процесс начинается с Европейской Комиссии, которая, учитывая предварительные сметы расходов всех институтов ЕС, разрабатывает проект бюджета. Этот проект отражает потребности и приоритеты Союза на предстоящий финансовый год.
2. Представление проекта: До 1 сентября каждого года проект бюджета представляется одновременно Европейскому парламенту и Совету ЕС.
3. Первое чтение в Совете: Совет ЕС первым рассмат��ивает проект, может вносить поправки и принимает свою позицию.
4. Первое чтение в Парламенте: Затем Европейский парламент рассматривает позицию Совета. ЕП имеет право вносить свои поправки.
5. Согласительная процедура: Если позиция Парламента отличается от позиции Совета, созывается Согласительный комитет. Его задача — найти компромиссное решение по спорным статьям бюджета.
6. Утверждение бюджета: После успешного согласования, текст бюджета направляется обратно в ЕП и Совет для окончательного утверждения.

Европейский парламент обладает значительным влиянием на этом этапе. Он может не только вносить поправки, но и отклонить весь проект бюджета в целом. Исторические прецеденты такого отклонения имели место в 1980 и 1985 годах, что демонстрирует реальную власть ЕП в бюджетном процессе. В случае отклонения бюджета Советом, Совет обязан представить новый проект. До его принятия действует временный режим бюджетного финансирования, что создает дополнительное давление на институты для достижения согласия.

Влияние Лиссабонского договора на бюджетные полномочия

Лиссабонский договор стал ключевым этапом в усилении бюджетных полномочий Европейского парламента. До его вступления в силу полномочия ЕП при утверждении бюджета были неодинаковы: по так называемым «обязательным расходам» (например, финансирование общей сельскохозяйственной политики, которое было трудно изменить) ЕП мог лишь рекомендовать предложения, тогда как по «необязательным расходам» (финансирование аппарата институтов и программ) его позиция являлась определяющей.

Лиссабонский договор ликвидировал это различие между «обязательными» и «необязательными» расходами, предоставив ЕП более широкие и равные полномочия со Советом ЕС по всем статьям бюджета. Это значительно увеличило демократический контроль над всеми аспектами финансовой политики Союза и подчеркнуло его роль как полноправного участника в распределении европейских средств. Кроме того, ЕП также участвует в формировании многолетнего финансового рамочного плана Союза, который определяет общие лимиты расходов на несколько лет вперед, что позволяет ему влиять на стратегическое финансовое планирование ЕС.

Контроль за использованием средств бюджета

Помимо участия в формировании бюджета, Европейский парламент играет центральную роль в контроле за использованием средств бюджета ЕС. Этот контроль имеет решающее значение для обеспечения прозрачности, эффективности и подотчетности в расходовании европейских налогоплательщиков.

Важным партнером ЕП в этом процессе является Европейская счётная палата (ЕСП), независимый внешний аудитор ЕС. Созданная в 1975 году (начала работу в октябре 1977 года), ЕСП проводит аудиторскую проверку бюджета Союза и его учреждений. Её функции включают:

• Проверка отчётов о доходах и расходах ЕС.
• Контроль качества управления финансами.
• Составление ежегодных докладов и заключений.
• Помощь Европарламенту и Совету ЕС в контроле исполнения бюджета.

Европейский парламент, опираясь на доклады ЕСП, принимает решение о так называемом «освобождении от ответственности» (discharge) для Европейской Комиссии и других институтов за исполнение бюджета. Это означает одобрение того, как были израсходованы средства. Если Парламент отказывает в освобождении от ответственности, это является серьезным политическим сигналом, который может привести к отставке Комиссии или других институтов. ЕП тщательно изучает, насколько эффективно и целесообразно расходовались средства, запрашивает дополнительные объяснения и может рекомендовать меры по улучшению финансового управления. Таким образом, ЕП обеспечивает последний рубеж демократического контроля за финансами ЕС, гарантируя, что европейские средства используются в интересах граждан Союза. Каков скрытый вопрос, на который здесь дается ответ? Как Парламент обеспечивает реальную подотчетность исполнительной власти в финансовой сфере, если напрямую не формирует бюджет? Именно через механизм «освобождения от ответственности» и сотрудничество с ЕСП, Парламент приобретает мощный рычаг, способный привести к серьезным политическим последствиям для Комиссии, даже её отставке, тем самым обеспечивая реальный демократический контроль.

Контрольные полномочия: Надзор за институтами ЕС

Контрольные полномочия Европейского парламента являются одним из важнейших инструментов обеспечения демократической легитимности и подотчетности в сложной системе управления Европейского Союза. ЕП осуществляет всесторонний демократический контроль над деятельностью всех институтов ЕС, и в особенности над Европейской Комиссией, которая является исполнительным органом Союза.

Утверждение и контроль деятельности Европейской Комиссии

Одной из самых мощных контрольных функций ЕП является его роль в формировании и надзоре за Европейской Комиссией. Этот процесс включает несколько ключевых этапов:

1. Избрание Председателя Комиссии: В соответствии с Лиссабонским договором, Европарламенту поручено избрание председателя Еврокомиссии. Европейский совет предлагает кандидата, учитывая результаты выборов в Европарламент (так называемый принцип Spitzenkandidat), а затем Парламент голосует за его утверждение абсолютным большинством голосов.
2. Утверждение всего состава Комиссии: После избрания председателя, каждый предложенный им кандидат на пост комиссара проходит слушания в соответствующих комитетах Европарламента. Затем пленум Парламента должен утвердить состав Европейской Комиссии в полном объеме. Важно отметить, что Парламент вправе принять либо отклонить Комиссию только в полном составе, а не отдельных её членов, что усиливает коллегиальность Комиссии, но и создает политическое давление на весь состав.
3. Вотум недоверия: Самым радикальным инструментом контроля является право ЕП выразить вотум недоверия Комиссии. Для принятия такого вотума необходимо набрать две трети голосов от числа голосовавших, которые должны составлять большинство голосов всех депутатов Европарламента. Если вотум недоверия принимается, это влечет за собой отставку всего состава Комиссии. ЕП использовал это право, например, в 2004 году, когда угроза вотума недоверия привела к замене кандидата на пост Комиссара по делам юстиции. Это демонстрирует, что даже угроза вотума недоверия является мощным политическим рычагом.

Другие механизмы контроля

Помимо контроля над Комиссией, Европейский парламент использует ряд других механизмов для осуществления надзора за деятельностью институтов ЕС:

• Устные и письменные вопросы: Депутаты Европарламента имеют право задавать устные и письменные вопросы Европейской Комиссии и Совету ЕС по широкому кругу вопросов. «Час вопросов» на пленарных заседаниях предоставляет возможность для прямого диалога и публичной подотчетности.
• Заслушивание докладов и отчетов: ЕП регулярно заслушивает доклады и отчеты Комиссии, Совета, а также других институтов и органов ЕС, таких как Европейский центральный банк. Это позволяет депутатам получать информацию из первых рук, оценивать эффективность политики и привлекать институты к ответственности.
• Создание следственных комиссий: Парламент может учреждать комитеты по расследованию для изучения предполагаемых нарушений или недобросовестного управления в рамках применения права ЕС. Эти комитеты имеют широкие полномочия по сбору информации и могут играть важную роль в выявлении проблем и формулировании рекомендаций.
• Обсуждение денежной политики с Европейским центральным банком: Председатель Европейского центрального банка регулярно отчитывается перед ЕП о денежной политике, что обеспечивает демократический надзор за одной из наиболее независимых и влиятельных институтов ЕС.

Актуальные вызовы и политические последствия контроля

Несмотря на значительное усиление контрольных полномочий ЕП, эффективность их реализации постоянно подвергается проверке в условиях современных политических вызовов. Недавние вотумы недоверия главе Еврокомиссии Урсуле фон дер Ляйен, хотя и не имели шансов на успех, ярко свидетельствуют о разобщенности внутри Европарламента и растущем недовольстве работой Комиссии. Для представления вотума недоверия достаточно собрать подписи минимум 72 депутатов Европарламента (одной десятой частью депутатов), что позволяет небольшим группам инициировать серьезные политические дебаты.

Оппозиционные группы обвиняют главу Еврокомиссии в ослаблении Евросоюза, отсутствии прозрачности, проблемах с торговыми соглашениями и заявлениях по ситуации в секторе Газа. Эти обвинения, даже если они не приводят к отставке, подрывают легитимность Комиссии и создают политическое напряжение. Сама фон дер Ляйен предупредила, что подобные попытки могут сыграть на руку врагам блока, направленные на ослабление бдительности и создание разлада в европейских институтах. Разве это не означает, что, несмотря на все демократические механизмы, внутренние разногласия в ЕП могут ослаблять единство ЕС перед лицом внешних угроз?

Эти события подчеркивают, что, несмотря на расширение полномочий, компетенции Европарламента всё ещё могут быть уже, чем у национальных законодательных органов большинства государств, особенно в части прямого влияния на исполнительную власть. Однако именно активное использование контрольных механизмов, включая политически мотивированные вотумы недоверия, поддерживает динамику демократической подотчетности и стимулирует Комиссию к более прозрачной и эффективной работе, подтверждая жизненно важную роль ЕП как демократического стража Союза.

Избирательная система, состав и политические группы: Представительство граждан ЕС

Европейский парламент — это воплощение идеи прямого представительства граждан Европейского Союза. Его формирование, структура и внутренняя организация отражают уникальное сочетание наднациональных и национальных интересов, преломляющихся через призму общеевропейских политических движений.

Принципы выборов и представительства

Депутаты Европейского парламента избираются прямым всеобщим голосованием во всех государствах-членах ЕС на пятилетний срок. Выборы проводятся каждые 5 лет, обеспечивая регулярное обновление мандата и поддержание демократической легитимности. Право избирать и быть избранными обладают все лица, состоящие в гражданстве государств-членов ЕС. Возрастной порог для участия в голосовании составляет 18 лет в большинстве стран, хотя есть исключения: Австрия и Мальта (16 лет), Греция (17 лет). Недавно Бельгия и Германия также снизили возрастной порог до 16 лет для европейских выборов, что свидетельствует о стремлении к расширению гражданского участия.

Распределение мест в ЕП осуществляется по принципу «пропорционально уменьшающегося представительства». Это означает, что хотя места и распределяются пропорционально населению стран, менее населенные государства получают больше мест по отношению к их численности, чем это было бы при строго пропорциональном подходе. Например, минимальный порог составляет 6 депутатов от государства-члена, а максимальное число мест – 96 (для Германии), что обеспечивает представительство как крупных, так и малых стран.

Состав и руководство Европейского парламента

Число членов Европейского парламента не может превышать 750 плюс его председатель. С 2024 по 2029 год в Европарламенте заседают 720 депутатов. Это число претерпело изменения после выхода Великобритании из ЕС в 2020 году, когда количество депутатов сократилось до 705. Однако в сентябре 2023 года было принято решение увеличить количество депутатов на 15 мест, доведя их число до 720, для учёта демографических изменений в оставшихся странах-членах и более справедливого представительства.

Руководство ЕП состоит из:

• Председателя ЕП: Избирается Парламентом самостоятельно сроком на 2,5 года и является высшим представителем Парламента.
• Бюро Европарламента: Включает Председателя, 14 заместителей Председателя и 5 квесторов. Бюро отвечает за административные, кадровые и организационные вопросы Парламента.
• Конференция председателей ЕП: Состоит из Председателя ЕП и лидеров политических групп. Этот орган рассматривает наиболее важные вопросы и формирует повестку дня пленарных заседаний, играя ключевую роль в стратегическом планировании и принятии решений.

Политические группы: роль и влияние

Одной из фундаментальных особенностей Европейского парламента является его организация по политическому, а не национальному признаку. Депутаты Европарламента делятся на политические фракции (группы), которые представляют собой общеевропейские партийные объединения. Это принципиально отличает ЕП от многих национальных парламентов, где доминируют национальные партийные интересы. Для формирования политической фракции необходимо как минимум 25 депутатов от семи стран Европейского Союза, что стимулирует трансграничное политическое сотрудничество.

В настоящее время в парламенте представлены 8 фракций, а также ряд неприсоединившихся депутатов. Крупнейшие политические группы (по состоянию на июнь 2024 года) и их количество мест:

• Европейская народная партия (ЕНП): 188 мест. Является крупнейшей группой, состоящей преимущественно из христианско-демократических, консервативных и либерально-консервативных политиков.
• Прогрессивный альянс социалистов и демократов (S&D): 136 мест.
• Патриоты за Европу (PfE): 84 места.
• Европейские консерваторы и реформисты (ECR): 78 мест.
• Обновляя Европу (Renew Europe): 77 мест.
• Зелёные — Европейский свободный альянс (Greens/EFA): 53 места.
• Европейские объединённые левые (GUE/NGL): 46 мест.
• Европа суверенных наций (ESN): 25 мест.
• Независимые депутаты: 32 места.

Влияние этих групп на парламентскую деятельность огромно. Большинство решений принимаются в результате коалиций и компромиссов между крупнейшими фракциями. Они играют определяющую роль в формировании повестки дня, назначении докладчиков по законопроектам, распределении мест в комитетах и формировании общей политической линии Парламента.

Деятельность комитетов ЕП

Львиная доля работы Европейского парламента происходит не на пленарных заседаниях, а в рамках системы его постоянных комитетов. В настоящее время в ЕП действуют 20 постоянных комитетов и 2 подкомитета, каждый из которых специализируется на определенной сфере политики ЕС (например, иностранные дела, бюджет, транспорт, гражданские свободы, окружающая среда, общественное здоровье).

Роль и функция комитетов:

• Разработка законодательных актов: Комитеты являются «кузницей» законодательства. Именно здесь первоначальные предложения Комиссии подвергаются детальному изучению, обсуждению и внесению поправок. Комитеты готовят доклады, которые затем выносятся на голосование на пленарных заседаниях.
• Контроль: Комитеты также осуществляют надзор за деятельностью Комиссии и Совета в своих областях компетенции, проводят слушания с экспертами и представителями общественности.
• Формирование повестки дня: Работа комитетов значительно влияет на повестку дня и приоритеты всего Парламента.

Каждый депутат ЕП должен принимать участие в работе комитетов. Распределение мест в комитетах производится по математической формуле д’Ондта, что позволяет парламентским группам получать места в соответствии с их весом в парламенте. Это гарантирует, что состав комитетов отражает общую политическую картину ЕП и обеспечивает пропорциональное представительство различных фракций в процессе разработки законодательства. Таким образом, комитеты являются критически важным элементом, обеспечивающим эффективность и экспертность законодательной деятельности Европейского парламента.

Европейский парламент и национальные парламенты: Сравнительный анализ компетенций

Сравнение Европейского парламента с национальными парламентами государств-членов ЕС является ключом к пониманию его уникального положения в институциональной архитектуре Евросоюза. Несмотря на значительное расширение полномочий, компетенции ЕП всё ещё имеют существенные отличия, которые формируют его специфическую роль.

Отсутствие права законодательной инициативы у ЕП

Одним из наиболее фундаментальных отличий Европейского парламента от большинства национальных законодательных органов является отсутствие у него прямого права законодательной инициативы. Как уже отмечалось, это право по общему правилу принадлежит Европейской Комиссии. В национальных парламентах же право законодательной инициативы обычно принадлежит депутатам парламента, правительству или даже избирателям (в случае народных инициатив).

Как это влияет на роль ЕП?

• Роль «созаконодателя» вместо «инициатора»: ЕП выступает в первую очередь как орган, который одобряет, изменяет или отклоняет предложения Комиссии, а не как орган, который их создает с нуля. Это смещает акцент с формирования повестки на ее адаптацию и совершенствование.
• Политическое давление на Комиссию: Несмотря на отсутствие прямого права инициативы, ЕП может активно использовать свое политическое влияние, резолюции и запросы, чтобы побудить Комиссию разработать тот или иной законопроект. Это демонстрирует, что влияние есть, но оно носит опосредованный характер.
• Баланс сил: Эта особенность отр��жает изначальную идею Европейского Союза как объединения, где исполнительный орган (Комиссия) играет ведущую роль в определении политики, а законодатели (ЕП и Совет) обеспечивают демократический контроль и представительство.

Различия в механизмах контроля и подотчетности

Механизмы контроля над исполнительной властью также демонстрируют важные различия:

• Вотум недоверия: Хотя ЕП и может выразить вотум недоверия всей Комиссии, это гораздо более сложная и редко используемая процедура, чем в большинстве национальных парламентских систем, где правительства могут быть свергнуты простым большинством. Национальные парламенты часто обладают более гибкими механизмами для смены правительства или отстранения отдельных министров.
• Невозможность отзыва депутатов: Депутаты Европарламента не могут быть отозваны избирателями или партией в течение всего периода легислатуры (пятилетнего срока). В некоторых национальных системах существуют механизмы отзыва или ротации депутатов, что обеспечивает более прямую подотчетность.
• Специфика исполнительной власти: В ЕС исполнительная власть распределена между несколькими институтами (Комиссия, Европейский совет, Совет ЕС), что затрудняет ее контроль со стороны одного органа по сравнению с унитарными национальными правительствами.

Идентичность представительства и политическая принадлежность

Принципиальное отличие заключается в характере представительства:

• Общеевропейские политические группы: В отличие от национальных парламентов, где депутаты представляют свою страну или конкретный избирательный округ, члены ЕП работают в политических группах и являются частью общеевропейских партийных объединений, а не национальных делегаций. Это означает, что их лояльность часто направлена на общеевропейские политические платформы, а не исключительно на национальные интересы.
• Наднациональная легитимность: ЕП стремится обеспечить наднациональную демократическую легитимность, представляя граждан Союза в целом, тогда как национальные парламенты представляют граждан своих государств.

Детализация работы в комитетах и исполнительная власть

Работа в комитетах является центральным элементом деятельности ЕП:

• Ключевая роль комитетов ЕП: В Европейском парламенте большинство работы осуществляется в комитетах, где происходит детальная проработка законопроектов. Это делает его похожим на рабочую лошадку, активно участвующую в технической и экспертной доработке документов.
• Отличие от Совета ЕС: В то время как в Совете ЕС большая часть работы выполняется дипломатическими представителями государств-членов (COREPER — Комитет постоянных представителей), которые готовят решения для министров, ЕП работает через своих депутатов в комитетах, обеспечивая прямую представительность.
• Ограниченная компетенция в отдельных областях: Национальные правительства несут ответственность за принятие собственных решений и законов в определенных областях политики, таких как промышленность, здравоохранение и образование, где ЕС лишь оказывает поддержку. Это означает, что даже с расширением полномочий, ЕП не обладает полной суверенной компетенцией по всем вопросам, как это часто бывает у национальных парламентов.

Таким образом, Европейский парламент, хотя и является мощным законодательным органом, действует в уникальной наднациональной среде, которая диктует специфические ограничения и особенности его функционирования по сравнению с привычными моделями национальных парламентов.

Современные вызовы и перспективы развития Европейского парламента

Европейский парламент, как и весь Европейский Союз, находится в постоянном движении, адаптируясь к меняющемуся геополитическому ландшафту, экономическим потрясениям и социальным трансформациям. В последние годы он столкнулся с рядом беспрецедентных вызовов, которые не только проверили его на прочность, но и определили новые направления для развития.

Влияние Брексита и пандемии на деятельность ЕП

Брексит: Выход Великобритании из Евросоюза в 2020 году стал серьезным испытанием для ЕП. Он не только потребовал длительного дипломатического согласования сложных условий развода, но и напрямую повлиял на состав парламента. Число депутатов сократилось с 751 до 705, а затем было скорректировано до 720 в 2023 году для учета демографических изменений в оставшихся странах. ЕП активно участвовал в ратификации соглашений по Брекситу, демонстрируя свою способность адаптироваться к новым реалиям и обеспечивать демократический контроль над этим сложным процессом.
Пандемия коронавируса: Пандемия COVID-19 потребовала от ЕП быстрой реакции и принятия экстраординарных решений. Парламент был вынужден адаптировать свои рабочие методы, переходя к удаленным заседаниям и голосованиям. Он активно голосовал за выделение значительной финансовой помощи странам ЕС на закупку вакцин, поддержку экономик и восстановление после кризиса (например, через фонд NextGenerationEU). Эти события подчеркнули способность ЕП оперативно реагировать на кризисы и принимать решения, имеющие прямое влияние на жизнь миллионов европейцев.

Дебаты о «дефиците демократии» и роль ЕП

Одним из центральных вопросов в академических и политических дискуссиях о ЕС является так называемый «дефицит демократии». Эта концепция предполагает, что процессы принятия решений в Союзе недостаточно прозрачны и подотчетны гражданам. Усиление Европейского парламента с течением времени было одним из ключевых инструментов, призванных устранить этот дефицит.

ЕП является законодательным и представительным органом Европейского союза, напрямую избираемым гражданами государств-членов, и представляет собой систему представительной демократии на уровне ЕС. Его роль как единственного напрямую избираемого института делает его главным голосом граждан в Брюсселе и Страсбурге. Каждый раз, когда Парламент получает новые полномочия (например, в законодательной или бюджетной сфере), это рассматривается как шаг к большей демократизации. Европейская гражданская инициатива, введенная Лиссабонским договором, служит инструментом усиления прямой демократии, позволяя гражданам ЕС предлагать Европейской Комиссии новые законодательные акты, тем самым сокращая дистанцию между гражданами и европейским законотворчеством.

Политические разногласия и перспективы легитимности

Однако, несмотря на постоянное усиление, ЕП сталкивается с внутренними политическими разногласиями, которые ставят под сомнение его легитимность и эффективность. Недавние вотумы недоверия главе Еврокомиссии Урсуле фон дер Ляйен, хотя и не имели шансов на успех, ярко свидетельствуют о разобщенности внутри Европарламента и растущем недовольстве работой Комиссии. Эти акции, инициированные оппозиционными группами, обвиняющими фон дер Ляйен в ослаблении Евросоюза, отсутствии прозрачности, проблемах с торговыми соглашениями и заявлениях по ситуации в секторе Газа, демонстрируют глубокие идеологические и политические расколы.

Такие события, даже если они не приводят к отставке, создают негативный фон, подрывая доверие к институтам ЕС и усиливая евроскептические настроения. Сама глава Еврокомиссии предупредила, что попытки выразить вотум недоверия могут сыграть на руку врагам блока, направленные на ослабление бдительности и создание разлада в европейских институтах. Это подчеркивает, что легитимность ЕП зависит не только от объема его формальных полномочий, но и от его способности действовать сплоченно и эффективно, демонстрируя гражданам, что он способен представлять их интересы и решать их проблемы.

Направления дальнейшего развития и институциональные реформы

Несмотря на расширение полномочий, компетенции Европарламента всё ещё уже, чем у национальных законодательных органов большинства государств. Это порождает дискуссии о дальнейших институциональных реформах, направленных на усиление его роли:

• Право законодательной инициативы: Одно из наиболее обсуждаемых направлений – предоставление ЕП прямого права законодательной инициативы, что позволило бы ему более активно формировать повестку дня, а не только реагировать на предложения Комиссии.
• Усиление контроля над внешними отношениями: В условиях меняющегося геополитического ландшафта, ЕП стремится к большему влиянию на внешнюю политику и политику безопасности ЕС.
• Более прямая подотчетность Комиссии: Обсуждаются механизмы, которые сделали бы Комиссию еще более напрямую подотчетной Парламенту, возможно, через более гибкие процедуры отставки отдельных комиссаров.
• Повышение явки на выборах: Низкая явка на европейских выборах является давней проблемой, подрывающей легитимность ЕП. Поиск способов повышения гражданского участия остается приоритетом.

Европейский парламент стоит на перепутье, сталкиваясь с необходимостью балансировать между эффективностью принятия решений и углублением демократической легитимности. Его дальнейшее развитие будет определяться способностью адаптироваться к новым вызовам, укреплять свою роль как голоса европейских граждан и демонстрировать свою незаменимость в постоянно меняющемся Европейском Союзе, тем самым обеспечивая его стабильность и процветание.

Заключение

Исследование функций и полномочий Европейского парламента демонстрирует его впечатляющую эволюцию от скромной консультативной Ассамблеи до мощного созаконодательного органа, занимающего центральное место в институциональной архитектуре Европейского Союза. Пройдя путь через знаковые договоры, такие как Маастрихтский, Амстердамский и, особенно, Лиссабонский, ЕП значительно расширил свои законодательные, бюджетные и контрольные полномочия, став единственным напрямую избираемым органом, представляющим интересы граждан ЕС.

Мы проследили детализированные механизмы его законодательной деятельности, включая сложную обычную законодательную процедуру и специальные формы, а также рассмотрели возрастающую роль Европейской гражданской инициативы как инструмента прямой демократии. Анализ бюджетных полномочий показал, как ЕП, совместно с Советом, формирует и контролирует финансовую политику Союза, а Лиссабонский договор упразднил прежние ограничения, предоставив ему равные права по всем статьям бюджета.

Контрольные функции ЕП, от утверждения состава Европейской Комиссии до права выражения вотума недоверия и использования следственных комиссий, подчеркивают его роль как ключевого стража демократической подотчетности. В то же время, сравнительный анализ с национальными парламентами выявил уникальные особенности ЕП, такие как отсутствие права законодательной инициативы и наднациональный характер политических групп, что формирует его специфический стиль работы.

Современные вызовы, включая Брексит, пандемию коронавируса и внутренние политические разногласия, продемонстрировали как устойчивость, так и уязвимости ЕП. Дискуссии о «дефиците демократии» остаются актуальными, но именно усиление Парламента, его активность в комитетах и способность реагировать на кризисы позиционируют его как важнейший инструмент представительной демократии на уровне ЕС.

Таким образом, Европейский парламент — это не просто один из институтов, а динамично развивающийся центр европейской демократии, чья легитимность и влияние продолжают расти. Перспективы его развития тесно связаны с будущим европейской интеграции, поиском компромиссов и укреплением доверия граждан. Его способность преодолевать вызовы и адаптироваться к меняющимся условиям будет определять его роль в сохранении стабильности и легитимности Европейского Союза на мировой арене.

Список использованной литературы

1. Акт об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием (в редакции Решения Совета Европейского Союза от 25 июня и от 23 сентября 2002 г. № 2002/772/ЕС, Евратом).
2. Договор о Европейском союзе (Маастрихт, 7 февраля 1992 г.).
3. Договор о функционировании Европейского Союза (Рим, 25 марта 1957 г.) (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.).
4. Европейское право. Учебник для вузов / под общ. ред. д.ю.н., проф. Л.М. Энтина. – М.: Норма, 2001.
5. Кашкин С.Ю. Основы права Европейского союза. Схемы и комментарии. – М.: Юрайт, 2011.
6. Право Европейского Союза: учебник для вузов / под ред. С.Ю. Кашкина. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2011.
7. Пономарев М. В. История стран Европы и Америки в Новейшее время. – М.: Проспект, 2010.
8. Европейский парламент. URL: http://www.europarlamentti.info/ru/ (дата обращения: 09.10.2025).
9. Право Европейского союза. URL: http://eulaw.ru/ (дата обращения: 09.10.2025).
10. Евросовет утвердил количественный состав Европарламента для выборов в 2024 году // РИА Новости. URL: https://ria.ru/20230922/evroparlament-1906232578.html (дата обращения: 09.10.2025).
11. Европейский парламент: как это устроено // Европульс. URL: https://eurapulse.ru/europarliament/evropeyskiy-parlament-kak-eto-ustroeno (дата обращения: 09.10.2025).
12. 9 шагов на правовом пути: как устроен законотворческий процесс в ЕС // Европульс. URL: https://eurapulse.ru/articles/devyat-shagov-na-pravovom-puti-kak-ustroen-zakonotvorcheskiy-process-v-es (дата обращения: 09.10.2025).
13. Бюджет Европейского союза // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%91%D1%8E%D0%B4%D0%B6%D0%B5%D1%82_%D0%95%D0%B2%D1%80%D0%BE%D0%BF%D0%B5%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%B3%D0%BE_%D1%81%D0%BE%D1%8E%D0%B7%D0%B0 (дата обращения: 09.10.2025).
14. Как функционирует ЕС? // EUMM GEORGIA. URL: https://eumm.eu/ru/what_is_eu/how_eu_works/ (дата обращения: 09.10.2025).
15. Европарламент обсудит вотум недоверия фон дер Ляйен в Страсбурге // Европейская правда. URL: https://www.eurointegration.com.ua/rus/news/2024/02/20/7180126/ (дата обращения: 09.10.2025).
16. Специальная законодательная процедура // ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. URL: https://eulaw.ru/content/specialnaya-zakonodatelnaya-protsedura (дата обращения: 09.10.2025).
17. В новом созыве Европарламента будет на 15 депутатов больше // Европейская правда. URL: https://www.eurointegration.com.ua/rus/news/2023/09/22/7170889/ (дата обращения: 09.10.2025).
18. Сколько депутатов в Европарламенте в 2024 году // Факти ICTV. URL: https://fakty.com.ua/ru/ukraine/polityka/20240220-skilky-deputativ-u-yevroparlamenti-u-2024-rotsi/ (дата обращения: 09.10.2025).
19. ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ // Большая российская энциклопедия — электронная версия. URL: https://bigenc.ru/law/text/1974102 (дата обращения: 09.10.2025).
20. Функции и полномочия Европейского парламента. URL: https://studme.org/207040/pravo/funktsii_polnomochiya_evropeyskogo_parlamenta (дата обращения: 09.10.2025).
21. Обычная законодательная процедура в ЕС как пример кооперативных практик // Кавешников Н. Ю. Вестник МГИМО-Университета. 2017. № 3 (54). С. 7-22. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/obychnaya-zakonodatelnaya-protsedura-v-es-kak-primer-kooperativnyh-praktik (дата обращения: 09.10.2025).
22. Все о Европарламенте. Часть 1: что решают в Брюсселе? // Deutsche Welle. URL: https://www.dw.com/ru/vse-o-evroparlamente-cast-1-cto-resaut-v-brussle/a-48866170 (дата обращения: 09.10.2025).
23. Основные определения по Европейскому Союзу // WECOOP. URL: https://wecoop.ge/ru/%D0%BE%D1%81%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BD%D1%8B%D0%B5-%D0%BE%D0%BF%D1%80%D0%B5%D0%B4%D0%B5%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F-%D0%BF%D0%BE-%D0%B5%D0%B2%D1%80%D0%BE%D0%BF%D0%B5%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%BC%D1%83-%D1%81/ (дата обращения: 09.10.2025).
24. Фон дер Ляйен предупредила депутатов, что вотум недоверия сыграет на руку России // Новости Mail.Ru. URL: https://news.mail.ru/politics/59828373/ (дата обращения: 09.10.2025).
25. Сколько депутатов Европарламента получит каждая страна ЕС в 2024 году? // Репортер ЕС. URL: https://www.eureporter.co/ru/politics/eu-politics/2023/09/22/how-many-meps-will-each-eu-country-get-in-2024/ (дата обращения: 09.10.2025).
26. Правотворческий процесс в Европейском союзе // Институт экономики и права Ивана Кушнира. URL: https://kushnir.org/pravo/pravotvorcheskij-process-v-evropejskom-soyuze (дата обращения: 09.10.2025).
27. БЮДЖЕТ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА — что это такое простыми словами // глоссарий IF. URL: https://investfuture.ru/glossary/byudzhet-evropejskogo-soyuza (дата обращения: 09.10.2025).
28. ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ (ЕП) // Совет Федерации. URL: http://council.gov.ru/services/reference/72013/ (дата обращения: 09.10.2025).
29. Законодательный процесс в Европейском союзе // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%97%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%BE%D0%B4%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D1%8B%D0%B9_%D0%BF%D1%80%D0%BE%D1%86%D0%B5%D1%81%D1%81_%D0%B2_%D0%95%D0%B2%D1%80%D0%BE%D0%BF%D0%B5%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%BC_%D1%81%D0%BE%D1%8E%D0%B7%D0%B5 (дата обращения: 09.10.2025).
30. Европарламент // Европейская правда. URL: https://www.eurointegration.com.ua/tags/%D0%84%D0%B2%D1%80%D0%BE%D0%BF%D0%B0%D1%80%D0%BB%D0%B0%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D1%82/ (дата обращения: 09.10.2025).
31. Выборы в Европарламент. Кто участвует и какая позиция партий по Украине // РБК-Украина. URL: https://www.rbc.ua/ukr/news/vibori-yevroparlament-hto-bere-uchast-pozitsiya-1717523955.html (дата обращения: 09.10.2025).
32. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В СООТВЕТСТВИИ С ЛИССАБОНСКИМ ДОГОВОРОМ // Центр европейских исследований. URL: http://www.ces.ru/images/files/publications/articles/2012/Lissabon_proceduri.pdf (дата обращения: 09.10.2025).
33. Европейская комиссия // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%95%D0%B2%D1%80%D0%BE%D0%BF%D0%B5%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%B0%D1%8F_%D0%BA%D0%BE%D0%BC%D0%B8%D1%81%D1%81%D0%B8%D1%8F (дата обращения: 09.10.2025).