По результатам контрольной деятельности Счетной палаты Российской Федерации, общий объем нарушений, выявленных при проверке исполнения федерального бюджета только за 2024 год, составил 443,6 миллиарда рублей. Эта ошеломляющая цифра, которая превосходит бюджеты многих государств, не просто статистика; это приговор эффективности расходования государственных средств и наиболее релевантный аргумент в пользу того, что государственный финансовый контроль (ГФК) является не просто формальной функцией, а критически важным элементом национальной безопасности и устойчивости бюджетной системы.
В условиях экономических вызовов и активной цифровой трансформации государственного управления, анализ системы ГФК в Российской Федерации приобретает особую актуальность. Данный обзор посвящен комплексному анализу актуальной правовой базы, структуры органов, специфики риск-ориентированного подхода и ключевых проблем, стоящих перед системой государственного финансового контроля в период 2024–2025 годов.
Введение: Понятие, цели и место ГФК в системе государственных финансов
Государственный финансовый контроль (ГФК) выступает краеугольным камнем в архитектуре управления государственными финансами. Его сущность определяется не только как надзорная деятельность, но и как механизм обеспечения фискальной дисциплины и повышения эффективности бюджетных расходов, поскольку неконтролируемое расходование напрямую подрывает доверие к государственным институтам.
Правовые и теоретические основы ГФК
Теоретически, финансовый контроль является выражением контрольной функции финансов, которая объективно присуща любому государству, оперирующему публичными средствами. Эта функция реализуется через систему ГФК, чья ключевая задача — своевременное выявление различных бюджетных нарушений с целью минимизации их последствий или привлечения виновного лица к ответственности.
На нормативно-правовом уровне основы ГФК в Российской Федерации заложены в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ), который в актуальной редакции (2025 г.) является основополагающим актом. Согласно БК РФ, ГФК осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий государственных (муниципальных) контрактов и договоров о предоставлении бюджетных средств.
БК РФ закрепляет базовую классификацию контроля (Статья 265):
- По субъекту осуществления: Внешний и Внутренний.
- По времени осуществления: Предварительный, Текущий и Последующий.
Эта структура позволяет создать многоуровневую и непрерывную систему надзора, охватывающую все стадии бюджетного процесса — от планирования до исполнения и отчетности.
Критерии оценки эффективности ГФК
Простое выявление нарушений, даже в крупных объемах, не является синонимом эффективности контроля. В академической и практической среде выделяются специфические критерии, позволяющие оценить реальный эффект работы контрольных органов.
Одним из наиболее наглядных и жестких критериев является критерий действенности. Он определяется как отношение объема средств, реально возвращенных в бюджет по результатам контрольных мероприятий, к общему объему выявленных нарушений. Этот критерий наглядно отражает, насколько быстро и успешно контрольный орган способен преобразовать факт нарушения в реальное фискальное восстановление, именно поэтому он демонстрирует не только способность выявлять, но и реальную власть контрольного органа.
| Критерий эффективности | Содержание и назначение |
|---|---|
| Критерий действенности | Отражает реальный экономический эффект: отношение объема возвращенных средств к объему выявленных нарушений. |
| Влияние на доходную/расходную часть | Увеличение доходной части бюджета или экономия его расходной части, достигнутые по представлениям контрольных органов. |
| Нормотворческий эффект | Количество принятых поправок в законодательство или решений органов исполнительной власти, инициированных контрольными органами для устранения системных причин нарушений. |
Эффективный ГФК не только наказывает за прошлое, но и предотвращает будущие нарушения, влияя на сам каркас законодательства и качество управления. Таким образом, его роль смещается от карательной к превентивной и стратегической.
Система органов ГФК: Структура, полномочия и проблема дублирования функций
Государственный финансовый контроль в России — это иерархичная и многосубъектная система, четкое разделение которой закреплено Бюджетным кодексом РФ. Однако, несмотря на законодательное разграничение, неизбежны зоны пересечения, что, как показывает анализ, осложняет координацию работы.
Структурная схема ГФК в РФ
В соответствии со статьей 265 БК РФ, система ГФК подразделяется на две основные ветви: внешний и внутренний контроль.
Внешний государственный финансовый контроль осуществляется в первую очередь представительными органами власти (парламентами) и их специальными контрольными органами, которые действуют независимо от органов исполнительной власти.
Внутренний государственный финансовый контроль осуществляется органами исполнительной власти, которые контролируют соблюдение бюджетного законодательства внутри своей системы или среди подведомственных субъектов.
| Категория контроля | Основные субъекты контроля | Ключевая функция |
|---|---|---|
| Внешний ГФК | Счетная палата РФ (СП РФ), Контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципалитетов. | Аудит эффективности, экспертиза проектов бюджета, контроль за исполнением бюджета (постфактум). |
| Внутренний ГФК | Федеральное казначейство (ФК), Органы ГФК исполнительных органов власти субъектов РФ. | Предварительный контроль (санкционирование), текущий контроль, контроль за использованием субсидий и трансфертов. |
Внешний государственный финансовый контроль (Счетная палата РФ)
Счетная палата Российской Федерации (СП РФ) занимает уникальное место, являясь высшим органом государственного аудита и финансового контроля, подотчетным Федеральному Собранию.
Полномочия СП РФ (закрепленные в Федеральном законе и БК РФ) охватывают аудит эффективности, операционный аудит, финансовый аудит, а также экспертизу проектов федеральных законов, включая закон о федеральном бюджете. СП РФ имеет право:
- Направлять по результатам контрольных мероприятий представления (для устранения нарушений) и предписания (обязательные для исполнения требования).
- Направлять уведомления о применении бюджетных мер принуждения.
- При выявлении признаков преступлений — передавать материалы в правоохранительные органы.
Масштаб деятельности Счетной палаты иллюстрирует ее критическую роль: по итогам 2024 года СП РФ обеспечила рекордный возврат средств в бюджеты всех уровней на сумму 148,9 млрд рублей, причем 96,9 млрд рублей были возвращены непосредственно в федеральный бюджет. Этот факт подтверждает высокую действенность внешнего контроля в части финансового восстановления.
Внутренний государственный финансовый контроль (Федеральное казначейство)
Федеральное казначейство (ФК) — ключевой орган Внутреннего ГФК. Его роль часто описывается как «финансовый привратник» государства, поскольку он осуществляет предварительный контроль за совершением кассовых операций (санкционирование расходов) и текущий контроль за соблюдением получателями бюджетных средств условий их предоставления.
В отличие от последующего аудита СП РФ, ФК фокусируется на предотвращении нарушений до или во время их совершения. Однако, как показывает практика II полугодия 2024 года, даже при таком строгом контроле остаются системные и систематические нарушения, выявленные ФК: наиболее частыми являются неправомерное использование субсидий и трансфертов (до 10% проверенных объектов), а также ошибки при закупках (неприменение штрафных санкций в 16% случаев) и искажения бюджетной отчетности.
Анализ проблемы дублирования полномочий
В сфере контроля за федеральными средствами полномочия СП РФ (как внешнего аудитора) и ФК (как внутреннего контролера) неизбежно пересекаются. Эксперты, анализируя систему ГФК в 2024 году, отмечают, что это порождает нерешенную проблему дублирования функций между этими «одноуровневыми» органами, действующими в одном и том же правовом поле. Дублирование приводит к неэффективному использованию ресурсов контрольных органов, увеличению административной нагрузки на проверяемых субъектов и, в некоторых случаях, к противоречиям в оценках. Решение этой проблемы видится в четком методологическом разграничении: СП РФ должна концентрироваться на стратегическом аудите эффективности и государственных программ, тогда как ФК — на операционном, непрерывном контроле законности и соблюдении процедур, поскольку стратегические просчеты наносят бюджету больший ущерб, чем операционные ошибки.
Виды контроля и практическая реализация риск-ориентированного подхода
Классификация контроля по времени его проведения (предварительный, текущий, последующий) служит методологической основой, но современная практика ГФК требует смещения фокуса с последующего выявления нарушений на их предотвращение. А не является ли именно внедрение превентивных механизмов главным признаком зрелости системы?
Риск-ориентированный подход: Карта рисков и специализированные модели
Ключевым направлением совершенствования ГФК, закрепленным в стратегических документах (например, в «Стратегической карте развития Казначейства России на 2021–2024 гг.»), является внедрение риск-ориентированного подхода (РОП).
РОП позволяет органам контроля перейти от всеобъемлющих, но поверхностных проверок к целенаправленному контролю высокорисковых операций и субъектов. Это экономит ресурсы и повышает действенность контроля.
Реализация РОП Федеральным казначейством:
- Карта рисков в финансово-бюджетной сфере: ФК регулярно (не реже 1 раза в 2 года) составляет и обновляет Карту рисков. Данная Карта содержит ограниченное количество (не более 20) наиболее значимых рисков. Риски оцениваются по двум ключевым параметрам:
- Степень влияния ($I$): Оценка потенциального ущерба бюджетной системе в случае реализации риска.
- Вероятность ($P$): Оценка частоты возникновения нарушения или риска.
Общий риск ($R$) определяется как произведение этих параметров. Концентрация на этих 20 рисках обеспечивает фокусировку усилий на наиболее уязвимых областях.
R = I * P - Специализированные модели оценки рисков: Для решения узкоспециализированных задач ФК разрабатывает отдельные модели. Так, в 2023 году была утверждена Модель оценки рисков несоблюдения законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ/ФРОМУ). Это подчеркивает, что РОП используется не только для контроля законности расходования, но и для предотвращения финансовых преступлений.
Новые методы внутреннего ГФК (на основе законопроекта 2024 г.)
Внедрение РОП и цифровизации требует расширения арсенала методов контроля. Законопроект 2024 года, направленный на расширение методов внутреннего ГФК в БК РФ, вводит концептуально новые инструменты:
| Новый метод ГФК | Субъект применения | Сущность метода |
|---|---|---|
| Анализ | Органы контроля | Систематическое исследование информации, связанной с бюджетным процессом, для выявления трендов и потенциальных аномалий. |
| Наблюдение | Органы ВГФК | Непрерывный сбор и анализ данных об объекте контроля из открытых и ведомственных информационных систем. Цель — опережающая идентификация рисков. |
| Бюджетный мониторинг | Федеральное казначейство | Комплексное отслеживание исполнения бюджета и связанных с ним процессов в режиме реального времени, обеспечивающее постоянную оценку рисковых факторов. |
Метод Наблюдения, в частности, является прямым следствием цифровизации. Он позволяет создать «цифровой след» каждой операции, что значительно снижает вероятность совершения нарушений, поскольку потенциальные нарушители знают о постоянном охвате данных.
Актуальные проблемы, нарушения и направления совершенствования ГФК (2024-2025)
Несмотря на трансформацию и внедрение РОП, система ГФК сталкивается с рядом хронических проблем, которые находят отражение в шокирующей статистике выявленных нарушений.
Системные проблемы и статистика нарушений 2024 года
Главная системная проблема, как отмечалось, — это отсутствие единой системы контроля, что приводит к дублированию и методологическим расхождениям между внешним и внутренним контуром. Однако самый очевидный показатель проблем — это неэффективное использование бюджетных средств. Масштаб этой проблемы можно оценить по данным Счетной палаты РФ: общий объем нарушений, выявленных при проверке исполнения федерального бюджета за 2024 год, составил 443,6 миллиарда рублей.
Примеры неэффективного расходования средств (2019–2024 гг.):
Одним из типичных примеров, демонстрирующих недостаточную эффективность, является строительство социальных объектов. Анализ показал, что средняя стоимость 1 кв. м школ, построенных без применения типовой проектной документации (ТПД), оказалась на 5,4% выше, чем с ее применением. При этом доля использования ТПД остается недопустимо низкой, что указывает на отсутствие должного контроля за проектными решениями на предварительной стадии. Следовательно, неэффективность закладывается уже на этапе планирования, а не только исполнения бюджета.
| Тип нарушения (По данным ФК, II пол. 2024 г.) | Доля объектов с нарушениями | Причина |
|---|---|---|
| Неправомерное использование субсидий и трансфертов | До 10% | Нарушение условий предоставления бюджетных средств. |
| Ошибки при закупках | 16% случаев | Неприменение штрафных санкций к поставщикам. |
| Искажения бюджетной отчетности | Систематические | Недостоверность данных для принятия управленческих решений. |
Цифровизация как ключевой инструмент реформирования
Цифровизация рассматривается государством как наиболее эффективный инструмент реформирования ГФК и закреплена в приоритетах развития системы до 2030 года. Она обеспечивает прозрачность, скорость и ответственность в управлении государственными финансами.
Практические результаты цифровизации (2024 г.):
Рекордный возврат средств, обеспеченный Счетной палатой РФ в 2024 году, был достигнут не только благодаря расширению полномочий, но и за счет активного развития аудита на основе анализа больших данных и применения инструментов искусственного интеллекта (ИИ). ИИ позволяет выявлять аномалии и паттерны мошенничества, которые невозможно обнаружить традиционными методами выборочных проверок.
Последние законодательные изменения в БК РФ (2025 г.) направлены на институционализацию цифровой инфраструктуры, включая включение в кодекс новой главы об информационном обеспечении бюджетного процесса (система «Электронный бюджет»), что усиливает казначейский контроль и интеграцию данных.
Перспективы развития: Новые роли и законодательные изменения
Трансформация системы ГФК влечет за собой и изменение роли самих контрольных органов. В 2024 году для органов внешнего ГФК (контрольно-счетных органов) предлагается развивать новые роли, выходящие за рамки карательной функции:
- Консультант: Оказание методологической помощи органам власти для предотвращения нарушений и улучшения качества управления.
- Стратегический партнер: Участие в разработке национальных целей и стратегических документов, предоставление независимой оценки эффективности государственных программ на этапе их планирования.
Такой подход позволяет ГФК стать частью системы принятия решений, а не только ее критиком. Ведь основная задача не в том, чтобы наказать, а в том, чтобы научить систему работать без сбоев.
Заключение
Система государственного финансового контроля в Российской Федерации в период 2024–2025 годов находится на этапе активной и глубокой трансформации. Правовая основа ГФК, базирующаяся на Бюджетном кодексе РФ (в редакции 2025 года), обеспечивает необходимую структуру, но практическую эффективность определяет способность органов контроля адаптироваться к новым вызовам.
Проведенный анализ подтверждает переход от формального, последующего контроля к риск-ориентированному аудиту эффективности, усиленному мощными цифровыми технологиями (анализ больших данных и ИИ). Примеры рекордного возврата средств Счетной палатой и внедрение специализированных Карт рисков Федеральным казначейством демонстрируют позитивную динамику.
Однако для достижения максимальной эффективности необходимо решить фундаментальные системные проблемы: устранить дублирование полномочий между внешним и внутренним контролем и обеспечить полноценное внедрение новых методов (Наблюдение, Бюджетный мониторинг). Только комплексное решение этих задач позволит ГФК стать действительно надежным инструментом обеспечения законности и целесообразности расходования сотен миллиардов рублей бюджетных средств.
Список использованной литературы
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. – 1993. – № 237.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 31.07.2025). – Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 10.06.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – ст. 3822.
- Федеральный закон от 25.09.1997 N 126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 39. – ст. 4464.
- Указ Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 (ред. от 18.07.2001) «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 31. – ст. 3696.
- Указ Президента РФ от 23.07.2003 N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах» // Российская газета. – 2003. – № 148.
- Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 12.05.2008) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. – 2004. – № 50.
- Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (ред. от 28.03.2008) «О концепции административной реформы в Российской Федерации В 2006 – 2010 ГОДАХ» // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 46. – ст. 4720.
- Валентинов Н. Без контроля за государственными средствами мощной державы не будет // РФ сегодня. – 2004. – № 9.
- Государственный финансовый контроль: актуальные проблемы в сложившихся условиях // Festivalnauki.ru. – URL: https://festivalnauki.ru/dokumenty/gosudarstvennyy-finansovyy-kontrol-aktualnye-problemy-v-slozhivshihsya-usloviyah (дата обращения: 23.10.2025).
- Государственный финансовый контроль: проблемы и пути решения // Инновационная экономика: информация, аналитика, прогнозы. – 2023. – № 1. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennyy-finansovyy-kontrol-problemy-i-puti-resheniya (дата обращения: 23.10.2025).
- Гусев А. Проведение аудита в бюджетных организациях // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. – 2008. – № 8.
- Даниленко Д.Н. Федеральное казначейство в системе органов государственного финансового контроля РФ // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2005. – № 10.
- Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. – М.: Экар, 2004. – С. 123.
- Латухина К. Правительство РФ вынесло на широкое обсуждение программу антикризисных мер // Приложение к «Российской газете». – 2009. – № 13. – С. 37-40.
- Лежебокова А.А. Некоторые особенности бюджетных правоотношений // Финансовое право. – 2007. – № 10.
- Нестеров Р.В. Уполномоченные проверить // Бюджетный учет. – 2006. – № 7.
- Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. – СПб.: Питер, 2004. – С. 10.
- Обухова Т. Функции органов Федерального казначейства // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. – 2005. – № 6.
- Овсянников Л.Н. Финансовый контроль: нарушения и наказания // Бухгалтерский учет. – 2004. – № 3.
- Репин А. Административный регламент Федеральной службы финансово-бюджетного надзора // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. – 2008. – № 3.
- Репин А. Порядок взаимодействия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора с правоохранительными органами // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. – 2008. – № 4.
- РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ АУДИТОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РАМКАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА РОССИИ // Cyberleninka.ru. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/risk-orientirovannyy-podhod-gosudarstvennogo-kontrolya-auditorskoy-deyatelnosti-v-ramkah-federalnogo-kaznacheystva (дата обращения: 23.10.2025).
- Саакян Т.В. Полномочия Федерального казначейства в бюджетном процессе // Советник бухгалтера социальной сферы. – 2005. – № 2.
- Тихомиров Ю.А. Сравнительное правоведение: развитие концепций и общественной практики // Журнал российского права. – 2006. – № 6 (114).
- Трансформация организационно-функциональной модели государственно-муниципального финансового контроля // Финансовый журнал. – 2024. – № 2. – URL: https://finjournal-nifi.ru/archive/article/transformatsiya-organizatsionno-funktsionalnoy-modeli-gosudarstvenno-munitsipalnogo-finansovogo-kontrolya/ (дата обращения: 23.10.2025).
- Федеральное казначейство и Счетная палата РФ: проблемы и пути модернизации // Cyberleninka.ru. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/federalnoe-kaznacheystvo-i-schetnaya-palata-rf-problemy-i-puti-modernizatsii (дата обращения: 23.10.2025).
- Финконтроль № 1 • 2024 // Rufincontrol.ru. – URL: https://rufincontrol.ru/journal/fincontrol-no-1-2024/ (дата обращения: 23.10.2025).
- Цифровизация внутреннего государственного финансового контроля как инструмент эффективного реформирования системы финансового контроля // Теория и практика общественного развития. – 2023. – № 11. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/tsifrovizatsiya-vnutrennego-gosudarstvennogo-finansovogo-kontrolya-kak-instrument-effektivnogo-reformirovaniya-sistemy-finansovogo (дата обращения: 23.10.2025).