Финансовый контроль в Российской Федерации: правовые основы, классификация и направления совершенствования (на основе актуального законодательства и практики 2024 года)

Введение: Актуальность и предмет исследования

Если сравнить финансовую систему государства с кровеносной системой, то финансовый контроль, несомненно, является ее иммунной системой, функцией которой выступает не только лечение, но и предупреждение заболеваний. Финансовый контроль — это базовая гарантия финансовой дисциплины и экономической безопасности, обеспечивающая законное, целевое и эффективное использование публичных ресурсов.

Актуальность настоящего исследования продиктована не только фундаментальным значением контроля в системе государственного и муниципального управления, но и динамичным развитием законодательства и практики. В условиях реформ бюджетного процесса, цифровизации и перехода к риск-ориентированным моделям, классические теоретические подходы требуют актуализации и глубокой детализации, поскольку именно способность системы оперативно реагировать на новые вызовы определяет ее устойчивость.

Цель работы состоит в систематическом анализе и структурированном описании теоретических основ, классификации (видов, форм) и практических методов проведения финансового контроля в современных экономических и правовых условиях Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Определить правовую сущность и значение финансового контроля, подкрепив выводы актуальными данными правоприменительной практики.
2. Провести классификацию контроля по субъектам и объектам, разграничив полномочия органов внешнего, внутреннего и негосударственного надзора.
3. Систематизировать формы контроля по времени проведения (предварительный, текущий, последующий), детально описав их практическое применение.
4. Раскрыть содержание и порядок применения основных методов финансового контроля, регламентированных Бюджетным кодексом РФ.
5. Выявить ключевые проблемы в организации контроля и обозначить основные направления его совершенствования.

Структура работы последовательно отражает поставленные задачи: от теоретических основ и правовой базы до детального описания методологии и современных вызовов, стоящих перед системой финансового контроля.

Теоретические основы и правовая сущность финансового контроля

Понятие и цели финансового контроля

В академической доктрине финансовый контроль определяется как многоаспектная межотраслевая система надзора, регулируемая нормами финансового, административного и других отраслей права, цель которой — объективная оценка эффективности финансово-хозяйственной деятельности и установление законности и целесообразности совершаемых операций.

На нормативном уровне цели финансового контроля в сфере публичных финансов четко закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Согласно пункту 1 статьи 265 БК РФ, государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий государственных (муниципальных) контрактов и соглашений о предоставлении средств из бюджета.

Таким образом, можно выделить три ключевых аспекта целей контроля:

1. Законность: Проверка соответствия финансовых операций действующему законодательству.
2. Целевой характер: Установление факта использования бюджетных средств строго по назначению, определенному в законе о бюджете или в контракте.
3. Эффективность (целесообразность): Оценка того, насколько рационально и результативно были использованы средства для достижения заданных целей.

Соотношение понятий «финансовый контроль» и «бюджетный контроль»

В российской правовой и научной среде существует дискуссия относительно соотношения терминов «финансовый контроль» и «бюджетный контроль».

Финансовый контроль является более широким понятием. Он охватывает контроль за всеми денежными потоками в государстве, включая бюджетные, налоговые, валютные, таможенные и страховые отношения.

Бюджетный контроль, напротив, носит более узкий, институционально закрепленный характер. Раздел IX БК РФ посвящен исключительно «Государственному (муниципальному) финансовому контролю». Ряд исследователей, таких как М. В. Карасева, отмечают, что БК РФ фактически сузил сферу регулирования, заменив общий термин «финансовый контроль» на «бюджетный контроль» в контексте бюджетных правоотношений.

Критерий сравнения	Финансовый контроль	Бюджетный контроль
Сфера регулирования	Широкая (бюджеты, налоги, валюта, кредит, страхование).	Узкая (исключительно бюджетные правоотношения).
Нормативное закрепление	Общая доктрина, ФЗ о Счетной палате, НК РФ.	Детальное закрепление в Разделе IX БК РФ.
Вывод	Бюджетный контроль является частью и наиболее регламентированной формой публичного финансового контроля, осуществляемого в бюджетной сфере.

Функции и значение финансового контроля (на примере практики 2024 года)

Значение финансового контроля проявляется через его основные функции, которые можно разделить на превентивную, информационную и карательную. Какая же из них является наиболее критичной для доверия общества к государственному управлению?

1. Превентивная (предупредительная) функция: Угроза проверки и наличие системы контроля сдерживает потенциальные нарушения, обеспечивая соблюдение финансовой дисциплины до совершения противоправных действий.
2. Информационная функция: Контроль предоставляет объективные данные о состоянии финансов, выявляет системные недостатки и риски, формируя основу для принятия управленческих решений.
3. Карательная (восстановительная) функция: Применение мер принуждения и восстановление нарушенных прав — взыскание средств, привлечение к ответственности.

Практическое проявление информационного и карательного воздействия внешнего государственного финансового контроля ярко демонстрируют результаты деятельности Счетной палаты РФ за 2024 год:

• Информационное значение: В 2024 году Счетная палата РФ выявила 4706 нарушений и недостатков на общую сумму 1,1 трлн рублей. Примечательно, что наибольшая доля этих нарушений (808,5 млрд рублей) была связана с ведением бухгалтерского учета, составлением и представлением отчетности, что указывает на необходимость повышения квалификации и унификации методологии в учетной сфере. И что из этого следует? Этот факт прямо указывает на то, что ключевой проблемой является не столько прямой умысел на хищение, сколько системные методические ошибки и недостатки в учетном процессе, требующие срочной стандартизации и автоматизации.
• Карательное воздействие: По итогам контрольных мероприятий за 2024 год было обеспечено взыскание в бюджеты всех уровней рекордных 148,9 млрд рублей. Этот показатель, который в пять раз превысил результаты 2023 года, подчеркивает не только эффективность контрольных органов в выявлении, но и их способность в обеспечении реального возмещения ущерба, нанесенного публичным финансам.

Классификация финансового контроля по субъектам и объектам (виды контроля)

Классификация финансового контроля позволяет систематизировать его многообразие и четко разграничить компетенции различных субъектов, обеспечивая системность и последовательность надзора. Какой важный нюанс здесь упускается? Точное разграничение полномочий критически важно для предотвращения дублирования, которое, как будет показано далее, остается одной из ключевых проблем системы.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль: внешний и внутренний

Бюджетный кодекс РФ (ст. 265) закрепляет основную классификацию государственного (муниципального) финансового контроля по субъекту его осуществления, подразделяя его на внешний и внутренний.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль:

• Осуществляется органами, независимыми от исполнительной власти, ответственными за исполнение бюджета.
• Субъекты: Счетная палата Российской Федерации (на федеральном уровне) и контрольно-счетные органы (КСО) субъектов РФ и муниципальных образований.
• Цель: Оценка законности и эффективности использования публичных средств после их расходования, а также аудит эффективности.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль:

• Осуществляется органами исполнительной власти, ответственными за организацию и исполнение бюджета.
• Субъекты: Федеральное казначейство (наиболее крупный субъект), а также органы финансового контроля, являющиеся структурными подразделениями исполнительных органов власти (главных распорядителей бюджетных средств).
• Цель: Обеспечение соблюдения бюджетного законодательства в процессе исполнения бюджета, оперативное управление рисками и предотвращение нарушений.

Объекты государственного (муниципального) финансового контроля (согласно ст. 266.1 БК РФ) являются обширными и включают всех участников бюджетного процесса и получателей публичных средств:

• Главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств.
• Администраторы доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета.
• Государственные (муниципальные) учреждения, унитарные предприятия, государственные корпорации и компании.
• Юридические лица (независимо от организационно-правовой формы), если они получали средства из бюджета (субсидии, инвестиции) или являются исполнителями государственных/муниципальных контрактов.

Негосударственный финансовый контроль

Помимо публичного контроля, в российской системе важное место занимает негосударственный финансовый контроль, который включает независимый аудит и общественный контроль.

1. Независимый аудит: Проводится частными аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами. Его цель — выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности. В сфере публичных финансов независимый аудит может быть обязательным для некоторых государственных (муниципальных) унитарных предприятий или корпораций, что обеспечивает дополнительный уровень прозрачности.
2. Общественный финансовый контроль: Этот вид контроля приобретает все большее правовое значение, являясь проявлением открытости управления публичными финансами.
   • Правовая основа: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
   • Сущность: Деятельность субъектов общественного контроля (общественные палаты, общественные советы, некоммерческие организации) в целях наблюдения, общественной оценки и выработки рекомендаций по деятельности органов власти, включая вопросы управления финансовыми ресурсами.
   • Значение: Общественный контроль выступает важным инструментом обратной связи, повышает легитимность бюджетного процесса и способствует борьбе с коррупцией, дополняя собой государственный надзор.

Формы финансового контроля по времени проведения

В зависимости от этапа, на котором осуществляется контрольное мероприятие, выделяют три основные формы финансового контроля: предварительный, текущий (оперативный) и последующий. Разграничение по времени позволяет охватить надзором все фазы финансово-хозяйственной деятельности, от планирования до завершения отчета.

Предварительный контроль

Предварительный контроль — это надзор, осуществляемый до совершения финансовых операций. Его основная цель — предупреждение и пресечение бюджетных нарушений, а также оценка целесообразности планируемых расходов и доходов.

Эта форма контроля носит превентивный характер и реализуется на стадиях планирования и утверждения финансовых документов.

Субъект контроля	Пример практической реализации	Правовое основание
Законодательные органы	Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете.	Бюджетный процесс (БК РФ).
Счетная палата РФ	Экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов.	ФЗ «О Счетной палате РФ», ст. 13.
Финансовые органы	Визирование финансовых документов, проверка смет и лимитов до их утверждения.	Регламенты финансового органа.

Экспертиза проектов бюджета, проводимая Счетной палатой РФ, является важнейшим элементом предварительного контроля, поскольку позволяет выявить риски неэффективного расходования средств и несоответствие прогнозируемых доходов и расходов реальным макроэкономическим показателям еще до того, как бюджетный закон вступит в силу, что соответствует превентивной функции контроля.

Текущий (оперативный) контроль

Текущий (оперативный) контроль осуществляется непосредственно в процессе совершения финансовых операций. Хотя БК РФ (ст. 265) прямо не выделяет его как отдельную форму, он является неотъемлемой частью внутреннего контроля исполнительных органов.

Наиболее ярким примером текущего контроля является деятельность Федерального казначейства при санкционировании операций получателей бюджетных средств.

Полномочия Федерального казначейства в рамках текущего контроля (согласно ст. 269.1 БК РФ) включают:

• Проверка непревышения суммы проводимой операции над доведенными лимитами бюджетных обязательств.
• Проверка соответствия содержания финансовой операции (например, назначения платежа) коду вида расходов, указанному в платежном документе.
• Контроль наличия и соответствия документов-оснований (контрактов, договоров) при проведении операций.

Благодаря такому оперативному контролю, нецелевое расходование средств или превышение установленных лимитов блокируется в режиме реального времени, что является наиболее эффективным способом предотвращения нарушений. Текущий контроль, приближенный к предварительному, позволяет избежать многомиллиардных потерь, которые затем приходится возмещать в рамках последующих ревизий.

Последующий контроль

Последующий контроль проводится после завершения финансовой операции или по результатам исполнения бюджета за отчетный период.

• Цель: Установление законности, достоверности бухгалтерского учета, отчетности и эффективности использования средств.
• Сущность: Анализ итоговых документов, отчетов, балансов, проведение ревизий и выездных проверок.

Именно в рамках последующего контроля внешние контрольные органы (Счетная палата, КСО) и внутренние контрольные подразделения проводят наиболее глубокие и всесторонние мероприятия. Внешний последующий контроль включает аудит годового бюджетного отчета об исполнении бюджета, который является основой для вынесения заключения о его достоверности.

Методы осуществления государственного финансового контроля

Методы финансового контроля — это конкретные приемы и способы, с помощью которых контрольные органы достигают поставленных целей. Бюджетный кодекс РФ (ст. 267.1) устанавливает три основных метода осуществления государственного (муниципального) финансового контроля: проверка, ревизия и обследование.

Ревизия: сущность и практические приемы

Ревизия является наиболее глубоким и всесторонним методом последующего контроля.

Определение: Ревизия представляет собой комплексную проверку деятельности объекта контроля, выражающуюся в документальном и фактическом изучении законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций за определенный период.

Ревизия, как правило, включает в себя два основных типа приемов:

1. Документальный контроль: Изучение первичных документов, учетных регистров, отчетности, договоров и нормативных актов для установления законности операций.
2. Фактический контроль: Проверка реального наличия, состояния и условий использования имущества, денежных средств и материальных ценностей.

Ключевым приемом фактического контроля, используемым в рамках ревизии, является инвентаризация.

Инвентаризация — это сличение фактического наличия имущества и финансовых обязательств с данными бухгалтерского учета. Она позволяет выявить недостачи, излишки, а также нереальные (фикт��вные) активы и обязательства. Проведение инвентаризации — критически важный шаг для подтверждения достоверности бухгалтерского баланса объекта контроля.

Виды проверок (камеральные и выездные)

Проверка — это менее масштабный, но более оперативный метод контроля по сравнению с ревизией, направленный на изучение отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности или операций.

Проверки подразделяются на:

1. Камеральная проверка:
   • Проводится по месту нахождения органа контроля (например, ФНС или Федерального казначейства).
   • Основанием служат бюджетная (бухгалтерская) отчетность, налоговые декларации и иные документы, представленные объектом контроля, без выезда на его территорию.
2. Выездная проверка:
   • Проводится по месту нахождения проверяемого объекта.
   • Характеризуется комплексностью (в рамках заданного вопроса) и возможностью непосредственного доступа к первичным документам и имуществу.
   • Разновидностью является встречная проверка, которая назначается для подтверждения или опровержения информации, полученной от основного проверяемого объекта, путем проверки его контрагентов.

Детализация методики: Регламентация инвентаризации

Для иллюстрации методической детализации контрольных приемов, рассмотрим правовое регулирование инвентаризации в рамках налоговой проверки. Хотя БК РФ устанавливает общие методы, детализация их применения регулируется подзаконными актами. Например, проведение инвентаризации в процессе налоговой проверки регламентируется Положением о порядке проведения инвентаризации имущества налогоплательщиков при налоговой проверке (Приказ Минфина России № 20н, МНС России № ГБ-3-04/39 от 10.03.1999). Этот документ устанавливает:

• Порядок формирования инвентаризационных комиссий.
• Требования к оформлению инвентаризационных описей.
• Необходимость проведения инвентаризации в присутствии материально ответственных лиц.

Данная регламентация подчеркивает, что даже, казалось бы, технический прием, как инвентаризация, имеет строгую правовую процедуру, нарушение которой может повлечь оспаривание результатов всей проверки.

Обследование

Обследование — это метод финансового контроля, который носит преимущественно аналитический и оценочный характер.

Определение: Обследование представляет собой анализ и оценку состояния определенной сферы деятельности объекта контроля или группы объектов.

Оно может быть направлено, например, на изучение эффективности использования бюджетных средств в конкретной отрасли (здравоохранение, образование) или на анализ исполнения конкретной государственной программы. Обследование не предполагает детального документального изучения каждой операции, как ревизия, а нацелено на выявление общих тенденций, системных рисков и проблем. Результаты обследования оформляются заключением, которое содержит рекомендации по устранению выявленных недостатков и повышению эффективности управления.

Ключевые проблемы и направления совершенствования финансового контроля в РФ

Современная система финансового контроля, несмотря на существенное развитие правовой базы, сталкивается с рядом вызовов, которые требуют стратегического совершенствования.

Проблема дублирования функций и правовой фрагментации

Одной из наиболее острых проблем является дублирование функций и полномочий между контрольными органами «горизонтального» уровня, особенно между внешним контролем (Счетная палата) и внутренним контролем (Федеральное казначейство). Это увеличивает административную нагрузку на подконтрольные объекты и может приводить к распылению ресурсов. Как избежать ситуации, когда одно и то же нарушение проверяется дважды разными ведомствами?

Пути решения:

Для устранения дублирования и повышения координации органы контроля активно работают над унификацией методологии. Например, Совместным приказом от 28 мая 2019 года № 49/127 Счетной палаты РФ и Федерального казначейства была создана рабочая группа. Ее деятельность направлена, в частности, на:

• Синхронизацию планов контрольных мероприятий.
• Унификацию подходов к классификации и кодированию нарушений, что является критически важным для создания единой методологической основы.

Кроме того, в научной доктрине отмечается правовая фрагментация — отсутствие единого нормативного правового акта, который бы комплексно регулировал весь государственный финансовый контроль, включая налоговый, валютный и бюджетный аспекты. Это приводит к правовой неопределенности и затрудняет системный подход к надзору.

Переход к риск-ориентированному планированию

Традиционный подход, при котором контрольные мероприятия планируются на основе прошлого опыта или политических приоритетов, неэффективен. Доминирование контроля по факту (ex-post), когда сумма выявленных нарушений в 2024 году составила 1,1 трлн рублей, свидетельствует о том, что усилия органов контроля часто направлены на выявление уже совершенных нарушений, а не на их предупреждение. И что из этого следует? Переход к превентивным мерам — единственно верная стратегия, позволяющая сохранить ресурсы до того, как они будут нецелевым образом израсходованы.

Направление совершенствования: Переход к риск-ориентированному планированию. Этот подход позволяет сконцентрировать ресурсы на объектах и операциях с наибольшей вероятностью возникновения серьезных нарушений, оптимизируя частоту и глубину проверок.

На уровне внутреннего контроля этот подход уже внедряется. Приказ Казначейства России от 01.06.2021 N 173 утвердил Временное руководство по применению риск-ориентированного подхода, который предусматривает:

1. Формирование Карты рисков: Идентификация потенциальных рисков в финансово-бюджетной сфере.
2. Категорирование объектов: Присвоение объектам контроля категорий риска (от I до VI) на основе оценки их финансового состояния, истории нарушений и объемов операций.
3. Оптимизация частоты проверок: Объекты с более высоким уровнем риска проверяются чаще и глубже, что позволяет использовать ресурсы максимально рационально.

Цифровизация контрольной среды

Цифровизация является ключевым вектором развития, но здесь система контроля сталкивается с вызовом недостаточной синхронизации между процессами цифровизации контрольной и учетной среды.

Вызовы и перспективы:

• Использование Big Data и ИИ: Применение алгоритмов для автоматического анализа больших объемов финансовых данных позволяет выявлять аномалии и паттерны, указывающие на потенциальные нарушения, еще до начала полноценной проверки.
• Развитие отечественных решений: Для минимизации рисков киберугроз и зависимости от зарубежных поставщиков, необходимо активно развивать отечественные технологические платформы для финансового контроля.
• Переход к контролю в реальном времени (Continuous Auditing): Цель — построение систем, которые бы в автоматическом режиме осуществляли постоянный мониторинг и контроль операций, максимально приближая текущий контроль к формату предварительного, тем самым усиливая превентивную функцию.

Заключение

Финансовый контроль представляет собой ключевой элемент системы государственного и муниципального управления, обеспечивающий законность, целевое использование и эффективность публичных финансов. Его правовая сущность закреплена в основополагающих нормативных актах РФ (БК РФ, ФЗ о Счетной палате), а практическое значение подтверждается масштабными результатами работы контрольных органов, о чем свидетельствуют данные 2024 года о выявлении нарушений на сумму более 1 трлн рублей.

Систематизация финансового контроля показала его многомерность:

• По субъектам он делится на внешний (Счетная палата) и внутренний (Федеральное казначейство), а также включает негосударственный сектор (общественный контроль).
• По времени проведения выделяются предварительный (экспертиза бюджетов), текущий (санкционирование Казначейством) и последующий (ревизии и проверки).
• По методам применяются комплексная ревизия, детальные проверки (камеральные и выездные) и аналитическое обследование, каждый из которых имеет строго регламентированную процедуру исполнения.

В настоящее время система финансового контроля находится на этапе методологического и технологического перехода. Ключевыми направлениями совершенствования являются преодоление правовой фрагментации и дублирования полномочий (через унификацию классификаторов) и стратегическое смещение акцента с выявления уже совершенных нарушений на их предупреждение. Внедрение риск-ориентированного планирования (на примере Казначейства) и активная цифровизация контрольных процессов станут определяющими факторами повышения эффективности надзора в ближайшие годы. Перспективы дальнейшего научного исследования могут быть сосредоточены на изучении эффективности применения риск-ориентированных моделей на практике и разработке универсальных отечественных технологических решений для обеспечения непрерывного аудита в условиях цифровой экономики.

Список использованной литературы

1. Барулин С.В. Финансы: Учебник. – М.: КноРус, 2011. – 640 с.
2. Белотелова Н.П., Шуляк П.Н. Финансы: Учебное пособие. – М.: Дашков и К, 2008. – 608 с.
3. Бережная Е.В., Бережной В.И., Бигдай О.Б. Управление финансовой деятельностью предприятий (организаций): Учебное пособие. – Инфра-М, 2008. – 336 с.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статья 265. Виды государственного (муниципального) финансового контроля.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статья 267.1. Методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статья 269.1. Полномочия Федерального казначейства… по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при санкционировании операций.
7. Государственный финансовый контроль и аудит: результаты мероприятий и перспективы развития.
8. Государственный финансовый контроль в условиях цифровой экономики: тенденции, проблемы и пути решения.
9. Кабанцева Н.Г. Финансы. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2012. – 349 с.
10. Ковалев В.В. Финансы: Учебник. – М.: ТК Велби, 2007. – 522 с.
11. Колчина Н.В., Португалева О.В., Макеева Е.Ю. Финансовый менеджмент. – М.: Юнити, 2008. – 464 с.
12. Остапенко В.В. Финансы предприятия: Учебное пособие. – М.: Омега-Л, 2008. – 236 с.
13. Понятие и правовые основы государственного финансового контроля в России.
14. Фетисов В.Д., Фетисова Т.В. Финансы и кредит: Учебное пособие. – М.: Юнити, 2008. – 455 с.
15. Финансы: Учебник. – 3-е изд., перераб. и доп. / С.А. Белозеров, С.Г. Горбушина и др.; Под ред. В.В. Ковалева. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. – 518 с.
16. Финансы: Учебник / под ред. Романовского М.В. – М.: Юрайт-Издат, 2011. – 590 с.
17. Финансы: Учебник для вузов / Под редакцией М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. – М.: Перспектива, 2008. – 408 с.
18. Загородников С.В. Финансы и кредит: Учебное пособие. – М.: Омега-Л, 2007. – 288 с.