Формы и методы государственного контроля в системе ГМУ Российской Федерации: правовые основы, классификация и перспективы реформы

Правовая и теоретическая сущность государственного контроля (надзора)

Административная реформа, запущенная в Российской Федерации, кульминацией которой стало принятие Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ознаменовала собой фундаментальный пересмотр отношений между государством и подконтрольными субъектами. Цель этой реформы, часто ассоциируемой с механизмом «регуляторной гильотины», — радикально снизить административное давление на бизнес и граждан при одновременном повышении эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности.

Сфера государственного и муниципального управления (ГМУ) не может существовать без механизмов, обеспечивающих законность, целесообразность и эффективность управленческих решений. В этой системе государственный контроль выступает как ключевая функция, гарантирующая соблюдение установленных обязательных требований, а значит, является неотъемлемым элементом стабильности всей системы ГМУ.

Цель настоящей работы — провести исчерпывающий, актуализированный анализ правовых, теоретических и практических аспектов классификации, содержания и применения форм и методов государственного контроля в системе ГМУ Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: раскрыть сущность контроля и надзора, проанализировать теоретические классификации, систематизировать новые контрольные (надзорные) мероприятия в контексте ФЗ № 248-ФЗ и риск-ориентированного подхода, а также продемонстрировать специфику применения методов контроля в финансово-бюджетной и налоговой сферах, опираясь на новейшую статистику.

Понятие и цель государственного контроля (надзора) в современном законодательстве

В системе ГМУ контроль является одной из важнейших функций государства, направленной на обеспечение достижения конкретных общественно значимых результатов. До принятия ФЗ № 248-ФЗ в законодательстве существовала значительная разрозненность в определении и регулировании контрольно-надзорной деятельности. Новый закон внес попытку унификации.

Согласно статье 1 Федерального закона № 248-ФЗ, государственный контроль (надзор) — это деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая посредством профилактики нарушений, оценки соблюдения требований, выявления их нарушений и принятия мер по пресечению выявленных нарушений.

Главная цель современного государственного контроля (надзора) смещена от карательной функции к профилактической и риск-ориентированной. Она заключается в достижении общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований. Таким образом, регулятор фокусируется не на количестве проведенных проверок, а на уровне безопасности и предотвращении потенциального ущерба, что демонстрирует переход от формального к результативному управлению.

Проблема соотношения понятий "Контроль" и "Надзор" в российской административно-правовой науке

Несмотря на то, что Федеральный закон № 248-ФЗ использует объединенное понятие «государственный контроль (надзор)», в административно-правовой науке сохраняется фундаментальное различие между этими категориями. Это различие имеет критическое значение для понимания объема полномочий контролирующих органов.

Классическая позиция, сформулированная такими авторами, как Д.Н. Бахрах и В.М. Манохин, основана на следующем:

1. Надзор — это «суженный контроль». Он традиционно ограничивается проверкой соблюдения законности подконтрольным субъектом. Надзорные органы, как правило, не находятся в организационной подчиненности с поднадзорным объектом и не вмешиваются в его оперативную, хозяйственную деятельность. Их полномочия сводятся к констатации нарушения и применению мер административного принуждения (например, прокурорский надзор).
2. Контроль — это более широкое понятие. Он проверяет не только законность, но и целесообразность (экономическую обоснованность, эффективность) действий. Контролирующие органы часто имеют право вмешиваться в оперативную деятельность, давать обязательные указания, отменять или приостанавливать решения подконтрольного объекта (например, ведомственный контроль).

Разграничение понятий «Контроль» и «Надзор»:

Критерий разграничения	Контроль	Надзор
Объем проверки	Законность и целесообразность	Только законность
Организационная связь	Наличие организационной (административной) подчиненности	Отсутствие организационной подчиненности
Вмешательство в деятельность	Возможность отмены решений и вмешательства в оперативную деятельность	Применение мер административного принуждения (штрафы, приостановка)

Федеральный закон № 248-ФЗ фактически объединил эти понятия в единую систему регулирования, сделав упор на виды деятельности (контрольные мероприятия) и профилактику. Однако классическое теоретическое разграничение сохраняет свое значение при анализе полномочий таких субъектов, как Счетная палата РФ (контроль) и Роспотребнадзор (надзор), поскольку именно объем полномочий определяет юридические последствия для проверяемого лица.

Теоретические классификации государственного контроля в системе ГМУ

Для академического анализа недостаточно оперировать только понятиями, введенными в ФЗ № 248-ФЗ. Наука ГМУ и Административное право разработали обширную систему классификаций, позволяющую оценить место контроля в структуре государства.

Классификация по ветвям власти и уровню осуществления

Государственный контроль может быть систематизирован в зависимости от того, какой орган власти его осуществляет, что отражает конституционное разделение властей.

Вид контроля	Субъекты осуществления	Формы реализации (Примеры)
Парламентский (Законодательный)	Совет Федерации, Государственная Дума, Счетная палата РФ	«Правительственный час», парламентские запросы, парламентские расследования, контроль исполнения бюджета (через СП РФ).
Президентский	Контрольное управление Президента РФ (КУП РФ)	Проверка исполнения федеральными и региональными органами исполнительной власти указов, распоряжений и поручений Президента РФ.
Судебный	Суды общей юрисдикции и арбитражные суды	Рассмотрение жалоб на неправомерные действия (бездействие) контролирующих органов и их должностных лиц.
Административный (Исполнительный)	Правительство РФ, федеральные министерства и службы (ФНС, Росфиннадзор и др.)	Осуществление непосредственной контрольно-надзорной деятельности в рамках ФЗ № 248-ФЗ.

Классификация по уровню осуществления является наиболее практико-ориентированной:

1. Федеральный государственный контроль (надзор): Осуществляется федеральными органами исполнительной власти (ФНС, Ростехнадзор, Росздравнадзор). Примером служит Федеральный государственный пожарный надзор (ФГПН) или Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (ФГСЭН).
2. Региональный государственный контроль (надзор): Осуществляется органами субъектов РФ по предметам совместного ведения (например, контроль в области долевого строительства).
3. Муниципальный контроль: Осуществляется органами местного самоуправления (например, муниципальный земельный контроль).

Классификация по времени осуществления и характеру взаимоотношений

Эта классификация позволяет оценить превентивную, оперативную или ретроспективную роль контрольной деятельности.

Вид контроля	Определение и момент осуществления	Роль и примеры
Предварительный	Проводится до совершения юридически значимых действий или финансовых операций.	Имеет предупреждающий, профилактический характер. Например, утверждение бюджета или экспертиза проектов перед их реализацией.
Текущий (Оперативный)	Осуществляется в процессе совершения операций или выполнения планов.	Направлен на обеспечение законности и целесообразности действий в режиме реального времени. Например, проверка органами Федерального казначейства оснований для платежа до его осуществления.
Последующий	Проводится после завершения операций или отчетного периода.	Направлен на оценку эффективности, законности и выявление нарушений. Например, документальная ревизия или аудит Счетной палаты РФ по итогам года.

По характеру взаимоотношений с подконтрольным субъектом выделяют:

• Внутренний контроль: Осуществляется вышестоящим органом в отношении подведомственного объекта (ведомственный контроль).
• Внешний контроль: Осуществляется по отношению к неподведомственным объектам (например, контроль Счетной палаты РФ или Генеральной прокуратуры).

Реформирование форм и методов контроля: ФЗ № 248-ФЗ и риск-ориентированный подход

В рамках административной реформы произошло терминологическое смещение. Федеральный закон № 248-ФЗ отказывается от классического понятия «формы контроля» (как юридически закрепленного вида деятельности) в пользу понятия контрольных (надзорных) мероприятий, которые фактически являются методами реализации контроля.

Контрольные (надзорные) мероприятия: с взаимодействием и без

Статья 56 ФЗ № 248-ФЗ систематизирует методы, которые могут применять контрольные органы. Важнейшее новшество — разделение мероприятий на те, которые требуют непосредственного контакта с контролируемым лицом, и те, которые могут быть проведены удаленно, на основе данных. Как это влияет на бизнес? Это позволяет контролирующим органам значительно сократить количество физических проверок, направляя ресурсы только на действительно проблемные зоны.

1. Контрольные (надзорные) мероприятия, проводимые с взаимодействием с контролируемым лицом:

Эти мероприятия требуют личного контакта или запроса документов у подконтрольного субъекта и являются наиболее затратными с точки зрения административного ресурса. К ним относятся:

• Инспекционный визит: Краткое мероприятие, проводимое по месту нахождения объекта контроля.
• Рейдовый осмотр: Проводится в отношении нескольких контролируемых лиц, владеющих или пользующихся производственными объектами, расположенными на определенной территории.
• Выборочный контроль: Проводится для получения образцов продукции или объектов для испытаний и экспертизы.
• Документарная проверка: Проводится по месту нахождения контрольного органа на основании документов контролируемого лица.
• Выездная проверка: Проводится по месту нахождения контролируемого лица, является наиболее полной и исчерпывающей формой.
• Контрольная закупка, Мониторинговая закупка.

2. Контрольные (надзорные) мероприятия, проводимые без взаимодействия с контролируемым лицом:

Эти методы являются предпочтительными, поскольку снижают административную нагрузку и основаны на сборе и анализе открытых данных и информации, имеющейся у контролирующего органа.

• Наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности): Постоянный анализ данных, поступающих из различных информационных систем.
• Выездное обследование: Осмотр общедоступных производственных объектов без предварительного уведомления и без взаимодействия с контролируемым лицом.

Риск-ориентированный подход как основополагающий принцип

Основополагающим принципом реформы и ФЗ № 248-ФЗ является риск-ориентированный подход. Его суть заключается в том, что интенсивность, периодичность и глубина контрольных мероприятий зависят от потенциального риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, который исходит от деятельности контролируемого лица.

ФЗ № 248-ФЗ устанавливает шесть категорий риска причинения вреда (ущерба):

1. Чрезвычайно высокий риск.
2. Высокий риск.
3. Значительный риск.
4. Средний риск.
5. Умеренный риск.
6. Низкий риск.

Чем выше категория риска, тем чаще и интенсивнее проводятся плановые контрольные мероприятия. Для контролируемых лиц, отнесенных к категории низкого риска, плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся вовсе, что является мощным стимулом для добросовестного соблюдения обязательных требований. Этот принцип обеспечивает разумное распределение ограниченного государственного ресурса и является прямым механизмом снижения административного давления.

Периодичность плановых контрольных мероприятий в зависимости от категории риска:

Категория риска	Периодичность плановых контрольных мероприятий
Чрезвычайно высокий	Не менее одного, но не более двух мероприятий в год
Высокий	Одно плановое мероприятие в два года
Значительный	Не чаще одного раза в три года
Средний	Не чаще одного раза в пять лет
Умеренный	Не чаще одного раза в шесть лет
Низкий	Плановые мероприятия не проводятся

Специфика применения методов контроля в финансово-бюджетной и налоговой сферах

Финансовый контроль — это ключевая часть ГМУ, обеспечивающая законность и эффективность использования государственных и муниципальных денежных средств. В этой сфере действуют специфические правовые акты (Бюджетный и Налоговый кодексы РФ), которые устанавливают свои, более жесткие формы и методы контроля.

Налоговый контроль (ФНС России): методы и эффективность

Налоговый контроль (деятельность Федеральной налоговой службы) является специализированной частью финансового контроля и регулируется Налоговым кодексом РФ (ст. 82 НК РФ). Здесь используются два ключевых метода, которые, несмотря на их схожесть с терминологией ФЗ № 248-ФЗ, имеют собственное правовое регулирование:

1. Камеральные налоговые проверки (КНП): Проводятся по месту нахождения налогового органа исключительно на основе налоговых деклараций, расчетов и документов, представленных налогоплательщиком, а также данных, имеющихся у налогового органа.
2. Выездные налоговые проверки (ВНП): Проводятся на территории налогоплательщика. Это наиболее глубокий и ресурсоемкий метод контроля, который, как правило, назначается на основе предварительного аналитического отбора.

Актуальная статистика ФНС России за 2024 год наглядно демонстрирует переход к риск-ориентированному и аналитическому контролю:

• В 2024 году ФНС провела около 54,1 млн камеральных проверок, из которых только 2,5 млн выявили нарушения.
• Количество выездных проверок было минимальным — всего 4736.
• Однако результативность ВНП остается чрезвычайно высокой — 98% проверок завершились доначислениями.
• По итогам контрольно-аналитической работы ФНС России за 2024 год доначислено 408 млрд рублей. Важно отметить, что 258 млрд рублей из этой суммы получено за счет аналитической работы (внепроверочные методы), и только 150 млрд рублей — по выездным проверкам.

Эта статистика подтверждает тезис о том, что современный налоговый контроль опирается не на массовость, а на точечное, высокоэффективное применение аналитических методов и цифровых технологий. Зачем проводить 50 тысяч проверок, если можно провести 4 тысячи, но с гарантированным результатом?

Государственный (муниципальный) финансовый контроль (Счетная палата, Федеральное казначейство)

Финансовый контроль в бюджетной сфере регулируется Бюджетным кодексом РФ (ст. 267.1), который определяет его как деятельность органов внешнего (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов) и внутреннего (Федеральное казначейство, главные распорядители бюджетных средств) финансового контроля.

Методы государственного (муниципального) финансового контроля по БК РФ:

Согласно части 1 статьи 267.1 Бюджетного кодекса РФ, основными методами являются:

• Проверка (включает камеральные, выездные и встречные проверки).
• Ревизия (хотя этот термин в его классическом понимании утратил прежнее значение в административном праве, он сохраняется в БК РФ для обозначения комплексного контроля).
• Обследование (анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности).

Данные Отчета Счетной палаты РФ за 2024 год:

Счетная палата, как высший орган внешнего государственного аудита, демонстрирует масштабность выявляемых нарушений:

• В 2024 году СП РФ выявила 4706 нарушений и недостатков в бюджетной сфере.
• Общая сумма выявленных нарушений превысила 1,1 трлн рублей.
• Наибольшая доля нарушений (около 0,8 трлн руб.) пришлась на нарушения требований к бюджетному учету и отчетности, что подчеркивает системные проблемы в управлении финансами.
• Экономический эффект от деятельности Счетной палаты РФ в 2024 году составил 148,9 млрд рублей, из которых 95,9 млрд рублей было возвращено в бюджеты бюджетной системы РФ.

Проблемы правового регулирования и перспективы совершенствования

Административная реформа госконтроля — это не завершенный процесс, а динамичный этап развития ГМУ. Несмотря на значительные успехи, сохраняются серьезные проблемы, а перспективы связаны с дальнейшим внедрением цифровых технологий.

Итоги "регуляторной гильотины" и сохраняющиеся терминологические проблемы

Программа «регуляторной гильотины» имела целью отменить избыточные, устаревшие и дублирующие нормативные правовые акты (НПА). Было отменено более 11,6 тысяч НПА. Однако, как показал начальный этап реформы, в отношении актов, составлявших предмет контроля, эффективность отмены составила лишь около 15%. Существует риск «переупаковки» действующих избыточных требований в новые нормативные документы, что не приводит к реальному снижению нагрузки на бизнес. Подобная тенденция требует от регуляторов более жесткого контроля за качеством принимаемых взамен НПА.

Критическая терминологическая проблема заключается в отсутствии единства правоприменения, особенно в сфере финансового контроля:

• В Налоговом кодексе РФ «проверка» является основной формой налогового контроля.
• В ФЗ № 248-ФЗ «документарная проверка» и «выездная проверка» рассматриваются как одни из семи контрольных (надзорных) мероприятий с взаимодействием, то есть как методы, а не как формы в юридическом смысле.

Этот терминологический разрыв создает сложности при формировании единой теории государственного контроля и его методологической базы в системе ГМУ. Как можно обеспечить единообразие правоприменения, если базовые понятия имеют разное содержание в ключевых законах?

Цифровизация и использование искусственного интеллекта в контрольной деятельности

Ключевой вектор совершенствования государственного контроля связан с его цифровизацией, что позволяет перейти от ручных, затратных методов к автоматизированному, превентивному контролю.

Перспективы цифровизации включают:

1. Единая цифровая платформа контрольно-надзорной деятельности: Создание единых информационных систем, которые позволяют аккумулировать данные, оценивать риски и формировать план контрольных мероприятий в автоматическом режиме.
2. Прозрачность: Обеспечение доступа контролируемых лиц к информации о присвоенной им категории риска и основаниям для проведения проверки.

Наиболее ярким примером внедрения передовых методов является опыт ФНС России с системой АИС «Налог-3», использующей искусственный интеллект (ИИ):

• ИИ-алгоритмы в АИС «Налог-3» автоматически анализируют миллиарды транзакций, выявляя разрывы в цепочках добавленной стоимости (НДС) и подозрительные финансовые потоки.
• Система позволяет автоматически планировать выездные налоговые проверки (ВНП), фокусируясь исключительно на тех компаниях, где риск доначислений является максимальным.

Использование ИИ не только повышает результативность контрольной деятельности (как видно из статистики ФНС, где аналитическая работа дает больший эффект, чем физические проверки), но и является реализацией принципа риск-ориентированного подхода на практике, делая контроль более справедливым и точечным. Эффективность контроля в государственном секторе при этом неминуемо возрастает.

Заключение

Государственный контроль в системе ГМУ Российской Федерации находится на этапе глубокой административной реформы, правовой основой которой является Федеральный закон № 248-ФЗ.

Ключевые выводы:

1. Правовая трансформация: Современное законодательство унифицировало понятия «контроль» и «надзор» в единый термин, сместив акцент с карательной функции на профилактику и минимизацию риска причинения вреда. Однако в теоретическом и специальном (Налоговый, Бюджетный кодексы) законодательстве сохраняются терминологические расхождения.
2. Комплексность классификации: Для всестороннего анализа контроля необходимо использовать как практические классификации (по уровню осуществления — федеральный, региональный, муниципальный), так и теоретические (по ветвям власти — президентский, парламентский; по времени — предварительный, текущий, последующий), что обеспечивает полноту академического подхода.
3. Смена парадигмы: ФЗ № 248-ФЗ заменил устаревшие формы контроля на контрольные (надзорные) мероприятия и сделал риск-ориентированный подход основополагающим принципом. Привязка интенсивности проверок к шести категориям риска позволяет снизить административное давление на добросовестный бизнес.
4. Эффективность специализированного контроля: Финансово-бюджетный и налоговый контроль демонстрируют высокую результативность. Актуальные данные за 2024 год (доначисления ФНС, многотриллионные нарушения Счетной палаты) подтверждают, что государственный аудит и налоговый надзор остаются критически важными для стабильности бюджетной системы.
5. Перспективы развития: Будущее государственного контроля связано с дальнейшей цифровизацией и внедрением искусственного интеллекта. Примеры, такие как АИС «Налог-3», показывают, что именно ИИ становится ключевым методом повышения эффективности, позволяя автоматизировать планирование и фокусироваться на зонах максимального риска, тем самым завершая переход к по-настоящему риск-ориентированной модели.

Таким образом, система государственного контроля в РФ эволюционирует, стремясь к повышению прозрачности, снижению инерции и достижению общественно значимых результатов при помощи современных аналитических и цифровых инструментов.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
2. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 24.06.2025) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 26.12.2024) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статья 267.1. Методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля.
5. Административное право Российской Федерации / Под ред. Н.М. Конина. – М.: Норма, 2005. – 368 с.
6. Бахрах, Д.Н. Административное право: Учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – М.: Норма, 2008. – 816 с.
7. Беляев, В.П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности // Право и политика. 2004. – № 2. – С. 15.
8. Лапина, М.А. Административное право. Курс лекций: Учебное пособие / М.А. Лапина. – М.: Консультант Плюс, 2009. – 149 с.
9. Четвериков, B.C. Административное право: Учебное пособие / В.С. Четвериков. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. – 512 с.
10. Об отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2024 году // Совет Федерации. [Электронный ресурс]. URL: council.gov.ru (дата обращения: 24.10.2025).
11. Актуальные проблемы и перспективы развития государственных контрольных (надзорных) органов в России [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 24.10.2025).
12. К вопросу о критериях классификации государственного контроля и надзора [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 24.10.2025).
13. ФНС России подвела итоги налогового контроля за 2024 год [Электронный ресурс] // fp-nk.ru. URL: fp-nk.ru (дата обращения: 24.10.2025).
14. Статистика ФНС 2024-2025 [Электронный ресурс] // «Правовест Аудит». URL: pravovest-audit.ru (дата обращения: 24.10.2025).
15. Соотношение понятий контроля и надзора в России [Электронный ресурс] // journalpro.ru. URL: journalpro.ru (дата обращения: 24.10.2025).
16. Разработаны новые методы проведения внутреннего госфинконтроля [Электронный ресурс] // garant.ru. URL: garant.ru (дата обращения: 24.10.2025).
17. Реформа госконтроля и «регуляторная гильотина»: что получилось с позиций бизнеса [Электронный ресурс] // ecotrends.ru. URL: ecotrends.ru (дата обращения: 24.10.2025).
18. Итоги контрольной деятельности ФНС в 2024 [Электронный ресурс] // klerk.ru. URL: klerk.ru (дата обращения: 24.10.2025).