Функции муниципального самоуправления в Российской Федерации: Правовой анализ и проблемы реализации в контексте реформ 2020–2025 годов

Концептуальные основы и актуальность исследования

Исторически местное самоуправление (МСУ) рассматривалось как фундамент гражданского общества и децентрализованной власти. Однако конституционная реформа 2020 года положила начало глубокой трансформации российского муниципального права, закрепив органы МСУ в единой системе публичной власти (ЕСПВ). Это изменение, юридически оформленное в части 3 статьи 132 Конституции РФ, стало отправной точкой для разработки нового Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который должен заменить действующий ФЗ-131 с 1 января 2027 года.

Предметом настоящего анализа является определение, систематизация и правовой анализ функций муниципального самоуправления в условиях этой реформы.

Актуальность исследования обусловлена необходимостью осмысления последствий упомянутых законодательных изменений. С одной стороны, концепция ЕСПВ декларирует взаимодействие органов власти для эффективного решения задач населения; с другой — она несет риск снижения муниципальной автономии и изменения объема и характера реализуемых функций, что напрямую влияет на качество жизни граждан на местах. Поэтому критически важно систематизировать теоретические классификации функций, проанализировать правовые механизмы реализации переданных полномочий и оценить практические проблемы, в том числе через призму новейшей судебной практики, которая уже начала формироваться в 2025 году.

Цель работы — представить исчерпывающий, актуальный и академически корректный анализ функций МСУ, который может служить основой для дальнейших научных исследований в области Муниципального права.

Нормативно-правовая база и трансформация системы местного самоуправления

Концепция «единой системы публичной власти» (ЕСПВ), закрепленная в части 3 статьи 132 Конституции РФ, юридически оформила тенденцию интеграции МСУ в государственную вертикаль. Это не просто взаимодействие, а встраивание, что подтверждается поправками 2020 года, допускающими участие органов государственной власти в формировании органов МСУ и назначении их должностных лиц (часть 1.1 статьи 131 Конституции РФ).

Правовой статус и функции МСУ в настоящее время регулируются Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, который, однако, уже имеет дату отмены — 1 января 2027 года, когда в силу вступит Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ.

Понятие и правовое закрепление функций МСУ

В юридической науке и практике функции МСУ определяются как основные направления муниципальной деятельности, обусловленные его природой, принципами, целями и задачами. Эти функции реализуются через конкретные полномочия органов местного самоуправления.

Ключевые термины, определяющие правовое поле МСУ, могут быть структурированы следующим образом:

Термин	Правовое содержание (согласно ФЗ-131 и ФЗ-33-ФЗ)
Функция МСУ	Основное направление деятельности по управлению муниципальной собственностью, обеспечению комплексного социально-экономического развития территории и обслуживанию населения.
Вопрос местного значения	Вопрос непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которого в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления.
Полномочия	Предоставленное законом право и обязанность органов МСУ осуществлять конкретные действия, направленные на решение вопросов местного значения или реализацию переданных государственных полномочий.

Новый Федеральный закон № 33-ФЗ (2025) определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ форму самоорганизации граждан для самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Это определение отражает смещение акцента с властной (народовластие) на самоорганизационную природу МСУ, что влечет за собой необходимость более активного вовлечения граждан в процессы принятия решений.

Изменения в территориальной организации МСУ (ФЗ № 33-ФЗ)

Важным элементом реформирования функций является изменение самой архитектуры муниципального уровня. До принятия ФЗ № 33-ФЗ (2025) в большинстве регионов действовала двухуровневая система (поселения и муниципальные районы), что часто приводило к дублированию функций и конфликту компетенций.

Новый закон предусматривает переход к одноуровневой системе организации МСУ, которая будет включать:

1. Городской округ.
2. Муниципальный округ.
3. Внутригородское муниципальное образование города федерального значения.

Однако законодатель предусмотрел гибкий подход. Субъектам Российской Федерации, имеющим социально-экономические, исторические и иные особенности, разрешено сохранение двухуровневой системы организации МСУ. Эта норма является юридическим инструментом, позволяющим учитывать региональную специфику, но в целом тенденция направлена на укрупнение территорий и концентрацию функций на уровне округа.

Теоретическая классификация функций и научные подходы

Систематизация функций местного самоуправления необходима для четкого разграничения компетенции и определения источников их финансового обеспечения.

Классификация по правовому статусу: собственные и переданные полномочия

С точки зрения правового статуса и источника их возникновения, функции МСУ традиционно делятся на две принципиально разные группы:

1. Собственные полномочия (Вопросы местного значения)

Это ядро деятельности МСУ. Они прямо перечислены в статьях 14–16 Федерального закона № 131-ФЗ (и сохраняются в ФЗ № 33-ФЗ) и направлены на решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

• Примеры: Управление муниципальной собственностью, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, дорожная деятельность в отношении дорог местного значения, обеспечение условий для развития физической культуры и спорта.
• Финансирование: Осуществляется за счет средств местного бюджета.

2. Переданные отдельные государственные полномочия

Это функции, которые по своей природе являются государственными, но по решению федеральных органов или субъекта РФ передаются для исполнения органам МСУ.

• Примеры: Регистрация актов гражданского состояния (в некоторых случаях), отдельные полномочия в сфере опеки и попечительства.
• Финансирование: Строго за счет субвенций из соответствующего бюджета (федерального или субъекта РФ).

Современные теоретические концепции

Научная мысль в области муниципального права продолжает развиваться, адаптируясь к меняющемуся законодательству.

Классики российского муниципального права, такие как О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, подчеркивали ключевую роль МСУ в становлении муниципальной демократии и обеспечении финансово-экономической самостоятельности. Фадеев В.И. в своих трудах акцентировал внимание на необходимости четкого концептуального определения «вопросов местного значения» как основы самостоятельной деятельности. К числу ключевых функций они относили: обеспечение участия населения в решении местных дел, управление муниципальной собственностью и обеспечение комплексного социально-экономического развития территории (согласно ст. 132 Конституции РФ).

Концепция муниципальной процессуальной деятельности

В развитие теоретических подходов, в научный оборот введено понятие муниципальной процессуальной деятельности. Эта концепция рассматривает реализацию функций МСУ не только как принятие решений, но и как динамическую, целенаправленную и нормативно обусловленную деятельность, осуществляемую путем принятия процессуальных актов и применения муниципальных процедур.

Муниципальная процессуальная деятельность является неотъемлемым компонентом:

• Правотворческой деятельности: Процедуры принятия муниципальных нормативных актов (уставов, положений).
• Финансовой деятельности: Процедуры составления, утверждения и исполнения местного бюджета.
• Контрольной деятельности: Процедуры муниципального контроля и аудита.

Понимание функций через призму процессуальной деятельности позволяет более точно оценить не только *что* делает МСУ (полномочия), но и *как* оно это делает (процедуры и механизмы), что особенно важно в условиях ЕСПВ и усиления государственного контроля.

Механизмы реализации функций и особенности переданных государственных полномочий

Реализация переданных государственных полномочий является одной из наиболее сложных и конфликтных зон муниципального права, поскольку здесь происходит прямое пересечение интересов и компетенций федеральных органов, субъектов РФ и органов МСУ.

Порядок наделения полномочиями и механизмы контроля

Согласно ФЗ-131, наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями допускается исключительно в форме федерального закона или закона субъекта Российской Федерации. Это конституционное требование направлено на предотвращение возложения на муниципалитеты не обеспеченных ресурсами обязанностей подзаконными актами.

Одновременно с наделением полномочиями запускается механизм государственного контроля, который становится особенно жестким в условиях ЕСПВ:

1. Обязательный контроль: Органы государственной власти осуществляют обязательный контроль за исполнением переданных полномочий, а также за целевым использованием предоставленных на эти цели материальных и финансовых ресурсов.
2. Финансовый надзор: Контроль за правильностью использования субвенций, выделенных из федерального бюджета, возлагается на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (Федеральное казначейство), а также на контрольные органы субъектов РФ.
3. Санкции: В случае установленного судом нецелевого расходования субвенций, орган государственной власти субъекта РФ вправе принять решение о временном осуществлении этих полномочий с одновременным изъятием соответствующих субвенций (Статья 38 ФЗ-131).

Финансовое обеспечение и проблема учета затрат

Ключевым принципом наделения полномочиями является требование о полном финансовом обеспечении. Финансирование переданных государственных полномочий осуществляется за счет субвенций из соответствующего бюджета.

Долгое время одной из главных правовых проблем было несовершенство методики расчета этих субвенций. Часто при расчете учитывались только прямые материальные расходы, но игнорировались затраты на организацию самого процесса реализации полномочий (например, содержание дополнительного штата, техническое обеспечение).

Эта проблема была частично решена на законодательном уровне. Федеральный закон № 181-ФЗ от 13 июля 2024 года прямо закрепил необходимость учета затрат на организацию осуществления переданных полномочий при определении объема субвенций. Это изменение стало реакцией на многочисленные правоприменительные проблемы и дефицит финансирования на местах, поскольку отсутствие адекватного финансирования ведет к фактической невозможности исполнения федеральных предписаний.

Несмотря на это, ответственность за утверждение детальной методики расчета нормативов для определения объема субвенций возложена на законодательство субъектов Российской Федерации (часть 6 статьи 19 ФЗ-131). При этом Минфин России разрабатывает лишь общие Методические рекомендации, что сохраняет значительный региональный разрыв в качестве и достаточности финансирования.

Проблемы реализации функций и тенденции реформирования (Аналитическая часть)

Анализ реализации функций МСУ в 2020–2025 годах выявляет ряд системных проблем, связанных прежде всего с финансовой обеспеченностью и эффективностью демократических механизмов.

Проблема недостаточного финансирования в судебной практике

Наиболее острая проблема — это несоответствие материальных и финансовых ресурсов органов МСУ их полномочиям. Это противоречие особенно ярко проявляется при исполнении социально значимых функций, финансируемых за счет субвенций.

Классическим примером являются дела, связанные с исполнением судебных решений по предоставлению жилья детям-сиротам. Муниципалитет, будучи ответственным исполнителем, часто не может выполнить свои обязанности из-за задержек или недостаточного объема субвенций.

Ключевую юридическую позицию по этой проблеме сформулировал Конституционный Суд РФ в Постановлении № 29-П от 18 июля 2025 года. Суд рассмотрел дело, в котором администрация города Костромы была привлечена к административной ответственности за неисполнение судебных решений о предоставлении жилья сиротам.

Вывод Конституционного Суда: Факт недостаточного выделения субвенций является основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении (согласно ч. 5 ст. 24.5 КоАП РФ), так как это является объективно непреодолимым препятствием, не зависящим от воли органа МСУ. Однако Суд категорически подчеркнул, что это не освобождает орган МСУ от обязанности исполнить неимущественное требование (предоставить жилье) в рамках гражданского или арбитражного процесса.

Таким образом, судебная практика подтверждает, что, хотя муниципалитеты могут быть освобождены от *административной* ответственности за неисполнение переданных полномочий при нецелевом финансировании, *основная обязанность* перед гражданами остается в силе. Но разве это не свидетельствует о системном конфликте между государственной ответственностью и муниципальной финансовой несамостоятельностью?

Эффективность форм участия населения

Обеспечение участия населения в решении местных дел является конституционной функцией МСУ. Она реализуется через формы непосредственного осуществления (прямой демократии) и формы участия населения.

Формы непосредственного осуществления МСУ (Прямая демократия)	Формы участия населения
Местный референдум	Публичные слушания и общественные обсуждения
Муниципальные выборы	Территориальное общественное самоуправление (ТОС)
Сход граждан	Инициативные проекты

Анализ законодательства, в особенности ФЗ № 33-ФЗ (2025), демонстрирует тенденцию к смещению акцента с властного статуса МСУ на его самоорганизационную природу, что потенциально может сократить действенные формы прямого народовластия.

Критический анализ показывает, что эффективность многих демократических механизмов остается низкой из-за чрезмерной правовой регламентации и высоких пороговых значений. Яркий пример — процедура отзыва должностных лиц МСУ:

1. Судебное подтверждение: Основания для отзыва (конкретные противоправные решения или действия/бездействие) должны быть предварительно подтверждены в судебном порядке.
2. Высокий кворум: Отзыв считается состоявшимся, только если за него проголосовало не менее половины зарегистрированных избирателей муниципального образования.

Такие требования делают процедуру отзыва крайне сложной и практически нереализуемой, что снижает подотчетность должностных лиц МСУ перед населением и ограничивает функцию народного контроля.

Общая тенденция реформирования

Тенденция реформирования, начатая поправками 2020 года и продолженная принятием ФЗ № 33-ФЗ, направлена на снижение муниципальной автономии и увеличение зависимости МСУ от государственной власти субъектов РФ.

Основными векторами этой тенденции являются:

• Интеграция в ЕСПВ: Усиление вертикальной координации и контроля.
• Унификация: Переход к одноуровневой системе, что ведет к укрупнению и ликвидации поселенческого уровня, который был наиболее близок к населению.
• Расширение вовлечения граждан в принудительном порядке: Новый ФЗ № 33-ФЗ предусматривает возможность привлечения совершеннолетних трудоспособных жителей к выполнению социально значимых работ на безвозмездной основе (не более 4 часов подряд, не чаще раза в три месяца). Этот механизм, несмотря на благие цели, может рассматриваться как потенциальное ограничение свободы и введение элементов принудительного труда, что также является частью трансформации функций МСУ.

Заключение

Функции муниципального самоуправления в Российской Федерации переживают период глубокой трансформации, обусловленной конституционной реформой 2020 года и принятием Федерального закона № 33-ФЗ от 20 марта 2025 года. Эти законодательные акты встраивают МСУ в «единую систему публичной власти», что влечет за собой пересмотр как теоретических концепций, так и практических механизмов реализации полномочий.

Ключевые выводы о трансформации функций МСУ:

1. Правовая основа и концепция: Происходит смена парадигмы: от МСУ как формы народовластия к МСУ как «форме самоорганизации граждан» в рамках ЕСПВ. Это сопровождается унификацией территориальной структуры (переход к одноуровневой системе) и усилением государственного контроля.
2. Теоретическое развитие: В академическом пространстве утверждаются новые концепции, такие как муниципальная процессуальная деятельность, которая позволяет глубже анализировать организационно-правовую сторону исполнения функций, дополняя классические подходы Фадеева и Кутафина.
3. Финансово-правовая проблема: Наиболее острой остается проблема недостаточности и нецелевого характера финансирования переданных государственных полномочий. Новейшая судебная практика, в частности Постановление КС РФ № 29-П от 18 июля 2025 года, подтверждает, что хотя дефицит субвенций может снять административную ответственность, он не снимает с муниципалитетов гражданско-правовых обязанностей перед населением.
4. Снижение автономии: Общая тенденция реформирования направлена на снижение финансовой и политической автономии МСУ, что проявляется как в ужесточении контроля за субвенциями, так и в усложнении процедур прямого участия населения (например, неэффективность механизма отзыва должностных лиц), что ставит под сомнение реальное народовластие на местах.

Таким образом, функции МСУ в 2025 году остаются стержнем обеспечения жизнедеятельности населения, но их реализация все больше зависит от вертикальных государственных механизмов, а не от самостоятельных муниципальных решений и ресурсов. Дальнейшая эффективность системы будет зависеть от того, насколько точно и достаточно законодательство субъектов РФ сможет обеспечить выполнение функций необходимыми ресурсами, а также от способности органов МСУ сохранить и развивать формы гражданской самоорганизации в рамках новой правовой архитектуры, поскольку именно самоорганизация является единственным способом сохранить реальную автономию в условиях ЕСПВ.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ (ред. от 17.07.09).
4. Федеральный закон от 12.02.1998 г. №28-ФЗ «О гражданской обороне» (ред. от 19.06.07).
5. Астафичев, П. А. Реформа организации местного самоуправления в России 2 // Лихачевские чтения. 2023.
6. Андрюшина, Е. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть. 2006. №1. С. 19-26.
7. Антонова, Н. А. Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. №7. С. 36-39.
8. Бабун, Р. В. Организация местного самоуправления: Учеб. пособ. 2-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2008. 224 с.
9. Батанов, А. В. Функции муниципальной власти: проблемные вопросы теории // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №12. С. 16-20.
10. Бондарь, Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. 591 с.
11. Васильев, В. И. Организационно-правовые проблемы местного самоуправления // Журнал российского права. 2008. №11. С.29-40.
12. Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Деловой двор, 2009. 600 с.
13. Местное самоуправление после поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года: курс на взаимодействие с государственной властью или встраивание в ее вертикаль? // Cyberleninka.
14. Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под ред. А.Н. Костюкова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. 687 с.
15. Некоторые особенности реализации компетенции местного самоуправления в условиях достаточного финансирования. 2024.
16. Особенности системы местного самоуправления в Российской Федерации в условиях реформирования. 2025.
17. Парахина, В. Н. Муниципальное управление: Учеб. пособ. / В.Н. Парахина, Е.В. Галеев, Л.Н. Ганшина. 2-е изд., стер. М.: КНОРУС, 2008. 496 с.
18. Подсумкова, А. А., Чаннов, С. Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Отв. ред. С.Е. Чаннов. 4-е изд., перераб. М.:Ось-89, 2008. 672 с.
19. Проблемы развития местного самоуправления в трудах профессора В. И. Фадеева.
20. Проблемы и перспективы участия граждан в местном самоуправлении в условиях меняющегося законодательства.
21. Тимченко, В. С., Пронина, Л. И. Повышение эффективности работы органов местного самоуправления // Финансы. 2008. №9. С. 19-24.