Государственное планирование и правовое регулирование безопасности туризма в Российской Федерации: комплексный анализ и перспективы совершенствования

В мире, где границы стираются, а возможности для путешествий множатся, вопрос безопасности становится краеугольным камнем для развития любой туристической отрасли. В Российской Федерации, обладающей колоссальным потенциалом для внутреннего и въездного туризма, обеспечение безопасности путешественников — не просто этическая норма, но и приоритетная задача государственного значения. Это многоаспектное явление, требующее не только четкого правового регулирования, но и стратегического планирования на всех уровнях государственного управления.

Данный академический реферат призван всесторонне изучить и систематизировать информацию о государственном планировании и правовом регулировании безопасности туризма в Российской Федерации. Наша цель — представить комплексный анализ текущего состояния дел, выявить ключевые проблемы и предложить обоснованные пути совершенствования существующей системы. Работа будет полезна студентам гуманитарных и юридических вузов, специализирующимся на туризме, юриспруденции или государственном управлении, предоставляя им глубокое понимание сложного взаимодействия между правом, экономикой и безопасностью в одной из самых динамично развивающихся отраслей.

В рамках исследования мы последовательно раскроем концептуальные основы безопасности туризма, детально проанализируем правовую базу, рассмотрим полномочия государственных органов и действующие механизмы обеспечения безопасности, обозначим текущие проблемы и вызовы, а также изучим государственные программы и стратегические документы. В заключительной части будут предложены конкретные направления совершенствования данной системы.

Концептуальные основы безопасности туризма в РФ

Изучение безопасности туризма в России начинается с осмысления ее фундаментальных концепций. Это не просто отсутствие угроз, а сложная система, направленная на защиту всех участников туристического процесса и связанных с ним интересов.

Определение и сущность безопасности туризма

Безопасность туризма — это понятие, которое простирается далеко за рамки личной сохранности путешественника. Российское законодательство и академическая мысль трактуют его как комплекс мер, направленных на обеспечение безопасности туристов (экскурсантов), сохранность их имущества, а также на предотвращение ущерба окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества и, что особенно важно, безопасности государства при совершении путешествий. Таким образом, речь идет о многогранном феномене, который является составной частью как общей системы туризма, так и более широкой системы национальной безопасности Российской Федерации. Этот подход подчеркивает, что туризм, будучи сферой активного взаимодействия человека с окружающим миром, неизбежно сопряжен с определенными рисками. Задача государства заключается не только в минимизации этих рисков, но и в создании такой среды, где путешественник чувствует себя защищенным, а его отдых не наносит вреда ни местному сообществу, ни природным или культурным объектам, обеспечивая тем самым устойчивое развитие отрасли.

Теоретические подходы к управлению безопасностью и рисками

В контексте теории управления рисками, деятельность по обеспечению безопасности туризма предстает как стройная управленческая система, включающая в себя несколько ключевых этапов:

1. Диагностика состояния объекта и источника опасности: Это процесс выявления потенциальных угроз – от природных катаклизмов и криминогенной обстановки до неисправности оборудования и недостаточной квалификации персонала.
2. Принятие решений: На основе диагностики формируются стратегии и планы действий для предотвращения или минимизации выявленных рисков.
3. Установление организационных связей: Эффективная система безопасности требует четкой координации между различными участниками процесса – государственными органами, туроператорами, местными властями, спасательными службами и т.д.
4. Социальное регулирование и контроль: Включает в себя разработку и применение норм, правил и стандартов, а также надзор за их соблюдением.
5. Мониторинг, сбор и анализ информации: Постоянное отслеживание ситуации, сбор данных о происшествиях и их причинах для корректировки применяемых мер безопасности.

Правовое и организационное обеспечение безопасности туризма, таким образом, направлено на упреждающие действия по предотвращению опасных деяний и оперативную ликвидацию их последствий, что требует глубокого понимания всех этапов этого управленческого цикла.

Принципы государственного обеспечения безопасности и применяемые методы контроля

Государственное регулирование безопасности туризма базируется на нескольких фундаментальных принципах. Ключевым среди них является принцип обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом, который реализуется в условиях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Это означает, что любое развитие туризма должно гармонично сочетаться с заботой о благополучии и защищенности путешественников.

Еще один важный принцип – это соблюдение баланса интересов развития туризма и интересов обеспечения безопасности Российской Федерации. Стремление к увеличению турпотока и развитию инфраструктуры не должно приводить к ослаблению механизмов контроля и защиты от угроз.

Для реализации этих принципов государство использует комплекс мер:

• Экономические меры: Они направлены на стимулирование развития безопасной туристической инфраструктуры и услуг. Примерами таких мер являются:
  • Льготные условия кредитования для инвестиционных проектов в сфере туризма.
  • Нулевая ставка НДС для гостиничного бизнеса (действует до 30 июня 2027 года для существующих гостиниц и на 5 лет для новых или реконструированных объектов), что значительно снижает финансовую нагрузку на операторов.
  • Налоговые каникулы для индивидуальных предпринимателей в туристической сфере (на первые 2 года после регистрации).
  • Субсидии на строительство модульных гостиниц (до 1,5 млн рублей на номер, но не более 60% от стоимости проекта).
  • Гранты на развитие сельского туризма (до 10 млн рублей).
  • Освобождение от НДС при ввозе непроизводимого в РФ технологического оборудования, что способствует модернизации отрасли.
• Политические меры: Эти меры касаются координации действий федеральных органов власти. Например, в случае возникновения угрозы безопасности в какой-либо стране, государство может координировать приостановку туристических поездок и организовывать безопасное возвращение граждан. Ярким примером стало возвращение российских туристов из Египта после возникновения угрозы безопасности. Важно отметить, что рост внутреннего туризма в России также отчасти обеспечен санкционным давлением, которое изменило привычные направления для отдыха.
• Организационные и иные меры: Включают в себя широкий спектр действий, от разработки стандартов до создания информационных систем.

Особое внимание уделяется контролю безопасности обслуживания туристов, который осуществляется на основе следующих методов:

• Визуальный метод: Подразумевает непосредственный осмотр объектов туристского показа, территории маршрута, снаряжения и инвентаря. Это позволяет оперативно выявить видимые дефекты или опасности.
• Измерительный метод: Включает фиксацию объективных показателей, таких как состояние окружающей среды (качество воды, воздуха), техническое состояние трасс, подъемных механизмов, транспортных средств.
• Социологический метод: Реализуется через опросы туристов и обслуживающего персонала. Это позволяет получить обратную связь, выявить скрытые проблемы и оценить уровень удовлетворенности безопасностью услуг.

Таким образом, концептуальные основы безопасности туризма в РФ формируют всеобъемлющий подход к защите путешественников и интересов государства, используя широкий арсенал экономических, политических и организационных инструментов.

Правовая база государственного регулирования безопасности туризма в РФ

Основой для функционирования любой системы государственного регулирования является ее правовая база. В сфере безопасности туризма в Российской Федерации она представляет собой сложный комплекс федеральных законов, подзаконных актов, стандартов и ведомственных нормативов, которые постоянно адаптируются к меняющимся реалиям.

Федеральное законодательство и подзаконные акты

Центральное место в системе правового регулирования занимает Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Именно он закладывает фундамент для всей отрасли, а его Глава VII, названная «Безопасность туризма» (статьи 14-17), прямо определяет ключевые аспекты обеспечения безопасности путешественников. Этот закон обязывает туроператоров, турагентов и туристов соблюдать требования безопасности, а также устанавливает полномочия государственных органов в этой сфере. Как видно, законодатель чётко осознаёт необходимость превентивных мер, но достаточно ли эффективны эти меры на практике? Этот вопрос требует глубокого анализа.

Не менее важную роль играет Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей». В контексте туризма, турист рассматривается как потребитель, а туроператор или турагент — как исполнитель услуг. Этот закон предъявляет строгие требования к безопасности услуг для жизни, здоровья и имущества потребителя, тем самым обеспечивая дополнительный уровень защиты для путешественников.

Среди подзаконных актов особое место занимает Постановление Правительства Российской Федерации от 18.11.2020 № 1852 «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта». Этот документ детализирует обязанности исполнителя по информированию туриста. Согласно ему, туроператор или турагент обязан предоставить путешественнику исчерпывающую информацию о:

• правилах въезда и выезда в страну (место) временного пребывания;
• необходимых документах;
• обычаях местного населения;
• потенциальных опасностях и рисках, связанных с путешествием;
• иных особенностях, которые могут повлиять на безопасность и комфорт туриста.

Такая детализация призвана максимально снизить информационные асимметрии и дать туристу возможность принимать осознанные решения.

Стандарты и ведомственные нормативы

Помимо федеральных законов, значительную роль в обеспечении безопасности туризма играют стандарты и ведомственные нормативы.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32611-2014 «Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов» устанавливает конкретные требования к обеспечению безопасности жизни, здоровья и имущества туристов при совершении путешествий. Важно отметить, что данный ГОСТ введен для добровольного применения, однако многие добросовестные участники рынка стремятся ему соответствовать, поскольку это повышает доверие потребителей.

Вопросы санитарно-эпидемиологической безопасности регулируются Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормами СанПиН 3.3686-21. Они обязывают юридических лиц и индивидуальных предпринимателей информировать граждан о возможном риске заражения инфекционными болезнями при поездках в неблагополучные страны. Это особенно актуально в условиях глобальных эпидемиологических вызовов.

Большая часть правового регулирования безопасности туризма также осуществляется посредством принятия подзаконных ведомственных актов, а также региональных законов о туристской деятельности и концепций развития туризма в субъектах РФ. Эти документы позволяют учитывать специфику различных видов туризма и региональные особенности.

Например, Приказ Минкультуры России от 27.06.2012 № 666 утверждал Административный регламент по информированию туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности. Хотя ведомство-исполнитель с тех пор изменилось (как будет сказано далее, функции Ростуризма перешли Минэкономразвития), суть регламента остается актуальной.

Еще одним важным примером является Постановление Правительства РФ от 21.12.2023, которое утвердило Правила организации и осуществления туризма, в том числе обеспечения безопасности туризма на особо охраняемых природных территориях федерального значения. Этот документ вступает в силу с 1 сентября 2024 года и будет действовать до 1 сентября 2030 года, что демонстрирует внимание государства к экологическому и приключенческому туризму. Региональные инициативы, такие как «Концепция по развитию автотуризма», направлены на создание безопасных условий для путешествий по автомобильным дорогам и необходимой инфраструктуры, что расширяет правовое поле на местах.

Таким образом, законодательство в области туристской деятельности не только провозглашает вопросы безопасности туризма одним из принципов государственного регулирования, но и определяет их как ключевые функции органов исполнительной власти, формируя многоуровневую и детализированную правовую базу.

Полномочия государственных органов и механизмы обеспечения безопасности туризма

Эффективность государственного регулирования безопасности туризма напрямую зависит от четкого разграничения полномочий между различными органами власти и отлаженных механизмов их взаимодействия. Последние годы ознаменовались существенными изменениями в этой сфере, требующими актуализации представлений о структуре и функциях государственных органов.

Федеральные органы исполнительной власти и их компетенция

До недавнего времени ключевую роль в сфере туризма играло Федеральное агентство по туризму (Ростуризм). Однако, согласно указу Президента РФ от 20 октября 2022 года, Ростуризм был упразднен, а его функции, включая регулирование, оказание государственных услуг и правоприменение в сфере туризма и туристской деятельности, а также федеральный государственный контроль, были переданы Министерству экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России). Это изменение подчеркивает стремление государства интегрировать туризм в общую систему экономического развития страны, что, безусловно, повышает статус отрасли, но и возлагает на неё большую ответственность за вклад в ВВП страны.

Таким образом, в настоящее время именно Минэкономразвития России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, который:

• Информирует туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания, в том числе путем опубликования сообщений в государственных СМИ. Это критически важная функция для оперативного реагирования на кризисные ситуации.
• Устанавливает совместно с Министерством просвещения Российской Федерации (Минпросвещения России) общие требования к организации и проведению в природной среде мероприятий с участием организованных групп детей, а также порядок уведомления о таких мероприятиях. Это обеспечивает единые стандарты безопасности для наиболее уязвимой категории туристов – детей.

Статья 3.1 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» четко определяет полномочия органов государственной власти РФ в сфере туризма. Они включают в себя не только обеспечение безопасности туризма, но и защиту прав туристов как на территории России, так и за ее пределами.

К полномочиям федеральных органов также относятся:

• Информационное обеспечение туризма: Сбор, анализ и распространение актуальной информации, необходимой для развития отрасли и обеспечения безопасности.
• Содействие созданию туристских информационных центров и систем навигации: Это повышает комфорт и безопасность передвижения туристов.
• Содействие беспрепятственному доступу к туристским ресурсам: Обеспечение возможности для всех граждан пользоваться туристическим потенциалом страны.
• Оказание неотложной помощи: Координация действий по предоставлению экстренной помощи туристам в случае необходимости.

В целом, в сфере обеспечения безопасности туризма задействовано более 40 федеральных органов исполнительной власти. Среди них:

• МЧС России: Ключевой орган в вопросах реагирования на чрезвычайные ситуации, проведения поисково-спасательных операций и эвакуации туристов. Территориальные органы МЧС используют информацию для эффективной эвакуации и спасения.
• МИД России: Отвечает за защиту интересов граждан РФ за рубежом, в том числе в случае возникновения угроз безопасности.
• МВД России: Обеспечивает общественный порядок и безопасность, противодействует криминальным угрозам.
• Роспотребнадзор: Осуществляет санитарно-эпидемиологический контроль, важный для предотвращения распространения инфекций.
• ФСБ России: Защищает национальные интересы и противодействует террористическим угрозам.
• Росгидромет: Предоставляет жизненно важную информацию о погодных условиях, которая является ключевым фактором безопасности в активном и природном туризме.

Сложность этой системы подчеркивает острую необходимость в эффективной межведомственной координации для обеспечения комплексной безопасности. Обязанности по информационному обеспечению безопасности возлагаются как на туроператоров и турагентов, так и на федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, что создает многоуровневую систему информирования.

Механизмы обеспечения безопасности и информационная поддержка

Помимо деятельности государственных органов, существуют и конкретные механизмы, призванные обеспечивать безопасность туристов:

• Страхование: Является одним из основных способов защиты интересов туристов от непредвиденных обстоятельств, таких как медицинские расходы, отмена поездки, потеря багажа.
• Профилактика несчастных случаев: Включает в себя разработку и внедрение инструкций, правил поведения, а также обучение персонала и туристов.
• Создание информационного банка данных: Важный элемент проактивной безопасности. В России используются такие системы, как:
  • Автоматизированная информационная система «Единый федеральный реестр туроператоров», обеспечивающая прозрачность рынка.
  • Автоматизированная информационная система «Информирование об угрозах безопасности туристов», предназначенная для оперативного оповещения.
  • Единая информационная система «Электронная путевка», позволяющая отслеживать весь путь туриста.
  • Также ведется Реестр Туристско-Информационных Центров Российской Федерации.
• Оценка опыта организаторов и проверка качества снаряжения: Особенно актуальна для детского и активного туризма. Для детского туризма, например, проверка соответствия опыта руководителя туристского похода или лагеря требованиям «Инструкции по организации и проведению туристских походов, экспедиций и экскурсий (путешествий) с учащимися, воспитанниками и студентами Российской Федерации» осуществляется Маршрутно-квалификационными комиссиями (МКК).
• Реабилитация пострадавших: Комплекс мероприятий, направленных на восстановление здоровья и оказание психологической помощи туристам, пострадавшим в чрезвычайных ситуациях.

Важную роль в системе защиты туристов играет Объединение туроператоров в сфере выездного туризма «Турпомощь». Эта организация обеспечивает оказание экстренной помощи туристам в случаях невозможности исполнения туроператором обязательств по договору (например, из-за банкротства). «Турпомощь» также реализует право требования страховой выплаты и ведет учет взносов в компенсационный фонд, формируемый за счет участников рынка.

Таким образом, система обеспечения безопасности туризма в РФ представляет собой сложный, многоуровневый механизм, который постоянно совершенствуется и адаптируется к новым вызовам, с акцентом на межведомственное взаимодействие и прозрачность информации. Эти меры необходимы для того, чтобы гарантировать путешественникам не только незабываемые впечатления, но и максимальную защиту в любых обстоятельствах.

Проблемы и вызовы в системе безопасности туризма в РФ

Несмотря на развитую правовую базу и наличие множества государственных органов, занимающихся вопросами туризма, система безопасности в этой сфере сталкивается с рядом серьезных проблем и вызовов. Они обусловлены как глобальными тенденциями, так и внутренними особенностями социально-экономического развития России.

Внешние и экономические факторы

Одной из фундаментальных проблем современности является безопасность в любой сфере, где человек взаимодействует с природой, другими людьми, техникой и технологиями, что неизбежно порождает риски. В туризме эти риски особенно многообразны.

Серьезное влияние на российский туризм оказывает санкционное давление и социально-политическая изоляция Российской Федерации. Это снижает положительный эффект от продвижения российского туристского продукта на международном рынке, что проявляется в нескольких аспектах:

• Сокращение числа иностранных туристов: Например, в 2022 году въездной турпоток с туристическими целями составил всего 200,1 тыс. иностранцев, что на 96,1% меньше, чем в 2019 году. Хотя в 2023 году началось восстановление, в основном за счет делового туризма, а в 2024 году количество визитов выросло до 1,57 млн (что на 134,4% больше, чем в 2023 году), это все еще в 3,22 раза меньше допандемийного 2019 года. Основной поток в 2024 году пришелся на граждан Китая (848 тыс. визитов). В первом полугодии 2025 года отмечен небольшой рост на 7,6% по сравнению с аналогичным периодом 2024 года, но до уровня 2019 года еще далеко.
• Уменьшение доходов туристических компаний и отелей, работавших на въездной туризм.
• Уход международных платформ (Booking, Airbnb) повлиял на привычные каналы привлечения туристов, хотя и способствовал увеличению прямых бронирований.
• Важно отметить, что Президент РФ Владимир Путин отметил, что рост внутреннего туризма в России обеспечен, в том числе, санкциями, что является своеобразной компенсацией.

Опережающее развитие туризма в зарубежных странах также негативно отражается на динамике въездного туристского потока в РФ, создавая сильную конкуренцию.

Еще одним существенным экономическим вызовом является снижение уровня доходов российских граждан, что сокращает спрос на внутренние туристские поездки. Реальные доходы населения падали почти непрерывно с 2014 года. Это привело к изменению структуры рынка туристических услуг и повышению чувствительности россиян к ценам. В 2024 году эксперты отмечали, что россияне стали жить хуже, а возможности хорошо зарабатывать уменьшились, что вынуждает экономить на путешествиях или даже рассматривать кредиты для их оплаты. А ведь доступность туризма напрямую влияет на социальное благополучие граждан — разве не так?

Наряду с этим, усиление налоговой нагрузки на предприятия туристской индустрии также сказывается на уровне и качестве предоставляемых услуг. Например, с 1 января 2025 года вводится туристический налог (взамен курортного сбора), ставки которого будут варьироваться от 1% в 2025 году до 5% с 2029 года и устанавливаться местными органами власти с учетом сезонности и категории объекта. Однако, справедливости ради, следует отметить, что Правительство РФ предпринимает и меры для снижения налоговой нагрузки и стимулирования отрасли, включая нулевую ставку НДС для гостиниц, налоговые каникулы для ИП, субсидии на строительство модульных гостиниц и освобождение от НДС при импорте технологического оборудования.

Инфраструктурные и организационные проблемы

Существенной проблемой является дефицит туристской инфраструктуры, отвечающей потребительским ожиданиям туристов, ориентированных на международный уровень сервиса, несмотря на большой объем незагруженного номерного фонда. Для достижения целевого показателя внутреннего турпотока в 53 млн человек к 2030 году требуется строительство 238 тыс. новых гостиничных номеров. При текущих темпах ввода в эксплуатацию (около 12 тыс. номеров в год без механизмов поддержки) сохраняется «неохваченный дефицит» в 70 тыс. номеров. Общее число койко-мест в России составляет 3,5 млн, из них более 3 млн — в классифицированных объектах, но спрос растет быстрее предложения.

Эффективность использования туристской инфраструктуры также оставляет желать лучшего. По состоянию на октябрь 2023 года средняя загрузка гостиничного фонда в России составляла порядка 39%, при том, что для достижения рентабельности необходима загрузка 50% и выше. В Москве, например, в апреле-мае 2024 года средняя загрузка отелей снизилась до 60,7% из-за высоких цен, несмотря на рост потока иностранных туристов. При этом наибольший рост загрузки (на 18 п.п.) продемонстрировали пятизвездочные отели. На юге России (Краснодарский край, Крым, Ростовская область) загрузка гостиниц оказалась на 35% выше, чем в Северо-Западном федеральном округе, а в Сочи средняя загрузка составляет 75-80% благодаря более продолжительному пребыванию туристов.

На эффективность использования инфраструктуры негативно влияет ярко выраженная сезонность спроса. Задача перехода на круглогодичную загрузку гостиничного фонда является одной из приоритетных для российской туристической отрасли, что подтверждается планами по дифференциации ставок туристического налога с учетом сезонности. Региональные различия в загрузке отелей также демонстрируют влияние сезонности и типа туризма (например, деловой туризм в Санкт-Петербурге менее подвержен сезонности, чем рекреационный в Сочи).

Правовые и кадровые проблемы

Одной из наиболее острых социальных проблем является проблема в правовом регулировании социального туризма, что лишает малообеспеченных граждан права на отдых. Хотя Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» провозглашает его приоритетным направлением, до сих пор отсутствуют комплексные механизмы его реализации, а многие нормы носят декларативный характер. Модельный закон СНГ «О социальном туризме» был принят в 2019 году, и ожидается принятие федерального закона «О социальном туризме» в России, направленного на создание специализированных маршрутов и инфраструктуры для семей с детьми, а также особых тарифов для многодетных семей. По оценкам, около 80% населения являются потенциальными клиентами социального туризма, но не могут реализовать свой отдых через турфирмы.

Актуальной является необходимость создания специальных фондов при саморегулируемых организациях туроператоров для оперативного вывоза туристов в экстренных ситуациях. Существующий резервный фонд «Турпомощи» предназначен для экстренной помощи туристам в случае неисполнения туроператором своих обязательств (например, из-за прекращения деятельности). Однако этот фонд не распространяется на случаи эвакуации по решению Президента РФ при возникновении угрозы безопасности жизни и здоровья (например, при военных действиях или стихийных бедствиях), которые обычно организуются МИД, МЧС и другими ведомствами. Предложение о создании дополнительных фондов направлено на покрытие именно таких ситуаций, не связанных с финансовой несостоятельностью туроператора.

Наконец, актуальна проблема своевременного получения информации об угрозах и необходимость проактивного реагирования на вызовы. Эффективность системы обеспечения безопасности туризма зависит от сбора достоверных статистических и научных данных для оценки факторов риска, а также от создания информационных центров, обобщающих передовой опыт. Уполномоченный орган (Минэкономразвития) обязан информировать туроператоров и туристов об угрозах безопасности, в том числе через государственные СМИ.

Не менее острой является проблема кадрового дефицита. В 2024 году в системе высшего и среднего профессионального образования России по направлению «Туризм и гостеприимство» проходят подготовку 330 тыс. человек в 250 вузах и 1,5 тыс. колледжей. Однако потребность отрасли составляет около 250 тыс. специалистов, а к 2030 году может возрасти до 400 тыс. человек (и до 2 млн, если учитывать смежные отрасли гостеприимства). Это вызвано низким престижем профессии, уровнем зарплат и конкуренцией с другими секторами экономики. Все эти проблемы требуют комплексного и системного подхода к решению, что подчеркивает значимость государственного планирования и правового регулирования.

Государственное планирование и стратегические документы в сфере туризма

Государственное планирование в сфере туризма является ключевым инструментом для формирования долгосрочной стратегии развития отрасли и обеспечения ее безопасности. В России этот процесс осуществляется через ряд программных и стратегических документов, которые определяют векторы движения на ближайшие годы и десятилетия.

Государственная программа РФ «Развитие туризма»

С 1 января 2022 года в России действует Государственная программа РФ «Развитие туризма», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 24.12.2021 № 2439. Этот документ является фундаментом для развития всей туристической отрасли страны.

Программа закрепляет приоритеты и цели государственной политики, направленные на повышение конкурентоспособности российского туристского продукта. Особое внимание уделяется задачам государственного управления и обеспечения национальной безопасности в сфере туризма, что еще раз подчеркивает интеграцию туристской безопасности в общую систему безопасности государства.

Ключевыми целями Государственной программы являются:

• Обеспечение граждан современной туристской инфраструктурой.
• Создание системы поддержки общественных и предпринимательских инициатив.
• Формирование условий для доступности поездок по стране в условиях комфортной и безопасной инфраструктуры.
• Внедрение цифровых технологий в туристическую отрасль.
• Поддержка экспорта туристских услуг.
• Увеличение рабочих мест и развитие кадрового потенциала.
• Цифровизация и совершенствование государственного управления в сфере туризма.

Государственная программа структурно включает в себя несколько федеральных проектов, которые являются частью более масштабного национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства»:

• «Развитие туристической инфраструктуры».
• «Повышение доступности туристических продуктов».
• «Совершенствование управления в сфере туризма».

Эти проекты призваны обеспечить комплексный подход к развитию отрасли.
К 2030 году планируется достичь амбициозных показателей:

• Увеличить количество внутренних путешествий до 140 миллионов поездок в год.
• Создать не менее 1,7 миллиона новых рабочих мест в туристической индустрии.
• Повысить вклад отрасли в экономику до 8,3 триллиона рублей.

Эти цифры демонстрируют серьезность намерений государства в отношении развития туризма и его роли в экономике страны.

Стратегия развития туризма в РФ на период до 2035 года

В дополнение к Государственной программе, долгосрочные ориентиры развития устанавливает Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 20.09.2019 № 2129-р. Важно отметить, что этот документ был актуализирован и претерпел изменения 29.05.2025, что свидетельствует о его динамичности и адаптации к текущим условиям.

Стратегия четко определяет повышение безопасности туризма как ключевой аспект государственной политики. Это подтверждает системный подход к вопросу и его приоритетное значение.

Среди основных мер Стратегии по обеспечению безопасности выделяются:

• Информирование о рисках: Продолжение и совершенствование системы оповещения туристов и туроператоров о потенциальных угрозах.
• Развитие систем экстренной связи и оповещения: Создание и модернизация механизмов, позволяющих оперативно связываться со спасательными службами и получать предупреждения.
• Мониторинг состояния безопасности: Постоянный сбор и анализ данных о происшествиях, их причинах и эффективности принимаемых мер.
• Разработка общих требований к туристским маршрутам: Особенно это касается детских маршрутов, где безопасность является абсолютным приоритетом.
• Обеспечение безопасности инфраструктуры и контроль ее соблюдения: Надзор за состоянием туристических объектов, транспортных средств и соблюдением всех необходимых стандартов.

Таким образом, государственное планирование и стратегические документы формируют целостную картину развития туризма в России, где безопасность является не просто одним из элементов, а сквозным принципом, пронизывающим все уровни и направления государственной политики. Это, в свою очередь, является залогом устойчивого развития отрасли в долгосрочной перспективе.

Направления совершенствования государственного планирования и правового регулирования безопасности туризма

Для того чтобы система обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации могла эффективно отвечать на современные вызовы и динамично развиваться, необходимы постоянное совершенствование и адаптация. Учитывая выявленные проблемы и международный опыт, можно выделить ряд ключевых направлений.

Развитие инфраструктуры и стандартизация

В первую очередь, необходимо постоянное развитие и совершенствование качества инфраструктуры, ее доступности и безопасности. Это включает в себя не только строительство новых гостиниц и объектов размещения, но и модернизацию существующих, обеспечение их соответствия современным стандартам безопасности, а также развитие транспортной доступности и создание инклюзивной среды для людей с ограниченными возможностями.

Параллельно требуется разработка новых современных стандартов для учета профессиональных уровней подготовки и обновление нормативно-правового обеспечения для внедрения и закрепления их правового статуса в Федеральном законе «Об основах туристской деятельности». Существует острая потребность в систематизации стандартов образования и упорядочивании программ подготовки кадров в сфере туризма, так как текущая система образования не в полной мере отвечает потребностям экономики. Например, отсутствие единых стандартов для инструкторов активного туризма или специалистов по безопасности маршрутов может создавать дополнительные риски. Законодательное закрепление этих стандартов повысит качество услуг и, соответственно, уровень безопасности.

Усиление координации и создание специализированных фондов

Повышению безопасности туризма будет способствовать реализация принципа единства системы государственного регулирования, что требует усиления координации между многочисленными федеральными органами исполнительной власти, имеющими функции в сфере туризма. Как было отмечено, в обеспечении безопасности задействовано более 40 ведомств. Без четко отлаженных механизмов взаимодействия, обмена информацией и совместного планирования, эффективность их работы будет снижаться. Создание постоянно действующих межведомственных рабочих групп и единых цифровых платформ для координации может стать эффективным решением.

Критически важным является предложение о создании специальных фондов при саморегулируемых организациях туроператоров для быстрого выделения средств на экстренную эвакуацию туристов. Эти предлагаемые фонды могут быть предназначены для покрытия расходов на эвакуацию туристов в случаях, не связанных с неисполнением обязательств туроператором (например, при военных действиях, природных катаклизмах), что в настоящее время относится к полномочиям государственных органов, таких как МИД и МЧС. Это позволит снять часть нагрузки с государственного бюджета и обеспечить более оперативную помощь.

Информационное обеспечение и кадровый потенциал

Важно создание и развитие информационных центров, обобщающих передовой опыт и имеющих типовые программы защиты и безопасности туристов. Эти центры могли бы стать площадками для обмена лучшими практиками, разработки методических рекомендаций и проведения тренингов.

Необходимо обучение работников сферы туризма и обслуживающего персонала основам безопасного туризма. Несмотря на то что в 2024 году в системе высшего и среднего профессионального образования России по направлению «Туризм и гостеприимство» проходят подготовку 330 тыс. человек, наблюдается значительный кадровый дефицит: потребность отрасли составляет около 250 тыс. специалистов, а к 2030 году может возрасти до 400 тыс. человек (и до 2 млн, если учитывать смежные отрасли гостеприимства). Это вызвано низким престижем профессии, уровнем зарплат и конкуренцией с другими секторами экономики. Меры по преодолению кадрового дефицита должны включать:

• Повышение престижа профессии через информационные кампании и улучшение условий труда.
• Развитие системы непрерывного образования и повышения квалификации.
• Привлечение молодежи в отрасль, в том числе через гранты и стипендии.
• Создание центров подготовки кадров, как это уже делается в рамках нацпроекта «Туризм и индустрия гостеприимства» в Московской области, Татарстане и Санкт-Петербурге.

Развитие государственно-частного партнерства и защита интересов туристов

Следует развивать партнерские отношения между частным и государственным секторами в целях содействия туризму, основанному на принципах безопасности. Государственно-частное партнерство позволяет объединить ресурсы, компетенции и инновационные подходы для создания более безопасной и привлекательной туристической среды. Это может проявляться в совместных проектах по развитию инфраструктуры, разработке стандартов, проведении обучающих программ.

Перспективным направлением является создание Службы защиты интересов российских туристов с представительствами в странах массового туризма для консультативной, информационной помощи и решения вопросов безопасности. На текущий момент нет сведений о создании такой специализированной Службы. Функции защиты граждан РФ за границей традиционно выполняются Министерством иностранных дел и консульскими учреждениями Российской Федерации. Однако создание специализированной службы могло бы повысить оперативность и целевую направленность помощи.

Наконец, необходимо усиление ответственности туроператоров, особенно в части доведения до потребителя информации об услугах и опасностях. Это подразумевает более строгий контроль за соблюдением информационных требований, а также применение адекватных санкций за нарушения, что будет стимулировать туроператоров к более ответственному подходу.
Реализация этих направлений позволит не только повысить уровень безопасности туризма в России, но и укрепить доверие к российской туристической индустрии как внутри страны, так и на международной арене.

Заключение

Государственное планирование и правовое регулирование безопасности туризма в Российской Федерации представляет собой динамичную и многоаспектную систему, призванную обеспечить защиту путешественников, их имущества, а также сохранить природные и культурные ценности. Проведенный анализ продемонстрировал, что концептуальные основы безопасности туризма в России интегрированы в систему национальной безопасности, а правовая база, включающая федеральные законы, подзаконные акты и стандарты, формирует комплексный подход к регулированию отрасли.

Передача функций упраздненного Ростуризма Министерству экономического развития РФ подчеркивает стремление государства интегрировать туризм в общую стратегию экономического развития, при этом Минэкономразвития совместно с Минпросвещения России играет ключевую роль в информировании об угрозах и регулировании детского туризма. В обеспечении безопасности задействовано более 40 федеральных органов исполнительной власти, что требует усиления межведомственной координации. Механизмы, такие как страхование, профилактика несчастных случаев, информационные системы («Электронная путевка», «Турпомощь«) и оценка опыта организаторов, уже действуют, но их эффективность нуждается в постоянном повышении.

Однако, несмотря на значительные достижения, система сталкивается с рядом существенных вызовов. Внешние факторы, такие как санкционное давление, повлияли на снижение въездного турпотока и ограничение международного продвижения, хотя и стимулировали развитие внутреннего туризма. Экономические проблемы, включая снижение доходов населения и налоговая нагрузка (туристический налог с 2025 года), влияют на спрос и качество услуг. Дефицит современной туристской инфраструктуры (потребность в 238 тыс. новых номеров к 2030 году), низкая загрузка объектов размещения (в среднем 39%) и выраженная сезонность спроса также остаются острыми проблемами. Недостаточное правовое регулирование социального туризма и значительный кадровый дефицит (250-400 тыс. специалистов к 2030 году) дополняют картину вызовов.

Стратегические документы, такие как Государственная программа РФ «Развитие туризма» и обновленная «Стратегия развития туризма в РФ до 2035 года«, задают амбициозные цели по увеличению внутреннего турпотока и вклада отрасли в экономику, при этом акцентируя внимание на повышении безопасности.

Пути совершенствования лежат в плоскости комплексного подхода: от постоянного развития безопасной инфраструктуры и разработки новых профессиональных стандартов до усиления межведомственной координации и создания специализированных фондов для экстренной эвакуации туристов в нестраховых случаях. Развитие информационных центров, обучение персонала и преодоление кадрового дефицита, а также активизация государственно-частного партнерства и усиление ответственности туроператоров, являются ключевыми направлениями. Создание специализированной Службы защиты интересов российских туристов за рубежом могло бы существенно повысить уровень защиты граждан.

В целом, Российская Федерация обладает значительным потенциалом для развития туризма, и обеспечение его безопасности остается важнейшей задачей. Системное и последовательное внедрение предложенных мер позволит не только минимизировать риски, но и укрепить доверие к отечественной туристической индустрии, способствуя ее устойчивому и гармоничному развитию.

Список использованной литературы

1. Александрова А.Ю. Международный туризм: Учебное пособие. М.: Аспект Пресс, 2001.
2. Ардатова В.С. Балинов и др. Страхование. М.: ТК Велби, 2005. С. 57-58.
3. Биржаков М.Б. Введение в туризм. СПб.: Издательский Торговый дом «Герда», 2000.
4. Биржаков М.Б. Индустрия туризма: перевозки. Москва-Санкт Петербург: Невский Фонд, Герда, 2001.
5. Бобкова А.Г., Кудреватых С.А., Писаревский Е.Л. Безопасность туризма: учебник / под общ. ред. д-ра юрид. наук Е.Л. Писаревского. Федеральное агентство по туризму. URL: https://tourism.gov.ru/upload/iblock/c38/bezopasnost_turizma_uchebnik.pdf
6. Волков Ю.Ф. Введение в гостиничный и туристический бизнес. Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. 348 с.
7. Волошин Н.Н. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности // Журнал российского права. 2002. N 11. С. 38-45.
8. Губенко Н.Н., Писаревский Е.Л. Законодательство о туризме в Российской Федерации за рубежом. Состояние и перспективы // Экономика и право. 2005.
9. Дехтярь Г.М. Лицензирование и сертификация в туризме. М.: Финансы и статистика, 2003.
10. Землянов В.К. Право и государство. 2009. № 5. С. 137-141.
11. Зорин И.В. Туризм и отраслевые системы. Менеджмент туризма. М.: Финансы и статистика, 2001. С. 251.
12. Зорина Е.А. Безопасность туризма. Правовой аспект // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/bezopasnost-turizma-pravovoy-aspekt
13. Зорина Е.А. Правовое регулирование безопасности туризма от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoe-regulirovanie-bezopasnosti-turizma-ot-chrezvychaynyh-situatsiy-v-rossiyskoy-federatsii
14. Кашинцев Б. Камчатка сегодня и завтра. Петропавловск-Камчатский, 2001.
15. Квартальнов В.А. Туризм. М.: Финансы и статистика, 2000.
16. Ковалев Д.П. ВТО и развитие туризма в России // Экономика. 2004. № 10.
17. Корнейчук Л.В., Ляховец Т.Л. Нормативная правовая база в области обеспечения безопасности туристской деятельности в Российской Федерации // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/normativnaya-pravovaya-baza-v-oblasti-obespecheniya-bezopasnosti-turistskoy-deyatelnosti-v-rossiyskoy-federatsii
18. Кудрявцева А.В. Безопасность в туризме: вопросы правового регулирования и перспективы развития в условиях возникновения системных рисков // Elibrary.ru. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=38275571
19. Кужелева А.В. Актуальные проблемы правового обеспечения туризма в России // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-problemy-pravovogo-obespecheniya-turizma-v-rossii
20. Маликова Г.В. Проблемы правового регулирования в сфере туризма // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-pravovogo-regulirovaniya-v-sfere-turizma
21. Постановление Правительства РФ от 24.12.2021 N 2439 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие туризма» // ГАРАНТ. URL: https://base.garant.ru/403487042/
22. Правительство России. Государственная программа «Развитие туризма». URL: http://government.ru/programs/326/events/
23. Правительство России. Михаил Мишустин утвердил госпрограмму «Развитие туризма». URL: http://government.ru/docs/44122/
24. Портал Правительства Республики Коми. Утверждена Государственная программа РФ «Развитие туризма». URL: https://rkomi.ru/news/utverzhdena-gosudarstvennaya-programma-rf-razvitie-turizma
25. Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (ред. от 05.02.2007) // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_12462/
26. Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Глава VII. Безопасность туризма // ГАРАНТ. URL: https://base.garant.ru/136235/b05537574a40822607f240974ed2ee20/
27. Федеральный закон от 05.02.2007 N 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Контур.Норматив. URL: https://normativ.kontur.ru/document?moduleId=1&documentId=86948
28. Берлин С.И., Попов И.В. Современные критерии обеспечения безопасности туризма как элемент национальной безопасности России // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-kriterii-obespecheniya-bezopasnosti-turizma-kak-element-natsionalnoy-bezopasnosti-rossii
29. Плоткина Н.П. Формирование системы безопасности в туризме и прогнозирование туристских рисков // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/formirovanie-sistemy-bezopasnosti-v-turizme-i-prognozirovanie-turistskih-riskov
30. Министерство экономического развития РФ. Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года от 31 мая 2014. URL: https://economy.gov.ru/material/file/0c9a623789b7880df968d90f4c399e52/strategiya_turizm_2020.pdf
31. Министерство экономического развития РФ. 4.5. Повышение безопасности туризма, обеспечение устойчивого развития отрасли. URL: https://economy.gov.ru/material/file/cd56c075775f0f3933c06637e1ae2ed1/turizm_2016.pdf
32. Ростуризм. Основные направления деятельности Ростуризма по реализации государственных услуг и правоприменительных функций в сфере туризма. URL: https://tourism.gov.ru/contents/activity/deyatelnost-rosturizma-po-realizatsii-gosudarstvennykh-uslug-i-pravoprimenitelnykh-funktsiy-v-sfere-turizma/
33. АТОР. Ростуризм озвучил меры повышения безопасности «наших» туристов за рубежом. URL: https://www.atorus.ru/news/press-centre/new/18485.html
34. Альпика-тур. Закон Об Основах Туристской Деятельности в РФ N 132-ФЗ. URL: https://www.alpika.ru/laws/fzl132/
35. Буинский муниципальный район. ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИСТОВ. URL: https://buinsk.tatar.ru/grazhdanam/bezopasnost-turizma
36. Министерство юстиции Республики Татарстан. Безопасность туризма. URL: https://minjust.tatar.ru/rus/bezopasnost-turizma.htm
37. РИАР – юристы, ипотека, недвижимость. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ ОСНОВАХ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Глава VII. БЕЗОПАСНОСТЬ ТУРИЗМА Статья 14. URL: https://riar.ru/federalnyiy-zakon-ob-osnovah-turistskoy-deyatelnosti-v-rossiyskoy-federatsii-glava-vii.-bezopasnost-turizma-statya-14.html
38. Bstudy. МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, Понятие, содержание и виды режимов обеспечения безопасности туризма. URL: https://bstudy.net/608269/turizm/mehanizm_obespecheniya_bezopasnosti_turizma_rossiyskoy_federatsii_ponyatie_soderzhanie_vidy_rezhimov
39. Консультационный центр для потребителей Свердловской области. Урок № 3. Безопасность туристских услуг. URL: http://sverdl.ombudsman.ru/component/k2/item/336-urok-no-3-bezopasnost-turistskikh-uslug
40. АТА — Альянс Туристических Агентств. ТРЕБОВАНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИСТОВ. URL: https://ata-russia.ru/trebovaniya-po-obespecheniyu-bezopasnosti-turistov/
41. docs.cntd.ru. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие туризма» от 24 декабря 2021. URL: https://docs.cntd.ru/document/559828453
42. ГАРАНТ. О государственной политике в области обеспечения безопасности туризма. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/55071199/
43. Tourlib.net. Зорина Е.А. Правовое регулирование безопасности туризма от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации. URL: http://tourlib.net/statti_tourism/zorina.htm
44. AAS. Законодательство в области обеспечения безопасности туризма. URL: http://www.aaslaw.ru/articles/zakonodatelstvo-v-oblasti-obespecheniya-bezopasnosti-turizma
45. Travel.ru. Безопасность туризма | Закон о туристической деятельности в РФ. URL: https://www.travel.ru/doc/1344.html