Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Конституционно-правовой статус, обновленные полномочия и актуальная практика (2020–2025 гг.)

Введение: Цель, задачи и методология исследования

В системе гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина, установленных в Российской Федерации, ключевое место занимает институт внесудебной защиты. В условиях усложнения административных процедур и роста объема правового регулирования, роль специального государственного органа, обеспечивающего эффективное восстановление нарушенных прав, становится критически важной, и таким органом является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (УПЧ РФ).

Актуальность изучения института УПЧ обусловлена не только его возрастающей ролью в правовой системе, но и значительными изменениями его статуса, внесенными в Конституцию РФ в 2020 году, а также беспрецедентным ростом общественной потребности в его деятельности, что подтверждается рекордным количеством обращений, зафиксированных в 2023 году. Этот рост свидетельствует о том, что для граждан УПЧ становится реальным инструментом, когда традиционные судебные или административные пути исчерпаны.

Цель настоящего исследования состоит в получении всесторонней, структурированной и актуализированной информации о правовом статусе, порядке назначения, полномочиях и основных формах деятельности федерального Уполномоченного.

Исследование структурировано по следующим ключевым направлениям:

1. Определение правовой природы и конституционного статуса УПЧ РФ.
2. Анализ обновленного порядка назначения и квалификационных требований.
3. Детализация структуры полномочий, с особым акцентом на взаимодействии с судебной властью.
4. Обзор актуальных проблем и тенденций развития института, базирующийся на последних ежегодных докладах.

Основной методологической базой работы служат положения Конституции РФ (ст. 103), Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в актуальной редакции от 29.05.2023 г.), а также Ежегодные доклады Уполномоченного за 2023 год и релевантные научные публикации в области конституционного права.

Ключевой тезис: Деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ, будучи независимой и внесудебной, призвана дополнять существующие средства защиты прав и свобод граждан, не подменяя и не отменяя компетенции других государственных органов.

Правовая природа и эволюция института Уполномоченного по правам человека в РФ

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учрежден в соответствии с Конституцией РФ (статья 103, пункт «е») как элемент системы гарантий государственной защиты прав и свобод граждан. Его правовое положение закреплено в Федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ.

Внесудебная природа института Уполномоченного означает, что его деятельность направлена не на вынесение обязательных судебных решений или исполнение функций надзора, а на восстановление справедливости, содействие правовому просвещению, совершенствование законодательства и, при необходимости, инициирование процедур проверки в компетентных органах. Уполномоченный выступает в качестве медиатора между гражданином и государственным аппаратом, обеспечивая соблюдение баланса публичных и частных интересов. Именно в этом кроется его главная ценность: он предлагает гражданам некарательный, но авторитетный путь решения конфликта с государством, что значительно снижает социальное напряжение.

Сравнительно-правовая характеристика: Российская «парламентская модель» омбудсмена

Термин «омбудсмен» (от швед. ombudsman – поверенный, представитель) исторически связан со Скандинавскими странами и обозначает должностное лицо, избираемое парламентом или назначаемое исполнительной властью для контроля за соблюдением прав граждан в сфере государственного управления.

Российский институт Уполномоченного, как и большинство его аналогов в континентальной Европе, относится к классической «парламентской модели». Это обусловлено тем, что ключевое решение о назначении на должность принимает высший законодательный орган страны — Государственная Дума Федерального Собрания РФ. Такая модель обеспечивает политическую легитимность фигуры Уполномоченного и его независимость от исполнительной ветви власти. В отличие от президентской или исполнительной модели, где омбудсмен назначается главой государства, парламентский омбудсмен подотчетен лишь тому органу, который его избрал — парламенту, и имеет широкие полномочия по проверке деятельности исполнительных структур. Разве это не является наилучшей гарантией его непредвзятости?

Гарантии статуса: Независимость и неприкосновенность Уполномоченного

Фундаментальный принцип деятельности Уполномоченного — его независимость и неподотчетность. В статье 2 ФКЗ № 1-ФКЗ прямо закреплено, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и не подчиняется каким-либо государственным органам или должностным лицам. Это критически важно для эффективного выполнения функций, поскольку УПЧ часто выступает критиком действий федеральных министерств, ведомств и региональных властей.

Для обеспечения этой независимости законодательство устанавливает специальные гарантии:

1. Неприкосновенность (иммунитет): Должность Уполномоченного обладает правовым иммунитетом, аналогичным иммунитету депутата Государственной Думы. Уполномоченный не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован или подвергнут обыску без согласия Государственной Думы, за исключением случаев задержания на месте преступления (ст. 12 ФКЗ № 1-ФКЗ).
2. Ограничения на деятельность: В целях сохранения политической нейтральности и объективности, Уполномоченному запрещено заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного объединения, преследующего политические цели. Он также не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или творческой.

Эти гарантии конституционно-правового статуса позволяют Уполномоченному действовать объективно, не опасаясь политического или административного давления. Следствием установления жестких ограничений является безусловное повышение доверия граждан к беспристрастности его выводов и рекомендаций.

Порядок назначения на должность и квалификационные требования в свете реформ 2020 года

Назначение Уполномоченного по правам человека является исключительно прерогативой законодательной власти и регулируется статьей 103 Конституции РФ, а также ФКЗ № 1-ФКЗ.

Процедура и сроки полномочий: Роль Государственной Думы и ограничения по срокам

Назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного находится в ведении Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Процедура назначения является многоэтапной и строго формализованной:

Таблица 1. Алгоритм назначения Уполномоченного по правам человека в РФ

Этап	Субъект внесения предложений	Требование к голосованию	Срок полномочий
1. Выдвижение кандидата	Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, депутатские объединения (фракции).	—	—
2. Рассмотрение и назначение	Государственная Дума	Назначается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.	5 лет
3. Вступление в должность	Принесение присяги на заседании Государственной Думы.	—	С момента принесения присяги.

Срок полномочий Уполномоченного составляет пять лет. Важным ограничением, направленным на предотвращение чрезмерного накопления власти, является запрет на назначение одного и того же лица на эту должность более чем на два срока подряд.

Освобождение от должности также осуществляется Государственной Думой по ряду причин, включая истечение срока полномочий, невозможность исполнения обязанностей по состоянию здоровья, или нарушение требований о несовместимости (например, занятие политической деятельностью).

Требования к кандидатам: Изменения после конституционных поправок 2020 года

Законодательство устанавливает высокие квалификационные требования к кандидату на должность Уполномоченного, подчеркивая важность этой государственной функции:

1. Возрастной ценз: Кандидат должен быть гражданином РФ не моложе 35 лет.
2. Образование и опыт: Наличие высшего образования, а также познаний в области прав и свобод человека и гражданина и подтвержденный опыт их защиты.
3. Репутация: Кандидат должен обладать безупречной репутацией.

Ключевые изменения, внесенные после конституционных поправок 2020 года, касаются вопросов гражданства и проживания, существенно ужесточив требования к политической лояльности и независимости от иностранных государств. Уполномоченный не может иметь гражданство (подданство) иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства. Это требование отражает общее усиление суверенитета и повышение требований к должностным лицам, занимающим ключевые государственные посты, поскольку должность УПЧ является критически важной для обеспечения внутренней безопасности и конституционного порядка страны.

Полномочия и основные формы деятельности Уполномоченного: Внесудебная защита и взаимодействие с государственными органами

Структура полномочий Уполномоченного по правам человека обширна и охватывает не только реактивные меры (рассмотрение жалоб), но и проактивную деятельность, направленную на системное совершенствование правозащитной среды.

Рассмотрение жалоб: Требования к обращению и принцип субсидиарности

Основная и наиболее известная форма деятельности УПЧ — это рассмотрение жалоб.

Принцип субсидиарности (дополнительности) является ключевым при работе с обращениями. Согласно ФКЗ № 1-ФКЗ, Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель ранее обжаловал их в судебном или административном порядке, но не согласен с принятым решением.

Таким образом, Уполномоченный не подменяет прокуратуру или суд, а выступает в качестве последней инстанции административного обжалования, когда исчерпаны основные механизмы защиты. Это гарантирует, что к УПЧ попадают наиболее сложные, системные или затянутые случаи, требующие особого внимания и экспертной оценки.

По результатам рассмотрения жалобы, Уполномоченный вправе:

• Принять жалобу к производству.
• Передать жалобу компетентному органу или должностному лицу.
• Разъяснить заявителю имеющиеся у него средства защиты.
• Провести собственную проверку, в рамках которой он вправе беспрепятственно посещать органы власти и места принудительного содержания.
• Направить государственному органу, в действиях которого обнаружены нарушения, свое заключение, содержащее рекомендации по восстановлению нарушенных прав.

К внежалобным формам деятельности относятся: систематическое правовое просвещение граждан, участие в совершенствовании законодательства (через подготовку предложений), развитие международного сотрудничества в области прав человека и содействие оказанию бесплатной юридической помощи.

Взаимодействие с судебной системой: Право конкретного нормоконтроля и пересмотр судебных актов

Полномочия Уполномоченного в отношении судебной системы являются уникальными и демонстрируют его особое положение в структуре государственной власти.

1. Право обращения в Конституционный Суд РФ (КС РФ):

Критически важным является право Уполномоченного обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, который был применен или подлежит применению в конкретном деле.

Это право называется правом конкретного нормоконтроля. Оно закреплено в подпункте 5 пункта 1 статьи 29 ФКЗ № 1-ФКЗ. Это означает, что УПЧ не может оспаривать закон «вообще» (абстрактный нормоконтроль), но может инициировать проверку, если увидел, что применение этого закона в отношении конкретного заявителя привело к нарушению его конституционных прав. Именно этот механизм позволяет устранять законодательные дефекты, выявленные на практике.

2. Инициирование проверки вступивших в силу судебных актов:

Уполномоченный обладает правом инициировать проверку уже вступивших в законную силу судебных решений. В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 29 ФКЗ № 1-ФКЗ, Уполномоченный вправе обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи.

Это полномочие является мощным правовым инструментом, так как позволяет УПЧ влиять на пересмотр дел, где, по его мнению, были допущены системные нарушения. Кроме того, данное ходатайство не облагается государственной пошлиной, что снимает финансовые барьеры для защиты прав граждан.

3. Участие в процессе:

Уполномоченный также вправе обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лично или через своего представителя участвовать в судебном процессе.

Актуальные проблемы и тенденции развития института (по данным Ежегодных докладов)

Анализ деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в последние годы, особенно на основе Доклада за 2023 год, позволяет выявить ключевые тенденции и острые проблемы, стоящие перед институтом.

Анализ практики 2023 года: Рекордный рост обращений и защита прав участников СВО

Деятельность Уполномоченного в 2023 году была отмечена беспрецедентным ростом нагрузки и смещением акцентов на защиту прав в условиях внешней нестабильности.

Рекордный показатель обращений: В Докладе Уполномоченного за 2023 год зафиксировано рекордное количество обращений – 93 721. Этот показатель на 17,9% превысил уровень 2022 года (79 420 обращений) и свидетельствует о растущем доверии граждан к институту УПЧ как к эффективному инструменту внесудебной защиты.

Новые приоритеты: Ключевыми темами деятельности стали обеспечение и защита прав участников специальной военной операции (СВО) и членов их семей, а также интеграция жителей новых субъектов РФ в российское правовое поле.

Таблица 2. Статистика обращений и помощи УПЧ РФ в 2023 году (из Доклада)

Категория обращений	Количество обращений	Акцент деятельности
Общее количество обращений	93 721	Рекордный рост (на 17,9% выше 2022 г.)
Связанные с СВО и семьями	Более 30 000	Вопросы возвращения из плена, установление судеб пропавших, социальные гарантии.
Помощь в сфере социальных прав	Более 40 000 граждан	Защита пенсионных, жилищных прав, льгот.

Взаимодействие Уполномоченного с Минобороны и ФСБ по вопросам возвращения военнослужащих из плена и установлению их судеб стало одной из самых важных и результативных областей работы. В 2023 году, согласно докладу, была установлена судьба более 300 без вести пропавших военнослужащих. Эта практика подтверждает уникальные возможности УПЧ как неформального медиатора в гуманитарных вопросах.

Дискуссия о пределах полномочий: Проблема права абстрактного нормоконтроля

Несмотря на расширяющийся инструментарий, в юридической науке продолжается дискуссия относительно пределов полномочий Уполномоченного.

Основная проблема, которую обсуждают ведущие специалисты в области конституционного права, — это отсутствие у Уполномоченного права обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции положений нормативных правовых актов в целом (право абстрактного нормоконтроля).

Как было отмечено выше, УПЧ обладает правом конкретного нормоконтроля, то есть он может оспорить закон только в том случае, если этот закон был применен в конкретном деле, нарушив права заявителя. Отсутствие права абстрактного нормоконтроля ограничивает возможности Уполномоченного по системному превентивному воздействию на законодательство. Если УПЧ выявляет потенциально неконституционную норму, которая еще не была применена к конкретному гражданину, он не может инициировать ее проверку в КС РФ, что замедляет устранение системных правовых дефектов.

По мнению ряда экспертов, предоставление Уполномоченному права абстрактного нормоконтроля повысило бы его эффективность как гаранта конституционности и способствовало бы более быстрому совершенствованию федерального законодательства.

Развитие региональных уполномоченных: Роль Федерального закона № 48-ФЗ от 2020 года

Важной тенденцией развития института является укрепление региональной сети Уполномоченных. Принятие Федерального закона № 48-ФЗ от 18.03.2020 «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» стандартизировало их статус, полномочия и порядок деятельности.

Этот закон обеспечил:

• Унификацию требований: Установление единых, высоких квалификационных требований к региональным Уполномоченным, аналогичных федеральному.
• Равный доступ к защите: Гарантия того, что граждане в любом субъекте РФ имеют доступ к профессионально организованному и независимому механизму внесудебной защиты.
• Повышение профессионализма: Интенсификация взаимодействия федерального и региональных Уполномоченных, обмен опытом и методологическое единство.

Таким образом, законодательное закрепление статуса региональных УПЧ на федеральном уровне способствует повышению профессионализации правозащитной деятельности и созданию единой, координированной системы защиты прав по всей стране. Укрепление этого регионального уровня позволяет федеральному УПЧ сосредоточиться на системных проблемах и стратегическом нормоконтроле.

Заключение

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является неотъемлемым элементом конституционного механизма защиты прав и свобод граждан. Учрежденный на основе парламентской модели и обладающий высоким конституционно-правовым статусом, Уполномоченный выступает в качестве независимого, внесудебного гаранта соблюдения прав.

Ключевые выводы исследования:

1. Правовой статус: Статус УПЧ характеризуется независимостью, неподотчетностью и гарантируется специальным иммунитетом. Конституционные поправки 2020 года ужесточили квалификационные требования, введя запрет на наличие иностранного гражданства или ВНЖ, что подчеркивает высокий уровень доверия и суверенитета должности.
2. Полномочия: Помимо основной функции рассмотрения жалоб (по принципу субсидиарности), Уполномоченный обладает специфическими и мощными инструментами взаимодействия с судебной системой, включая право конкретного нормоконтроля в Конституционном Суде РФ и право инициировать проверку вступивших в силу судебных актов без уплаты госпошлины.
3. Актуальная практика: На основе данных за 2023 год, деятельность института находится на пике своей востребованности, о чем свидетельствует рекордное количество обращений (более 93 тысяч). Современные тенденции включают активное включение в защиту прав участников СВО и членов их семей, а также системное укрепление региональной сети Уполномоченных.

Несмотря на растущую эффективность, в научной среде остается актуальной проблема ограниченности полномочий, в частности, отсутствие права абстрактного нормоконтроля, что является предметом дальнейшей правовой дискуссии о путях совершенствования института. В целом, Уполномоченный по правам человека в РФ демонстрирует растущую значимость, выступая ключевым звеном в механизме государственной защиты прав человека в современных условиях.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12.12.1993] (с учетом поправок). Москва: Маркетинг, 2001. 39 с.
2. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 29.05.2023) // КонсультантПлюс. URL: consultant.ru (дата обращения: 23.10.2025).
3. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Москва: Юриспруденция, 2006.
4. Национальные омбудсмены. Свод правовых положений (по состоянию на 1.01.1998). Варшава: Бюро Представителя по правам граждан Республики Польша, 1999.
5. Защита прав человека. Сборник документов: 1998-2000 / под ред. О.О. Миронова. Москва: Юридическая литература, 2001.
6. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: 3-е изд., изм. и доп. Москва, 2002.
7. Безуглов А. А. Конституционное право России: учебник для юрид. вузов: в 3 т. Москва: Норма, 2004.
8. Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. Москва, 1996.
9. Выстропова А. В. Конституционное право России: учебное пособие. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2001.
10. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: учебное пособие / под ред. А. Ю. Сунгурова. Санкт-Петербург: Норма, 2003.
11. Князькин С. А. Омбудсмен в России: международно-правовой анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации. Казань: Стиль, 1999.
12. Кутафин О. Е. Конституционное право России. Москва, 1998.
13. Майоров А. Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2002.
14. На пути к региональному уполномоченному по правам человека. Санкт-Петербург: Норма, 2000.
15. Никулин В. В. Конституционное право Российской Федерации: учебное пособие. 2-е изд. Тамбов, 2006.
16. Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман / под ред. А. Ю. Сунгурова. Санкт-Петербург, 1999.
17. Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные / под ред. А. Ю. Сунгурова. Санкт-Петербург: Норма, 2001.
18. Хаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. Москва, 1998.
19. Буянкина Е. С. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации // Регионология. 2006. № 4.
20. Мамонтов В. В. Конституционный строй РФ: понятие, основы, гарантия // Государство и право. 2004. № 10.
21. Руденко В. В. Двухуровневая модель института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: проблемы конституционно-правового регулирования // Политэкс. 2006. Т. 2, № 2.
22. Эмих В. В. Разграничение компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации // Рос. юрид. журн. 2008. № 3.
23. Эмих В. В. Уполномоченные по правам человека в механизме разделения властей // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 5.
24. Официальный сайт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: http://www.ombudsman.gov.ru/ (дата обращения: 23.10.2025).
25. Т. Москалькова представила Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2023 год. URL: council.gov.ru (дата обращения: 23.10.2025).
26. Как назначается Уполномоченный по правам человека. URL: duma.gov.ru (дата обращения: 23.10.2025).
27. Статус и полномочия. URL: ombudsmanrf.org (дата обращения: 23.10.2025).
28. 25 лет ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». URL: ombudsmanrf.org (дата обращения: 23.10.2025).
29. Институт уполномоченных по правам человека: пути повышения эффективности функционирования в современных условиях. URL: msal.ru (дата обращения: 23.10.2025).
30. Институт уполномоченных по правам человека в России. URL: msal.ru (дата обращения: 23.10.2025).
31. Проблемы в области организации деятельности института Уполномоченного по правам человека в России и пути их решения. URL: elibrary.ru (дата обращения: 23.10.2025).
32. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 23.10.2025).
33. Статья 3. Требования, предъявляемые к кандидату на должность Уполномоченного по правам человека. URL: garant.ru (дата обращения: 23.10.2025).
34. Глава 19. Назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: duma.gov.ru (дата обращения: 23.10.2025).
35. УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. URL: council.gov.ru (дата обращения: 23.10.2025).