Актуальная компетенция органов местного самоуправления в финансово-экономической и хозяйственной сферах: правовые основы, реформы и системные проблемы (2025 г.)

В современных условиях трансформации системы публичной власти в Российской Федерации особую актуальность приобретает исследование компетенции органов местного самоуправления (ОМСУ) в финансово-экономической и хозяйственной сферах. Эта компетенция является краеугольным камнем реальной, а не декларативной, самостоятельности муниципалитетов. При этом за последние годы законодательство претерпело кардинальные изменения, кульминацией которых стало принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ, который кардинально переосмысливает принципы организации местной власти.

Статистический факт, определяющий проблему: Анализ финансовой обеспеченности показывает, что доля собственных доходов (налоговых и неналоговых) в общем объеме доходов местных бюджетов на протяжении последних пяти лет не превышала 60%. Эта цифра наглядно демонстрирует хроническую зависимость муниципальных образований от межбюджетных трансфертов, что ставит под сомнение реальную возможность ОМСУ самостоятельно решать возложенные на них вопросы местного значения в финансово-хозяйственной сфере, и требует поиска новых механизмов финансового выравнивания.

Настоящий академический реферат посвящен комплексному анализу правовых основ, выявлению ключевых проблем и оценке современных направлений реформирования хозяйственной компетенции ОМСУ с учетом действующего законодательства и грядущих новаций.

Введение: Теоретические и правовые основы хозяйственной компетенции ОМСУ

Понятие и правовая природа хозяйственной компетенции

Хозяйственная компетенция органов местного самоуправления представляет собой сложный правовой феномен, лежащий на стыке публичного и частного права. В доктрине муниципального права она трактуется как совокупность публичных прав и обязанностей, которыми ОМСУ, действуя через свои структуры (администрацию, представительные органы, муниципальные предприятия и учреждения), наделены законом и учредительными документами для осуществления функций, направленных на обеспечение жизнедеятельности населения территории и развитие местной экономики.

Основополагающий принцип, регулирующий сферу взаимодействия власти и бизнеса, закреплен в Конституции РФ (ст. 34), гарантирующей каждому гражданину право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, и устанавливающей, что ОМСУ не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом (например, в рамках муниципального контроля). Таким образом, хозяйственная компетенция ОМСУ включает два ключевых аспекта:

1. Регулирующий аспект: Установление правил игры для местных экономических субъектов (налоги, сборы, нормативы).
2. Хозяйственно-имущественный аспект: Непосредственное управление муниципальной собственностью, создание и функционирование муниципальных хозяйствующих субъектов (МУП, МКУ).

Эволюция и современное состояние правового регулирования компетенции

Ключевым нормативным актом, определяющим рамки компетенции ОМСУ, остается Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ-131). Однако вектор развития законодательства, заданный в 2020-х годах, направлен на встраивание муниципалитетов в «единую систему публичной власти», что неизбежно ведет к пересмотру и перераспределению полномочий.

Компетенция ОМСУ по ФЗ-131: вопросы местного значения

Хозяйственная компетенция ОМСУ исторически определяется через перечень «вопросов местного значения» (ВМЗ). Согласно ст. 14 ч. 1 ФЗ-131 (в редакции, действующей на момент написания), к ключевым экономическим и финансовым ВМЗ поселения относятся:

1. Бюджетно-финансовая деятельность (п. 1): Составление и исполнение бюджета поселения, контроль за его исполнением.
2. Налоговый суверенитет (п. 2): Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов (в соответствии с Налоговым кодексом РФ).
3. Имущественные права (п. 3): Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения.
4. Коммунальное хозяйство (п. 4): Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.

Перечисленные ВМЗ формируют базу, необходимую для обеспечения базовых потребностей населения и осуществления экономического планирования на местном уровне, однако их фактическая реализация зависит от финансовой обеспеченности и правовой стабильности. Как же обеспечить, чтобы закрепленные законом полномочия не остались лишь на бумаге?

Анализ новаций в свете Федерального закона № 33-ФЗ (2025 г.)

Принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (который вступит в силу с 1 января 2027 года) знаменует собой глубочайшую реформу. Этот закон закрепляет тенденцию к «унитаризации» власти и четче разделяет компетенцию ОМСУ на три категории.

В контексте хозяйственной и финансовой деятельности, новый ФЗ-33 устанавливает «исключительные полномочия» муниципалитетов, которые не могут быть переданы на уровень субъекта РФ:

Сфера компетенции	Исключительные полномочия ОМСУ (ФЗ-33)	Примечание
Финансы и бюджет	Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов.	Гарантия минимального финансового суверенитета.
Имущество	Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.	Ключевая база для хозяйственной деятельности.
Управление	Утверждение стратегии социально-экономического развития.	Стратегическое планирование остается на месте.

В то же время, ФЗ-33 предусматривает возможность передачи или «забирания» значимых хозяйственных полномочий на региональный уровень, что отражает усиление государственного контроля. Например, значимые полномочия в сфере градостроительства (утверждение генеральных планов, выдача разрешений на строительство/ввод в эксплуатацию) по умолчанию осуществляются властями региона до принятия специального закона субъекта РФ об их передаче муниципалитетам. Таким образом, новый закон консолидирует финансовые и имущественные права как незыблемые основы, но при этом допускает гибкий механизм перераспределения наиболее капиталоемких и сложных хозяйственных полномочий (например, ЖКХ и градостроительство), что является прямым следствием курса на «вертикализацию» публичной власти.

Финансово-бюджетная самостоятельность ОМСУ: проблемы и экономические механизмы обеспечения

Финансовая самостоятельность является критическим условием для эффективной реализации хозяйственной компетенции. Однако анализ показывает, что российские муниципалитеты продолжают находиться в состоянии бюджетной зависимости.

Структура доходов и проблема межбюджетной зависимости

Местные бюджеты формируются за счет собственных доходов (налоговых и неналоговых) и межбюджетных трансфертов. Согласно данным Министерства финансов РФ, в 2024 году общие доходы местных бюджетов превысили 8 трлн рублей, при этом объем собственных доходов составил около 6 трлн рублей.

Динамика налоговых доходов: Отмечается положительная тенденция: рост налоговых доходов местных бюджетов в 2024 году по отношению к 2023 году составил впечатляющие 26%, что свидетельствует об укреплении доходной базы. Однако, несмотря на этот рост, структура собственных доходов остается проблемной. Основу составляют отчисления от федеральных и региональных налогов. При этом чисто местные налоги (налог на имущество физических лиц и земельный налог), на которые ОМСУ могут влиять, слабо влияют на общую наполняемость бюджета. По данным за 2020 год, доля налога на имущество физических лиц составила всего 3,1%, а земельного налога — 9,7% в объеме собственных доходов.

Межбюджетные трансферты (дотации, субсидии и субвенции) играют ключевую роль в выравнивании бюджетной обеспеченности (ст. 138-4, 139-1 Бюджетного кодекса РФ). Однако, как было показано во вступлении, зависимость от этих трансфертов остается высокой (собственные доходы < 60%), что ограничивает стратегическую свободу муниципалитетов.

Правовые проблемы финансирования переданных государственных полномочий

Критической проблемой является обеспечение финансовыми средствами тех государственных полномочий, которые федеральный центр или субъект РФ передают ОМСУ. Согласно Бюджетному кодексу РФ и ФЗ-131 (ст. 63-1), эти полномочия должны финансироваться за счет субвенций.

На практике часто возникает проблема недостаточности субвенций. Формы, расчет и порядок передачи финансовых средств не всегда соответствуют фактическим затратам, которые несут ОМСУ, что подтверждается многочисленной судебной практикой. Это приводит к тому, что муниципалитеты вынуждены отвлекать собственные средства на исполнение переданных государственных функций, что ослабляет их финансовую базу для решения вопросов местного значения. Острота этой проблемы подтверждается актуальными законодательными инициативами. В 2024 году был внесен законопроект, предлагающий исключить административную ответственность для ОМСУ за неисполнение переданных полномочий, если это произошло по причине доказанной нехватки финансовых средств. Подобная инициатива является прямым признанием системной методологической ошибки в механизме финансового обеспечения.

Реформа управления муниципальным хозяйством и регулирование предпринимательства

Хозяйственная компетенция неразрывно связана с управлением муниципальной собственностью, прежде всего через муниципальные унитарные предприятия (МУП) и учреждения. Эта сфера переживает одну из самых радикальных реформ.

Реорганизация муниципальных унитарных предприятий (МУП)

Реформа управления муниципальным имуществом была запущена Федеральным законом от 27.12.2019 № 485-ФЗ, который существенно ограничил создание новых унитарных предприятий. Цель реформы — повышение эффективности, прозрачности ведения бизнеса и недопущение монополизации товарных рынков за счет использования административного ресурса, которым обладают МУП.

Ключевое требование закона: большинство МУП, осуществляющих деятельность на конкурентных товарных рынках, подлежат ликвидации или реорганизации. Изначальный срок был установлен до 1 января 2025 года, однако позднее он был продлен до 1 января 2026 года. Механизм преобразования: МУП могут быть преобразованы в юридические лица иной организационно-правовой формы (акционерные общества, ООО) в соответствии с законодательством о приватизации или в муниципальные учреждения (бюджетные, автономные или казенные).

Региональные кейсы подтверждают радикальность реформы:

• Московская область: За последние 10 лет ликвидировано или преобразовано более 90% государственных и муниципальных унитарных предприятий.
• Республика Татарстан: До ноября 2023 года ликвидировано и преобразовано 46 муниципальных унитарных предприятий.

Исключения для сохранения МУП предусмотрены только для специфических сфер, таких как обеспечение безопасности, культура, искусство и деятельность за пределами РФ. Эта реформа требует от ОМСУ не только юридической, но и экономической компетенции для эффективного перевода активов и обеспечения непрерывности предоставления коммунальных услуг.

Правовые границы муниципального регулирования предпринимательской деятельности

ОМСУ не обладают прямыми полномочиями по вмешательству в операционную деятельность частных хозяйствующих субъектов, что соответствует ст. 34 Конституции РФ. Однако они обладают широкой компетенцией в области создания благоприятных условий для развития местного предпринимательства.

Правовое регулирование поддержки предпринимательства осуществляется в соответствии с федеральным законом «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ». ОМСУ могут оказывать поддержку в следующих формах:

1. Информационная и консультационная поддержка.
2. Имущественная поддержка (предоставление муниципального имущества на льготных условиях).
3. Создание институциональных условий.

Ключевым инструментом диверсификации локальной экономики является развитие институциональных площадок: промышленных парков, технопарков и бизнес-инкубаторов. Эти объекты, зачастую созданные при участии муниципальной власти, предоставляют готовую инфраструктуру и снижают издержки для новых производств. По данным на 2025 год, в России насчитывается более 450 действующих и создаваемых индустриальных парков и технопарков, на территории которых создано более 6000 производств и более 330 тысяч рабочих мест с 2013 года. Это подчеркивает, что компетенция ОМСУ смещается от прямого хозяйствования к стратегическому планированию и стимулированию инвестиционной активности. Если власти на местах не будут активно использовать данные площадки, разве возможно достичь экономического роста без серьезных капиталовложений?

Системные проблемы и перспективы повышения эффективности компетенции ОМСУ

Несмотря на законодательное закрепление компетенции и проводимые реформы, ее эффективная реализация сталкивается с рядом системных проблем.

Унитаризация и несопоставимость полномочий с ресурсами

Ключевым итогом реформы МСУ, особенно на фоне принятия ФЗ-33, стала так называемая «унитаризация» органов местного самоуправления. Этот процесс выражается в фактическом встраивании муниципалитетов в вертикаль государственной власти, что снижает их реальную самостоятельность, несмотря на формальное сохранение конституционных гарантий.

Наиболее острой проблемой, имеющей прямое отношение к хозяйственной компетенции, остается несопоставимость объема полномочий ОМСУ по решению вопросов местного значения с их материальными и финансовыми возможностями. Муниципалитеты, особенно поселенческого уровня, зачастую не имеют достаточной налоговой базы для реализации даже минимального перечня ВМЗ. Из этого следует, что без радикального пересмотра налогового законодательства в пользу муниципалитетов, их роль будет сведена к исполнению функций, спущенных сверху, а не к самостоятельному развитию территории.

Кадровое обеспечение и квалификация муниципальных служащих

Эффективность управления муниципальным хозяйством, многомиллионными контрактами (44-ФЗ, 223-ФЗ) и имущественным комплексом напрямую зависит от квалификации персонала.

Проблема недостаточной квалификации муниципальных служащих в сфере экономической эффективности, управления проектами и технологической обеспеченности является серьезным препятствием. Аналитические данные свидетельствуют о том, что доля муниципальных служащих, прошедших специализированное обучение по направлению «Государственное и муниципальное управление» с акцентом на экономические аспекты, остается крайне низкой (менее 10%).

Недостаток компетенций приводит к неэффективному управлению муниципальной собственностью, ошибкам в бюджетном планировании и слабому взаимодействию с инвестиционным сообществом. Решение этой проблемы требует системных государственных программ по переподготовке кадров с обязательным включением дисциплин по финансовому менеджменту, муниципальному контролю и антимонопольному законодательству.

Заключение

Анализ актуальной компетенции органов местного самоуправления в финансово-экономической и хозяйственной сферах показывает, что этот институт находится на этапе глубокой правовой и структурной трансформации.

1. Правовое поле и Унитаризация: Правовая база (ФЗ-131, БК РФ, НК РФ) четко определяет вопросы местного значения, однако грядущий ФЗ-33 закрепляет тенденцию к «унитаризации», разграничивая полномочия на «исключительные» (финансы, имущество) и те, которые могут быть переданы региону (градостроительство, часть ЖКХ).
2. Финансовая хроническая зависимость: Несмотря на значительный рост налоговых доходов (26% в 2024 г.), муниципалитеты демонстрируют хронический дефицит собственной финансовой базы, обусловленный низкой долей местных налогов и высоким уровнем межбюджетной зависимости. Эта проблема усугубляется систематической недостаточностью финансирования переданных государственных п��лномочий, что стало причиной актуальных законодательных инициатив по исключению ответственности ОМСУ.
3. Реформа хозяйствования: Реформа МУП, обязывающая их реорганизоваться до 1 января 2026 года, является позитивным шагом к повышению прозрачности и эффективности управления муниципальной собственностью. При этом компетенция ОМСУ в сфере экономики смещается от прямого хозяйствования к созданию институциональных условий для частного бизнеса (технопарки, индустриальные парки).

В итоге, эффективная реализация хозяйственной компетенции требует комплексного подхода, который включает не только окончательное устранение законодательных коллизий в рамках внедрения нового ФЗ, но и реальное усиление финансовой самостоятельности (путем расширения налоговой базы), а также ускоренную реализацию кадровых реформ для повышения квалификации муниципальных служащих в ключевых экономических сферах. Только при соблюдении этих условий местное самоуправление сможет выполнить свою конституционную роль, став подлинным институтом народовластия, а не просто государственным исполнителем на местах.

Список использованной литературы

1. Конституция РФ: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек. С. 3–6.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Бондарь Н.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. Н.С. Бондаря. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008. 559 с.
4. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебник для вузов. М.: Юстицинформ, 2007. 470 с.
5. Колюшин Е.И. Муниципальное право России: курс лекций. М.: НОРМА, 2008. 463 с.
6. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». М.: Система ГАРАНТ, 2005.
7. Кутафин О.Е., Фадеева В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. 460 с.
8. Муниципальное право России: учебник для вузов / Н.В. Постовой, В.В. Таболин, Н.Н. Черногор; под ред. Н.В. Постового. М.: Юриспруденция, 2008. 398 с.
9. Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Питер, 2007.
10. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2008. 664 с.