Межбюджетные отношения в Российской Федерации: анализ проблем и пути повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований

Устойчивое социально-экономическое развитие любого государства немыслимо без эффективной и сбалансированной бюджетной системы, центральное место в которой занимают межбюджетные отношения. В Российской Федерации, где федеративное устройство сочетается с многоуровневой системой местного самоуправления, качество этих отношений напрямую определяет жизнеспособность регионов и, особенно, муниципальных образований. Именно муниципалитеты, находясь на передовой решения повседневных проблем граждан, зачастую сталкиваются с острым дефицитом финансовых ресурсов, что напрямую сказывается на качестве предоставляемых услуг и темпах развития территорий. Текущая ситуация, когда, например, в 2023 году межбюджетные трансферты составляли 67,2% от доходов местных бюджетов, наглядно демонстрирует критическую зависимость муниципалитетов от финансовой поддержки вышестоящих уровней, что делает тему межбюджетных отношений исключительно актуальной для глубокого научного исследования и поиска практических решений.

Целью настоящего исследования является всесторонний анализ теоретических основ, текущего состояния и ключевых проблем межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также разработка конкретных предложений по повышению бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

• Раскрыть сущность, принципы и теоретические концепции межбюджетных отношений и бюджетной обеспеченности.
• Провести исторический анализ развития межбюджетных отношений в РФ, осветив ключевые реформы и изменения в законодательстве.
• Изучить механизмы межбюджетных трансфертов и их роль в формировании бюджетов муниципальных образований.
• Выявить и детально проанализировать актуальные проблемы бюджетной обеспеченности муниципалитетов и причины их зависимости от трансфертов.
• Разработать конкретные предложения по совершенствованию межбюджетных отношений и укреплению финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Объектом исследования выступают межбюджетные отношения в Российской Федерации. Предметом исследования являются механизмы формирования и распределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы РФ, с особым акцентом на бюджетную обеспеченность муниципальных образований.

Методологическая база работы включает общенаучные методы познания, такие как анализ и синтез, индукция и дедукция, а также специальные методы экономического и правового анализа: сравнительный, статистический, исторический, институциональный подходы. В ходе исследования использованы данные Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов, постановлений Правительства РФ, указов Президента РФ, а также официальные отчеты Министерства финансов РФ и Федеральной службы государственной статистики (Росстат).

Структура реферата состоит из введения, пяти глав, последовательно раскрывающих теоретические аспекты, историческую динамику, механизмы трансфертов, проблемы и пути их решения, а также заключения, обобщающего основные выводы и предложения.

Глава 1. Теоретико-методологические основы межбюджетных отношений и бюджетной обеспеченности

Для понимания сложной динамики бюджетных взаимодействий в России необходимо прежде всего обратиться к фундаментальным понятиям, формирующим каркас этой системы. Межбюджетные отношения — это не просто набор финансовых потоков, а сложная система взаимосвязей, отражающая принципы государственного устройства, распределение полномочий и ответственность между различными уровнями власти.

Сущность, содержание и принципы межбюджетных отношений

В основе дискуссий о государственных финансах лежат точные определения. Межбюджетные отношения – это, прежде всего, отношения между публично-правовыми образованиями (Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями) по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, а также организации и осуществления бюджетного процесса. Это важно подчеркнуть, поскольку, как верно отмечают специалисты, бюджет сам по себе не может быть субъектом правоотношения; им выступают органы власти, управляющие этими бюджетами, что делает акцент на правовом регулировании взаимодействия между уровнями власти.

Бюджетная обеспеченность муниципального образования является ключевым индикатором, отражающим соотношение доходов и расходов его бюджета. По сути, это мера способности муниципалитета самостоятельно финансировать свои полномочия и предоставлять населению необходимые общественные услуги на приемлемом уровне. Межбюджетное регулирование, в свою очередь, становится необходимым инструментом для выравнивания значительных диспропорций между бюджетами различных уровней, обеспечивая социальную справедливость и равномерное развитие территорий.

В рамках системы межбюджетных отношений центральное место занимают межбюджетные трансферты – средства, перечисляемые из одного бюджета бюджетной системы РФ в другой. Они выступают одновременно как расходы для бюджета-донора и безвозмездные поступления (доходы) для бюджета-получателя, направляемые на финансирование его расходных обязательств.

Муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения либо внутригородское муниципальное образование, на территории которого осуществляется местное самоуправление.

Основными принципами межбюджетных отношений в России, закрепленными в Бюджетном кодексе РФ, являются:

1. Распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ, что означает четкое разграничение ответственности за финансирование конкретных государственных и муниципальных услуг.
2. Разграничение (закрепление) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ, что должно обеспечивать предсказуемость и стабильность формирования доходной части бюджетов.
3. Равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований, подразумевающее равные условия для всех аналогичных субъектов при формировании их бюджетов.
4. Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, призванное гарантировать гражданам доступ к базовым услугам независимо от места их проживания.
5. Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а также равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

Цели организации системы межбюджетных отношений многогранны и включают:

• Выравнивание бюджетной обеспеченности для сокращения территориальных диспропорций.
• Стимулирование роста налогового потенциала на местах.
• Эффективное финансовое управление территориальным развитием.
• Снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

Теоретические концепции бюджетного федерализма и выравнивания бюджетной обеспеченности

Теоретические основы межбюджетных отношений коренятся в концепции бюджетного федерализма, которая исследует принципы организации бюджетной системы в многоуровневом государстве. В её рамках центральное место занимает вопрос оптимального распределения фискальных полномочий и расходных обязательств между уровнями власти.

Выделяют несколько подходов к пониманию бюджетного федерализма:

• Концепция децентрализации (фискального федерализма): акцентирует внимание на передаче полномочий и ответственности на нижестоящие уровни власти, предполагая, что местные органы лучше осведомлены о потребностях граждан и могут более эффективно распределять ресурсы. Однако она сталкивается с проблемой горизонтального дисбаланса – существенных различий в налоговом потенциале между регионами и муниципалитетами, что требует выработки механизмов компенсации.
• Концепция выравнивания (эгалитаризма): признает необходимость государственной интервенции для сокращения различий в бюджетной обеспеченности. Её цель — обеспечить равный доступ к общественным благам и услугам для всех граждан, независимо от региона проживания. Инструментами выравнивания выступают межбюджетные трансферты, что является основой для поддержания социальной справедливости.
• Теория оптимальных фискальных юрисдикций: ищет идеальное сочетание централизации и децентрализации, исходя из типа предоставляемых общественных благ. Так, национальная оборона – это централизованное благо, а коммунальные услуги – децентрализованное, что требует гибкого подхода к распределению полномочий.

В контексте выравнивания бюджетной обеспеченности особенно актуальна концепция фискальной вертикальной и горизонтальной сбалансированности.

• Вертикальный дисбаланс возникает, когда налоги и доходы, закрепленные за нижестоящими уровнями власти, не соответствуют их расходным полномочиям.
• Горизонтальный дисбаланс – это различия в налоговом потенциале и способности генерировать доходы между одноуровневыми публично-правовыми образованиями.

Модели выравнивания могут быть разнообразными:

• Модель компенсационных грантов: государство или регион предоставляет трансферты для компенсации недостаточного налогового потенциала.
• Модель стимулов: трансферты направлены на поощрение определенных действий, например, рост налоговой базы или повышение эффективности расходов.
• Модель «отрицательных» трансфертов: предполагает изъятие части доходов у финансово благополучных территорий для перераспределения в пользу нуждающихся.

В России доминирует подход к выравниванию, основанный на использовании дотаций, которые предоставляются без установления направлений использования, для обеспечения минимальной бюджетной обеспеченности. При этом важно отметить, что, несмотря на теоретические изыскания, на практике баланс между децентрализацией и выравниванием остаётся предметом постоянных корректировок и реформ, что мы увидим в следующих главах, что подтверждает сложность достижения идеального равновесия.

Глава 2. Эволюция и современное состояние законодательного регулирования межбюджетных отношений в РФ

История межбюджетных отношений в России – это летопись постоянных поисков баланса между централизацией и децентрализацией, попыток создать эффективную и справедливую систему финансирования публичных функций. Отправной точкой для современного понимания этих процессов является период после распада Советского Союза, когда формировалось новое бюджетное законодательство.

Исторические этапы развития межбюджетных отношений в России

Становление современной системы межбюджетных отношений в Российской Федерации прошло несколько ключевых этапов, каждый из которых привносил свои особенности и вызовы.

До принятия Бюджетного кодекса РФ (до 1998 года): Этот период характеризовался значительной нестабильностью и неопределенностью в разграничении полномочий и финансовых источников. Бюджетная система была скорее децентрализованной, но без четких правил и механизмов выравнивания. Муниципальные образования имели широкий, но часто не подкрепленный доходами круг полномочий. Например, для формирования доходной части местных бюджетов было установлено 23 местных налога и сбора, которые, однако, обеспечивали лишь до 10–15% расходов, что уже тогда обнажало проблему недостаточной финансовой базы местного самоуправления. Каковы были реальные последствия такой широкой, но недофинансированной автономии для граждан?

Принятие Бюджетного кодекса РФ в 1998 году: БК РФ стал краеугольным камнем новой системы. Он закрепил принципы самостоятельности и сбалансированности бюджетов, что соответствовало нормам Европейской хартии местного самоуправления. Это был важный шаг к институционализации межбюджетных отношений, однако реализация принципов на практике оказалась сложной. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» № 126-ФЗ от 25.09.1997 г. попытался укрепить доходную базу местных бюджетов, отнеся к их собственным доходам постоянные доли четырех федеральных налогов, включая часть подоходного налога с физических лиц (не менее 50% в среднем по субъекту РФ) и часть налога на прибыль организаций (не менее 5% в среднем по субъекту РФ). Это значительно повысило удельный вес собственных доходов местных бюджетов.

Реформа 2001 года и «Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года»: Этот этап ознаменовался попыткой централизации и унификации бюджетных процессов. С одной стороны, была утверждена Концепция реформы межбюджетных отношений, направленная на развитие бюджетного федерализма. С другой стороны, с 1 января 2001 года были отменены некоторые местные налоги (например, налог на содержание жилищного фонда) и изъят в федеральный бюджет 100% НДС, что привело к снижению удельного веса собственных доходов местных бюджетов как минимум на 20–25%. Этот шаг продемонстрировал противоречивость реформ: стремление к бюджетному федерализму соседствовало с усилением централизации фискальных полномочий. С принятием БК РФ федеральные органы власти получили право ежегодно устанавливать нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ, а те, в свою очередь, в местные бюджеты, хотя эти нормативы должны быть постоянными, как минимум, на 5 лет.

Период после 2005 года и до наших дней: Характеризуется постоянными корректировками законодательства, направленными на повышение эффективности управления бюджетными средствами и более точное разграничение полномочий. Однако ключевая проблема – недостаточная финансовая самостоятельность местных бюджетов – остаётся актуальной. Происходит постоянная «игра» между повышением и ограничением самостоятельности субфедеральных органов власти, о чем будет подробно рассказано в следующем разделе, указывающая на постоянный поиск равновесия в федеративной системе.

Основные положения Бюджетного кодекса РФ и других нормативно-правовых актов, регулирующих межбюджетные отношения

В настоящее время каркас регулирования межбюджетных отношений в России формируется Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 № 145-ФЗ. Этот документ является основным источником бюджетного права и устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы, а также правовое положение всех субъектов бюджетных правоотношений.

Ключевые принципы, заложенные в БК РФ, включают:

• Принцип самостоятельности бюджетов: каждый бюджет бюджетной системы РФ имеет собственные источники доходов и право самостоятельно определять направления расходования средств. Этот принцип соответствует нормам Европейской хартии местного самоуправления, которая закрепляет право органов местного самоуправления на собственные финансовые ресурсы.
• Принцип сбалансированности бюджета: означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита.

Помимо БК РФ, регулирование межбюджетных отношений осуществляется посредством множества других нормативно-правовых актов:

• Федеральные законы, регулирующие отдельные аспекты бюджетной системы, например, ежегодные законы о федеральном бюджете, которые определяют объемы и формы межбюджетных трансфертов.
• Постановления Правительства РФ и указы Президента РФ, которые детализируют порядок предоставления трансфертов, методики их расчета и условия использования.
• Законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, которые регулируют межбюджетные отношения на региональном и местном уровнях в соответствии с федеральным законодательством.

Важно отметить, что, несмотря на стремление к стабильности, законодательная база постоянно развивается и корректируется, что отражает динамику экономических и социальных процессов в стране. Это указывает на необходимость постоянного мониторинга и адаптации к изменяющимся условиям.

Актуальные и перспективные изменения в законодательстве о межбюджетных отношениях

Современный этап развития межбюджетных отношений в России характеризуется не только продолжающимися корректировками действующих норм, но и планами на будущие реформы, направленные на повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Эти изменения демонстрируют стремление к оптимизации бюджетных процессов, но при этом могут как повышать, так и потенциально ограничивать самостоятельность субфедеральных органов власти.

Изменения, способствующие повышению финансовой автономии:

• К��нсолидация субсидий: Министерство финансов Российской Федерации активно работает над переводом максимального количества иных межбюджетных трансфертов в субсидии и другие виды расходов. Этот процесс начался на федеральном уровне и направлен на упрощение системы предоставления целевых средств, снижение административной нагрузки и повышение прозрачности. Предполагается, что это даст регионам и муниципалитетам большую гибкость в использовании средств в рамках установленных целей.
• Ограничения на иные межбюджетные трансферты с 1 января 2024 года: В рамках усилий по консолидации и повышению прозрачности, предусмотрены ограничения на предоставление иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ. Это может стимулировать переход к более структурированным и предсказуемым формам поддержки, таким как субсидии и дотации, которые имеют более четкие правила и условия.

Изменения, направленные на усиление контроля и потенциально ограничивающие самостоятельность:

• Проект нового федерального закона «Об организации контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и о внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти”»: Этот законопроект, одобренный Правительством РФ, является одним из наиболее значимых предстоящих изменений. Он направлен на усовершенствование контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления. Ожидается, что новый закон вступит в силу с 1 сентября 2027 года.
  • Внедрение профилактических мероприятий: В отличие от традиционного постфактумного контроля, законопроект предусматривает акцент на превентивные меры, такие как визиты, консультации и предостережения. Цель этих мероприятий – не только выявление, но и предупреждение нарушений, а также оптимизация бюджетных трат и снижение расходов на штрафы и судебные решения, что свидетельствует о смещении фокуса с наказания на предупреждение.
  • Потенциальное ограничение самостоятельности: Несмотря на декларируемые цели оптимизации, усиление контрольно-надзорной деятельности может восприниматься органами местного самоуправления как ограничение их самостоятельности. Постоянный контроль со стороны вышестоящих органов, даже в форме профилактики, может снижать инициативность и гибкость в принятии решений на местах.

Таким образом, законодательное регулирование межбюджетных отношений находится в постоянном движении. С одной стороны, наблюдается стремление к упрощению и большей предсказуемости в предоставлении целевых средств. С другой стороны, намечается тенденция к усилению контроля за расходованием бюджетных средств на муниципальном уровне, что отражает сложный баланс между децентрализацией и необходимостью обеспечения общей финансовой дисциплины в масштабах всей бюджетной системы. Что же позволит достичь оптимального равновесия между этими двумя векторами?

Глава 3. Механизмы межбюджетных трансфертов и их роль в формировании бюджетов муниципальных образований

Межбюджетные трансферты – это кровеносная система бюджетного федерализма, обеспечивающая перераспределение финансовых ресурсов между уровнями власти. Их разнообразие и механизмы предоставления играют ключевую роль в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований, влияя на их способность выполнять возложенные полномочия и обеспечивать социальную стабильность.

Классификация и правовое регулирование межбюджетных трансфертов

Понимание межбюджетных трансфертов начинается с их классификации. Межбюджетные трансферты – это, как уже было отмечено, средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету этой же системы. Для бюджета-донора они представляют собой расходы, а для бюджета-получателя – безвозмездные поступления, направляемые на финансирование его расходных обязательств.

В российском бюджетном законодательстве выделяются два основных типа межбюджетных трансфертов:

1. Нецелевые трансферты: предоставляются без установления направлений и (или) условий их использования. Ярким примером являются дотации.
   • Дотации – это бюджетные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе. Их основная цель – сбалансировать нижестоящий бюджет и минимизировать его дефицит, а также выровнять бюджетную обеспеченность, обеспечивая равный доступ граждан к муниципальным услугам.
2. Целевые трансферты: предоставляются для финансирования конкретных расходных обязательств или в определенных целях. К ним относятся субсидии, субвенции и иные целевые трансферты.
   • Субсидии – это форма межбюджетных трансфертов, предоставляемых в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов власти. Они обычно предполагают долевое участие получателя в финансировании проекта.
   • Субвенции – это форма межбюджетных трансфертов, предоставляемых в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении переданных полномочий. Субвенции, в отличие от субсидий, финансируют полномочия, которые изначально не являются собственными для бюджета-получателя, но были ему делегированы.
   • Иные межбюджетные трансферты: Это широкий спектр целевых перечислений, не подпадающих под определения дотаций, субсидий или субвенций. Они могут предоставляться в различных случаях и порядках, установленных законодательством. Например, статья 142⁴ Бюджетного кодекса РФ, введенная Федеральным законом № 63-ФЗ от 26.04.2007 г., регламентирует предоставление иных межбюджетных трансфертов бюджетам городских, сельских поселений из бюджетов муниципальных районов. Это демонстрирует детализацию регулирования на внутримуниципальном уровне, позволяя районным бюджетам поддерживать входящие в их состав поселения.

Порядок предоставления и роль межбюджетных трансфертов в бюджетной системе

Порядок предоставления межбюджетных трансфертов строго регламентирован Бюджетным кодексом РФ.

• Из федерального бюджета: Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ регулируются статьей 130 БК РФ. Она определяет общие принципы, такие как необходимость софинансирования со стороны регионов, целевой характер использования средств и ответственность за их нецелевое расходование.
• Из бюджетов субъектов РФ: Аналогично, статья 136 БК РФ устанавливает основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам. Важно, что межбюджетные трансферты могут быть предоставлены бюджетам субъектов РФ для дальнейшего их перечисления бюджетам отдельных муниципальных образований в случаях и порядке, установленных федеральными законами.

Роль межбюджетных трансфертов в бюджетной системе многогранна:

1. Выравнивание бюджетной обеспеченности: Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности являются основным инструментом для обеспечения примерно равного уровня предоставления муниципальных услуг гражданам вне зависимости от налогового потенциала территории. Например, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района предоставляются в соответствии с муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района.
2. Софинансирование расходных обязательств: Субсидии играют ключевую роль в реализации крупных инфраструктурных проектов и государственных программ, требующих значительных финансовых вложений, которые муниципалитеты не могут осилить самостоятельно. Они позволяют федеральным и региональным властям влиять на бюджетную политику местного самоуправления в соответствии с региональными и национальными приоритетами.
3. Финансовое обеспечение переданных полномочий: Субвенции обеспечивают выполнение тех полномочий, которые федеральный центр или субъект РФ делегируют на местный уровень, снимая с муниципалитетов финансовую нагрузку по их первоначальному финансированию.
4. Сбалансированность бюджетов: Все виды трансфертов, в конечном итоге, направлены на обеспечение сбалансированности бюджетов нижестоящих уровней, предотвращая их дефицит и обеспечивая стабильное функционирование.

Пример региональной практики: В Саратовской области, как и во многих других регионах, межбюджетные трансферты из областного бюджета местным бюджетам предоставляются в различных формах, что подтверждает общую классификацию. К ним относятся:

• Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.
• Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
• Субсидии на софинансирование целевых программ.
• Субвенции на выполнение переданных государственных полномочий.
• Иные межбюджетные трансферты, включая дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов.

Выбор между нормативами отчислений от налогов, неналоговыми доходами и дотациями, с одной стороны, и субсидиями и иными межбюджетными трансфертами, с другой, отражает дилемму между предоставлением большей финансовой самостоятельности и усилением контроля через целевое финансирование. Этот выбор всегда является компромиссом и постоянно корректируется в процессе бюджетной политики, что подразумевает постоянную необходимость адаптации и поиска оптимальных решений.

Глава 4. Анализ проблем бюджетной обеспеченности муниципальных образований и зависимости от межбюджетных трансфертов

Несмотря на развитую систему межбюджетных отношений и механизмов трансфертов, муниципальные образования в Российской Федерации продолжают сталкиваться с системными проблемами, которые подрывают их финансовую самостоятельность и ограничивают возможности для устойчивого развития. Высокая зависимость от вышестоящих бюджетов стала хронической болезнью, требующей глубокого анализа и решительных мер.

Несовершенство законодательной базы и концептуальные проблемы

Одной из фундаментальных проблем, подрывающих основы финансовой самостоятельности местного самоуправления, является несовершенство Бюджетного кодекса РФ. Несмотря на многочисленные реформы, в нем сохраняются пробелы и концептуальные недостатки, которые, по мнению экспертов, ущемляют права субъектов Федерации и, в особенности, органов местного самоуправления.

Ярким примером такого недостатка является отсутствие прямого определения понятия «собственный бюджет» и права собственности на бюджетные средства, хотя статья 15 БК РФ закрепляет наличие собственного бюджета у каждого муниципального образования. Этот законодательный пробел создает правовую неопределенность. Если бюджетные средства не признаются собственностью муниципального образования в полной мере, это ставит под вопрос полноценность его финансовой автономии. Неясность в правовом статусе бюджетных средств может затруднять самостоятельное управление ими, принятие долгосрочных финансовых решений и защиту интересов на местном уровне. По сути, если бюджет не является в полной мере «собственным», то и самостоятельность в его формировании и расходовании будет лишь декларативной, что существенно снижает эффективность местного самоуправления.

Чрезмерная централизация бюджетно-налогового регулирования и ее последствия

Исторически сложившаяся в России чрезмерная централизация бюджетно-налогового регулирования является одним из главных факторов, ограничивающих финансовую самостоятельность муниципальных образований. Эта централизация проявляется в концентрации значительной части налоговых доходов на федеральном и региональном уровнях, оставляя местным бюджетам лишь ограниченные возможности для формирования собственной доходной базы.

Последствия чрезмерной централизации очевидны:

• Высокая доля дотационных муниципалитетов: Значительное число муниципальных образований не могут самостоятельно и устойчиво функционировать, полностью покрывая свои расходы. Они вынуждены существовать за счет безвозмездных поступлений. Например, в городском округе Верхняя Тура до 70% общих доходов местного бюджета составляют безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы РФ. Это не исключение, а скорее правило для многих небольших и средних муниципалитетов, что указывает на системный характер проблемы.
• Зависимость от трансфертов: В целом по стране, в 2023 году межбюджетные трансферты составляли 67,2% от доходов местных бюджетов. В первом квартале 2020 года этот показатель был на уровне 61,4%. Такая высокая зависимость является существенным недостатком межбюджетных отношений, поскольку она усиливает зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных властей, снижает степень их финансовой самостоятельности и затрудняет принятие стратегических решений, не опирающихся на трансфертную поддержку. Муниципалитеты, по сути, находятся в условиях ограниченности возможностей по укреплению собственной доходной базы, что порождает стагнацию и отсутствие стимулов для развития.

Недостаточность собственной доходной базы муниципальных образований

Центральной проблемой бюджетной обеспеченности является крайне низкая собственная доходная база муниципальных образований. Это проявляется в нескольких аспектах:

• Сокращение видов местных налогов: Если до 2004 года существовало 16 видов местных сборов, то в настоящее время Налоговый кодекс РФ предусматривает только один вид сбора. Это драматическое сокращение лишает муниципалитеты гибкости в формировании собственных источников доходов, привязывая их к ограниченному набору фискальных инструментов и снижая возможности адаптации к местным условиям.
• Низкая роль местных налогов: В общей структуре доходов местных бюджетов роль местных налогов (налог на имущество физических лиц и земельный налог) крайне мала. В некоторых дотационных муниципалитетах они составляют около 2,5% от общего объема доходов и около 10% от общего объема налоговых доходов. Это существенно ниже, чем в развитых странах, где налоги на недвижимость играют гораздо более значимую роль в формировании местных бюджетов.
• Проблема вывода земли из налогооблагаемой базы: Одной из наиболее острых и часто упускаемых проблем является вывод почти 80% земли в России из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку она относится к федеральной собственности. Это лишает муниципалитеты стабильного и потенциально значительного источника доходов. Например, в 2011 году земельный налог составлял 15% от общего объема налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов Республики Дагестан, но этот показатель мог бы быть значительно выше, если бы муниципалитеты имели возможность полноценно облагать налогом все земли на своей территории. Налоги на недвижимость в целом (земельный налог и налог на имущество физических лиц) в настоящее время составляют незначительную долю (не более 0,5%) в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Таким образом, сокращение налоговых полномочий и невозможность в полной мере использовать имеющийся потенциал (например, земельные ресурсы) приводят к тому, что общая сумма местных налогов и сборов в местных бюджетах постепенно уменьшается, что ведет к фактической ликвидации финансовой базы муниципальных образований. Что можно сделать для перелома этой негативной тенденции?

Диспропорции в доходах и расходах местных бюджетов

Ситуация усугубляется диспропорциями между динамикой доходов и расходов местных бюджетов. Наблюдается опережающее сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Федерации при одновременном росте доли их расходов.

• Замедление темпов роста трансфертов: Объем межбюджетных трансфертов, направляемых в местные бюджеты, показал замедление темпов роста с 19,6% в 2022 году до 9,4% в 2023 году. Это означает, что главный источник финансирования для большинства муниципалитетов становится менее динамичным, в то время как их расходные обязательства продолжают расти, что создает давление на местные бюджеты.
• Опережающее сокращение капитальных расходов: Несоразмерность доходов расходам вынуждает муниципальные образования покрывать дефицит за счет субсидий, субвенций и дотаций, что приводит к усилению зависимости. В условиях жестких бюджетных ограничений местные власти часто вынуждены сокращать капитальные расходы по отношению к текущим. Это замедляет инвестиции в инфраструктуру, развитие социальной сферы и экономический рост на местном уровне, создавая «ловушку бедности» для муниципальных образований, из которой трудно выбраться без внешних вливаний.

Эти диспропорции создают условия для формирования циклического дефицита региональных и местных бюджетов, снижая эффективность использования бюджетных средств и устойчивость всей бюджетной системы.

Организационные и управленческие проблемы в системе местного самоуправления

Помимо финансовых и законодательных, существуют также организационные и управленческие проблемы, которые негативно сказываются на бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

• Несоответствие структуры управления задачам: Многие бюджеты муниципальных образований не обладают собственной самостоятельностью не только из-за финансовых ограничений, но и из-за того, что их структура управления не всегда соответствует поставленным задачам. Это может проявляться в недостаточной квалификации кадров, отсутствии эффективных механизмов планирования и контроля, а также в бюрократизации процессов, что снижает способность муниципалитетов к эффективному развитию.
• Влияние укрупнения муниципальных образований: В 2023 году общее количество муниципальных образований сократилось на 1186 единиц по сравнению с 2022 годом, преимущественно за счет сокращения числа поселений. Эта тенденция к укрупнению муниципальных образований имеет как плюсы, так и минусы.
  • Потенциальные плюсы: Укрупнение может привести к оптимизации административных расходов, повышению эффективности управления и консолидации финансовых ресурсов, что может способствовать укреплению бюджетной обеспеченности укрупненных территорий.
  • Потенциальные минусы: Однако оно также может привести к потере управляемости на местах, снижению доступности услуг для удаленных населенных пунктов и ослаблению связи между местной властью и населением, если не будет тщательно продумана система управления на новой, укрупненной территории. Влияние укрупнения на бюджетную обеспеченность требует дальнейшего детального анализа, поскольку оно затрагивает как доходную, так и расходную части бюджетов.

В целом, проблемы межбюджетных отношений в России многомерны и взаимосвязаны. Негатив наблюдается как в деятельности центральных, так и региональных властей в обеспечении сбалансированности механизма межбюджетных отношений (непропорциональное и неэффективное распределение доходов, расходных полномочий, недостаточная обоснованность показателей бюджетного дефицита и профицита). Все это приводит к снижению эффективности бюджетных расходов и замедляет социально-экономическое развитие муниципалитетов.

Глава 5. Пути совершенствования межбюджетных отношений и повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления

Решение накопившихся проблем в сфере межбюджетных отношений и повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований требует комплексного подхода, сочетающего законодательные инициативы, оптимизацию механизмов трансфертов, укрепление собственной доходной базы и управленческие реформы.

Законодательные инициативы и реформирование Бюджетного кодекса РФ

Первоочередным шагом на пути к оздоровлению системы межбюджетных отношений является реформирование Бюджетного кодекса РФ. Необходимо устранить существующие пробелы и недостатки, которые ущемляют права местного самоуправления.

1. Пересмотр ограничений статьи 139¹ БК РФ на иные межбюджетные трансферты: В настоящее время эта статья устанавливает ограничения на объем иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам, в пределах 10% общего объема межбюджетных трансфертов. Для обеспечения сбалансированности местных бюджетов и реализации программных мероприятий предлагается исключить эти ограничения или, как альтернатива, дополнить статью 139¹ БК РФ абзацем, позволяющим превышать установленное ограничение на объем дотаций из бюджета субъекта РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов. Это даст регионам больше гибкости в поддержке нуждающихся муниципалитетов, особенно в критических ситуациях, обеспечивая более оперативное реагирование на изменяющиеся потребности.
2. Законодательный пересмотр доходной части бюджетов муниципальных образований: Для снижения зависимости местных бюджетов от трансфертов необходимо законодательно пересмотреть их доходную базу.
   • Расширение перечня налоговых доходов: Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению неоднократно указывал на необходимость укрепления доходной базы местных бюджетов. Это включает расширение перечня налоговых доходов, на развитие которых могут влиять органы местного самоуправления. Например, пересмотр долей отчислений от федеральных и региональных налогов в пользу местных бюджетов или передача новых налоговых полномочий, таких как местные сборы за туристическую инфраструктуру или экологические платежи.
   • Закрепление права собственности на бюджетные средства: Необходимо четко закрепить в БК РФ понятие «собственный бюджет» и право собственности муниципального образования на бюджетные средства. Это укрепит правовую основу для самостоятельного финансового управления, предоставив муниципалитетам гарантии их финансовой автономии.

Оптимизация механизмов межбюджетных трансфертов и выравнивания бюджетной обеспеченности

Эффективность межбюджетных трансфертов напрямую зависит от справедливости и прозрачности методик их распределения.

1. Совершенствование методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности:
   • Учет устойчивых неналоговых поступлений: Минфин России предлагает учитывать устойчивые неналоговые поступления (например, доходы от операций по управлению остатками средств на едином казначейском счете) в составе налогового (доходного) потенциала субъектов РФ при расчете распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Это позволит более точно оценивать реальные финансовые возможности регионов и муниципалитетов.
   • Увеличение доли коэффициента заработной платы: В расчете индекса бюджетных расходов рекомендуется предусмотреть поэтапное увеличение (до 100%) доли коэффициента заработной платы, определяемого с учетом среднемесячной начисленной заработной платы. Это позволит более адекватно учитывать реальные расходы муниципалитетов на оплату труда бюджетников.
   • Установка ограничений на прирост (снижение) дотации: Предлагается устанавливать ограничения на прирост или снижение дотации при неисполнении регионами обязательств по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов. Это создаст стимулы для ответственного финансового поведения, что является важным элементом долгосрочного планирования.
2. Использование «отрицательных» трансфертов: Эта практика, при которой субсидии передаются из бюджетов муниципальных образований в региональный бюджет, позволяет частично компенсировать рост бюджетной обеспеченности муниципалитетов с развитой доходной базой, перераспределяя средства в местные бюджеты с низкой бюджетной обеспеченностью. Это способствует горизонтальному выравниванию, однако требует тщательной проработки механизмов, чтобы не демотивировать успешно развивающиеся территории.
3. Мониторинг эффективности использования трансфертов: Для повышения прозрачности и ответственности необходимо усилить мониторинг эффективности использования субвенций, субсидий, дотаций и иных межбюджетных трансфертов. Это позволит выявлять неэффективные практики и корректировать механизмы предоставления поддержки, обеспечивая максимальную отдачу от каждого вложенного рубля.

Укрепление собственной доходной базы муниципальных образований

Повышение финансовой самостоятельности невозможно без увеличения собственных доходов муниципалитетов.

1. Повышение эффективности управления муниципальным имуществом: Активизация работы по приватизации и коммерциализации непрофильных муниципальных активов позволит получить дополнительные доходы и сократить расходы на их содержание.
2. Совершенствование администрирования доходов: Повышение квалификации сотрудников муниципальных органов, отвечающих за администрирование доходов, внедрение современных информационных систем и методик позволит более полно собирать существующие налоги и сборы, минимизируя упущенные доходы.
3. Предоставление налоговых льгот по местным налогам: На региональном или местном уровне можно предусмотреть предоставление налоговых льгот по местным налогам (например, налогу на имущество организаций и земельному налогу) для стимулирования инвестиций и развития бизнеса, что в долгосрочной перспективе увеличит налогооблагаемую базу.
4. Пересмотр статуса федеральных земель: Примером непропорционального распределения доходов является вывод почти 80% земли из налогооблагаемой базы земельного налога. Необходимо рассмотреть возможности передачи части этих земель в муниципальную собственность или пересмотр механизмов отчислений от использования федеральных земель, расположенных на территории муниципалитетов, что значительно укрепит их финансовую базу.

Роль укрупнения муниципальных образований и зарубежный опыт

• Укрупнение муниципальных образований: Один из путей повышения финансового обеспечения деятельности местного самоуправления, особенно для сельских поселений, заключается в их укрупнении. Это может привести к экономии на административных расходах, консолидации кадровых и материальных ресурсов, а также к увеличению налоговой базы за счет расширения территории. Однако этот процесс должен быть тщательно спланирован, чтобы избежать потери связи с населением и снижения качества услуг в отдаленных районах, а также для сохранения местной идентичности.
• Зарубежный опыт: Изучение мировых практик, таких как использование муниципальных облигаций в США (например, Нью-Йорк или Лос-Анджелес), опыт распределения налогов в Германии, где муниципалитеты имеют долю в федеральных налогах, или система компенсационных грантов в скандинавских странах, может предложить ценные уроки для России. Например, в Москве активно используются облигационные займы (рейтинг ААА(RU)), что позволяет привлекать средства для инвестиционных проектов, демонстрируя потенциал финансовых инструментов, доступных крупным муниципалитетам.

Реформа контроля деятельности органов местного самоуправления

Предстоящая реформа контроля деятельности органов МСУ, которая, как ожидается, вступит в силу с 1 сентября 2027 года, представляет собой важный инструмент «оптимизации» расходов муниципальных бюджетов.

• Введение профилактических мероприятий: Законопроект предусматривает акцент на профилактические меры, такие как визиты, консультации и предостережения. Цель – не только выявление нарушений, но и их предотвращение, а также повышение эффективности бюджетных трат и снижение расходов на штрафы и судебные решения.
• Потенциал и риски: С одной стороны, это может способствовать повышению финансовой дисциплины и рациональному использованию бюджетных средств на местах. С другой стороны, важно обеспечить, чтобы эта реформа не превратилась в избыточный контроль, который подавляет инициативу и самостоятельность местных властей, а действительно помогала им улучшать управление финансами, создавая условия для развития, а не для стагнации.

Таким образом, комплексная реализация предложенных мер позволит не только решить текущие проблемы бюджетной обеспеченности муниципальных образований, но и заложить основу для более устойчивой, справедливой и эффективной системы межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Заключение

Межбюджетные отношения в Российской Федерации представляют собой сложную и многогранную систему, от эффективности которой напрямую зависят устойчивость всей бюджетной системы и качество жизни населения на местах. Проведенный анализ показал, что, несмотря на значительные реформы и эволюцию законодательства, муниципальные образования продолжают сталкиваться с системными вызовами, наиболее острым из которых является хроническая недостаточность собственной доходной базы и, как следствие, высокая зависимость от межбюджетных трансфертов.

Мы выявили, что несовершенство Бюджетного кодекса РФ, в частности отсутствие прямого определения понятия «собственный бюджет», порождает правовую неопределенность. Чрезмерная централизация бюджетно-налогового регулирования приводит к тому, что значительная часть муниципалитетов являются дотационными, а их доходы в значительной степени формируются за счет поступлений из вышестоящих бюджетов (67,2% в 2023 году). Сокращение видов местных налогов и вывод обширных земельных ресурсов из налогооблагаемой базы существенно ограничивают финансовый потенциал муниципалитетов. Кроме того, замедление темпов роста межбюджетных трансфертов и опережающее сокращение капитальных расходов на фоне роста расходных полномочий создают цикличный дефицит и снижают инвестиционную привлекательность территорий. Организационные и управленческие проблемы, а также последствия тенденции к укрупнению муниципальных образований, также вносят свой вклад в эту сложную картину.

Предложенные пути совершенствования направлены на комплексное решение этих проблем. Ключевые меры включают пересмотр законодательных ограничений на межбюджетные трансферты, расширение налоговых полномочий местного самоуправления и законодательное закрепление права собственности на бюджетные средства. Оптимизация механизмов трансфертов, с учетом устойчивых неналоговых поступлений и повышением адекватности расчета индекса бюджетных расходов, должна обеспечить более справедливое и эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности. Укрепление собственной доходной базы через эффективное управление муниципальным имуществом, совершенствование администрирования доходов и пересмотр подходов к налогообложению федеральных земель является критически важным шагом к финансовой самостоятельности. Наконец, предстоящая реформа контроля деятельности органов МСУ, с акцентом на профилактические мероприятия, призвана повысить эффективность бюджетных расходов, при этом требуя осторожного внедрения, чтобы не подавлять местную инициативу.

Реализация этих мер позволит не только снизить зависимость местных бюджетов от трансфертов, но и создаст прочную основу для повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления, стимулируя устойчивое социально-экономическое развитие всех муниципальных образований России. Перспективы дальнейших исследований в данной области могут быть связаны с детальным анализом влияния цифровизации на администрирование местных налогов, изучением эффективности внедрения проектного управления в муниципальных финансах, а также сравнительным анализом лучших практик децентрализации бюджетных полномочий в федеративных государствах.

Список использованной литературы

1. Бабун Р.В. Бездотационный местный бюджет: фантазия или реальность: Финансы и бюджет // Муниципальная экономика. 2011. № 1.
2. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации: под ред. А. С. Колесова. М.: Финансы. 2007.
3. Игудин А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. 2006.
4. Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 1998. № 8.
5. Кизиль Е.В. Оценка уровня социально-экономического состояния муниципального образования с помощью методики рейтингования // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 30.
6. Полозков М.Р. Эффективное бюджетное выравнивание в системе межбюджетных отношений региона // Финансы. 2010. № 4.
7. Финансы / ред. В. М. Родионова. — М. : Финансы и статистика, 2013.
8. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.07.2023) // КонсультантПлюс.
9. Письмо Минфина России от 8 апреля 2024 г. № 06-06-08/32449 О подготовке предложений по совершенствованию межбюджетных отношений и устойчивости бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.
10. Слободчиков Д.Н., Петренко В.А. Основные этапы развития межбюджетных отношений в России // Аудитор. 2015. № 1.
11. Проблемы формирования финансовых основ местного самоуправления // Креативная экономика. 2022. № 11.