Местный референдум в контексте Единой системы публичной власти РФ: Правовая природа, барьеры инициативы и практика 2015-2025 гг.

Введение: Актуальность и предмет исследования

В российской правовой доктрине институт местного референдума традиционно рассматривается как краеугольный камень непосредственной демократии на уровне муниципального образования. Однако с момента принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» этот институт претерпел значительную эволюцию, которая была резко ускорена конституционными поправками 2020 года и последующим изменением федерального законодательства.

Актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью преодоления устаревших доктринальных подходов и проведения глубокого юридического анализа в свете принятия нового основополагающего акта — Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (ФЗ-33). Этот закон, хотя и сохраняет местный референдум, встраивает его в принципиально новую правовую архитектуру — Единую систему публичной власти (ЕСПВ), что требует немедленной оценки его функциональности.

Целью работы является актуализация знаний о правовой природе местного референдума, выявление ключевых юридических и организационных барьеров на пути его реализации, а также анализ современной правоприменительной практики за период 2015–2025 гг., демонстрирующей функциональную трансформацию института. Структура работы последовательно раскрывает место референдума в новой системе публичной власти, рассматривает нормативные ограничения, анализирует барьеры инициативы и завершается обзором доктринальных предложений по совершенствованию законодательства.

Правовая природа и место местного референдума в системе непосредственной демократии

Местный референдум представляет собой высшую форму непосредственного осуществления власти населением муниципального образования. Его правовая природа определяется как механизм прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения. Этот институт является одним из фундаментальных элементов демократического режима и закреплен в системе конституционных гарантий местного самоуправления.

Признаки и юридическая сила решения

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ, местный референдум — это голосование граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на территории муниципального образования, по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Ключевые юридические признаки местного референдума:

1. Форма прямого волеизъявления: Решение принимается непосредственно населением, а не делегированными органами.
2. Объекты регулирования: Исключительно вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципального образования.
3. Юридическая обязательность решения: Решение, принятое на референдуме, обладает высшей юридической силой в рамках муниципального образования. Оно не нуждается в каком-либо дополнительном утверждении органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления (МСУ). Органы и должностные лица МСУ обязаны обеспечить его исполнение.

Эта юридическая сила подчеркивает суверенитет местного сообщества в решении собственных вопросов, который, однако, должен быть реализован в строгом соответствии с федеральным законодательством. И что из этого следует? Любое решение, принятое на референдуме, является прямым мандатом для муниципальной власти и не может быть отменено или проигнорировано вышестоящими уровнями ЕСПВ, кроме как через судебные процедуры, что делает институт мощным инструментом контроля.

Место референдума в концепции Единой системы публичной власти

Поправки к Конституции РФ 2020 года внесли фундаментальное изменение в систему взаимоотношений уровней власти, закрепив принцип Единой системы публичной власти (ЕСПВ). Часть 3 статьи 132 Конституции РФ устанавливает, что органы МСУ и органы государственной власти входят в эту систему и осуществляют взаимодействие.

Принятие ФЗ-33 в 2025 году является прямым развитием этой концепции. Доктринально, ЕСПВ усиливает вертикаль власти и ставит вопрос об автономности местного самоуправления и, как следствие, о самостоятельности местного референдума.

Критерий	Доктрина до 2020 г. (ФЗ-131)	Доктрина после 2025 г. (ФЗ-33, ЕСПВ)
Природа МСУ	Автономный публично-правовой институт, максимально отделенный от государственной власти.	Составной элемент Единой системы публичной власти, интегрированный в общую систему государственного управления.
Роль референдума	Высшее, независимое проявление суверенитета местного сообщества.	Высшее проявление власти населения, но регулируемое и ограниченное общефедеральными принципами ЕСПВ.
Результат	Потенциально высокий уровень самостоятельности в принятии решений.	Усиление контроля со стороны субъектов и федерального центра, что может снижать готовность органов власти назначать референдумы по чувствительным вопросам.

Таким образом, местный референдум, оставаясь формально высшим выражением власти населения, теперь должен функционировать в рамках более жестко структурированной и централизованной системы публичной власти. Этот факт требует от инициаторов гражданской инициативы особой юридической точности и дальновидности.

Нормативно-правовое регулирование и законодательные ограничения института

Правовое регулирование местного референдума осуществляется на трех уровнях: Конституция РФ, Федеральные законы (ФЗ № 67-ФЗ, ФЗ № 131-ФЗ до 2027 г., ФЗ № 33-ФЗ) и законодательство субъектов РФ. Ключевым ограничителем, который определяет границы применения референдума, является Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Актуальные вопросы, не подлежащие вынесению на референдум

Федеральный законодатель установил исчерпывающий перечень вопросов, которые категорически запрещено выносить на референдум любого уровня, включая местный. Эти ограничения, содержащиеся в статье 12 ФЗ № 67-ФЗ, служат целям обеспечения непрерывности работы публичной власти и защиты фискальной стабильности.

Вопросы, не подлежащие вынесению на местный референдум:

1. Вопросы о досрочном прекращении или продлении полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов МСУ, должностных лиц МСУ. Доктринальное обоснование: Референдум не должен подменять собой выборы и механизмы ответственности, предусмотренные уставом муниципального образования.
2. Вопросы о принятии или изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования. Доктринальное обоснование: Бюджетные вопросы требуют профессиональной проработки и оперативного реагирования, что несовместимо с длительными процедурами референдума.
3. Вопросы о принятии чрезвычайных и неотложных мер по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения. Доктринальное обоснование: Референдум не может быть инструментом реагирования на кризисные ситуации.
4. Вопросы, отнесенные федеральным законодательством к исключительной компетенции органов государственной власти.

Эти ограничения четко очерчивают политические и финансовые границы, в которых может действовать местное сообщество. Фактически, ограничения исключают возможность использования референдума как инструмента прямого политического давления на органы власти или как механизма принятия фискально непросчитанных решений. Но разве не стоит учитывать, что столь строгие запреты нивелируют саму идею народовластия, оставляя гражданам лишь наименее значимые для власти вопросы?

Механизм реализации права на инициативу местного референдума

Право на инициативу местного референдума является гарантией непосредственного народовластия. Согласно ФЗ № 67-ФЗ и ФЗ-33, инициатива может исходить от:

• Граждан: Путем создания инициативной группы.
• Избирательных объединений, иных общественных объединений.
• Совместно от представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Процедура, инициируемая гражданами, является наиболее сложной и зарегулированной. Необходимым условием является создание инициативной группы в количестве не менее 10 человек, которые должны быть зарегистрированы в избирательной комиссии муниципального образования.

Ключевой этап — сбор подписей. Количество подписей, необходимых для назначения референдума, устанавливается законом субъекта РФ, но согласно федеральному законодательству (ФЗ № 67-ФЗ), этот показатель не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.

Юридические и фактические барьеры на пути гражданской инициативы

Несмотря на формальное закрепление права граждан на инициирование местного референдума, на практике существует ряд существенных барьеров, которые трансформируют это право в труднореализуемую декларацию, особенно в крупных муниципальных образованиях.

Препятствия организационного характера (Порог подписей)

Наиболее значительным фактическим барьером является требование о сборе подписей, которое может достигать максимального федерального предела в 5%. В контексте крупных городских округов, где проживает значительное число избирателей, этот порог становится практически запретительным для гражданской инициативы, не имеющей серьезной финансовой и организационной поддержки. Сбор 50 000 подписей в установленные законом сроки, например, требует организационных возможностей, сопоставимых с предвыборной кампанией крупной политической партии. Учитывая, что ФЗ № 67-ФЗ не устанавливает минимального порога сбора подписей, законодатели субъектов РФ часто используют максимальный показатель (5%), что, по мнению доктрины, является механизмом сдерживания нежелательных гражданских инициатив.

Пример организационного барьера в крупном городе:

Показатель	Значение
Общее число участников референдума (избирателей)	1 000 000 человек
Максимальный порог подписей (5%)	50 000 подписей
Требуемое время и ресурсы	Масштабная кампания, привлечение десятков сборщиков, значительные финансовые затраты на нотариальное оформление и проверку.

Требования к формулировке вопроса и судебный контроль

Вторым мощным юридическим барьером является жесткое требование к формулировке вопроса, выносимого на референдум. Согласно законодательству, вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы:

1. Исключалась возможность его множественного толкования.
2. На него можно было дать только однозначный ответ (да/нет).
3. Его решение не противоречило федеральному законодательству и законодательству субъекта РФ.

Органы местного самоуправления обязаны проверить соответствие предложенного вопроса требованиям закона в срок, не превышающий 20 дней. Практика показывает, что именно на этапе проверки формулировки органы МСУ и прокуратура находят поводы для отказа в регистрации инициативной группы или назначении референдума.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ (КС РФ) играют здесь ключевую роль, устанавливая строгие критерии проверки. Например, КС РФ неоднократно подчеркивал, что вопросы, выносимые на референдум, не могут быть декларативными или носить характер политической оценки, а должны предполагать принятие конкретного юридически обязывающего решения. Эти судебные позиции, принятые после 2009 года, стали инструментом дополнительного юридического контроля, значительно усложнив процесс прохождения инициативы. Какой важный нюанс здесь упускается? То, что жесткость требований к формулировке вопроса, по сути, переносит процесс принятия решения из политической плоскости в сугубо юридическую, где проиграть инициативе значительно проще, чем победить.

Правоприменительная практика и трансформация института (2015–2025)

Анализ эмпирических данных за последние десять лет позволяет сделать вывод о глубокой функциональной трансформации института местного референдума в Российской Федерации.

Статистика проведения и региональная специфика

С момента вступления в силу ФЗ № 131-ФЗ в 2003 году по начало 2024 года в Российской Федерации было проведено 4858 местных референдумов. Эта цифра кажется внушительной, однако детальный анализ выявляет крайнюю неравномерность их распределения и специфику используемых тем.

Резкий всплеск активности пришелся на период 2016–2018 годов. Этот рост был почти полностью обеспечен одним субъектом федерации: с 2016 по 2019 год в Республике Татарстан было проведено 3202 местных референдума, что составляет почти 68,7% от общего числа по стране за этот период. В то же время, многие регионы не провели ни одного местного референдума за десятилетия.

Актуальная статистика также подтверждает крайне низкий уровень использования референдума для решения общественно-политических вопросов: в 2022 году в РФ было проведено всего 66 местных референдумов в различных регионах (включая Кировскую, Владимирскую области, Мордовию, Алтайский край и др.).

Трансформация референдума в инструмент фискальных решений

Наиболее значимым выводом из правоприменительной практики является трансформация местного референдума из инструмента решения широких политических вопросов в механизм легализации фискальных решений.

Подавляющее большинство проведенных референдумов — почти 90 процентов от общего числа — касаются вопроса введения самообложения граждан.

Самообложение граждан — это разовые платежи, которые население муниципального образования вносит для финансирования конкретных проектов местного значения (например, ремонт дорог, строительство водопровода, благоустройство). Условием введения самообложения является обязательное решение, принятое на местном сходе или референдуме.

Характеристика	Классический (политический) референдум	Референдум о самообложении (Фискальный)
Цель	Принятие принципиального политического или управленческого решения (например, о структуре органов МСУ).	Легализация сбора средств на конкретный инфраструктурный проект.
Инициатор	Как правило, гражданские активисты или оппозиционные силы.	Чаще всего, органы местной администрации или главы поселений.
Барьеры	Высокие (юридическая проверка вопроса, высокий порог подписей).	Низкие (административная поддержка, вопросы легко формулируются).
Доктринальное значение	Инструмент прямого народовластия.	Механизм привлечения внебюджетных средств и повышения финансовой самостоятельности МСУ.

Таким образом, местный референдум фактически стал инструментом финансовой инженерии, а не политического народовластия. Эта трансформация позволяет органам МСУ получить средства на проекты, не обременяя при этом региональные и федеральные бюджеты, но одновременно снижает политическую значимость института в целом.

Доктринальные направления совершенствования законодательства

Учитывая выявленные юридические барьеры и функциональную трансформацию института, научная доктрина предлагает ряд направлений для совершенствования законодательства о местном референдуме. Критика сосредоточена на том, что при нынешнем уровне зарегулированности и высоких организационных барьерах, местный референдум не может служить полноценным инструментом реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства на местном уровне.

Предложения по снижению барьеров и расширению сферы применения

1. Снижение организационных барьеров (Порог подписей):
   Критике подвергается практика использования максимального порога в 5% от числа избирателей. Предлагается законодательно снизить этот порог, особенно для крупных муниципальных образований (например, до 0,5% или 1%), или установить плавающий порог с абсолютным верхним пределом (например, не более 10 000 подписей), независимо от численности населения. Это позволит реальным гражданским инициативам преодолевать организационный барьер.
2. Принятие Единого федерального закона о референдумах:
   Ряд исследователей выступает за принятие единого комплексного федерального закона, который бы унифицировал процедурные нормы для референдумов всех уровней (федерального, регионального, местного). Это поможет устранить законодательные пробелы, снять противоречия между ФЗ № 67-ФЗ, ФЗ № 131-ФЗ и новым ФЗ № 33-ФЗ, и обеспечить более четкое и единообразное правоприменение.
3. Расширение перечня вопросов:
   Несмотря на оправданность запрета на вынесение бюджетных вопросов, предлагается пересмотреть ограничения для социально и политически значимых тем. В частности, речь идет о расширении возможности выносить на референдум вопросы о:
   • Ключевых градостроительных решениях (например, о застройке крупных зеленых зон).
   • Функциональной структуре органов МСУ, не противоречащей федеральным стандартам.
   • Решениях о наименовании или переименовании улиц и объектов.

Реализация этих доктринальных предложений могла бы вернуть местному референдуму его первоначальное политическое значение, превратив его из инструмента фискальной легализации в действенный механизм контроля гражданского общества над местной публичной властью, о чем свидетельствуют успешные мировые практики.

Заключение

Институт местного референдума в Российской Федерации находится на переломном этапе своего развития, связанном с законодательной актуализацией в контексте Единой системы публичной власти (ЕСПВ), закрепленной поправками 2020 года и развитой в Федеральном законе № 33-ФЗ от 2025 года.

Формально местный референдум остается высшим непосредственным выражением власти населения, а его решения обладают юридической силой, не требующей утверждения. Однако анализ показывает, что практическая реализация этого права граждан сдерживается рядом существенных факторов, вследствие чего институт утратил большую часть своего демократического потенциала:

1. Жесткие юридические ограничения по кругу вопросов (ст. 12 ФЗ-67), которые исключают наиболее чувствительные политические и финансовые темы.
2. Высокие организационные барьеры, прежде всего, максимальный порог сбора подписей (до 5%), который в крупных муниципалитетах становится фактически запретительным для независимой гражданской инициативы.
3. Функциональная трансформация: Правоприменительная практика 2015–2025 гг. демонстрирует, что подавляющее большинство (почти 90%) проведенных референдумов фактически касаются вопросов введения самообложения граждан, превращая институт из инструмента народовластия в механизм легализации местных фискальных сборов.

Таким образом, институт местного референдума в РФ требует дальнейшего доктринального и законодательного совершенствования, направленного на снижение организационных барьеров и расширение его использования для решения реальных, а не только фискальных, вопросов местного значения. Если законодатель не пересмотрит подход к барьерам инициативы, данный инструмент останется лишь номинальной гарантией народовластия.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) // Газета от 21 янв. 2009 г.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа».
3. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. от 25 дек. 2008 г.). Москва: Экзамен, 2009.
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 25 дек. 2008 г.).
5. Закон Московской области от 19 ноября 2003 г. N 148/2003-ОЗ «О местном референдуме в Московской области» // Официальный сайт Правительства Московской области. URL: http://www.mosreg.ru/gov_docs_database/
6. Закон г. Москвы от 18 апреля 2007 г. N 11 «О референдумах в городе Москве».
7. Устав муниципального образования «Город Лобня» Московской области (ред. от 22.12.2006). Официальный сайт Администрации города Лобня. URL: http://www.lobnya.ru/
8. Решение Совета депутатов города Дзержинский Московской области от 11 октября 2001 г. N 6/17 «О назначении местного референдума» // Официальный сайт города Дзержинский Московской области. URL: http://www.dzerzinskiy.ru/
9. Алпатов, Ю.М. Участие населения в осуществлении местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге // Адвокат. 2007. N 12.
10. Великая, Н.М. Основные тенденции политического участия в системе местного самоуправления. Москва: Проспект, 2008.
11. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л.В. Лазарева. Москва: Юрист, 2009.
12. Смирнова, Е.П. Проблемы совершенствования законодательства о местном самоуправлении в России // Сборник статей аспирантов, адъюнктов и соискателей Санкт-Петербургского Университета МВД. Вып.6. СПб: Фонд Университет, 2008.
13. Хевсаков, В.В. Субъекты непосредственной демократии в современном российском обществе: понятие и признаки // Гражданин и право. 2008. N 12.