Правовое регулирование и системное соотношение методов финансового контроля в Российской Федерации: академический анализ с акцентом на ревизию и цифровизацию

Сущность и актуальность финансового контроля в системе государственного управления РФ

[ПРИОРИТЕТ №1: РЕЛЕВАНТНЫЙ ФАКТ] Внедрение инструмента риск-анализа на цифровой платформе Федерального казначейства позволило увеличить охват анализом бюджетных средств в 10 раз за два года (с 12 тыс. до 120 тыс. получателей бюджетных средств), демонстрируя критическую важность современных методов финансового контроля в обеспечении финансовой безопасности государства.

Финансовый контроль, являясь неотъемлемой функцией любого современного государства, представляет собой систему мер, направленных на обеспечение законности, целесообразности и эффективности образования, распределения и использования публичных денежных фондов. В Российской Федерации эта функция приобретает особую актуальность в контексте реализации национальных проектов, повышения прозрачности бюджетных правоотношений и борьбы с финансовыми злоупотреблениями. И что из этого следует? Эффективный финансовый контроль напрямую влияет на качество государственного управления и доверие общества к власти, поскольку он гарантирует, что средства налогоплательщиков используются строго по назначению.

Ключевой тезис исследования заключается в том, что финансовый контроль — это не просто аудит, а сложный, многоуровневый институт, обеспечивающий соблюдение положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий государственных (муниципальных) контрактов и соглашений о предоставлении средств из бюджета (согласно статье 265 Бюджетного кодекса РФ, далее — БК РФ).

Цель настоящего академического анализа — провести глубокое исследование правовых основ, системного соотношения видов, форм и методов государственного (муниципального) финансового контроля (ГМФК) в РФ, сфокусировав внимание на сущности ревизии как ключевого метода и перспективах его трансформации в условиях цифровизации.

Правовые основы и организационная структура государственного (муниципального) финансового контроля в РФ

Понятие, принципы и правовые источники ГМФК

Финансовый контроль в российской доктрине и законодательстве определяется как деятельность уполномоченных органов по проверке соблюдения финансового законодательства и целевого использования публичных средств. Нормативно-правовой основой ГМФК является Конституция РФ, а его детальное регулирование закреплено в Бюджетном кодексе РФ, в частности, в Разделе IX, который носит название «Государственный (муниципальный) финансовый контроль».

Принципы ГМФК включают законность, объективность, эффективность, функциональную независимость и системность. Соблюдение этих принципов должно обеспечиваться всеми субъектами контроля, от Счетной палаты до внутренних аудиторов главных администраторов бюджетных средств (ГАБС). Какой важный нюанс здесь упускается? Независимость контрольных органов является не просто принципом, но критическим условием их эффективности, поскольку только при отсутствии административного давления возможно объективное выявление нарушений, совершенных высокопоставленными чиновниками.

Система субъектов контроля: Внешний и Внутренний ГМФК

Система ГМФК в России строится на четком разграничении функций и полномочий, зафиксированном в статье 265 БК РФ, по критерию независимости и подотчетности:

1. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль. Осуществляется в отношении бюджетов бюджетной системы РФ.
   • Субъекты: Счетная палата Российской Федерации (на федеральном уровне) и контрольно-счетные органы (КСО) субъектов РФ и муниципальных образований (на региональном и местном уровнях).
   • Полномочия (согласно статье 268.1 БК РФ): Аудит эффективности, экспертиза проектов бюджетов и нормативных правовых актов, проведение проверок, ревизий, анализа и мониторинга.
2. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль. Направлен на обеспечение законности исполнения бюджета органами исполнительной власти.
   • Субъекты: Федеральное казначейство (на федеральном уровне), а также органы финансового контроля, являющиеся исполнительными органами субъектов РФ или органами местных администраций.
   • Функция: Обеспечение соблюдения бюджетного законодательства при исполнении бюджета и принятии бюджетных обязательств.

Специфика внутреннего финансового контроля Федерального казначейства

Роль Федерального казначейства в системе внутреннего ГМФК является уникальной и критически важной, поскольку оно выступает не только как контрольный, но и как исполнительный орган в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов. Внутренний контроль в органах Казначейства реализуется по двум ключевым векторам:

1. Организация внутреннего контроля в структурных подразделениях: Обеспечение надлежащего функционирования процессов внутри самого Казначейства.
2. Осуществление внутреннего государственного финансового контроля (ГФК) в отношении объектов контроля: Основное направление деятельности, которое включает в себя предварительный, текущий и последующий контроль.

Особое значение имеет предварительный контроль, осуществляемый Казначейством ежедневно. Как указано в официальных документах, это один из приоритетных видов деятельности, направленный на предупреждение и пресечение бюджетных нарушений до момента совершения платежа. Предварительный контроль реализуется через систему санкционирования операций и проверки соответствия документов, представленных получателями бюджетных средств, требованиям бюджетного законодательства. Таким образом, Казначейство выступает в роли "финансового фильтра", предотвращая нецелевое использование средств на этапе их расходования.

Системное соотношение видов, форм и методов финансового контроля: законодательный и доктринальный подход

Четкое понимание системного соотношения контроля требует разграничения трех ключевых категорий: виды, формы и методы. Виды контроля определяются по субъекту (внешний, внутренний) и по уровню власти (государственный, муниципальный). Формы контроля чаще всего классифицируются по временному признаку (предварительный, текущий, последующий). Методы контроля — это конкретные способы и инструменты, используемые контрольными органами.

Законодательно закрепленные методы (статья 267.1 БК РФ)

В доктрине финансового права под методами контроля понимается совокупность обоснованных и апробированных способов проверки, оценки и анализа состояния конкретных элементов объекта контроля. Бюджетный кодекс РФ (статья 267.1) закрепляет четыре основных метода осуществления ГМФК:

Метод контроля	Краткое определение (согласно БК РФ)	Особенности применения
Проверка	Совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций за определенный период.	Делится на камеральную (по месту нахождения контрольного органа, на основе документов) и выездную (по месту нахождения объекта, с фактическим изучением).
Ревизия	Комплексная проверка деятельности объекта контроля, выраженная в документальном и фактическом изучении законности всей совокупности операций и достоверности отчетности.	Наиболее глубокий и всеобъемлющий метод последующего контроля.
Обследование	Анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.	Результаты оформляются заключением, а не актом о нарушениях. Имеет более аналитический и менее карательный характер.
Санкционирование операций	Разрешение органом Федерального казначейства или финансовым органом на осуществление платежа после подтверждения денежного обязательства.	Метод предварительного контроля. Регламентируется, в частности, Приказом Минфина России от 13.12.2017 N 226н, регулирующим расходы федеральных бюджетных и автономных учреждений.

Доктринальные классификации форм контроля

Наиболее распространенной в научной доктрине является классификация форм контроля по временному признаку:

• Предварительный контроль: Осуществляется до совершения финансовых операций. Его цель — предупреждение нарушений. Ключевой инструмент — санкционирование (например, Казначейством).
• Текущий (оперативный) контроль: Проводится непосредственно в процессе совершения операций (например, мониторинг исполнения бюджета).
• Последующий контроль: Проводится по результатам завершенного финансового периода или операции. Основные методы — ревизия и проверка.

Доктринальная дискуссия о классификации

В науке финансового права отмечается, что многообразие вариантов классификации видов, форм и методов финансового контроля в отечественной доктрине ведет к недостаточной систематизации, поскольку отсутствует единое законодательное закрепление понятия и классификационных признаков. Различные авторы используют разные критерии для построения системы контроля, что демонстрирует академическую дискуссию:

Критерий классификации	Представители доктрины	Суть критерия
По субъекту контроля	С. Шохин, Л. Воронова	Классификация на президентский, парламентский, ведомственный, общественный и т.д.
По специфике субъекта	М. Романовский, О. Врублевская	Разделение на государственный, муниципальный, внутрихозяйственный, независимый (аудиторский).

Отсутствие единой, системной классификации в законодательстве (БК РФ лишь перечисляет методы, не давая исчерпывающей доктринальной основы) создает определенные сложности в правоприменительной практике и методологии, что является предметом постоянного научного обсуждения. Может ли существовать эффективная правоприменительная практика без четкой и унифицированной доктринальной основы?

Ревизия как ключевой метод последующего финансового контроля

Ревизия является краеугольным камнем системы последующего финансового контроля, поскольку представляет собой наиболее полную и глубокую форму изучения финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля.

Понятие, цели и предмет ревизии

Согласно статье 267.1 БК РФ, ревизия — это комплексная проверка деятельности объекта контроля. В отличие от обычной проверки, которая может охватывать лишь отдельные операции, ревизия направлена на установление законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций и достоверности их отражения в отчетности.

Цели ревизии:

1. Установление законности и целесообразности использования бюджетных средств.
2. Выявление фактов нецелевого расходования, хищений и недостач.
3. Оценка достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Предмет ревизии охватывает все аспекты финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля: от формирования доходов и принятия обязательств до фактического наличия денежных средств, материальных ценностей и эффективности использования государственного имущества.

Процедурные особенности и юридические последствия Акта ревизии

Процедура проведения ревизии строго регламентирована и включает несколько этапов:

1. Назначение и планирование: Ревизии могут быть плановыми (в соответствии с утвержденным планом работы контрольного органа) и внеплановыми (по решению уполномоченного органа при наличии достаточных оснований).
2. Проведение: Включает документальную проверку (изучение первичных документов, учетных регистров, отчетности) и фактическую проверку (инвентаризация денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, контрольные обмеры).
   • Исторический аспект: В соответствии с Инструкцией о порядке проведения ревизий и проверок, действовавшей для упраздненной Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), срок проведения ревизии (проверки) не мог превышать 45 рабочих дней, что подчеркивало ее комплексность и временные затраты.
3. Оформление результатов: Итогом ревизии является Акт ревизии. Этот документ имеет высокую юридическую силу и должен содержать подробное описание цели, хронологии, основных результатов, выявленных фактов нарушений финансовой дисциплины, точные ссылки на нарушенные нормы законодательства, причины нарушений и, при возможности, виновных лиц.

Акт ревизии служит основанием для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению материального ущерба, который был нанесен государству (муниципальному образованию), и, самое главное, для привлечения виновных лиц к административной, дисциплинарной или даже уголовной ответственности, в зависимости от тяжести правонарушения.

Трансформация методов контроля в условиях цифровизации: проблемы и перспективы

Современный финансовый контроль находится на этапе глубокой трансформации, вызванной стремительной цифровизацией государственных финансов. Этот процесс направлен на повышение эффективности, скорости и охвата контроля. Как следствие, методы контроля меняются от трудоемких ручных проверок к автоматизированному анализу. Это и есть главный результат, которого добивается государство.

Ключевые инструменты и результаты цифровизации

Цифровая трансформация в сфере ГМФК фокусируется на переходе от выборочного, последующего контроля к сплошному, предварительному контролю на основе риск-анализа.

Основной цифровой фундамент контрольной деятельности заложен Федеральным казначейством на базе Государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами ГИИС «Электронный бюджет». Эта платформа позволяет перевести все процессы контрольной деятельности — от планирования ревизий до формирования отчетности — в электронный вид.

Ключевым инструментом в этом процессе стал ведомственный проект Минфина России «Смарт-контроль» (Электронный СМАРТ-контроль), в рамках которого разрабатывается цифровая платформа финансового контроля, включающая модуль риск-анализа.

Достижения цифровизации:

1. Унификация стандартов: Деятельность по внутреннему государственному финансовому контролю на федеральном уровне унифицирована и стандартизирована с 2020 года на основе семи федеральных стандартов. Это обеспечивает единообразие методологии.
2. Повышение охвата: Внедрение инструмента риск-анализа позволило Казначейству России резко увеличить объем анализируемых данных. Если ранее контролю подвергались только отдельные выборки, то теперь, благодаря автоматизации и интеллектуальному анализу данных, охват анализом бюджетных средств увеличился в 10 раз (с 12 тыс. до 120 тыс. получателей бюджетных средств) за два года.
3. Переход к предварительному контролю: Системы автоматически выявляют отклонения и потенциальные нарушения на этапе санкционирования платежей (предварительный контроль), что снижает необходимость дорогостоящих и трудоемких последующих ревизий.

Риски и барьеры цифровой трансформации

Несмотря на очевидные преимущества, процесс цифровой трансформации сопряжен с серьезными рисками и барьерами, которые необходимо преодолеть для обеспечения устойчивости системы ГМФК:

Барьер/Риск	Описание	Пути решения
Угроза киберпреступности	Зависимость от информационных систем делает систему ГФК уязвимой перед хакерскими атаками и кибермошенничеством, что требует усиления финансовой безопасности и защиты данных.	Инвестиции в киберзащиту, создание специализированных ИТ-подразделений, регулярные аудиты безопасности.
Недостаток квалификации	Дефицит профессиональных навыков и квалификации сотрудников в сфере ИТ-технологий и анализа больших данных (Big Data) замедляет полноценное использование новых цифровых инструментов.	Создание программ переподготовки и повышения квалификации, привлечение ИТ-специалистов.
Несогласованность систем	Проблема интеграции и несогласованности информационных систем различных органов власти (ФНС, ФТС, Казначейства, КСО) затрудняет оперативный и комплексный обмен данными.	Создание единых цифровых платформ и стандартов обмена данными (например, на базе ГИИС «Электронный бюджет»).
Расширение теневой экономики	Использование цифровых технологий, таких как цифровые финансовые активы и криптовалюты, может привести к усложнению выявления теневых операций, требуя новых методов контроля.	Разработка правовой базы для контроля цифровых активов и использование блокчейн-аналитики.

Заключение

Система государственного (муниципального) финансового контроля в Российской Федерации представляет собой многоуровневый и динамично развивающийся институт, правовые основы которого прочно закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Законодательство четко разграничивает полномочия субъектов на внешний (Счетная палата, КСО) и внутренний (Федеральное казначейство, ГАБС) контроль.

Вместе с тем, академический анализ выявил, что, несмотря на нормативное закрепление методов контроля (проверка, ревизия, обследование, санкционирование), доктринальная классификация видов и форм контроля остается дискуссионной, что требует дальнейшей систематизации в законодательстве. Ревизия остается ключевым и наиболее комплексным методом последующего контроля, обеспечивающим документальное и фактическое изучение всей совокупности финансово-хозяйственных операций. Ее результаты служат прямым юридическим основанием для привлечения к ответственности и возмещения ущерба.

Современная трансформация финансового контроля, возглавляемая Федеральным казначейством через проекты ГИИС «Электронный бюджет» и «Смарт-контроль», продемонстрировала впечатляющие результаты, включая унификацию стандартов и десятикратное увеличение охвата анализом за счет внедрения риск-анализа, что имеет колоссальное значение для повышения эффективности расходования бюджетных средств. Однако дальнейшее развитие требует решения острых проблем, связанных с кибербезопасностью, дефицитом ИТ-кадров и необходимостью полной интеграции информационных систем.

Перспективы развития финансового контроля лежат в плоскости дальнейшей цифровой интеграции, стандартизации процедур и переходе к превентивным моделям контроля, основанным на больших данных и искусственном интеллекте.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (БК РФ) (ред. от 04.11.2022) // Российская газета. 1998. 12 августа. N 153-154.
3. О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 28.12.2022) // Собрание законодательства РФ. 1995. 16 января. N 3. Ст. 167.
4. О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 (ред. от 01.07.2021) // Собрание законодательства РФ. 1996. 29 июля. N 31. Ст. 3696.
5. О Министерстве финансов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 329 (ред. от 13.04.2022) // Собрание законодательства РФ. 2004. 2 августа. N 31. Ст. 3258.
6. Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: Приказ Минфина РФ от 28.12.2010 N 191н (ред. от 12.04.2022) // Российская газета. 2011. 05 марта. N 47.
7. Об утверждении Методических указаний по проведению камеральных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию и обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний: Постановление ФСС РФ от 21.05.2008 N 110 (ред. от 10.04.2017) // Российская газета. 2008. 28 июня. N 138.
8. Болтинова О.В. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2011. N 7. С. 10–15.
9. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М.: Информационно-внедренческий центр «Маркетинг», 2000. 392 с.
10. Бюджетное право: Учебник / А.Е. Абрамова, И.И. Кучеров, М.А. Моисеенко и др.; под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009. 296 с.
11. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. 192 с.
12. Григорьев А.В., Самсонов А.Г. Виды, формы и методы финансового контроля, их систематизация // Cyberleninka.
13. Кондрат Е.Н. Создание единой правовой основы регулирования финансового контроля как условие обеспечения финансовой безопасности государства // Административное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 84–89.
14. Кормилицын А.С. Формы и методы налогового контроля // Административное и муниципальное право. 2008. № 6. С. 52–54.
15. Косолапов С.В. Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ // Финансовое право. 2007. № 5. С. 6–12.
16. Крохина Ю.А. Международные акты и зарубежная практика как факторы оптимизации государственного финансового контроля России // Финансовое право. 2011. N 5. С. 10–14.
17. Кузовков В.В. Финансово-процессуальное принуждение (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. 26 с.
18. Лукашов А.И. Текущее состояние и перспективы цифровизации органов государственного финансового контроля в Российской Федерации // fa.ru.
19. Малых С. Г. и др. Цифровая трансформация финансового контроля: инструменты, риски и возможности // fundamental-research.ru.
20. Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб: Питер, 2002. 160 с.
21. Новичков И.В., Гальчун Е.А., Кезля Д.А. Цифровизация финансового контроля // Cyberleninka.
22. Овсянников Л.Н. Финансовый контроль как система // Финансы. 2000. N 12. С. 66–68.
23. Омельченко Е. Ю. Финансовый контроль: перспективы развития в условиях цифровизации // Cyberleninka.
24. Петросян О.Ш. Финансовый контроль как один из факторов обеспечения финансовой безопасности // Юридический мир. 2010. N 10. С. 17–22.
25. Прошунин М.М. К вопросу о соотношении финансового мониторинга и финансового контроля // Финансовое право. 2010. N 10. С. 21–24.
26. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь [Электронный ресурс]. М.: Инфра-М, 2006.
27. Телепнева А.В. Институт ревизии в современных экономических условиях // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2008. № 3. С. 158–163.
28. Финансовое право России: Учебник для вузов / Крохина Ю.А. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Инфра-М, 2011. 322 с.
29. Шевелева Н.А. Бюджетная система России. СПб.: Изд. Дом С.-Петерб. Гос. Ун-та, 2004. 280 с.
30. Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. 1999. № 4. С. 43–50.