Муниципальные выборы в контексте реформы 2025 года: Правовой анализ, новеллы ФЗ-33 и проблемы легитимности в единой системе публичной власти

Введение: Актуальность, цели и методологическая основа

Институт муниципальных выборов является краеугольным камнем конституционного строя Российской Федерации, выступая ключевой формой прямого волеизъявления граждан и основой легитимности органов местного самоуправления (МСУ). Актуальность настоящего исследования продиктована кардинальными изменениями, внесенными в правовую базу после конституционной реформы 2020 года и, в особенности, принятием Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее — ФЗ-33). Этот закон, пришедший на смену многолетнему ФЗ-131, не просто корректирует, а фундаментально меняет парадигму МСУ, интегрируя его в вертикаль государственной власти, что ставит новые вызовы перед всей системой организации публичной власти.

Цель работы состоит в проведении глубокого юридического и политологического анализа института муниципальных выборов в Российской Федерации, выявлении ключевых новелл и правовых коллизий, а также разработке научно обоснованных предложений по совершенствованию действующего законодательства и практики.

Исследование опирается на академический, строго научно-правовой стиль изложения. Методологическая база включает анализ нормативно-правовых актов (Конституция РФ, ФЗ-67, ФЗ-33), сравнительно-правовой метод (анализ соотношения с Европейской хартией местного самоуправления), а также анализ правоприменительной практики, прежде всего, Постановлений Конституционного Суда РФ (Пост. № 30-П от 2015 г., Пост. № 50-П от 2021 г.) и статистических данных.

Теоретико-правовые основы и принципы муниципальных выборов

Муниципальные выборы, являясь одной из основных форм народовластия на местном уровне, обладают четкой правовой детерминацией, закрепленной как на международном, так и на национальном уровне. Правовая детерминация, в свою очередь, обеспечивает системность и предсказуемость избирательного процесса, что критически важно для демократического функционирования общества.

Понятие муниципальных выборов в законодательстве РФ

Муниципальные выборы — это установленная законом процедура избрания граждан Российской Федерации в состав представительного органа муниципального образования, на должность главы муниципального образования, а также на иные муниципальные должности, замещаемые посредством прямого волеизъявления населения.

Согласно части 2 статьи 32 Конституции РФ, граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Правовая основа муниципальных выборов базируется на следующих конституционных принципах:

• Всеобщее избирательное право: Участие в выборах всех граждан, достигших 18 лет, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения.
• Равное избирательное право: Каждый избиратель имеет один голос; голоса имеют равную юридическую силу.
• Прямое избирательное право: Избиратели голосуют непосредственно за кандидата или список кандидатов.
• Тайное голосование: Исключение возможности какого-либо контроля за волеизъявлением избирателя.

Правовое регулирование процедуры организации и проведения муниципальных выборов осуществляется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ФЗ-67), а также новым ФЗ-33 и соответствующими законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

Соотношение российских принципов с Европейской хартией местного самоуправления

Российская Федерация, ратифицировав Европейскую хартию местного самоуправления (ФЗ от 11.04.1998 № 55-ФЗ), приняла на себя обязательство обеспечить реализацию принципов МСУ, в том числе, путем проведения свободных, прямых и равных выборов. Хартия, вступившая в силу для РФ 1 сентября 1998 года, обязывает государства-участников гарантировать политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований.

В этом контексте, прямые муниципальные выборы являются важнейшим инструментом реализации статьи 3 Хартии, которая гласит: «Право граждан участвовать в управлении государственными делами является одним из демократических принципов, общих для всех государств – членов Совета Европы».

Однако практика последних лет, связанная с отменой прямых выборов глав муниципалитетов в пользу избрания их представительным органом (через конкурс или по представлению субъекта), ставит под вопрос полное соответствие российским принципам политической самостоятельности МСУ, закрепленным в Хартии. Тем не менее, Конституционный Суд РФ, как будет показано далее, подтвердил конституционность права региональных законодателей устанавливать способ формирования органов МСУ, но при этом указал на предпочтительность прямых выборов как базовой формы. Таким образом, хотя формально Россия соблюдает Хартию, содержательно политическая автономия МСУ оказалась существенно ограничена.

Парадигмальный сдвиг: Муниципальные выборы в свете Федерального закона № 33-ФЗ (2025)

Принятие Федерального закона № 33-ФЗ (вступил в силу 19 июня 2025 года) знаменует собой глубокую реформу, которая не могла не отразиться на процедуре и сущности муниципальных выборов.

Интеграция МСУ в «единую систему публичной власти» как основа реформы

Центральным концептуальным положением ФЗ-33, являющимся прямым следствием поправок к Конституции РФ 2020 года, является закрепление того факта, что органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в РФ. Это положение кардинально меняет логику взаимоотношений между муниципальным и государственным уровнями власти, устанавливая принципиальную подконтрольность МСУ.

Согласно новому закону, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в эту единую систему. В контексте выборов это означает усиление государственного контроля за формированием муниципальных органов, что выражается, в частности, в новых механизмах избрания глав муниципалитетов. Если ФЗ-131 декларировал самостоятельность МСУ, то ФЗ-33 акцентирует внимание на их интегрированности и подконтрольности, ставя вопрос о политической автономии МСУ, поскольку без реальной автономии невозможно говорить о подлинном местном самоуправлении.

Новые способы избрания главы муниципального образования

ФЗ-33 унифицировал и существенно формализовал процедуру избрания глав муниципальных образований, предоставив законодателям субъектов РФ выбор из четырех способов (часть 2 статьи 44 ФЗ-33):

1. Прямые муниципальные выборы: Избрание главы на муниципальных выборах (наиболее демократичный способ).
2. Избрание из состава представительного органа: Глава избирается представительным органом муниципального образования из своего состава.
3. Избрание по конкурсу: Глава избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (наиболее распространенный в последние годы способ).
4. Избрание по представлению субъекта: Глава избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ.

Введение четвертого способа, где кандидаты представляются высшим должностным лицом субъекта РФ, является наиболее ярким проявлением реализации принципа единства системы публичной власти. Этот механизм, по сути, позволяет региональной власти напрямую влиять на процесс выдвижения и избрания руководителей муниципалитетов, что, хотя и призвано обеспечить согласованность, неизбежно снижает уровень политической самостоятельности и легитимности избранного главы в глазах местного населения. А не приводит ли такое прямое влияние к нивелированию самой идеи местного самоуправления?

Унификация сроков полномочий и тенденция к укрупнению

ФЗ-33 устанавливает единый срок полномочий для депутатов, главы муниципального образования и иных лиц, замещающих муниципальные должности, составляющий пять лет. Эта унификация способствует стабильности и согласованности избирательных циклов.

Кроме того, законодательство последних лет, которое предшествовало и было закреплено ФЗ-33, демонстрирует явную тенденцию к укрупнению муниципальных образований и переходу на одноуровневую систему (городские и муниципальные округа). Этот процесс, с одной стороны, оптимизирует управление и бюджетные расходы, но с другой — отдаляет органы власти от населения, что может негативно сказаться на явке и эффективности муниципальных выборов, увеличивая дистанцию между властью и жителями.

Организация, порядок проведения и особенности финансирования муниципальных выборов

Процедура подготовки и проведения муниципальных выборов строго регламентирована федеральным законодательством, прежде всего, ФЗ-67 и ФЗ-33.

Календарный план и финансовое обеспечение выборов

Согласно ФЗ-67, днем голосования на выборах в органы местного самоуправления является второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки полномочий.

Особое внимание уделяется финансовому обеспечению избирательного процесса, что является гарантией его независимости. Согласно статье 57 ФЗ-67 (в редакции от 29.05.2023), расходы на подготовку и проведение муниципальных выборов осуществляются за счет средств местного бюджета, которые должны быть предусмотрены отдельной строкой.

Критически важный процедурный срок: Денежные средства должны быть выделены соответствующим избирательным комиссиям не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования решения о назначении выборов. Главными распорядителями этих средств выступают ЦИК РФ, избирательная комиссия субъекта РФ и непосредственно комиссия, организующая муниципальные выборы. Несоблюдение десятидневного срока может стать основанием для оспаривания законности избирательной кампании, что ведет к потенциальной отмене результатов выборов и серьезному правовому кризису.

Регулирование избирательных систем на муниципальном уровне

Выбор конкретной избирательной системы (мажоритарная, пропорциональная или смешанная) на муниципальном уровне определяется законом субъекта РФ, а детализируется уставом муниципального образования.

Однако ФЗ-33 внес новое обязательное ограничение в отношении применения пропорциональной системы. Согласно части 7 статьи 44 ФЗ-33, выборы депутатов представительных органов городских и муниципальных округов с численностью менее 15 депутатов должны проводиться исключительно по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам (то есть по мажоритарной системе).

Данное ограничение направлено на упрощение избирательного процесса в небольших муниципалитетах и фокусирование на персоналиях, а не на партийных списках. Если ранее в представительных органах крупных муниципальных образований (20 и более депутатов) действовало требование о распределении не менее половины мандатов по пропорциональной системе, то теперь акцент смещается в сторону мажоритарных систем, что потенциально ослабляет роль политических партий на местном уровне и усиливает влияние местных элит.

Проблемы правоприменительной практики и кризис легитимности

Несмотря на детальную правовую регламентацию, практика проведения муниципальных выборов в РФ сталкивается с рядом системных проблем и правовых коллизий, многие из которых становятся предметом рассмотрения высших судебных инстанций.

Низкая явка и проблема информированности избирателей

Одной из наиболее острых проблем, напрямую влияющих на легитимность избранных органов, является хронически низкая явка населения на муниципальных выборах. Как можно ожидать от местных органов эффективной работы, если они избраны меньшинством?

Средняя явка на выборах

Уровень выборов	Средняя явка (Пример ЕДГ 2024 г.)	Примечание
Выборы всех уровней (общая)	≈ 47%	Отражает суммарную явку с учетом федеральных и региональных кампаний
Отдельные муниципальные выборы	23–30%	Например, в Тюменской области явка на муниципальных выборах составила 23,88%

Низкая явка обусловлена несколькими факторами: недостаточной информированностью граждан о полномочиях и важности МСУ, недоверием к результатам выборов, а также ограниченными возможностями кандидатов донести свою программу до избирателей.

Проблема информированности усугубляется тем, что действующее законодательство (ФЗ-67) не обязывает региональные государственные организации телерадиовещания предоставлять бесплатное эфирное время кандидатам на муниципальных выборах. В условиях отсутствия развитых муниципальных СМИ, это создает информационный вакуум, ограничивая доступ к избирателям и ставя в неравное положение кандидатов, не обладающих значительными финансовыми ресурсами, что прямо противоречит принципу равенства возможностей.

Правовые коллизии формирования органов МСУ в решениях КС РФ

Конституционный Суд РФ неоднократно выступал арбитром в вопросах законности выбора модели формирования органов МСУ, пытаясь найти баланс между федеральными интересами и принципами местного самоуправления.

1. Подтверждение права регионов на непрямые выборы главы (Постановление № 30-П).

В Постановлении от 01.12.2015 № 30-П КС РФ подтвердил конституционность права региональных законодателей устанавливать способ формирования органов МСУ, включая замену прямых выборов главы на избрание представительным органом (через конкурс). КС РФ признал, что прямые выборы являются предпочтительным, но не единственным допустимым способом. Таким образом, суд легализовал тенденцию к замене прямых выборов в подавляющем большинстве муниципалитетов, что усилило зависимость местных глав от региональной политической элиты.

2. Недопустимость законодательных пробелов (Постановление № 50-П).

В более позднем Постановлении от 23.11.2021 № 50-П КС РФ признал неконституционным применение квалифицированного большинства голосов (например, 2/3) для избрания главы из состава представительного органа, если это не сопровождается правилами, позволяющими определить лицо, временно осуществляющее полномочия главы, в случае невозможности избрания в разумный срок. Суд указал на недопустимость правовых вакуумов, которые могут привести к параличу власти на местном уровне и нарушению прав граждан на эффективное МСУ. Эти прецеденты показывают, что, несмотря на централизацию, КС РФ требует от законодателей субъектов РФ четкого соблюдения процедурных гарантий и обеспечения стабильного функционирования власти.

Судебная практика Верховного Суда РФ по регистрации кандидатов

Основной массив судебных споров, рассматриваемых Верховным Судом РФ, связан с обжалованием решений избирательных комиссий по вопросам регистрации или отказа в регистрации кандидатов и списков кандидатов.

Типичные основания для оспаривания включают:

• Недостоверность сведений, представленных кандидатом (например, о доходах или судимости).
• Нарушения при сборе подписей (недействительность или недостаточное количество).
• Нарушения в процессе финансирования избирательной кампании.

Судебная практика ВС РФ, как правило, направлена на максимально строгое соблюдение требований ФЗ-67 и ФЗ-33, при этом ключевым принципом остается соразмерность допущенного нарушения и применяемой санкции (например, отказ в регистрации). Обзор судебной практики, утвержденный Президиумом ВС РФ (например, от 20.12.2017), подчеркивает необходимость обеспечения реального права граждан быть избранными, исключая формальные препоны, которые могут быть устранены. Этим Верховный Суд РФ поддерживает баланс между строгостью закона и демократическими правами.

Концептуальные предложения по совершенствованию избирательного законодательства

Для повышения прозрачности, легитимности и эффективности муниципальных выборов в Российской Федерации необходимо не только устранять выявленные коллизии, но и проводить системную работу по модернизации законодательной базы.

Систематизация законодательного массива

Современное российское избирательное законодательство характеризуется высокой степенью разрозненности. Основ��ые положения содержатся в Конституции, ФЗ-67, ФЗ-33, а также в законах субъектов РФ и сотнях уставов МО. Эта многоуровневость и перманентное изменение норм создают трудности в правоприменении, а также увеличивают вероятность коллизий.

Предложение: Необходима кодификация федерального избирательного законодательства. Создание единого Избирательного кодекса Российской Федерации, объединяющего нормы ФЗ-67, а также общие положения ФЗ-33, касающиеся выборных процедур, позволит систематизировать законодательный массив, сделать его более доступным и понятным для правоприменителей и граждан. Кодификация также станет эффективным инструментом для устранения внутренних противоречий и избыточных отсылочных норм, упрощая работу избирательных комиссий и судов.

Расширение механизмов общественного контроля

Роль субъектов общественного контроля на муниципальных выборах часто остается незначительной. Общественные палаты субъектов РФ и создаваемые ими наблюдатели демонстрируют высокую активность на федеральных и региональных выборах, но на местном уровне их влияние минимально.

Предложение: Следует совершенствовать законодательство в части расширения полномочий субъектов общественного контроля местного уровня, в частности, муниципальных общественных палат или советов. Это может включать:

• Законодательное закрепление права муниципальных общественных палат направлять своих наблюдателей на все избирательные участки в пределах муниципального образования.
• Предоставление муниципальным общественным палатам права проводить независимый мониторинг информирования избирателей и предвыборной агитации.
• Обязательное включение представителей муниципальных общественных палат в состав конкурсных комиссий по избранию главы муниципального образования (в случаях, когда прямые выборы отменены).

Такое расширение полномочий обеспечит дополнительную прозрачность и повысит доверие граждан к результатам выборов.

Повышение уровня информированности граждан

Как показал анализ, низкая явка и недостаток информированности являются системными проблемами.

Предложение: Необходимо внести изменения в ФЗ-67, обязывающие региональные и, при наличии, муниципальные государственные (или с государственным участием) СМИ предоставлять бесплатное эфирное время кандидатам на муниципальных выборах на тех же условиях, что и на региональных кампаниях.

Это позволит:

• Снизить финансовую нагрузку на кандидатов и повысить конкурентность выборов.
• Обеспечить равный доступ к избирателям для всех участников кампании.
• Преодолеть информационный вакуум, что является ключевым фактором в борьбе с низкой явкой (23–30%).

Данные меры должны стать частью комплексной политики, направленной на повышение правовой грамотности и электоральной активности населения в вопросах местного самоуправления.

Заключение

Институт муниципальных выборов в Российской Федерации переживает период глубокой трансформации, обусловленной конституционными изменениями 2020 года и принятием ФЗ-33 в 2025 году. Основной вектор реформы — интеграция органов местного самоуправления в «единую систему публичной власти», что выражается в унификации сроков полномочий и, главное, в законодательном закреплении механизмов избрания глав МО, усиливающих влияние региональной власти (например, через представление кандидатов высшим должностным лицом субъекта РФ).

Несмотря на детализированную правовую базу, система муниципальных выборов сталкивается с рядом фундаментальных проблем: хронически низкой явкой (23–30%), вызванной недостатком информированности, и правовыми коллизиями, связанными с заменой прямых выборов главы МО. Правовые позиции Конституционного Суда РФ (Пост. № 30-П, № 50-П) подтверждают конституционность выбора модели формирования органов власти, но при этом требуют строгого соблюдения процедурных гарантий.

Для обеспечения подлинной легитимности и повышения доверия граждан к институту МСУ, необходимо реализовать концептуальные предложения по реформированию: провести кодификацию федерального избирательного законодательства, существенно расширить полномочия общественного контроля на муниципальном уровне и законодательно закрепить обязательство по предоставлению бесплатного эфирного времени кандидатам в муниципальные органы. Только системный подход, сочетающий вертикаль власти с реальными демократическими гарантиями, позволит муниципальным выборам в полной мере выполнять свою конституционную функцию — быть эффективной формой народовластия, обеспечивая при этом подлинную связь между гражданами и избираемыми ими структурами.

Список использованной литературы

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985). Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008, от 05.02.2014).
3. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ (ред. от 28.12.2013).
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти: Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ [Электронный ресурс] // Гарант. URL: https://www.garant.ru (дата обращения: 09.10.2025).
5. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (в ред. ФЗ от 29.05.2023 № 184-ФЗ).
6. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (принята 04.04.1992, ред. от 08.06.2012).
7. Устав (основной Закон) Амурской области: Закон Амурской области от 13.12.1995 № 40-ОЗ (ред. от 14.02.2014).
8. Устав Приморского края от 06.10.1995 № 40-КЗ (ред. от 05.07.2013).
9. По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 № 10-П.
10. Обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел о защите избирательных прав… (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20.12.2017) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 09.10.2025).
11. Иванченков Ю. В. Принципы избирательного права // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 12.
12. Комарова В. В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2006.
13. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. / 3-е изд., переаб. и доп. М.: Проспект, 2010.
14. Садовникова Г. Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008.
15. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 1996.
16. Старостина И. А. Российское избирательное право: доктрина и законодательство // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24.
17. Холопов В. А. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления как фактор модернизации муниципального управления в РФ // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 4.
18. Муниципальные выборы в решениях Конституционного суда РФ [Электронный ресурс] // Russmp.ru. URL: https://www.russmp.ru (дата обращения: 09.10.2025).
19. Совершенствование законодательства об электоральном общественном контроле [Электронный ресурс] // Актуальные проблемы российского права. URL: https://www.msal.ru (дата обращения: 09.10.2025).
20. Статья 106. Финансирование муниципальных выборов. Избирательный кодекс РТ [Электронный ресурс] // Гарант. URL: https://www.garant.ru (дата обращения: 09.10.2025).
21. Новеллы федерального законодательства о муниципальных выборах Novelties [Электронный ресурс] // Ssao.ru. URL: https://www.ssau.ru (дата обращения: 09.10.2025).
22. Особенности, характеристика и правовое регулирование муниципальных выборов в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 09.10.2025).
23. Судебная практика по выборам глав муниципальных образований и депутатов представительных органов [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 09.10.2025).
24. Муниципальные выборы и проблемы законодательства [Электронный ресурс] // Rcoit.ru. URL: https://www.rcoit.ru (дата обращения: 09.10.2025).
25. Опыт реализации новаций и предложения по совершенствованию избирательного законодательства по итогам электоральных кампаний 2020 года [Электронный ресурс] // Nbpublish.com. URL: https://nbpublish.com (дата обращения: 09.10.2025).
26. Особенности муниципальных выборов как формы реализации непосредственного волеизъявления граждан [Электронный ресурс] // Rcoit.ru. URL: https://www.rcoit.ru (дата обращения: 09.10.2025).
27. Европейская хартия местного самоуправления и ее реализация в российском праве [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 09.10.2025).
28. Муниципальная реформа: как новый закон повлияет на жизнь регионов и местной власти [Электронный ресурс] // Гарант. URL: https://www.garant.ru (дата обращения: 09.10.2025).
29. Новый закон о местном самоуправлении в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Президентская академия РАНХиГС. URL: https://www.ranepa.ru (дата обращения: 09.10.2025).
30. Реформа местного самоуправления: новые правила [Электронный ресурс] // Basis.gs. URL: https://basis.gs (дата обращения: 09.10.2025).
31. Новое в законодательстве о местном самоуправлении [Электронный ресурс] // Администрация Городского округа Пушкинский. URL: https://www.adm-pushkino.ru (дата обращения: 09.10.2025).
32. Муниципальные выборы: современная практика и перспективы развития [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 09.10.2025).