Муниципальные образования в системе публичной власти РФ: Правовая сущность, актуальная классификация и роль муниципального округа (МО) в свете реформы 2025 года

Введение: Актуальность исследования и цели работы

В Российской Федерации местное самоуправление (МСУ) выступает конституционно закрепленной формой осуществления власти народом, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Однако правовая и территориальная организация МСУ находится в состоянии перманентной реформы. Актуальность исследования обусловлена необходимостью анализа кардинальных изменений, внесенных в Конституцию РФ в 2020 году и, в особенности, принятием Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (ФЗ № 33-ФЗ). Этот закон, вступающий в силу с 1 января 2027 года, не только трансформирует принципы организации МСУ, но и кодифицирует правовую сущность муниципального образования (МО).

Целью настоящей работы является проведение исчерпывающего академического анализа правовой сущности, ключевых признаков и современной классификации муниципальных образований, с акцентом на действующее законодательство (ФЗ № 131-ФЗ) и его преемственность с новейшими реформами (ФЗ № 33-ФЗ и введение муниципального округа). Работа направлена на актуализацию знаний о месте МО в единой системе публичной власти РФ и детализацию административно-экономического обоснования реформы территориальной организации МСУ.

Правовая природа муниципального образования (МО) и его место в системе публичной власти

Доктринальные концепции и легальное закрепление статуса МО

Традиционно в доктрине муниципального права муниципальное образование рассматривается как основа территориальной организации местного самоуправления. Долгое время правовая природа МО оставалась предметом дискуссий, поскольку Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ («Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») не содержал прямого определения МО, ограничиваясь лишь перечислением его видов.

Однако ситуация изменилась с принятием Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ. Новелла, закрепленная в Части 1 Статьи 9 ФЗ № 33-ФЗ, устраняет существовавшую юридическую неполноту, устанавливая:

«Муниципальное образование признается публично-правовым образованием, созданным на территории с постоянно проживающим населением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления».

Признание МО публично-правовым образованием имеет ключевое значение. Оно окончательно закрепляет за МО статус субъекта публичной власти, обладающего властными полномочиями, собственным имуществом и бюджетом, что является критически важным для реализации принципа самостоятельности местного самоуправления, предусмотренного Конституцией РФ. Следовательно, такое законодательное закрепление статуса обеспечивает МО необходимую правосубъектность для полноценного участия в правоотношениях с государством и гражданами.

Ключевые юридические признаки МО

Для того чтобы территориальное образование получило статус муниципального, оно должно обладать рядом неотъемлемых юридических признаков, которые обеспечивают его функциональность и правосубъектность:

1. Территориальный признак. Муниципальное образование должно иметь собственную территорию с четко установленными границами. Согласно законодательству, границы МО устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Принцип территориального верховенства означает, что в пределах этих границ органы МСУ обладают исключительными полномочиями по решению вопросов местного значения.
2. Наличие населения. МО создается на территории с постоянно проживающим населением. Именно население является источником и субъектом местного самоуправления, реализуя свои права непосредственно (через референдумы, сходы, выборы) или опосредованно (через органы МСУ).
3. Собственная компетенция. МО обладает правом самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (например, благоустройство, транспортное обслуживание, организация водоснабжения). Объем компетенции (перечень вопросов местного значения) варьируется в зависимости от вида МО.
4. Наличие системы муниципальных правовых актов. МО обладает правом на нормотворчество, что выражается в принятии Устава муниципального образования (акта высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов), решений представительных органов, постановлений главы МО и местной администрации.

Место МО в единой системе публичной власти РФ

Исторически Конституция РФ (в редакции до 2020 года) строго отделяла органы местного самоуправления от системы органов государственной власти. Однако конституционная реформа 2020 года внесла фундаментальные изменения в этот принцип.

Конституция РФ была дополнена Частью 1.1 Статьи 131, которая устанавливает:

«Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом».

Это положение, а также дополнение Статьи 132 о включении местного самоуправления в единую систему публичной власти, кардинально изменило правовой ландшафт. Теперь МО не является полностью самостоятельным уровнем власти, изолированным от государства, а интегрировано в общую вертикаль. Это позволяет обеспечить более эффективное взаимодействие с федеральными и региональными властями для достижения общих целей развития, но, с доктринальной точки зрения, ставит вопрос о сохранении принципа организационной самостоятельности МСУ: не приведёт ли такое сближение к утрате автономии, гарантированной гражданам?

Эволюция и современная классификация муниципальных образований (МО)

Классификация муниципальных образований претерпела значительные изменения за последние два десятилетия, отражая поиск оптимальной модели управления на местах. В настоящее время законодательство находится на переходном этапе, когда действует классификация ФЗ № 131-ФЗ, но уже анонсирован переход к упрощенной модели ФЗ № 33-ФЗ.

Виды МО согласно Федеральному закону № 131-ФЗ (Двухуровневая/Одноуровневая модели)

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил сложную, преимущественно двухуровневую модель территориальной организации МСУ, которая включала следующие виды МО:

Вид МО	Уровень организации	Особенности территории	Функциональная роль
Сельское поселение	Нижний (Базовый)	Объединяет сельские населенные пункты.	Решение наиболее локальных вопросов жизнеобеспечения.
Городское поселение	Нижний (Базовый)	Город или поселок городского типа.	Решение локальных вопросов в городских условиях.
Муниципальный район	Верхний (Межпоселенческий)	Объединяет несколько поселений и межселенных территорий.	Решение вопросов межпоселенческого характера.
Городской округ	Одноуровневый	Крупный населенный пункт, не входящий в состав района.	Осуществляет полномочия как поселения, так и района.
Муниципальный округ	Одноуровневый	Объединяет населенные пункты, но без поселений.	Осуществляет полномочия как поселения, так и района (введен в 2019 г.).
Городской округ с внутригородским делением	Одноуровневый + Внутригородской район	Деление на внутригородские районы.	Управление крупными агломерациями.
Внутригородская территория города федерального значения	Особый статус	Москва, Санкт-Петербург, Севастополь.	Осуществление МСУ в пределах субъекта РФ.

Важное замечание: ФЗ № 33-ФЗ, который вступает в силу с 2027 года, предусматривает существенное сокращение классификации МО до трех основных видов: городской округ, муниципальный округ и внутригородское муниципальное образование города федерального значения. Этот шаг окончательно закрепляет тенденцию к переходу на одноуровневую систему управления, устраняя поселения и муниципальные районы как отдельные виды МО.

Сравнительный анализ компетенции: Вопросы местного значения поселений и межпоселенческий характер полномочий района

Ключевое различие между видами МО в рамках ФЗ № 131-ФЗ заключается в объеме и характере их полномочий, закрепленных в статьях 14 и 15.

Поселения (ст. 14 ФЗ № 131-ФЗ) решают вопросы, непосредственно связанные с жизнедеятельностью населения в их границах:

• Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
• Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения.
• Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Муниципальные районы (ст. 15 ФЗ № 131-ФЗ) сосредоточены на вопросах межпоселенческого характера, то есть тех, которые касаются обеспечения общих интересов всех входящих в район поселений:

• Организация электро- и газоснабжения поселений (не конечных потребителей в границах населенного пункта, а обеспечение систем).
• Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов (соединение поселений).
• Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования.

Таким образом, если поселение отвечает за «последнюю милю» коммунальной инфраструктуры и локальное благоустройство, то муниципальный район выполняет функции координатора, агрегатора и управляющего крупными, инфраструктурными проектами, связывающими поселения. Именно этот функциональный дуализм и стало целью устранить введение одноуровневых округов. Ведь насколько эффективна система, где за прокладку труб отвечает район, а за их обслуживание — поселение?

Муниципальный округ (МО): Юридическая специфика, причины введения и административно-экономическая роль

Правовое определение и особенности организации муниципального округа

Муниципальный округ (МО) был введен в ФЗ № 131-ФЗ Федеральным законом от 01.05.2019 № 87-ФЗ и представляет собой новый, но уже ставший доминирующим, вид муниципального образования.

Муниципальный округ определяется как несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (то есть в его составе нет самостоятельных поселений), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления.

Ключевые особенности муниципального округа:

1. Одноуровневая система: В отличие от муниципального района, Муниципальный округ не имеет поселений в своем составе. Он напрямую осуществляет весь объем вопросов местного значения, ранее разделенных между районом и поселениями (по сути, объединяя компетенции статей 14, 15 и 16 ФЗ № 131-ФЗ).
2. Устранение поселенческого уровня: В результате преобразования, органы местного самоуправления поселений упраздняются, а их полномочия переходят к органам муниципального округа.
3. Территориальная специфика: МО чаще всего формируется на базе существовавших муниципальных районов, где все поселения были объединены.

Административно-экономическое обоснование введения и динамика преобразований

Введение муниципального округа стало прямым ответом на накопившиеся административные и экономические проблемы, связанные с существованием двухуровневой системы:

1. Проблема «малых» поселений: Значительная часть сельских поселений имела крайне ограниченные финансовые и кадровые ресурсы для самостоятельного решения вопросов местного значения. Дублирование функций между поселениями и районом приводило к неэффективному расходованию бюджетных средств.
2. Необходимость оптимизации расходов: Официальной и главной целью введения МО стала консолидация представительских и административных ресурсов для оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления (ОМСУ). Упразднение поселенческого уровня означает сокращение штата депутатов, глав администраций и чиновников на местах.
3. Управляемость ресурсами: Переход к одноуровневой системе (как в городском, так и в муниципальном округе) позволяет централизовать управление финансовыми и материальными потоками, что, по мнению инициаторов реформы, должно улучшить качество предоставления муниципальных услуг.

Масштабы преобразований демонстрируют, что реформа активно реализуется субъектами РФ. По данным Росстата, по состоянию на 1 января 2023 года, в Российской Федерации насчитывалось 311 муниципальных округов, что подтверждает тенденцию к укрупнению и унификации территориальной организации МСУ. Введение МО является наиболее эффективным способом преодоления финансовой несамостоятельности поселений и повышения качества управления в сельских территориях.

Правовые основы и процедуры преобразования муниципальных образований

Преобразование муниципальных образований — это юридически сложная и социально значимая процедура, которая ведет к изменению территориальной основы, структуры или статуса МО. Процедура строго регламентирована ФЗ № 131-ФЗ и законом субъекта Российской Федерации.

Формы преобразования (объединение, разделение, изменение статуса)

В соответствии со Статьей 13 ФЗ № 131-ФЗ, преобразованием муниципальных образований признается:

1. Объединение МО: Соединение двух и более МО одного вида (например, двух сельских поселений, двух городских округов) в одно новое МО, или объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, для создания городского или муниципального округа.
2. Разделение МО: Разделение существующего МО на два или более новых МО.
3. Изменение статуса:
   • Наделение городского поселения статусом городского округа.
   • Лишение городского округа статуса и наделение его статусом муниципального района или городского поселения.
   • Изменение статуса муниципального округа на городской округ и наоборот.

Преобразование, как правило, осуществляется законом субъекта Российской Федерации. При этом закон субъекта РФ о преобразовании не должен вступать в силу в период избирательной кампании на соответствующей территории.

Порядок выдвижения инициативы: Роль населения и представительных органов

Процедура преобразования является многоступенчатой и требует обязательного учета мнения населения.

Инициатива о преобразовании может исходить от:

• Населения (через проведение местного референдума или схода граждан).
• Органов местного самоуправления.
• Органов государственной власти субъектов РФ.
• Федеральных органов государственной власти.

Роль населения и представительных органов:

1. Согласие населения. При объединении двух и более поселений, а также при преобразовании муниципального района в городской или муниципальный округ, требуется согласие населения каждого из преобразуемых МО. Это согласие выражается либо путем голосования (местный референдум), либо, для территорий с численностью избирателей не более 100 человек, на сходах граждан.
2. Инициатива населения. Если инициатива исходит от населения, она реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Для этого требуется создание инициативной группы, которая должна быть поддержана подписями избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ. Закон устанавливает минимальный порог: не менее 3% от числа участников референдума (избирателей), зарегистрированных на соответствующей территории.
3. Объединение округов. При объединении городских округов или городского и муниципального округов согласие населения выражается представительными органами каждого из объединяемых МО. Это отражает более сложную административную природу округов.

Таким образом, процедура преобразования призвана обеспечить баланс между необходимостью ад��инистративной оптимизации, проводимой региональными властями, и соблюдением конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Место МО в системе публичной власти РФ и доктринальные концепции

Включение МО в единую систему публичной власти

Интеграция органов местного самоуправления в единую систему публичной власти, конституционно закрепленная в 2020 году, является ключевой характеристикой современного российского федерализма. Это решение, по сути, признает МСУ не только самостоятельным институтом, но и необходимым элементом общей государственной машины.

Включение в единую систему публичной власти не означает поглощения МСУ государственной властью, но подчеркивает его роль как соучастника в решении общегосударственных задач. Как отмечают доктринальные источники, эта реформа призвана обеспечить:

1. Координацию деятельности: Устранение дублирования функций и повышение эффективности межбюджетных отношений и реализации национальных проектов.
2. Повышение ответственности: Усиление контроля со стороны органов государственной власти за качеством исполнения переданных государственных полномочий и соблюдением законности.

Принятие ФЗ № 33-ФЗ от 20.03.2025 стало логическим развитием конституционных положений, закрепив правовые основы функционирования местного самоуправления в рамках новой единой системы.

Доктринальные концепции правовой природы МО

В доктрине муниципального права продолжают сосуществовать несколько концепций правовой природы МО:

• Муниципальное образование как территориальная единица МСУ. Эта концепция рассматривает МО исключительно как территорию, в пределах которой реализуется власть местного самоуправления.
• Муниципальное образование как юридическое лицо публичного права. Долгое время эта концепция была наиболее распространенной, поскольку МО обладает признаками юридического лица (собственное имущество, возможность выступать истцом и ответчиком в суде).
• Муниципальное образование как публично-правовое образование. Новейшее легальное закрепление статуса МО в ФЗ № 33-ФЗ как публично-правового образования (Часть 1 Статьи 9) является прямым ответом законодателя на доктринальные споры. Этот термин наиболее полно отражает двойственную природу МО: с одной стороны, это коллектив жителей, решающий свои вопросы; с другой — это субъект власти, обладающий публичными полномочиями и являющийся частью публичного правопорядка.

Легализация понятия «публично-правовое образование» устраняет неполноту, существовавшую в ФЗ № 131-ФЗ, и ставит точку в спорах о правосубъектности МО, утверждая его статус как полноценного субъекта правоотношений в системе публичной власти.

Заключение: Основные выводы и перспективы развития

Проведенный анализ демонстрирует, что институт муниципального образования в Российской Федерации находится на ключевом этапе эволюции, направленном на консолидацию и унификацию территориальной организации местного самоуправления.

Основные выводы:

1. Эволюция правовой сущности: Правовой статус муниципального образования эволюционировал от неявного определения, основанного на перечне видов, к четкому легальному закреплению в ФЗ № 33-ФЗ (2025) как публично-правового образования. Эта новелла является фундаментальной для муниципального права, признавая МО полноценным субъектом публичной власти.
2. Переход к одноуровневой модели: Классификация МО движется в сторону упрощения. Текущая сложная двухуровневая система (поселение—район) активно замещается одноуровневыми моделями — городским округом и муниципальным округом.
3. Роль муниципального округа: Введение муниципального округа (МО) в 2019 году и его активное распространение (311 МО на 01.01.2023) является центральным элементом реформы. МО служит инструментом административно-экономической консолидации, позволяя оптимизировать расходы на содержание ОМСУ и централизовать управление ресурсами, особенно на обширных сельских территориях.
4. Интеграция в публичную власть: Конституционные поправки 2020 года окончательно закрепили МО в единой системе публичной власти РФ, что подчеркивает его значимость для реализации национальных целей, но требует постоянного мониторинга для сохранения принципа самостоятельности местного самоуправления.

Перспективы развития института МО связаны с полным вступлением в силу ФЗ № 33-ФЗ с 2027 года, когда классификация МО будет унифицирована, а правовая основа их функционирования в единой системе публичной власти получит свое окончательное закрепление, завершая тем самым один из самых масштабных этапов реформирования местного самоуправления в современной России.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»».
3. Кузьмин В.А., Поляков Е.А. Муниципальный округ: правовая природа и тенденции развития // Научный вестник Крыма. – 2024. – № 1 (14). – С. 57–60.
4. Упоров И. В. Муниципальное образование как основа территориальной организации местного самоуправления: понятие и сущность // Академия. – 2015. – №3. – С. 68-70.
5. Упоров И. В. Система муниципальных образований в России: состояние и организационно-территориальные проблемы // Академия. – 2014. – №7. – С. 90-92.
6. Холопов В.А. Государственное и муниципальное управление. – М.: Феникс, 2010. – 368 c.
7. Яновский В.В., Кирсанов С.А. Государственное и муниципальное управление. – М.: КноРус, 2013. – 200 c.
8. Виды муниципальных образований в Российской Федерации: анализ законодательства и правоприменительной практики. [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 09.10.2025).
9. Муниципальный округ – новый вид муниципального образования: проблемы и перспективы реформы. [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 09.10.2025).
10. Новый закон о местном самоуправлении в Российской Федерации. [Электронный ресурс] // Ranepa.ru. URL: https://ranepa.ru (дата обращения: 09.10.2025).
11. Прокурор разъясняет — Прокуратура Пермского края (об объединении двух муниципальных районов). [Электронный ресурс] // Genproc.gov.ru. URL: https://genproc.gov.ru (дата обращения: 09.10.2025).
12. Что считать преобразованием муниципальных образований и изменением границ муниципального образования? [Электронный ресурс] // Sovmo.tatarstan.ru. URL: https://sovmo.tatarstan.ru (дата обращения: 09.10.2025).