Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации: комплексный анализ правовых, организационных и практических аспектов

В условиях постоянно меняющегося социально-экономического ландшафта, когда стабильность и устойчивость развития являются залогом национального благополучия, система муниципального финансового контроля обретает особое значение.

Она выступает не просто как надзорный механизм, но как стратегический инструмент обеспечения прозрачности, законности и эффективности использования публичных финансов на местном уровне. Каждый рубль, выделенный из муниципального бюджета, должен служить интересам граждан, способствуя развитию инфраструктуры, социальной сферы и экономическому росту территорий. Таким образом, муниципальный финансовый контроль — это ключевой элемент системы государственного и муниципального управления, призванный гарантировать целевое и рациональное расходование средств, предотвращать злоупотребления и повышать доверие общества к местной власти.

Данное исследование имеет академическую направленность и призвано предоставить исчерпывающий анализ муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Мы детально рассмотрим его правовые основы и их эволюцию, изучим структуру и полномочия контрольно-счетных органов, углубимся в стандарты, регламентирующие их деятельность, выявим актуальные проблемы реализации контроля и предложим пути его совершенствования. Особое внимание будет уделено роли внутреннего финансового аудита как важнейшего элемента повышения эффективности управления муниципальными финансами. Цель работы — создать структурированный и актуальный материал, который может служить надежной базой для студентов, аспирантов и специалистов, интересующихся вопросами государственного и муниципального управления, финансов и права.

Правовые основы муниципального финансового контроля и их эволюция

Муниципальный финансовый контроль – это не застывшая догма, а живой, постоянно развивающийся механизм, чья правовая основа претерпевает регулярные изменения, и за последнее десятилетие мы стали свидетелями значительной трансформации законодательства, направленной на повышение эффективности, прозрачности и адаптивности системы контроля к современным реалиям.

Место муниципального финансового контроля в системе государственного контроля

Муниципальный финансовый контроль занимает уникальное положение в иерархии публичного контроля, являясь неотъемлемой и органичной частью общегосударственной системы. Его корни уходят в Конституцию Российской Федерации, которая определяет основы бюджетного устройства страны и принципы местного самоуправления. Эта фундаментальная связь подчеркивает единство бюджетной системы РФ и взаимозависимость всех её уровней – федерального, регионального и муниципального.

По своей сути, муниципальный финансовый контроль — это комплекс мероприятий, направленных на проверку законности, целесообразности, результативности и эффективности использования средств местного бюджета и иных муниципальных ресурсов. Он служит не только для выявления нарушений, но и для предотвращения рисков, повышения качества управления публичными финансами на уровне, наиболее близком к повседневным нуждам граждан. Без эффективного муниципального контроля невозможно представить стабильное функционирование местного самоуправления и реализацию его конституционных полномочий.

Федеральное законодательство, регулирующее муниципальный финансовый контроль

Основополагающими документами, формирующими правовое поле муниципального финансового контроля, являются федеральные законы, которые определяют его рамки и механизмы.

Центральное место среди них занимает Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ). Статья 265 БК РФ определяет виды государственного (муниципального) финансового контроля, который подразделяется на внешний и внутренний. Важно отметить, что эта статья была существенно изменена Федеральным законом № 199-ФЗ от 26 июля 2019 г., и эти изменения применяются к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ начиная с бюджетов на 2023 год. Это означает переход к более современной и ориентированной на результат модели контроля, учитывающей новые подходы к бюджетному процессу.

Другим краеугольным камнем является Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований». Этот закон детально регламентирует создание, структуру, полномочия и принципы деятельности контрольно-счетных органов (КСО) на всех уровнях, включая муниципальный. Его актуальность не ослабевает, напротив, он постоянно адаптируется к меняющимся условиям. За последние 5-10 лет Федеральный закон № 6-ФЗ претерпел многочисленные изменения, в том числе от 2 июля 2013 г., 4 марта 2014 г., 3 апреля 2017 г., 27 декабря 2018 г., 30 апреля 2021 г., 1 июля 2021 г., 10 июля 2023 г., 31 июля 2023 г. и 8 августа 2024 г. Эти поправки отражают стремление законодателя к повышению гибкости, эффективности и расширению сферы охвата контроля, а также учитывают появление новых субъектов, таких как федеральные территории, что нашло отражение в изменениях от 10 июля 2023 г.

Нельзя обойти вниманием и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который закладывает базовые принципы организации местного самоуправления и тем самым определяет общие условия для функционирования муниципального финансового контроля.

Помимо этих ключевых актов, регулирование осуществляется другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Примечательно, что в 2022-2023 гг. в рамках повышения эффективности внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля были определены приоритетные направления развития его цифровизации и расширены полномочия Федерального казначейства. Это не просто технические изменения, а стратегический поворот, направленный на переход от постфактумного контроля к опережающему управлению рисками, внедрению превентивных механизмов и применению информационно-телекоммуникационных технологий для автоматизации постоянных процессов и оперативной обработки данных. В частности, к полномочиям Федерального казначейства с 2023 года были включены контроль (анализ) финансовых и хозяйственных операций государственных корпораций, публично-правовых компаний и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля Российской Федерации превышает 50%, а также анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового аудита. Для реализации этих задач уже введены в опытную эксплуатацию компоненты подсистемы финансового контроля в Государственной интегрированной информационной системе (ГИИС) «Электронный бюджет».

Влияние регионального и муниципального нормотворчества

Хотя федеральное законодательство создает общую рамочную основу, региональные и муниципальные власти также играют важную роль в детализации и адаптации системы финансового контроля к местным условиям. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований может осуществляться также законами субъектов Российской Федерации, но только в случаях и порядке, установленных федеральными законами.

Например, субъект РФ может принять закон, уточняющий порядок взаимодействия между региональными и муниципальными КСО, или устанавливающий дополнительные требования к их деятельности, не противоречащие федеральному законодательству. На муниципальном уровне представительные органы власти принимают собственные нормативные правовые акты, регулирующие детали деятельности своих КСО, например, утверждающие их положения, штатную численность, порядок проведения отдельных видов контрольных мероприятий. Эти акты призваны учесть специфику конкретного муниципального образования, его бюджетные особенности и организационную структуру, обеспечивая при этом соблюдение общих принципов и требований, установленных на федеральном уровне. Таким образом, формируется многоуровневая, но при этом интегрированная система правового регулирования муниципального финансового контроля.

Структура и полномочия контрольно-счетных органов муниципальных образований

Контрольно-счетные органы муниципальных образований (КСО) являются стержневым элементом в системе внешнего муниципального финансового контроля, выступая в роли «глаз и ушей» представительных органов власти, обеспечивая надзор за расходованием бюджетных средств и управлением муниципальным имуществом. Их деятельность – это не просто проверка фактов, но и превентивная работа, направленная на повышение эффективности и прозрачности местного самоуправления.

Правовой статус и организационная независимость КСО

В основе деятельности КСО лежит четко определенный правовой статус. Согласно законодательству, контрольно-счетный орган муниципального образования — это постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля. Его создание является прерогативой и ответственностью представительного органа муниципального образования (например, городской думы или совета депутатов), которому он, в свою очередь, подотчетен.

Ключевым принципом, обеспечивающим объективность и беспристрастность КСО, является его организационная и функциональная независимость. Что это означает на практике? Организационная независимость подразумевает, что КСО не подчиняется исполнительным органам местного самоуправления (администрации), не входит в их структуру и не зависит от их решений в вопросах своей внутренней организации, кадровой политики и планирования деятельности. Функциональная независимость гарантирует свободу КСО при выборе объектов контроля, методов проведения проверок, формировании выводов и предложений. Конечно, эта независимость не является абсолютной – КСО подотчетен представительному органу, который его формирует и утверждает отчеты о его деятельности. Однако это взаимодействие строится на принципах контроля за результатами, а не на прямом оперативном управлении, что позволяет КСО действовать в интересах всего муниципального образования, а не отдельных его структур.

Состав, структура и штатная численность КСО

Типовая организационная структура КСО муниципального образования включает в себя председателя и аппарат контрольно-счетного органа. Председатель является высшим должностным лицом КСО, несущим ответственность за его деятельность. Аппарат состоит из сотрудников, выполняющих контрольно-аналитическую работу.

Однако законодательство предусматривает гибкость в формировании структуры КСО, позволяя адаптировать её под нужды и масштабы конкретного муниципального образования. Так, уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа может быть предусмотрена должность заместителя председателя, который помогает председателю в организации работы, а также должности аудиторов. Аудиторы, как правило, отвечают за конкретные направления контрольной деятельности и возглавляют группы по проведению проверок.

Штатная численность КСО — вопрос критически важный для обеспечения его функциональности и независимости. Она устанавливается правовым актом представительного органа муниципального образования, но при этом – по представлению председателя КСО. Такой порядок позволяет учесть реальную потребность в ресурсах, исходя из объема возложенных полномочий и необходимости обеспечения независимости органа.

Для иллюстрации масштабов: на территории Свердловской области, например, сформировано 74 КСО муниципальных образований со статусом юридического лица, охватывающих 94 муниципальных образования. Этот пример показывает, что даже в пределах одного субъекта РФ количество и структура КСО могут быть весьма разнообразными, отражая сложность территориального деления и экономический потенциал муниципалитетов.

Особый порядок предусмотрен для городских и сельских поселений. В них КСО могут не создаваться, особенно если создание отдельного органа с полным штатом экономически нецелесообразно. В таких случаях представительные органы поселений вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче полномочий КСО муниципального района по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Это позволяет обеспечить необходимый уровень контроля даже в небольших поселениях, оптимизируя при этом использование ресурсов.

Основные полномочия и функции КСО

Полномочия КСО муниципальных образований чрезвычайно широки и охватывают все стадии бюджетного процесса, а также вопросы управления муниципальной собственностью. Их можно классифицировать по нескольким ключевым направлениям:

1. Контроль за исполнением местного бюджета: Это основная функция КСО, включающая проверку доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета. Она направлена на обеспечение законности и целевого использования бюджетных средств.
2. Экспертиза проектов местного бюджета: КСО проводит предварительную оценку проектов бюджета, выявляя возможные риски, неточности и несоответствия законодательству до их принятия, что является важным элементом превентивного контроля.
3. Внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета: После завершения финансового года КСО осуществляет всестороннюю проверку отчета об исполнении бюджета, подтверждая его достоверность и полноту, а также оценивая достижение запланированных результатов.
4. Контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета и иных источников: Эта функция выходит за рамки простой проверки законности, акцентируя внимание на качестве управления ресурсами. Эффективность предполагает достижение максимального результата при минимальных затратах, а экономность — бережное отношение к средствам.
5. Контроль за соблюдением порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом: Включает проверку законности сделок с муниципальной собственностью, её использования и сохранности, а также контроль за охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности, находящимися в муниципальной собственности.
6. Оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов и муниципальных гарантий: КСО анализируют, насколько целесообразны и эффективны меры поддержки, предоставляемые за счет местного бюджета, и насколько они достигают поставленных целей.
7. Финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов: Это превентивная мера, позволяющая оценить финансовые последствия принимаемых решений, касающихся расходных обязательств и муниципальных программ.
8. Анализ бюджетного процесса: КСО не только контролирует, но и анализирует весь бюджетный процесс, готовя предложения по его совершенствованию, что способствует повышению качества управления финансами.
9. Аудит в сфере закупок: В случае образования представительными органами муниципальных образований, КСО осуществляют аудит в сфере закупок, проверяя законность, обоснованность и эффективность закупочной деятельности.

Важно отметить, что региональные КСО также играют роль в поддержке и развитии муниципальных органов. По обращению муниципальных КСО или представительных органов муниципальных образований они могут анализировать их деятельность и давать рекомендации по повышению эффективности работы. Кроме того, региональные КСО дают заключения о соответствии кандидатур на должность председателя муниципального КСО установленным требованиям, обеспечивая высокий уровень квалификации руководства.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля

Для обеспечения единообразия, объективности и высокого качества контрольной деятельности, КСО руководствуются специально разработанными стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Эти стандарты — своего рода дорожная карта, которая определяет правила игры, методологию и этические нормы для всех участников процесса.

Общие требования к стандартам

Система стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля не является стихийной. Она базируется на общих требованиях, установленных Счетной палатой Российской Федерации. Эти требования формируют фундаментальные принципы, которым должны соответствовать все разрабатываемые стандарты. В частности, «Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля», утвержденные Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 12.05.2012 № 21К (854)), устанавливают, что контрольная деятельность должна основываться на принципах:

• Неза��исимости: Контрольные органы должны быть свободны от влияния объектов контроля и любых внешних давлений, которые могут поставить под сомнение их объективность.
• Компетентности: Сотрудники КСО должны обладать необходимыми знаниями, навыками и опытом для выполнения своих функций.
• Гласности: Результаты контрольных мероприятий, как правило, должны быть открытыми и доступными для общественности, с соблюдением требований о государственной и иной охраняемой законом тайне.
• Конфиденциальности: Информация, полученная в ходе контрольных мероприятий, которая содержит коммерческую или иную охраняемую законом тайну, должна быть защищена.

Эти принципы, помимо общих требований Счетной палаты, также закреплены в Федеральном законе № 6-ФЗ и иных нормативных актах, создавая прочную правовую основу для деятельности КСО. Для внутреннего контроля подобные принципы детализированы в Постановлении Правительства РФ от 06.02.2020 № 95.

Международные основы стандартизации

Разработка российских стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля не происходит в отрыве от мирового опыта. При этом активно учитываются международные стандарты в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности. Особое влияние на методологию и принципы работы российских КСО оказывают стандарты Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) и её Международные стандарты высших органов финансового контроля (ИСАИ/ISSAI).

ИНТОСАИ – это профессиональная организация, объединяющая высшие контрольные органы большинства стран мира, и её стандарты признаны эталоном в сфере государственного аудита. Они охватывают широкий круг вопросов: от основополагающих принципов деятельности контрольных органов до конкретных методик проведения различных видов аудита (финансового, эффективности, соответствия). Применение этих международных подходов позволяет российским КСО интегрироваться в глобальное аудиторское сообщество, использовать передовой опыт и повышать качество своей работы до международного уровня. Это также способствует гармонизации национального законодательства и практики с общемировыми тенденциями, что укрепляет доверие к российской системе финансового контроля. Не является ли такое стремление к гармонизации ключевым фактором для устойчивого развития всей системы публичных финансов?

Типовые (модельные) и рабочие стандарты

На основе общих требований и с учетом международных рекомендаций разрабатываются и внедряются конкретные стандарты, которые можно разделить на типовые (модельные) и рабочие.

Типовые (модельные) стандарты представляют собой образцы или шаблоны, которые служат основой для разработки собственных стандартов каждым КСО. Они обеспечивают единый подход к организации и проведению наиболее распространенных видов контрольных мероприятий. Примерами таких стандартов являются:

• «Внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета»: Регламентирует порядок проведения аудита финансовой отчетности муниципалитета.
• «Порядок проведения экспертно-аналитического мероприятия»: Определяет методологию анализа и оценки различных аспектов бюджетного процесса, муниципальных программ или проектов.
• «Порядок проведения контрольного мероприятия»: Устанавливает общие правила и процедуры для проведения проверок по различным направлениям.
• «Контроль за реализацией документов, подготовленных по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий»: Направлен на обеспечение выполнения рекомендаций и предложений КСО.
• «Проведение аудита в сфере закупок»: Определяет специфические подходы к аудиту закупочной деятельности.

Эти модельные стандарты, разработанные, например, Счетной палатой РФ или региональными КСО, дают муниципальным КСО готовую основу для работы, экономя их ресурсы на самостоятельную разработку.

Рабочие стандарты, в свою очередь, это внутренние документы каждого конкретного КСО, которые детализируют процедуры осуществления контрольно-аналитической деятельности с учетом специфики муниципального образования и его бюджетного процесса. Они могут содержать конкретные чек-листы, формы документов, методики выборки и анализа данных. Применение стандартов обеспечивает методологическое единство и единообразие в проведении контрольных мероприятий. Это означает, что вне зависимости от того, какой именно КСО проводит проверку, используются схожие подходы, что гарантирует сравнимость результатов и высокое качество аудита. Стандартизация способствует повышению профессионализма сотрудников, упрощает обучение и позволяет эффективно использовать накопленный опыт.

Актуальные проблемы реализации муниципального финансового контроля

Несмотря на развитую правовую базу и системную организацию, муниципальный финансовый контроль в России сталкивается с целым рядом серьезных вызовов и проблем, которые препятствуют его полноценной реализации и снижают общую эффективность. Эти трудности носят комплексный характер, затрагивая правовые, организационные, кадровые и технические аспекты.

Отсутствие единой правовой, организационной и методической базы

Одной из самых глубинных проблем является отсутствие подлинно единой для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации правовой, организационной и методической базы государственного финансового контроля. Это не просто пробелы в законодательстве, а системный дефект, который сдерживает развитие контроля.

Как проявляется это отсутствие единства?

• Нескоординированность действий: Различные органы финансового контроля (федеральные, региональные, муниципальные, внешние и внутренние) могут действовать разрозненно, без достаточной координации. Это приводит к дублированию функций в одних областях и, наоборот, к «слепым зонам» в других.
• Отсутствие единой концепции ГФК: Несмотря на общие декларации, отсутствует целостная, всеобъемлющая концепция государственного финансового контроля, которая бы четко определяла общие цели, задачи, принципы и механизмы взаимодействия на всех уровнях.
• Неполнота нормативно-правовой базы: Действующая нормативно-правовая база зачастую не содержит детализированных положений, регламентирующих организацию и выполнение расходов по программам и бюджетам. Это создает правовую неопределенность и затрудняет оценку эффективности использования средств.
• Отсутствие четких механизмов взаимодействия: Недостаточно закреплены полномочия и механизмы взаимодействия органов при осуществлении контроля. Это приводит к бюрократическим проволочкам, снижению оперативности и затрудняет обмен информацией.
• Дефицит единых стандартов, методик и классификатора нарушений: Хотя существуют общие требования и типовые стандарты, на практике отсутствует единая, унифицированная система конкретных стандартов, методических рекомендаций и современного классификатора нарушений. Это затрудняет сравнительный анализ, обобщение практики и применение единых подходов к оценке нарушений. Отсутствие такого классификатора мешает сбору агрегированной статистики и выработке системных решений.

Кадровое, ресурсное и информационно-техническое обеспечение

Эффективность любого органа зависит от его ресурсной обеспеченности. В случае с муниципальными КСО, эта проблема стоит особенно остро.

• Недостаток трудовых и материальных ресурсов: КСО муниципальных образований, особенно в малых городах и сельских поселениях, хронически сталкиваются с дефицитом как человеческих, так и материальных ресурсов. Масштабы этого недостатка значительны, хотя точные статистические данные по каждому муниципальному образованию редко представлены в открытых источниках. Это проявляется в недостатке квалифицированных сотрудников, нехватке современного оборудования, отсутствии достаточных средств на обучение и повышение квалификации.
• Проблемы с кадровым обеспечением: Дефицит квалифицированных кадров – это не просто количественная, но и качественная проблема. Отмечается недостаточный уровень «цифровых» компетенций у глав муниципальных образований, муниципальных служащих и руководителей муниципальных унитарных предприятий, что препятствует инновационно-модернизационному развитию. Для проведения современного аудита, в том числе аудита эффективности и аудита в сфере закупок, требуются высококлассные специалисты с глубокими знаниями в экономике, юриспруденции, информационных технологиях, а также с развитыми аналитическими навыками. Система подготовки и переподготовки таких кадров нуждается в значительном совершенствовании.
• Недостаточный уровень информационного и технического обеспечения: В эпоху цифровизации низкий уровень информационного и технического обеспечения КСО является серьезным барьером. Конкретные недостатки включают:
  • Низкий уровень внедрения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в повседневную деятельность.
  • Отсутствие у большинства КСО удаленного доступа к информационным ресурсам объектов контроля. Это означает, что контролеры вынуждены работать с бумажными документами или ограниченными электронными базами данных, что замедляет процесс, увеличивает трудозатраты и снижает оперативность.
  • Недостаточное использование специализированного программного обеспечения для анализа данных, выявления рисков и автоматизации рутинных операций.

Проблемы независимости и правовые коллизии

Принцип независимости КСО, закрепленный в законодательстве, на практике сталкивается с серьезными вызовами, а также существуют правовые коллизии, усложняющие работу.

• Противоречия в правовом регулировании статуса КСО: Эти противоречия связаны с реализацией принципов независимости и самостоятельности. Например, «пересечение полномочий» между органами внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля может приводить к дублированию функций и ослаблению независимости КСО. Если внутренний аудит осуществляет тот же орган, который затем подвергается внешнему контролю, возникает конфликт интересов, ставящий под сомнение объективность обоих процессов.
• Проблемы привлечения к административной ответственности: Несмотря на выявление многочисленных нарушений, зачастую возникают сложности с привлечением виновных лиц к административной ответственности. Это может быть связано с недостатками в законодательстве, нечеткостью формулировок, сложностью доказательной базы или противодействием со стороны объектов контроля. Отсутствие неотвратимости наказания снижает стимулирующий эффект контроля и может порождать ощущение безнаказанности.

Социальная и экономическая неэффективность

Кумулятивный эффект всех вышеперечисленных проблем приводит к серьезным негативным последствиям. Проблемы в организации финансового контроля ведут к социальной неэффективности и экономической нерациональности распределения и целевого использования бюджетных средств.

• Социальная неэффективность: Когда бюджетные средства расходуются нецелевым образом, с нарушениями или просто неэффективно, это напрямую сказывается на качестве жизни граждан. Недостроенные объекты инфраструктуры, некачественные муниципальные услуги, неоправданные расходы – все это подрывает доверие к власти и тормозит социальное развитие.
• Экономическая нерациональность: Неэффективное использование ресурсов приводит к потерям для муниципального бюджета, замедляет экономический рост и препятствует реализации стратегических программ развития. Это означает, что бюджетные средства, которые могли бы быть направлены на развитие образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, тратятся впустую или используются с минимальной отдачей.

Таким образом, решение проблем муниципального финансового контроля – это не просто вопрос соблюдения законности, но и стратегическая задача, направленная на повышение качества управления, укрепление доверия общества и обеспечение устойчивого развития муниципальных образований.

Направления совершенствования муниципального финансового контроля

Преодоление существующих проблем и повышение эффективности муниципального финансового контроля требует комплексного подхода и системных преобразований. Экспертное сообщество и государственные органы активно разрабатывают и внедряют новые направления, нацеленные на модернизацию системы.

Укрепление независимости и потенциала КСО

Одним из фундаментальных направлений совершенствования является усиление независимости, укрепление и наращивание потенциала муниципальных КСО. Без реальной независимости контрольный орган теряет свою объективность и способность эффективно выполнять свои функции. Это предполагает:

• Гарантии правовой и функциональной независимости: Законодательное закрепление и практическое обеспечение того, чтобы КСО не подвергались давлению со стороны исполнительных органов и имели полную свободу в выборе объектов, методик и формировании выводов.
• Укрепление кадрового состава: Привлечение и удержание высококвалифицированных специалистов, обеспечение конкурентных условий труда и постоянного профессионального развития.
• Наращивание экспертного потенциала: Развитие аналитических возможностей КСО, их способности не только выявлять нарушения, но и проводить глубокий анализ эффективности, оценивать риски и предлагать конструктивные решения.
• Построение системы конструктивного взаимодействия: Важно не только обеспечить независимость, но и выстроить эффективную систему взаимодействия КСО с представительными и исполнительными органами государственного управления и местного самоуправления. Это означает открытый диалог, обмен информацией, совместную работу над совершенствованием бюджетного процесса, но при этом сохранение принципа независимости в оценке.

Цифровизация и внедрение инновационных методов контроля

Современные технологии предлагают беспрецедентные возможности для повышения эффективности финансового контроля. Поэтому цифровизация и внедрение инновационных методов контроля являются приоритетными направлениями.

• Переход к опережающему управлению рисками: Кардинальный поворот от постфактумного контроля (когда нарушения выявляются после их совершения) к превентивным механизмам. Это означает выявление и предотвращение возможных нарушений еще на этапе планирования и исполнения бюджета.
• Внедрение новых методов предварительного контроля: Активно разрабатываются и внедряются такие методы, как «анализ», «наблюдение» и «бюджетный мониторинг» для органов государственного (муниципального) финансового контроля.
  • Анализ (для органов контроля) позволяет выявлять аномалии и потенциальные риски на основе данных.
  • Наблюдение (для органов внутреннего государственного финансового контроля) обеспечивает постоянный мониторинг процессов и операций.
  • Бюджетный мониторинг (для Федерального казначейства) дает комплексную картину состояния бюджетной системы.
• Расширение спектра аудиторской деятельности: Внедрение и активное развитие аудита эффективности, стратегического аудита и аудита закупок.
  • Аудит эффективности оценивает, насколько оптимально и результативно используются бюджетные средства для достижения поставленных целей.
  • Стратегический аудит анализирует соответствие расходов стратегическим целям и приоритетам развития муниципального образования.
  • Аудит закупок обеспечивает прозрачность и законность в сфере государственных и муниципальных закупок.
• Применение ИКТ и искусственного интеллекта (ИИ): При осуществлении контрольной деятельности на всех стадиях должны использоваться информационно-телекоммуникационные технологии, позволяющие автоматизировать постоянные процессы и обеспечивать оперативную обработку данных. Это включает внедрение цифровых платформ, систем аналитики больших данных, инструментов ИИ для выявления аномалий и паттернов нарушений, а также переход на концепцию «Электронного СМАРТ-контроля». «Электронный СМАРТ-контроль» (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Time-bound) предполагает использование интеллектуальных систем для автоматизированного, точного, ориентированного на результат и своевременного контроля.
• Принцип риск-ориентированности: Органы контроля должны применять этот принцип как при планировании своей деятельности, так и при проведении контрольных мероприятий. Это означает концентрацию усилий на наиболее рискованных областях и операциях, где вероятность нарушений или неэффективного использования средств наиболее высока.

Расширение полномочий Федерального казначейства и координация деятельности

Укрепление всей системы финансового контроля невозможно без четкой координации и распределения функций между различными органами.

• Расширение полномочий Федерального казначейства: С 2023 года полномочия Федерального казначейства были значительно расширены. Оно теперь осуществляет контроль (анализ) финансовых и хозяйственных операций государственных корпораций, публично-правовых компаний и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля Российской Федерации превышает 50%. Это важный шаг к усилению контроля за публичными средствами, даже если они используются через структуры с государственным участием. Также Федеральное казначейство проводит анализ осуществления внутренного финансового аудита главными администраторами бюджетных средств, что позволяет выявлять системные проблемы и предлагать решения для повышения качества внутреннего контроля.
• Координация контрольной деятельности и взаимодействие: Крайне важно обеспечить эффективную координацию контрольной деятельности и тесное взаимодействие между различными субъектами контроля: органами контроля, органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, подразделениями внутреннего финансового аудита и правоохранительными органами. Это позволит избежать дублирования, обмениваться информацией и совместно реагировать на выявленные нарушения.

Совершенствование кадрового, информационного и материального обеспечения

Чтобы КСО могли эффективно выполнять свои задачи, необходимо улучшить их ресурсную базу.

• Совершенствование подготовки и переподготовки специалистов: Требуется разработка и внедрение современных образовательных программ, направленных на повышение квалификации сотрудников КСО в области новых методов аудита, цифровых технологий, анализа данных и риск-менеджмента. Особое внимание следует уделить развитию «цифровых компетенций».
• Увеличение кадрового, информационного, технического и материального обеспечения: Необходимо обеспечить адекватное финансирование для найма достаточного количества квалифицированных кадров, приобретения современного оборудования и программного обеспечения, а также для создания комфортных условий труда.
• Принцип информатизации: Этот принцип предполагает, что орган контроля не должен запрашивать информацию, содержащуюся в государственных и муниципальных информационных системах, если у него уже есть к ним доступ. Это способствует снижению бюрократической нагрузки, повышению оперативности и эффективности работы.

Реализация этих направлений позволит не только решить текущие проблемы, но и создать условия для развития муниципального финансового контроля как по-настоящему современного, эффективного и проактивного инструмента управления публичными финансами.

Роль внутреннего финансового аудита в повышении эффективности муниципального контроля

В системе муниципального финансового контроля, помимо внешнего надзора, ключевую роль играет внутренний финансовый аудит (ВФА). Этот механизм, действующий внутри каждого главного администратора бюджетных средств, служит первой линией защиты от неэффективного или нецелевого расходования ресурсов, существенно повышая прозрачность и ответственность на муниципальном уровне.

Понятие и обязательность внутреннего финансового аудита

Внутренний финансовый аудит — это не просто проверка, а целенаправленная деятельность по оценке надежности внутреннего финансового контроля и подготовке рекомендаций по его совершенствованию. Согласно Бюджетному кодексу РФ, ВФА является бюджетным полномочием главных администраторов бюджетных средств (ГАБС). В эту категорию входят не только прямые распорядители и получатели бюджетных средств, но и администраторы доходов бюджетов, а также администраторы источников финансирования дефицитов бюджетов.

Основная задача ВФА — оценивать эффективность мер, направленных на достижение результатов по оказанию государственных или муниципальных услуг и выполнению бюджетных полномочий. Это означает, что аудит не ограничивается лишь проверкой законности, но углубляется в вопросы результативности, целесообразности и экономичности. Для бюджетных организаций внутренний финансовый аудит является обязательным, поскольку он выступает важным инструментом для обеспечения эффективного и целесообразного расходования государственных средств. Отсутствие или некачественное проведение ВФА может привести к серьезным нарушениям и неэффективности в управлении публичными финансами.

Взаимодействие с Федеральным казначейством и органами внешнего контроля

ВФА не является изолированным процессом. Он интегрирован в общую систему финансового контроля через взаимодействие с Федеральным казначейством и органами государственного (муниципального) финансового контроля.

Роль Федерального казначейства в этом взаимодействии значительна. Оно не только контролирует исполнение бюджетов, но и проводит анализ осуществления внутреннего финансового аудита главными администраторами бюджетных средств. Цель такого анализа – не просто выявление ошибок, но и подготовка системных предложений по совершенствованию ВФА на всех уровнях. Это позволяет Федеральному казначейству выявлять общие проблемы, тенденции и лучшие практики, а затем распространять их, повышая общий уровень внутреннего контроля в бюджетной сфере.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе контрольно-счетные органы муниципальных образований, также осуществляют анализ осуществления внутреннего финансового аудита. Это позволяет им получить представление о состоянии внутреннего контроля у объектов проверки, определить наиболее рискованные области для внешнего аудита и оценить общую зрелость системы управления финансами в муниципалитете. Такое взаимодействие способствует более целенаправленному и эффективному внешнему контролю, так как внешние аудиторы могут полагаться на результаты ВФА, сосредотачиваясь на более глубоком анализе или проверке системных рисков.

Проблемы реализации и перспективы развития

Несмотря на стратегическую важность ВФА, его осуществление на муниципальном уровне сталкивается со значительными сложностями, аналогичными тем, что переживает внешний контроль. Одной из главных проблем является нехватка трудовых и материальных ресурсов. В небольших муниципальных образованиях зачастую отсутствуют необходимые кадры с достаточной квалификацией и опытом для проведения полноценного ВФА. Это может привести к формальному подходу, когда аудит сводится к проверке документов без глубокого анализа процессов и рисков.

Тем не менее, потенциал ВФА для повышения эффективности муниципального контроля огромен. Одним из путей решения проблем является обмен опытом внедрения внутреннего финансового аудита между муниципальными образованиями, что может быть организовано через такие структуры, как Союз муниципальных контрольно-счетных органов. Создание площадок для обмена лучшими практиками, методическими рекомендациями и кейсами позволит муниципалитетам учиться друг у друга и избегать типовых ошибок.

Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля утверждены Постановлением Правительства РФ от 06.02.2020 № 95. Эти принципы включают независимость, объективность, компетентность, профессиональную добросовестность и другие, обеспечивая методологическую базу для проведения ВФА. Их строгое соблюдение и развитие профессиональных компетенций аудиторов являются залогом успешной реализации внутреннего финансового аудита и его значимого вклада в повышение эффективности управления муниципальными финансами.

Заключение

Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации представляет собой сложную, многоуровневую и динамично развивающуюся систему, критически важную для стабильного социально-экономического развития и обеспечения прозрачности публичных финансов на местном уровне. Проведенный анализ продемонстрировал его комплексный характер, охватывающий правовые, организационные и практические аспекты.

Мы установили, что правовая основа контроля постоянно эволюционирует, адаптируясь к меняющимся условиям и вызовам. От Конституции РФ до Федеральных законов, включая неоднократно изменявшийся ФЗ № 6-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ с поправками 2019 года, законодательство стремится к повышению эффективности и расширению сферы охвата контроля, а также внедрению цифровых инструментов и превентивных механизмов. Ключевую роль в этой системе играют контрольно-счетные органы муниципальных образований, обладающие правовой и организационной независимостью, а также широким спектром полномочий по контролю за бюджетным процессом и управлением муниципальным имуществом. Их деятельность регламентируется системой стандартов, которые, основываясь на общих требованиях Счетной палаты РФ, активно интегрируют международный опыт ИНТОСАИ и ИСАИ/ISSAI.

Однако исследование также выявило ряд актуальных проблем, сдерживающих полноценную реализацию муниципального финансового контроля. К ним относятся отсутствие единой правовой, организационной и методической базы, недостаток кадровых, ресурсных и информационно-технических возможностей, а также правовые коллизии, влияющие на независимость и эффективность КСО. Эти проблемы приводят к социальной и экономической неэффективности, подрывая доверие к местной власти.

В качестве перспективных направлений совершенствования предложены меры по укреплению независимости и потенциала КСО, глубокой цифровизации и внедрению инновационных методов контроля, таких как аудит эффективности и стратегический аудит. Расширение полномочий Федерального казначейства и усиление координации между всеми участниками контрольной деятельности также играют важную роль. Наконец, была подчеркнута значимость внутреннего финансового аудита как обязательного и мощного инструмента повышения прозрачности и эффективности использования бюджетных средств на муниципальном уровне, несмотря на существующие сложности его реализации.

В целом, муниципальный финансовый контроль находится в стадии постоянной трансформации. Его дальнейшее совершенствование требует не только законодательных изменений, но и системного подхода к решению кадровых и технических проблем, а также активного внедрения передовых цифровых технологий. Только комплексная реализация предложенных решений позволит значительно повысить эффективность и прозрачность управления муниципальными финансами в Российской Федерации, что, в свою очередь, обеспечит устойчивое развитие территорий и благополучие их жителей.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации // ИПС «Консультант+».
2. Декларация Лимской конференции (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г.Лиме (Республика Перу) в 1977 году).
3. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (БК РФ) (с изменениями и дополнениями).
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 15 февраля 2006 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П // СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П // СЗ РФ. 2004. N 19 (ч. 2). Ст. 1923.
7. Бабич, А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. 241 с.
8. Басова, М.Е., Соколова А.А. Содержание метода бюджетирования, ориентированного на результат // Материалы Пятой межрегиональной научной конференции «Студенческая наука — экономике России». Ставрополь: СевКавГТУ, 2005. С. 102-104.
9. Бюджетная система России: учебник для вузов / М.Б. Поляк [и др.]; под ред. проф. М.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999. 135 с.
10. Бюджетная система Российской Федерации: учебник / М.В. Романовский [и др.] ; под ред. М.В. Романовского, О. В. Врублевской. М.: Юрайт, 2003.
11. Джагарян А.А. Право граждан на контроль за публичной властью в конституционном праве Российской Федерации // Проблемы права. Международный журнал. 2005. N 3. С. 26 — 38.
12. Доклад Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашина (Калининград, 13 — 14 мая 2002 г.).
13. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление. Учебник для вузов. М.:ЮНИТИ — ДАНА, 2002.
14. Кобзаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации. В 2 тт. Учебник. Т. 2. М.: Статус., 2002. С. 161-162.
15. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 1999.
16. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований» (с изменениями и дополнениями).
17. Постановление Правительства РФ от 06.02.2020 N 95 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля».
18. Типовые стандарты внешнего муниципального финансового контроля. Счетная палата Российской Федерации. URL: https://audit.gov.ru/upload/iblock/c38/k3b09k7yv333l9p7d5c9044b1c7n1248.pdf (дата обращения: 15.10.2025).
19. Стандарты внешнего муниципального финансового контроля. Контрольно-счетная палата городского округа «Город Калининград». URL: http://ksp.klgd.ru/dokumenty/standarty/ (дата обращения: 15.10.2025).
20. Деятельность муниципальных контрольно-счетных органов. Контрольно-счетная палата городского округа Кашира. URL: http://ksp-kashira.ru/deyatelnost-munitsipalnyh-kontrolno-schetnyh-organov/ (дата обращения: 15.10.2025).
21. Основные направления развития муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Контрольно-счетная палата города Сургута. URL: https://ksp-surgut.ru/activity/articles/osnovnye-napravleniya-razvitiya-munitsipalnogo-finansovogo-kontrolya-v-rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения: 15.10.2025).
22. Внутренний финансовый контроль и аудит на муниципальном уровне. Компания «Р.О.С.Т.У.». URL: https://rostu.su/vnutrennij-finansovyj-kontrol-i-audit-na-municipalnom-urovne.html (дата обращения: 15.10.2025).
23. Направления совершенствования муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Молодой ученый. URL: https://moluch.ru/archive/182/46881/ (дата обращения: 15.10.2025).
24. Повышение эффективности внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля // КонсультантПлюс.
25. Проблемы реализации муниципального финансового контроля в России // Синергия наук. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-realizatsii-munitsipalnogo-finansovogo-kontrolya-v-rossii (дата обращения: 15.10.2025).
26. Правовое регулирование муниципального финансового контроля // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoe-regulirovanie-munitsipalnogo-finansovogo-kontrolya (дата обращения: 15.10.2025).
27. Внутренний финансовый аудит в муниципальном образовании // КонсультантПлюс.
28. ПРАВОВОЙ СТАТУС КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ // КиберЛенинка.
29. Внутренний финансовый аудит: организация и стандарты. Радар-Консалтинг. URL: https://radar-c.ru/articles/vnutrenniy-finansovyy-audit-organizatsiya-i-standarty/ (дата обращения: 15.10.2025).
30. Более строгие требования к отчетности по КСО в ЕС с 2023 года: Станет ли внешний аудит обязательным? DQS. URL: https://www.dqs.de/ru/novosti/bolee-strogie-trebovaniya-k-otchetnosti-po-kso-v-es-s-2023-goda-stanet-li-vneshnij-audit-obyazatelnym/ (дата обращения: 15.10.2025).
31. Проблемы и недостатки муниципального финансового контроля в России. ТАНТК им. Г. М. Бериева. URL: https://www.beriev.com/sites/default/files/pdf/tabuns_0.pdf (дата обращения: 15.10.2025).
32. Международные стандарты КСО. Atestor. URL: https://atestor.com.ua/mezhdunarodnye-standarty-kso/ (дата обращения: 15.10.2025).
33. Стандартизация КСО: российские и международные реалии в области устойчивого развития (в авторской редакции). РИА «Стандарты и качество. URL: https://ria-stk.ru/stq/detail.php?ID=49257 (дата обращения: 15.10.2025).
34. Корпоративная социальная ответственность: российские и зарубежные стандарты // КиберЛенинка.