Административный надзор как способ обеспечения законности в РФ: доктрина, реформа (ФЗ-248) и правовые гарантии

В ходе реализации механизма «регуляторной гильотины», который лег в основу реформы административного надзора, было официально отменено или признано недействующими порядка 11,6 тысяч нормативных правовых актов и документов, содержащих обязательные требования. Однако, по данным исследований, среди нормативных актов, составлявших предмет контроля, лишь около 15% было фактически отменено, в то время как 70% было исключено из «гильотины» по ее внутренним правилам.

Эта колоссальная цифра, при всей ее внешней впечатляющей мощи, служит идеальной отправной точкой для анализа. Она демонстрирует масштаб законодательного пересмотра и его двойственную природу: радикальное очищение правового поля сопровождалось нюансами, требующими глубокого доктринального осмысления. Административный надзор, как ключевой инструмент обеспечения законности в деятельности исполнительной власти, претерпел наиболее значительную трансформацию за последние десятилетия, кульминацией которой стало принятие Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ФЗ-248).

Актуальность, цели и предмет исследования

Административный надзор является краеугольным камнем в системе публичного управления, обеспечивая соблюдение обязательных требований всеми субъектами права — от граждан до крупнейших корпораций. В условиях стремительного технологического и экономического развития, а также необходимости снижения административного давления на бизнес, старая модель контрольно-надзорной деятельности (регулируемая, в частности, устаревшим ФЗ-294) показала свою неэффективность и чрезмерную карательную направленность, что требовало незамедлительных системных изменений.

Актуальность темы обусловлена не просто принятием нового закона, а принципиальным изменением парадигмы: переход от тотального контроля к приоритету профилактики и риск-ориентированному подходу. ФЗ-248 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» создал новую правовую архитектуру, требующую не только процедурного изучения, но и глубокой доктринальной актуализации, поскольку именно доктрина определяет векторы правоприменения.

Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие отношения в сфере административного надзора, а объектом — сами надзорные правоотношения, возникающие между уполномоченными органами и поднадзорными субъектами (юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями) в процессе обеспечения законности.

Основной тезис работы заключается в том, что современный административный надзор в РФ — это динамично развивающийся правовой институт, который, благодаря ФЗ-248, обрел новые принципы, формы и, что не менее важно, усилил гарантии защиты прав поднадзорных лиц. Структура работы направлена на последовательный анализ этих изменений, начиная с теоретического фундамента и заканчивая новыми процессуальными механизмами.

Теоретико-правовые основы административного надзора в свете реформы

Понятие и сущность административного надзора

В теории административного права административный надзор традиционно рассматривается как особая функция исполнительной власти, направленная на систематическое наблюдение за точным и единообразным исполнением обязательных требований, установленных законодательством.

Согласно ФЗ-248, Государственный контроль (надзор) определяется как деятельность уполномоченных органов, направленная на предупреждение и пресечение причинения вреда путем профилактики рисков, оценки соблюдения обязательных требований и выявления их нарушений (ч. 2 ст. 1 ФЗ-248).

Несмотря на объединяющий термин, сущность административного надзора сводится к следующему:

1. Надведомственный характер: Надзор осуществляется органами исполнительной власти, которые не находятся в непосредственном подчинении поднадзорных субъектов.
2. Обеспечение законности: Главная задача состоит в том, чтобы заставить поднадзорных субъектов действовать в строгом соответствии с установленными нормами (техническими регламентами, санитарными правилами, требованиями безопасности), что прямо влияет на безопасность публичных интересов.
3. Принуждение: Надзорные органы наделены властными полномочиями по применению мер принуждения, включая выдачу обязательных предписаний и привлечение к административной ответственности (в соответствии с КоАП РФ).

Разграничение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»

В юридической доктрине и законодательстве РФ на протяжении десятилетий существовала проблема четкого разграничения контроля и надзора. ФЗ-248, хотя и использует объединяющее понятие «контроль (надзор)», сохраняет и углубляет их функциональное различие.

Критерий разграничения	Государственный Контроль	Государственный Надзор
Субъект проверки	Внутренний (в отношении подведомственных или подконтрольных объектов).	Внешний (в отношении не подчиненных субъектов — ЮЛ, ИП, граждан).
Предмет проверки	Проверка не только соблюдения законности, но и целесообразности, эффективности, качества управленческих решений.	Проверка исключительно соблюдения обязательных требований, установленных НПА (законность).
Меры воздействия	Широкий спектр мер (дисциплинарное взыскание, отмена решения, изменение плана).	Ограниченный спектр мер (предписание, привлечение к административной ответственности).
Цель (Доктринальный взгляд)	Выявление отклонений от заданного курса и оценка эффективности.	Обеспечение точного и единообразного исполнения закона.

Современный доктринальный подход, усиленный положениями ФЗ-248, настаивает на том, что административный надзор фокусируется на соблюдении обязательных требований, направленных на охрану жизни, здоровья, окружающей среды, безопасности и других публичных ценностей. Контроль же может быть более широким понятием, включающим оценку деятельности в целом. ФЗ-248 унифицировал процедурную часть (контрольно-надзорное производство), но не устранил фундаментального доктринального различия в предмете и объекте этих двух функций, что принципиально для понимания пределов вмешательства государства.

Механизм «Регуляторной гильотины» и эволюция надзорной деятельности

Цели и задачи реформы контрольно-надзорной деятельности

Федеральный закон № 248-ФЗ, вступивший в силу с 1 июля 2021 года, стал основным правовым каркасом для реализации масштабного государственного проекта — «Регуляторной гильотины». Этот механизм был призван не просто обновить, а радикально перестроить регуляторное поле, устранив избыточные, дублирующие и устаревшие обязательные требования, которые создавали неоправданное административное давление на бизнес.

Ключевые цели реформы, закрепленные в ФЗ-248:

1. Снижение административного давления: Переход от «тотальных» проверок к выборочному, риск-ориентированному подходу.
2. Приоритет профилактики: Четкое закрепление в статье 8 ФЗ-248 принципа, согласно которому проведение профилактических мероприятий является приоритетным по отношению к проведению контрольно-надзорных мероприятий (КНМ).
3. Унификация процедур: Введение единого понятия «контрольно-надзорное производство» и установление исчерпывающего перечня оснований и видов КНМ.
4. Цифровизация: Обязательное использование электронных систем (ЕПГУ) для взаимодействия с поднадзорными лицами, в том числе для досудебного обжалования.

Критическая оценка количественных результатов «Регуляторной гильотины»

Официальные данные о результатах «Регуляторной гильотины» выглядят внушительно: было отменено или признано недействующими порядка 11,6 тысяч нормативных правовых актов и документов. Этот результат, безусловно, свидетельствует о беспрецедентном объеме работы по очистке законодательства.

Однако, в академической среде проведена критическая оценка реального влияния реформы. Важно понимать, что в массив отмененных актов вошли не только акты, непосредственно регулирующие предпринимательскую деятельность и содержащие обязательные требования, но и ведомственные инструкции, методические указания и иные документы, которые уже не имели прямого регуляторного веса.

Согласно исследованиям, лишь около 15% от общего числа отмененных актов являлись теми нормами, которые реально составляли предмет контроля и надзора. Остальные 70% были исключены из «гильотины» по внутренним правилам, не затрагивая ключевых сфер регулирования.

Вывод: Реформа принесла огромную пользу, систематизировав правовое поле и введя прогрессивные процедурные нормы (ФЗ-248). Однако ее потенциал по дерегулированию был реализован не полностью. Фактическое снижение административного давления достигается не столько за счет отмены требований, сколько за счет внедрения риск-ориентированного подхода и приоритета профилактики.

Принципы осуществления надзора: Риск-ориентированный подход

Ключевым методологическим изменением, привнесенным ФЗ-248, стало обязательное использование риск-ориентированного подхода (РОП) при организации и осуществлении государственного контроля (надзора). Этот принцип является фундаментом новой системы и направлен на максимально эффективное использование ограниченных ресурсов надзорных органов, концентрируя их внимание там, где существует наибольшая угроза охраняемым законом ценностям.

Система категорий риска и критерии их определения

Суть РОП, закрепленного в статье 23 ФЗ-248, заключается в том, что интенсивность (частота и формы) КНМ напрямую зависит от категории риска, присвоенной объекту контроля.

Закон устанавливает шесть категорий риска причинения вреда (ущерба):

1. Чрезвычайно высокий риск.
2. Высокий риск.
3. Значительный риск.
4. Средний риск.
5. Умеренный риск.
6. Низкий риск.

Критерии определения риска включают два основных параметра:

1. Тяжесть потенциального вреда (ущерба): Оценивается масштаб возможных негативных последствий (например, угроза жизни, здоровью, экологическая катастрофа).
2. Вероятность наступления негативных событий: Учитывается статистика нарушений, отраслевые особенности, а также, что критически важно, добросовестность контролируемого лица (ч. 7 ст. 23 ФЗ-248).

Практическое значение РОП:

Для объектов, отнесенных к категории низкого риска, плановые контрольно-надзорные мероприятия не проводятся вовсе. По мере повышения категории риска увеличивается и периодичность плановых проверок (например, для чрезвычайно высокого риска плановые КНМ могут проводиться ежегодно). Иначе говоря, государство тратит ресурсы избирательно, фокусируясь на зонах повышенной опасности, что позволяет снизить нагрузку на остальной добросовестный бизнес.

Категория риска	Периодичность плановых КНМ
Чрезвычайно высокий	Ежегодно
Высокий	Раз в два года
Значительный	Раз в три года
Средний	Раз в четыре года
Умеренный	Раз в пять лет
Низкий	Плановые КНМ не проводятся

Меры стимулирования добросовестности как профилактический инструмент

ФЗ-248 впервые четко увязывает добросовестность субъекта с интенсивностью государственного вмешательства. Оценка добросовестности контролируемых лиц проводится на основе сведений, включающих:

• Реализацию мер по снижению риска (например, внедрение современных технологий безопасности).
• Наличие внедренных сертифицированных систем внутреннего контроля.
• Проведение независимой оценки соблюдения обязательных требований.

В статье 48 ФЗ-248 предусмотрены меры стимулирования добросовестности, которые являются одним из видов профилактических мероприятий. Если контролируемое лицо активно демонстрирует свою добросовестность, это может выражаться в понижении категории риска объекта контроля на одну ступень.

Пример: Предприятие, отнесенное к «Среднему риску», внедряет международную систему менеджмента качества и регулярно проводит внутренний аудит. Надзорный орган, оценив эти действия, может понизить категорию риска до «Умеренного», что автоматически увеличивает интервал до следующего планового КНМ с четырех до пяти лет, что является мощным экономическим стимулом для саморегулирования.

Новые формы надзорных и профилактических мероприятий

Реформа привела к радикальному пересмотру инструментария надзорных органов. На смену универсальной «проверке» пришли специализированные и четко регламентированные виды контрольно-надзорных (КНМ) и профилактических мероприятий.

Профилактические мероприятия (Профилактический и Обязательный профилактический визит)

ФЗ-248 установил семь видов профилактических мероприятий (Глава 10), среди которых ключевое место занимает профилактический визит (ПВ).

1. Профилактический визит (ПВ)

ПВ проводится в форме профилактической беседы, носит рекомендательный характер, и по его итогам инспектор не вправе выдавать предписания об устранении нарушений. Цель — информирование и консультирование подконтрольного лица.

2. Обязательный профилактический визит (ОПВ)

ОПВ является более строгим инструментом и проводится в следующих случаях:

1. В отношении объектов чрезвычайно высокого и высокого рисков (с установленной периодичностью).
2. В отношении лиц, уведомивших о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности (не позднее шести месяцев с даты уведомления).
3. По поручениям Президента РФ или Правительства РФ.

Критически важное изменение: Согласно ФЗ-248, контролируемое лицо вправе отказаться от проведения обычного ПВ (уведомив об этом за 3 рабочих дня), но отказаться от ОПВ нельзя. Более того, уклонение от проведения обязательного профилактического визита является основанием для проведения полноценного контрольно-надзорного мероприятия.

Новая процессуальная норма: Ранее по итогам ОПВ также нельзя было выдать предписание. Однако, применительно к ОПВ, проводимым с 28 декабря 2024 года, если выявленные нарушения не устранены до его окончания, инспектор вправе выдать предписание об их устранении. Это нововведение существенно повышает юридическую значимость ОПВ, превращая его из чисто консультативного инструмента в мощный механизм принуждения к устранению нарушений, который требует от бизнеса немедленной реакции.

Контрольно-надзорные мероприятия: Инспекционный визит

ФЗ-248 закрепил широкий перечень КНМ (контрольная закупка, выборочный контроль, рейдовый осмотр и др.), среди которых выделяется Инспекционный визит (ст. 70 ФЗ-248).

Инспекционный визит — это оперативное, но ограниченное по объему КНМ, которое проводится:

• Без предварительного уведомления контролируемого лица (что отличает его от традиционной выездной проверки).
• Срок его проведения не может превышать 1 рабочий день на одном объекте.
• Внеплановый инспекционный визит требует обязательного согласования с органами прокуратуры.

В ходе инспекционного визита инспектор может совершать только ограниченный перечень контрольно-надзорных действий:

1. Осмотр (территории, помещений).
2. Опрос (работников).
3. Истребование документов, которые должны находиться в месте деятельности контролируемого лица.
4. Получение письменных объяснений.

Инспекционный визит является компромиссом между необходимостью оперативного реагирования на угрозы (например, при получении сведений о причинении вреда) и защитой прав бизнеса, поскольку его ограниченность по времени и объему действий не позволяет превратить его в длительную и изматывающую проверку.

Гарантии прав поднадзорных лиц и механизм защиты

Одной из самых прогрессивных составляющих ФЗ-248 является Глава 9, которая впервые вводит четкий, унифицированный и обязательный механизм защиты прав контролируемых лиц.

Обязательный досудебный порядок обжалования

ФЗ-248 устанавливает принцип обязательного досудебного обжалования (ч. 2 ст. 39). Это означает, что для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей судебное обжалование решений, актов или действий (бездействия) надзорного органа возможно только после того, как они прошли процедуру досудебного обжалования.

Процедура обжалования:

1. Форма подачи: Жалоба подается исключительно в электронном виде с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ). Это обеспечивает прозрачность, фиксацию сроков и исключает возможность потери документов.
2. Предмет обжалования: Решения о проведении КНМ, акты КНМ, предписания об устранении нарушений, а также действия (бездействие) должностных лиц.
3. Сроки: Срок подачи жалобы составляет 30 календарных дней со дня, когда лицо узнало о нарушении своих прав, или 10 рабочих дней с момента получения предписания.

Введение обязательного досудебного порядка — это не просто процедурное требование, а механизм, направленный на снижение судебной нагрузки и повышение качества работы самих надзорных органов, которые вынуждены оперативно и объективно рассматривать жалобы вышестоящими инстанциями.

Возмещение вреда (ущерба) как гарантия прав

Глава 8 ФЗ-248 содержит важнейшие гарантии защиты прав, связанные с возмещением вреда, причиненного неправомерными решениями или действиями (бездействием) должностных лиц. Это положение укрепляет принцип ответственности государства перед поднадзорными субъектами.

Ключевые аспекты возмещения вреда:

1. Правовая основа: Возмещение осуществляется в соответствии с гражданским законодательством (ст. 66 ФЗ-248).
2. Состав возмещения: Компенсации подлежит не только реальный ущерб, но и упущенная выгода (неполученный доход). Это критически важно для бизнеса, поскольку позволяет требовать компенсации за остановку производства, потерю контрактов или другие экономические потери, вызванные незаконными действиями инспектора.
3. Источник финансирования: Возмещение неправомерно причиненного вреда производится за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Эта норма имеет огромное правовое значение, поскольку прямо обязывает государство нести финансовую ответственность за ошибки своих органов, что является мощным сдерживающим фактором против злоупотребления властью и неправомерного административного вмешательства.

Заключение

Административный надзор в Российской Федерации пережил глубокую и всеобъемлющую реформу, которая нашла свое правовое оформление в Федеральном законе № 248-ФЗ. Эта реформа ознаменовала переход от устаревшей, преимущественно карательной модели, к современной, построенной на принципах эффективности, прозрачности и доверия.

Проведенный анализ подтверждает прогрессивный характер изменений:

1. Доктринальное осмысление: Хотя закон использует объединенный термин «контроль (надзор)», он закрепил четкое процессуальное разграничение, сместив акцент на обеспечение законности через механизмы предупреждения.
2. Фундаментальное изменение подхода: Внедрение риск-ориентированного подхода и приоритета профилактики (ст. 8 ФЗ-248) стало ключевым методологическим фундаментом, позволяющим снизить административную нагрузку на добросовестный бизнес.
3. Новый инструментарий: Появление таких инструментов, как Инспекционный визит и Обязательный профилактический визит, а также возможность выдачи предписания по итогам ОПВ (с 28.12.2024), делают надзор более гибким и целенаправленным.
4. Усиление гарантий: Введение обязательного досудебного обжалования через ЕПГУ и четкое закрепление права на возмещение вреда, включая упущенную выгоду за счет бюджета, существенно повышает уровень правовой защищенности контролируемых лиц.

Несмотря на определенную неполноту реализации потенциала «Регуляторной гильотины», которая не привела к радикальной отмене всех избыточных требований, ФЗ-248 создал прочную правовую основу для дальнейшего развития административного надзора. Современный административный надзор представляет собой динамично развивающийся институт, требующий дальнейшего доктринального осмысления, особенно в части применения цифровых технологий и совершенствования методик оценки рисков.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (последняя редакция).
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 31.12.2017).
3. Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (ред. 23.11.2016).
4. Указ Президента РФ от 109.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. 28.09.2017 г.).
5. Бахрах, Демьян. Административное право России: учебник для вузов. 2017.
6. Конин Н.М., Петров М.П. Административное право. Учебное пособие для ВУЗов. Издание 2. – М.: Норма, 2013. С. 171.
7. Качество уголовного закона: проблемы. Обща часть / Под редакцией Рарога А.И. 2016. С. 75.
8. Зырянов С.М. Административный надзор. Вопросы терминологии // Закон и право. 2015. № 4. С. 51.
9. Административное право / Под редакцией: Николай Макарейко. 2017. 38 стр.
10. Прокурор разъясняет – Прокуратура Ивановской области. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_37/activity/legal-education/explain?item=64860086 (дата обращения: 09.10.2025).
11. Досудебное обжалование решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц – Ространснадзор. URL: https://rostransnadzor.gov.ru/documents/103/10411/ (дата обращения: 09.10.2025).
12. Понятия инспекционный и профилактический визит, основания и порядок их проведения определены Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ. URL: https://www.gosuslugi.ru/life/details/novye_pravila_proverok_biznesa (дата обращения: 09.10.2025).
13. Профилактические надзорные мероприятия и особенности их проведения. URL: https://roskvartal.ru/deyatelnost/50634/profilakticheskie-nadzornye-meropriyatiya-i-osobennosti-ih-provedeniya (дата обращения: 09.10.2025).
14. Реформа контрольно-надзорной деятельности полностью изменит порядок осуществления контроля / Новости города / Сайт Москвы. URL: https://www.mos.ru/news/item/89753073/ (дата обращения: 09.10.2025).
15. Реформа контрольно-надзорной деятельности. Регуляторная гильотина: … регуляторная гильотина. URL: https://kodeks.karelia.ru/upload/iblock/d76/regul.pdf (дата обращения: 09.10.2025).
16. Риск-ориентированный подход в контрольно-надзорной деятельности. URL: https://peremenka31.ru/article/riskorientirovannyy-podhod-v-kontrolnonadzornoy-deyatelnosti (дата обращения: 09.10.2025).
17. Риск-ориентированный подход: приоритет реформы госконтроля – ГАРАНТ. URL: https://www.garant.ru/news/1385419/ (дата обращения: 09.10.2025).
18. О риск-ориентированном подходе в контрольно-надзорной деятельности. URL: https://chegdomun.ru/riskorientirovannyj-podxod-v-kontrolno-nadzornoj-deyatelnosti (дата обращения: 09.10.2025).
19. С 1 июля вступает в силу Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации – Администрация города Лабытнанги. URL: https://lbt.yanao.ru/presscenter/news/18260/ (дата обращения: 09.10.2025).
20. Внимание! Изменился порядок проведения профилактических визитов – Инспекция государственного жилищного надзора Пермского края. URL: https://igzh.permkrai.ru/activity/profilaktika-narusheniy/vnimanie-izmenilsya-poryadok-provedeniya-profilakticheskikh-vizitov/ (дата обращения: 09.10.2025).