Городской округ в системе местного самоуправления Российской Федерации: правовой статус, компетенция и реформа (по состоянию на октябрь 2025 года)

Конституционно-правовая природа и актуальность изучения городского округа

Актуальность глубокого изучения правового статуса муниципального образования «городской округ» (ГО) обусловлена двумя ключевыми факторами. Во-первых, это продолжающаяся муниципальная реформа, направленная на укрупнение территорий и формирование одноуровневой системы управления. Во-вторых, кардинальные изменения в федеральном законодательстве, кульминацией которых стало принятие Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (ФЗ № 33-ФЗ), который заменит действующий ФЗ № 131-ФЗ с 1 января 2027 года.

Городской округ представляет собой особый, наиболее развитый вид муниципального образования в Российской Федерации. Его конституционно-правовая природа заложена в положениях Конституции РФ и детализирована в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ № 131-ФЗ). Ключевой тезис заключается в том, что местное самоуправление, реализуемое в городских округах, не входит в систему органов государственной власти (согласно статье 12 Конституции РФ).

Городской округ формирует одноуровневую систему местного самоуправления на своей территории, которая позволяет избежать дублирования полномочий между поселенческим и районным уровнями. Следовательно, эта модель управления становится важным объектом для изучения в рамках муниципального права и государственного управления.

Цель настоящего аналитического обзора — систематизировать действующую нормативно-правовую базу, определяющую понятие, порядок формирования, правовой статус и компетенцию городского округа, а также проанализировать основные юридические и социально-экономические проблемы его функционирования в свете последних законодательных новаций.

Правовое понятие и критерии статуса городского округа

Городской округ как вид муниципального образования имеет строгую юридическую дефиницию.

Согласно статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ, городской округ — это муниципальное образование, представляющее собой один городской населенный пункт и прилегающие территории, не входящее в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района.

Эта формулировка подчеркивает центральную особенность ГО: он является территориальной единицей первого уровня и обладает максимальным объемом полномочий в системе МСУ. В этом смысле, он выступает наиболее автономным и комплексным субъектом муниципального права.

Критерии, определяющие статус городского округа (ГО)

Законодатель, стремясь придать статусу городского округа содержательную, а не только формальную основу, установил жесткие критерии, которым должна соответствовать территория для сохранения или получения данного статуса. Эти критерии, детализированные в ФЗ № 131-ФЗ (в редакции на 2025 год), направлены на обеспечение реальной экономической и инфраструктурной самодостаточности ГО.

| Критерий | Требование согласно ФЗ № 131-ФЗ | Актуальный норматив (2025 г.) |
| :— | :— | :— |
| Доля городского населения | Не менее двух третей (2/3) от общей численности населения городского округа. | Не менее 66,7% |
| Минимальная плотность населения | Должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации. | Не менее 42,65 чел/км² |
| Соотношение площадей | Площадь сельских территорий, входящих в состав городского округа, не должна превышать в два раза площадь городских населенных пунктов. | Соотношение ГНП:СНП ≥ 1:2 |

Анализ критериев

1. Требование к доле городского населения. Критерий «не менее двух третей (2/3)» указывает на урбанистическую направленность развития округа. Если доля сельского населения слишком велика, это ставит под сомнение целесообразность использования одноуровневой модели, ориентированной на управление крупным городским центром.
2. Требование к минимальной плотности населения. На 1 января 2025 года средняя плотность населения в Российской Федерации оценивается Росстатом примерно в 8,53 чел/км². Соответственно, минимальная требуемая плотность для городского округа должна составлять:
Pmin = 5 × Pсредняя = 5 × 8,53 ≈ 42,65 чел/км²
Этот норматив служит фильтром для предотвращения формального присвоения статуса ГО малонаселенным, обширным территориям, которые по сути являются сельскими муниципальными районами.
3. Требование к соотношению площадей. Данное ограничение предотвращает включение в состав городского округа чрезмерно обширных и слабо освоенных сельских территорий, сохраняя компактность и управляемость округа как преимущественно городской единицы.

Территориально-правовой сравнительный анализ городского округа

Четкое понимание статуса городского округа невозможно без его сравнения с другими видами муниципальных образований, что позволяет выявить уникальный объем его компетенции и территориального устройства.

Отличие ГО от Муниципального района и Городского поселения

Сравнительный анализ базируется на принципе территориальной иерархии и объеме передаваемых полномочий.

1. Отличие от Муниципального района (МР):
   Ключевое отличие ГО от МР заключается в отсутствии в составе ГО других муниципальных образований. Муниципальный район — это «зонтичная» структура, объединяющая на своей территории несколько поселений (городских и сельских), где МСУ осуществляется на двух уровнях (районном и поселенческом). ГО же осуществляет все полномочия — как те, что закреплены за поселениями, так и те, что закреплены за районами. Таким образом, ГО является автономной, одноуровневой единицей.
2. Отличие от Городского поселения (ГП):
   Городское поселение всегда входит в состав муниципального района (кроме случаев, когда ГП является административным центром субъекта РФ). Компетенция ГП ограничена решением вопросов местного значения поселенческого уровня (например, организация водоснабжения и водоотведения в границах поселения). Городской округ, напротив, обладает расширенной компетенцией, включая вопросы районного уровня (например, организация межпоселенческих маршрутов, организация утилизации отходов на всей территории округа).

Сравнение ГО и Муниципального округа (МО)

Введение в 2019 году нового вида муниципального образования — муниципального округа — стало одним из ключевых элементов реформы, направленной на укрупнение и переход к одноуровневой системе. Сходство между ГО и МО заключается в их одноуровневой организации МСУ и осуществлении всего комплекса полномочий (поселенческого и районного уровня).

Однако различия сохраняются и закреплены в тех самых критериях, которые были описаны выше. Что же произойдет, если муниципальный район не соответствует жестким требованиям урбанизации?

| Критерий сравнения | Городской округ (ГО) | Муниципальный округ (МО) |
| :— | :— | :— |
| Система МСУ | Одноуровневая | Одноуровневая |
| Территориальный состав | Как правило, крупный городской центр с прилегающими землями. | Объединяет несколько населенных пунктов (включая сельские), ранее входивших в МР. |
| Требования к населению | Жесткие: доля городского населения не менее 2/3. | Более гибкие, могут быть созданы на территориях с высокой долей сельского населения. |
| Требования к плотности | Жесткие: 5-кратное превышение среднероссийской плотности. | Могут создаваться без обязательного соблюдения норматива плотности, если не соответствуют критериям ГО. |
| Предполагаемая структура | Урбанизированная, с развитой городской инфраструктурой. | В большей степени ориентирован на комплексное управление сельскими и малыми городскими территориями. |

Таким образом, если муниципальный район, не отвечающий жестким критериям ГО (например, по плотности или доле городского населения), стремится перейти к одноуровневой системе, он преобразуется в муниципальный округ. Статус ГО, напротив, зарезервирован для наиболее развитых и урбанизированных территорий.

Законодательный порядок образования, преобразования и компетенция ГО

Процедуры изменения статуса муниципального образования и объем его компетенции регулируются исключительно нормами федерального и регионального законодательства.

Порядок образования и преобразования (на основе ст. 13 ФЗ № 131-ФЗ)

Вопросы создания, объединения, разделения, изменения границ, а также упразднения городских округов находятся в ведении законов субъектов Российской Федерации. Этот принцип подчеркивает роль региональных властей в формировании территориальной организации МСУ.

Субъекты инициативы о преобразовании (ч. 2 ст. 13 ФЗ № 131-ФЗ):

1. Население: Инициатива населения реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.
2. Органы местного самоуправления: Решение принимается представительными органами МО.
3. Органы государственной власти субъектов РФ.
4. Федеральные органы государственной власти.

Критически важным условием является требование об учете мнения населения. Так, объединение городских округов или объединение городского округа с муниципальным округом осуществляется только с обязательным согласием населения, выраженным представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований (ч. 3.3 ст. 13 ФЗ № 131-ФЗ). Этот механизм служит юридической гарантией соблюдения прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Важно также отметить, что закон субъекта РФ о преобразовании городского округа не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органов МСУ или в период кампании местного референдума, что гарантирует стабильность избирательного процесса.

Объем вопросов местного значения (ВМЗ) городского округа

Компетенция городского округа является наиболее широкой в системе МСУ, поскольку она включает в себя все полномочия, предусмотренные для поселений и муниципальных районов.

Перечень Вопросов местного значения муниципального и городского округа закреплен в статье 16 Федерального закона № 131-ФЗ. Этот перечень охватывает более 40 направлений деятельности, среди которых:

• Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением.
• Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов.
• Обеспечение жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
• Организация тепло-, электро-, водоснабжения, водоотведения, снабжения топливом.
• Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения.
• Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
• Обеспечение жильем малоимущих граждан.
• Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования.
• Градостроительная деятельность, включая утверждение генеральных планов.

Кроме того, органы МСУ городского округа обладают правом решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения других МО или органов государственной власти, при условии, что решение этих вопросов осуществляется за счет собственных доходов местных бюджетов (ст. 16.1 ФЗ № 131-ФЗ). Это право является важным элементом финансовой автономии и инициативности местных властей.

Соотношение компетенции ГО с полномочиями субъекта РФ

Взаимодействие между органами МСУ городского округа и органами государственной власти субъекта РФ строится на основе принципа разграничения полномочий и принципа субсидиарности.

Законодательство позволяет расширять компетенцию ГО: законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения для городских округов. Однако такое расширение возможно только при обязательном условии — передаче материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления этих дополнительных полномочий. Если финансовое обеспечение не передано, муниципалитет не обязан исполнять такие вопросы. Этот механизм защищает финансовую базу МСУ от необоснованных обязательств.

В контексте нового ФЗ № 33-ФЗ (вступает в силу с 01.01.2027), который закрепляет МСУ в «единой системе публичной власти», вопрос о разграничении компетенции приобретает особую важность. Новый закон предусматривает возможность перераспределения полномочий между субъектом РФ и муниципалитетами, но с четким ограничением.

Проблематика функционирования и перспективы развития в контексте ФЗ № 33-ФЗ

Муниципальная реформа последних лет привела к значительному увеличению числа городских округов: по обновленным данным, на 1 января 2023 года в Российской Федерации насчитывалось 588 городских округов. Эта тенденция к укрупнению выявила ряд системных проблем.

Проблемы несоответствия статусу и последствия истечения переходного периода

Научное сообщество и правоприменительная практика выявили проблему несоответствия многих российских городских округов первоначальной сути понятия. Во многих случаях, статус ГО был присвоен муниципальным районам, которые не соответствовали критериям урбанизации (низкая плотность, большая доля сельского населения), что привело к формальной одноуровневости, но не к повышению эффективности управления.

Ключевыми предпосылками для преобразования муниципальных районов в городские округа (укрупнения) обычно назывались:

1. Дублирование полномочий и неэффективность двух уровней власти.
2. Низкая финансовая обеспеченность бюджетов мелких поселений.
3. Дефицит квалифицированных кадров на поселенческом уровне.

Для устранения несоответствия ГО законодательным критериям (доля городского населения менее 2/3 или несоблюдение норматива плотности) был введен переходный период. Согласно законодательству, городские округа, не соответствующие установленным критериям, подлежали преобразованию в муниципальные округа. Срок приведения в соответствие статуса истек 1 января 2025 года.

Актуальная проблема на 2025 год заключается в том, что по истечении этого срока органы государственной власти субъектов РФ должны были завершить все процедуры преобразования. Невыполнение этого требования порождает юридические коллизии и ставит под вопрос легитимность статуса тех ГО, которые до сих пор не соответствуют всем трем критериям. Разве не должны субъекты РФ нести прямую ответственность за промедление в выполнении федеральных требований?

Анализ изменений в свете Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ (с вступлением в силу с 01.01.2027)

Принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ является ключевым событием в муниципальной реформе. Новый закон окончательно закрепляет принцип «единой системы публичной власти», что усиливает интеграцию МСУ в общую вертикаль власти.

Однако, несмотря на эту интеграцию, новый закон сохраняет гарантии конституционно-правовой самостоятельности МСУ, в том числе городских округов.

Ключевые гарантии заложены в перечне полномочий, не подлежащих перераспределению в пользу органов государственной власти субъекта РФ. Эти полномочия обеспечивают базовый уровень финансовой и организационной автономии:

1. Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.
2. Утверждение и исполнение местного бюджета.
3. Установление, введение в действие и прекращение действия местных налогов и сборов.
4. Формирование органов местного самоуправления.

Таким образом, ФЗ № 33-ФЗ, с одной стороны, унифицирует принципы управления, но с другой — сохраняет за городскими округами и другими МО ключевые бюджетные и нормотворческие функции, что соответствует позиции Конституционного Суда РФ.

Судебная практика и научная доктрина

Конституционный Суд РФ последовательно подтверждает конституционно-правовую самостоятельность органов местного самоуправления, включая городские округа. Позиция КС РФ неоднократно сводилась к тому, что, хотя МСУ и является частью системы публичной власти (в широком смысле), оно не должно быть инкорпорировано в систему органов государственной власти.

Судебная практика активно затрагивает споры о границах и порядке преобразования. Например, КС РФ подчеркивает, что решения о преобразовании должны быть не только формально, но и содержательно обоснованы (экономически, социально), а мнение населения должно быть учтено надлежащим образом. Это обеспечивает юридическую защиту прав граждан и территориальной целостности ГО.

Научная доктрина, анализируя изменения 2025 года, прихо��ит к выводу, что статус городского округа будет сохраняться как наиболее эффективная форма управления для крупных урбанизированных территорий, при условии строгого соблюдения законодательных критериев плотности и доли городского населения.

Заключение

Городской округ является центральным, наиболее комплексным видом муниципального образования в Российской Федерации. Его правовой статус, определенный Федеральным законом № 131-ФЗ и подлежащий корректировке в связи с вступлением в силу ФЗ № 33-ФЗ с 2027 года, характеризуется одноуровневой системой МСУ и максимально широким объемом компетенции, включающим все вопросы местного значения поселенческого и районного уровней.

Ключевые вызовы для функционирования городских округов на текущий момент (октябрь 2025 года) связаны с необходимостью приведения их статуса в строгое соответствие с законодательно установленными критериями (плотность 42,65 чел/км², доля городского населения ≥ 2/3) после истечения переходного периода 1 января 2025 года.

Перспективы развития городских округов определяются концепцией «единой системы публичной власти». Хотя новый ФЗ № 33-ФЗ усиливает вертикаль власти, он сохраняет существенные гарантии конституционной самостоятельности ГО, особенно в части неперераспределяемых полномочий (бюджет, налоги, устав). Это позволяет утверждать, что городской округ останется ключевым элементом для эффективного управления крупными урбанизированными территориями, сочетая высокую степень ответственности с необходимой юридической и финансовой автономией.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // КонсультантПлюс: [сайт]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 24.10.2025).
2. Проект федерального закона N 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Гарант: [сайт]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/56729352/ (дата обращения: 24.10.2025).
3. Авакьян, С. А. Муниципальное право России: учебник. Москва: Проспект, 2009. 165 с.
4. Докучаев, А. Ю. Законодательство о наукоградах Российской Федерации: содержание, пути совершенствования // Российский юридический журнал. 2010. № 3(72). С. 144–152.
5. Докучаев, А. Ю. Место городского округа в системе муниципальных образований Российской Федерации // Основные права человека в Конституции Российской Федерации: концепция и практика: материалы межрегион. науч.-практ. конф. (Барнаул, 20–21 нояб. 2008 г.). Барнаул: Изд-во Алт. гос. ун-та, 2009. С. 81–85.
6. Докучаев, А. Ю. Проблемы развития городских округов // Города России: проблемы строительства, инженерного обеспечения, благоустройства и экологии: сб. ст. XI Междунар. науч.-практ. конф. (Пенза, 27–28 апреля 2009 г.). Пенза: РИО ПГСХА, 2009. С. 54–57.
7. Игнатюк, Н. А. Муниципальное право: учебник для вузов / под ред. Н.А. Игнатюк. Москва: ЗАО Юстицинформ, 2009. 319 с.
8. Кокотов, А. Н., Саломаткин, А. С. Муниципальное право России: учебник. Москва: Инфра-М, 2010. 264 с.
9. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Постатейный) // КОНТД: [сайт]. URL: https://docs.cntd.ru/document/901878070 (дата обращения: 24.10.2025).
10. Кудилинский, М. Н., Шевелева, И. А. Муниципальное право России: Учебник. Санкт-Петербург: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. 224 с.
11. НОВЫЙ ЗАКОН О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РОССИИ: ТАКТИКА ИЛИ СТРАТЕГИЯ (ОПЫТ ФАКТОРНОГО АНАЛИЗА) // Cyberleninka: [сайт]. 2025. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/novyy-zakon-o-mestnom-samoupravlenii-v-rossii-taktika-ili-strategiya-opyt-faktornogo-analiza (дата обращения: 24.10.2025).
12. Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти // Совет муниципальных образований Пензенской области: [сайт]. URL: https://xn--80ajgxi.xn--p1ai/content/4482 (дата обращения: 24.10.2025).
13. ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (Научная статья, 2022) // Электронный архив УрГПУ: [сайт]. 2022. URL: https://elar.uspu.ru/handle/123456789/10893 (дата обращения: 24.10.2025).
14. Прокурор разъясняет // Прокуратура Пермского края: [сайт]. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_59/activity/legal-education/explain?item=75460597 (дата обращения: 24.10.2025).
15. Статус городского округа как вида муниципального образования и проблемы его реализации в Российской Федерации : диссертация. URL: https://www.dissercat.com/content/status-gorodskogo-okruga-kak-vida-munitsipalnogo-obrazovaniya-i-problemy-ego-realizatsii-v-ro (дата обращения: 24.10.2025).
16. Типы муниципальных образований // Правительство Ростовской области: [сайт]. URL: https://www.donland.ru/activity/414/ (дата обращения: 24.10.2025).
17. Формы, особенности и проблемы территориальной организации городских округов // НИУ ВШЭ: [сайт]. 2025. URL: https://elearning.hse.ru/mooc/2025/gorodskieokruga (дата обращения: 24.10.2025).
18. Чем отличается городской округ от городского поселения? // Geodesist.ru: [сайт]. URL: https://geodesist.ru/threads/chem-otlichaetsja-gorodskoj-okrug-ot-gorodskogo-poselenija.29749/#post-364539 (дата обращения: 24.10.2025).
19. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Cyberleninka: [сайт]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-problemy-munitsipalnoy-reformy-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 24.10.2025).