Организационно-правовые проблемы и направления совершенствования механизма государственного бюджетного контроля в Российской Федерации (после 2020 года)

Введение: Цели, задачи и актуальность государственного бюджетного контроля

В условиях экономической нестабильности, нарастающего санкционного давления и необходимости концентрации ресурсов для достижения национальных целей, эффективность расходования государственных средств становится критически важной. Государственный бюджетный контроль (ГБК) перестает быть функцией простого надзора за соблюдением процедур; он трансформируется в инструмент стратегического управления, направленного на повышение результативности и экономности использования публичных финансов.

Актуальность глубокого анализа механизма ГБК в Российской Федерации обусловлена не только возрастающей сложностью бюджетных отношений, но и интенсивным реформированием законодательной и организационной базы в период после 2020 года, который характеризуется переходом от традиционного ревизионного подхода к концепции Государственного аудита (ГА) и активной цифровизацией контрольной деятельности.

Цель данной работы — провести исчерпывающий, актуальный анализ организационно-правовых проблем, препятствующих повышению эффективности ГБК, и определить стратегические направления его совершенствования, основанные на последних законодательных инициативах и научных концепциях.

Основная идея работы состоит в анализе перехода системы от жесткого, процедурного контроля к гибкому, риск-ориентированному аудиту эффективности, что позволяет государству максимально быстро реагировать на потенциальные финансовые риски. Структура исследования последовательно раскрывает этот переход: от анализа нормативного фундамента и организационного разграничения полномочий (внешний/внутренний контроль) к детализации правовых коллизий, и, наконец, к обзору перспективных цифровых и законодательных реформ.

Нормативно-правовые и концептуальные основы механизма бюджетного контроля

Система государственного бюджетного контроля в Российской Федерации покоится на мощном, но постоянно эволюционирующем нормативно-правовом фундаменте, который определяет не только рамки дозволенного, но и методологию работы контролирующих органов.

Основные источники регулирования и их современная редакция

Ключевым регулятором бюджетных отношений и контроля является Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. БК РФ закрепляет основные принципы, виды и субъекты государственного (муниципального) финансового контроля (Г(М)ФК). При этом его положения неразрывно связаны с Конституцией РФ, устанавливающей правовые основы финансовой системы страны, и Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», который детализирует полномочия органа внешнего государственного аудита.

После 2019 года правовое поле ГБК претерпело значительные изменения, направленные на повышение внутренней эффективности управления бюджетными средствами. Важнейшее изменение было внесено Федеральным законом от 26.07.2019 № 199-ФЗ, который впервые ввел в российскую практику четкое определение и механизм осуществления внутреннего финансового аудита (ВФА).

Внутренний финансовый аудит (ВФА) — деятельность по оценке надежности внутреннего финансового контроля и подготовке рекомендаций по повышению эффективности использования бюджетных средств. Он осуществляется руководителями главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) и получателей бюджетных средств (ПБС), что принципиально отличает его от функций Казначейства, выполняющего внешний контроль по отношению к ПБС.

Эти законодательные новеллы стали отражением стратегической цели Правительства РФ, заключающейся в завершении формирования нормативной правовой базы системы финансового контроля и аудита к 2025 году, и значительно усилили внутреннюю ответственность распорядителей средств.

Предметное поле контроля и его расширение

Традиционно ГБК фокусировался исключительно на нарушениях, связанных с прямым нецелевым использованием бюджетных средств. Однако реформы последних лет существенно расширили предметное поле контроля, что позволило контролировать не только целевое расходование, но и эффективность достижения поставленных целей.

Это расширение касается двух ключевых сфер:

1. Контроль в сфере закупок. Исторически контроль за соблюдением Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе» осуществлялся преимущественно органами, специально уполномоченными в сфере закупок (ФАС, Казначейство). Однако для повышения превентивной роли контроля, в настоящее время активно обсуждается перенос положений о полномочиях по контролю в сфере закупок непосредственно в БК РФ. Это позволит органам контроля получить более широкие полномочия, включая право назначать экспертизы и подавать иски о признании государственных закупок недействительными в случае выявления серьезных нарушений, влияющих на бюджетную эффективность.
2. Контроль эффективности использования небюджетных активов. Современный государственный аудит выходит за рамки только бюджетных операций. Как указано в научных концепциях, объектом контроля становится деятельность органов власти по управлению всеми общественными ресурсами, что включает государственное имущество, долги и обязательства, а не только денежные потоки. Это концептуальное смещение акцента от финансового контроля к государственному аудиту требует пересмотра методологии и инструментария, направленного на комплексную оценку.

Организационная структура: Разграничение полномочий внешнего и внутреннего контроля

Эффективность механизма ГБК напрямую зависит от четкого разграничения полномочий между различными уровнями и видами контроля, закрепленными в статье 157 БК РФ. Традиционно система делится на внешний и внутренний контроль, каждый из которых имеет свои уникальные задачи и методы.

Внешний контроль (Счетная палата РФ) и аудит эффективности

Внешний государственный аудит (контроль) в Российской Федерации осуществляется Счетной палатой Российской Федерации на федеральном уровне и контрольно-счетными органами (КСО) на региональном и муниципальном уровнях.

Ключевая задача Счетной палаты — не просто констатация факта нарушения, а оценка результативности и экономности использования бюджетных средств, что закреплено в понятии аудита эффективности.

Полномочия Счетной палаты (ФЗ № 41-ФЗ и БК РФ):

1. Аудит эффективности: Анализ достижения целей государственных программ с минимальными затратами ресурсов.
2. Экспертиза: Проведение экспертизы проектов федеральных законов о бюджетах и внебюджетных фондах.
3. Мониторинг: Постоянный анализ и мониторинг всего бюджетного процесса.

По результатам своих мероприятий Счетная палата обладает широкими полномочиями по реагированию. Она направляет представления (требующие устранения причин и условий нарушений), предписания (обязательные для исполнения требования о возмещении ущерба или привлечении к ответственности), а также уведомления о применении бюджетных мер принуждения. При выявлении признаков преступлений, материалы незамедлительно передаются в правоохранительные органы.

Внутренний контроль (Федеральное казначейство) и устранение дублирования функций

Функции внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (ВГ(М)ФК) на федеральном уровне возложены на Федеральное казначейство. Казначейство в основном реализует предварительный контроль (до совершения операции) и последующий контроль (проверки, ревизии, обследования) в отношении ГРБС, ПБС и администраторов доходов.

Устранение организационного дублирования:

Одной из наиболее острых организационных проблем прошлого десятилетия являлось дублирование функций между различными органами контроля, в первую очередь между Счетной палатой, Росфиннадзором и КРУ органов власти, а это приводило к высоким бюрократическим издержкам и нечеткости ответственности.

Данная проблема была официально устранена на федеральном уровне Указом Президента РФ от 02.02.2016 № 41. Этим Указом была упразднена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), а её ключевые полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере были переданы Федеральному казначейству.

Вид контроля	Субъект контроля	Ключевая функция	Место в системе
Внешний аудит	Счетная палата РФ	Аудит эффективности, экспертиза проектов	Независимый контроль, направленный на результат
Внутренний ГФК	Федеральное казначейство	Предварительный, последующий контроль, проверки	Контроль соблюдения бюджетного законодательства
Внутренний ФА	ГРБС и ПБС	Оценка надежности внутреннего контроля, рекомендации	Самоконтроль, направленный на минимизацию рисков

Таким образом, на уровне внутреннего государственного контроля Федеральное казначейство выступает как орган, осуществляющий внешний контроль по отношению к объектам (ПБС), тогда как внутри самих объектов контроль осуществляет ВФА, что обеспечивает трехуровневую систему сдержек и противовесов.

Актуальные организационно-правовые проблемы, снижающие эффективность контроля (Фокусировка на слепых зонах)

Несмотря на существенные организационные и законодательные реформы, механизм ГБК продолжает сталкиваться с рядом острых проблем, коренящихся в организационно-правовых коллизиях и пробелах.

Информационное обеспечение и правовой пробел в доступе к ИС

Институциональной проблемой в эпоху цифровизации остается недостаточная информационная обеспеченность органов контроля. Для проведения качественного риск-ориентированного аудита требуется оперативный и полный доступ к данным, содержащимся в информационных системах (ИС) объектов контроля.

Хотя статья 269² БК РФ предусматривает право органов внутреннего Г(М)ФК на доступ к информационным системам, на практике часто возникают организационные барьеры. Владельцы информационных систем (которые часто не являются прямыми объектами контроля, а лишь операторами данных) могут затягивать процесс или предоставлять доступ в ограниченном виде.

Правовой конфликт:
Существует необходимость в более жестком законодательном закреплении в БК РФ не только права контролеров, но и обязанности организаций-владельцев ИС (независимо от их подчинения) предоставлять полный доступ к данным по запросу контролера в установленные сроки. До тех пор, пока эта обязанность не будет детализирована и подкреплена соответствующими санкциями, цифровизация контроля будет тормозиться бюрократическими проволочками.

Проблема квалификации нарушений и размывание ответственности

Ключевым препятствием для эффективного применения санкций является неопределенность в квалификации финансовых нарушений. Бюджетное законодательство, несмотря на его детализацию, оставляет широкое поле для толкования, что усложняет судебные процессы и снижает превентивную функцию контроля.

Практика Федерального казначейства регулярно выявляет системные нарушения, которые, хотя и не всегда являются прямым нецелевым расходованием, наносят значительный ущерб бюджету.

Примеры системных нарушений, выявляемых Федеральным казначейством:

Норма БК/ФЗ	Суть нарушения	Последствия
Абзац четвертый пункта 1 статьи 781 БК РФ	Нарушение порядка предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.	Риск неправомерного обогащения или неэффективного использования внебюджетных средств.
Части 1, 3, 18 статьи 22 Закона о контрактной системе (44-ФЗ)	Нарушения при обосновании и определении Начальной (Максимальной) Цены Контракта (НМЦК).	Искусственное завышение или занижение цен, что приводит к неэкономному расходованию бюджетных средств.

Такие нарушения свидетельствуют о том, что контролирующие органы вынуждены работать на стыке бюджетного и смежного законодательства (например, в сфере закупок), где правовая ответственность часто размыта между должностными лицами, заказчиком и исполнителем.

Несовершенство административной ответственности

Серьезным правовым пробелом является дисбаланс в механизме привлечения к административной ответственности за невыполнение государственного (муниципального) задания.

Государственное задание является ключевым инструментом планирования по результатам. Его невыполнение должно влечь за собой ответственность. Однако действующее законодательство предусматривает применение административной ответственности за данный вид нарушения исключительно в отношении должностных лиц.

Проблема правового пробела:
В настоящее время отсутствует возможность привлечения к административной ответственности самой организации (государственного или муниципального учреждения), которая систематически не выполняет установленное ей государственное задание. Это приводит к тому, что ущерб, нанесенный эффективности бюджетных расходов, не компенсируется в полной мере, а привлечение к ответственности ограничивается штрафами в отношении конкретных руководителей, что не мотивирует учреждение в целом к системным изменениям.

Перспективные направления реформирования: Переход к государственному аудиту и цифровизации

Для устранения накопившихся организационно-правовых проблем и повышения превентивной функции контроля, система ГБК в РФ находится на этапе глубокой структурной и методологической реформы, стержнем которой является цифровизация и переход к риск-ориентированному подходу.

Концепция «УМНОГО» контроля (SMART) и переход к ГА

Современный подход предполагает переход от контроля, ориентированного на соблюдение процедур («сделал ли ты правильно?»), к государственному аудиту (ГА), ориентированному на результат («достиг ли ты цели?»). Разве не является ли такой сдвиг парадигмы единственно верным способом обеспечения максимальной отдачи от каждого рубля, вложенного государством?

Для реализации этого перехода Минфин России активно разрабатывает и внедряет концепцию «УМНОГО» контроля (SMART), которая является аббревиатурой, отражающей пять ключевых принципов:

Принцип	Расшифровка	Суть подхода
S (Сервисный)	Service-oriented	Помощь объекту контроля в устранении причин нарушений, а не только их фиксация.
M (Мотивирующий)	Motivating	Стимулирование участников бюджетного процесса к повышению эффективности.
A (Адаптивный)	Adaptive	Гибкость методов контроля в зависимости от уровня рисков объекта.
R (Риск-ориентированный)	Risk-based	Концентрация ресурсов на наиболее рискованных операциях и объектах.
T (Технико-цифровой)	Tech-digital	Использование Единой цифровой платформы, ИИ и превентивного анализа данных.

Эта концепция реализуется в рамках Ведомственного проекта Минфина России «Электронный СМАРТ-контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для управленческих решений», запущенного в 2022 году, и ставит целью интеграцию всех финансовых данных для принятия управленческих решений в режиме реального времени.

Законодательное закрепление новых методов внутреннего контроля

Переход к «УМНОМУ» контролю требует не только организационных, но и законодательных изменений, которые позволят Казначейству осуществлять превентивный и дистанционный контроль.

Ключевым законодательным актом, закрепляющим эти реформы, является Проект Федерального закона № 532893-8 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», принятый Госдумой в первом чтении. Этот законопроект вводит три принципиально новых метода внутреннего государственного финансового контроля:

1. Анализ деятельности ГРБС и ПБС: Постоянное исследование финансово-хозяйственной деятельности с целью выявления причинно-следственных связей между действиями и результатами.
2. Наблюдение за финансовыми операциями: Дистанционный сбор и обработка данных о финансовых операциях в информационных системах, осуществляемый без прямого взаимодействия с объектом контроля (полностью цифровой метод).
3. Контр��льный мониторинг: Применение совокупности автоматизированных процедур, которые позволяют органу контроля сделать вывод о соблюдении бюджетного законодательства.

Практическая значимость «Контрольного мониторинга»:
Введение контрольного мониторинга является наиболее революционным шагом. Если по результатам автоматизированного мониторинга не выявлено нарушений, участники бюджетного процесса освобождаются от проведения в отношении них других, более трудоемких методов контроля (ревизий, проверок). Это стимулирует участников к постоянному поддержанию высокого уровня соблюдения норм и снижает административную нагрузку. Положения о контрольном мониторинге планируется ввести в действие с 1 января 2025 года.

Эти меры направлены на то, чтобы сделать контроль максимально превентивным и риск-ориентированным, используя цифровые технологии для отслеживания операций до того, как нарушение привело к невосполнимому ущербу.

Заключение и выводы

Механизм государственного бюджетного контроля в Российской Федерации находится в фазе активной и глубокой трансформации, стремясь преодолеть ограничения традиционного процедурного надзора и перейти к эффективному государственному аудиту. Нормативно-правовой фундамент, усиленный введением ВФА (ФЗ № 199-ФЗ) и организационно-правовыми решениями по устранению дублирования функций (Указ Президента РФ № 41), заложил основу для этой эволюции.

Однако, как показал анализ, эффективность системы по-прежнему снижается из-за ряда критических организационно-правовых коллизий:

• Недостаточная правовая детализация обязанности предоставления доступа к информационным системам, что тормозит цифровизацию.
• Неопределенность в квалификации финансовых нарушений, требующая более жесткого правового регулирования, особенно на стыке бюджетного законодательства и ФЗ-44 о закупках.
• Правовой пробел в механизме административной ответственности, который не позволяет привлекать к ответственности сами организации за невыполнение государственного задания.

Стратегическое направление реформирования, воплощенное в концепции «УМНОГО» контроля (SMART) и законодательных инициативах (Проект ФЗ № 532893-8), демонстрирует четкий вектор на превентивность, риск-ориентированность и цифровизацию. Введение новых методов внутреннего контроля — анализа, наблюдения и контрольного мониторинга — с 2025 года должно стать решающим шагом к созданию системы, способной не только фиксировать, но и предотвращать бюджетные нарушения. Для дальнейшего академического исследования и практического применения студентам и аспирантам необходимо сосредоточить внимание на мониторинге правоприменительной практики после введения новых методов контроля, а также на разработке предложений по устранению конкретных правовых пробелов, касающихся ответственности организаций и доступа к информационным ресурсам. Успех реформы зависит от того, насколько быстро и качественно законодательные инициативы будут интегрированы в реальную практику управления публичными финансами.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. Доступ из СПС «Гарант».
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 2010.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть 2 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
4. Программа антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. // Российская газета. 2009. 20 марта.
5. Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Статья 14. Полномочия Счетной палаты. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. Актуальные вопросы нормативного правового регулирования государственного (муниципального) финансового контроля (Материалы Минфина России). URL: https://minfin.gov.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
7. Алексин В., Швецов А. Государство и регионы. М., 2008.
8. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 2005.
9. Безбородова Ю. Е., Сергеенков А. А. Проблемы осуществления государственного финансового контроля в Москве. URL: https://rufincontrol.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
10. Все банки России // Коммерсантъ. 2005. 9 июня. С. 3.
11. Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект о расширении методов финансового контроля. URL: https://minfin.gov.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
12. Государственное регулирование экономики / Под ред. Петрова А.Н. СПб.: Питер, 2007.
13. Государственное регулирование экономики и социальный комплекс / Под ред. Морозовой Т.Г., Пикулькина А.В. М., 2007.
14. Ключевые проблемы Российской Федерации в реализации государственного финансового аудита и контроля / Кротова М.А., Негуч А.А., Ходыкин Н.Н. URL: https://sciff.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
15. Ляшенко Г. Иностранцы ставят диагноз российским налогам // Коммерсантъ. 2005. 13 окт. С. 5.
16. Майсигова Л.А. Проблемы классификации видов контроля // Экономический анализ: теория и практика. 2007. № 9. С. 38–39.
17. Мелехин А.В. Теория государства и права. М.: Маркет ДС, 2007.
18. Непрерывное совершенствование госфинконтроля: на благо граждан и государства. URL: https://minfin.gov.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
19. Новые задачи и направления государственного финансового контроля. URL: https://rufincontrol.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
20. Овсянников Л.Н. Вопросы контроля в бюджетном кодексе // Финансы. 1999. № 1. С. 48.
21. Проблемы финансового права: бюджетное и налоговое регулирование. М., 2007.
22. Румянцев А.В. Финансовый контроль: Курс лекций. М.: Дело и сервис, 2006.
23. Статья 157 БК РФ. Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля. URL: https://consultant.ru/ (дата обращения: 22.10.2025).
24. Финансовое право РФ / Под ред. Н.Д. Эриашвили. М.: Юнити-Дана, 2005.
25. Финансы / Под ред. Дробозиной Л.А. М., 2007.
26. Финансы / Под ред. Родионовой В.Ф. М.: Финансы и статистика, 2005.
27. Ходачек В.М. Государственный бюджет и его роль в регулировании экономики. СПб.: СЗАГС, 2001. С. 17.
28. Швецов Ю. Бюрократия бюджета // Коммерсантъ. 2006. 15 мая.
29. Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 1999. С. 78–79.