Стратегическое планирование в субъектах РФ: анализ нормативно-правовой основы, методологии и актуальных вызовов в контексте ФЗ-172 (2014-2025 гг.)

Введение: Цели и задачи современного регионального стратегического планирования

Современная система управления социально-экономическим развитием Российской Федерации характеризуется высокой динамикой внешней среды, что требует от региональных органов власти перехода от реактивного управления к проактивному, основанному на научно обоснованном прогнозировании и долгосрочном планировании, что, в свою очередь, обеспечивает устойчивость и конкурентоспособность территории. Эта необходимость была формализована принятием системообразующего документа — Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ФЗ-172).

Принятие ФЗ-172 стало ключевым моментом, окончательно закрепившим методологическую и правовую основу для стратегического цикла на всех уровнях государственного управления, включая субъекты РФ. До этого момента региональное планирование характеризовалось фрагментарностью, отсутствием единой вертикали и слабой увязкой с федеральными приоритетами.

Предметом настоящего исследования является комплексный анализ организации прогнозно-плановой работы в субъектах РФ в период 2014–2025 годов. Объектом выступают нормативно-правовые акты, методологии и практика реализации стратегического планирования на региональном уровне.

ФЗ-172 внес ясность в терминологию и структуру процесса. Согласно Закону, стратегическое планирование определяется как деятельность участников по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. В рамках этого процесса, прогнозирование представляет собой деятельность по разработке научно обоснованных представлений о рисках и угрозах, а также о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития. Таким образом, прогнозирование служит фундаментом для всех последующих этапов планирования и программирования, гарантируя, что принимаемые решения основаны на данных, а не на догадках.

Нормативно-правовая и системная архитектура стратегического планирования в регионах РФ

ФЗ-172 является не просто регламентом, а полноценным архитектором системы стратегического планирования. Он регулирует весь цикл: от целеполагания до мониторинга и контроля реализации документов. Закон устанавливает строгую трехуровневую систему планирования: федеральный уровень, уровень субъектов РФ и уровень муниципальных образований.

На уровне субъектов РФ стратегическое планирование призвано обеспечить согласованность региональных приоритетов с национальными целями и задачами, определенными в федеральных стратегических документах и национальных проектах. Без этой системной увязки невозможно эффективное использование бюджетных и административных ресурсов.

Иерархия и ключевые документы субъекта Российской Федерации

Региональная система стратегического планирования организована в рамках трех функциональных блоков, которые обеспечивают логическую последовательность управленческих решений:

1. Прогнозирование: Создание научно обоснованной картины будущего.
2. Целеполагание: Определение долгосрочных приоритетов и целей.
3. Планирование и программирование: Детализация целей через мероприятия и ресурсы.

Блок ФЗ-172	Документ субъекта РФ	Горизонт планирования	Назначение
Прогнозирование	Прогноз социально-экономического развития (ПСЭР) на долгосрочный период	12 и более лет	Фундамент для ССЭР, содержит сценарные условия.
Прогнозирование	Бюджетный прогноз на долгосрочный период	До 6 лет	Основа для среднесрочного финансового планирования.
Целеполагание и планирование	Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ (ССЭР)	Долгосрочный	Определяет приоритеты, цели и задачи регионального развития.
Программирование	План мероприятий по реализации ССЭР	Среднесрочный	Детализация ССЭР, содержит конкретные шаги, сроки и ответственных.
Программирование	Государственные программы субъекта РФ (ГП СРФ)	Среднесрочный	Комплекс мероприятий, увязанных ресурсами для достижения целей ССЭР.

ССЭР является ключевым документом целеполагания. Согласно Статье 32 ФЗ-172, Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации должна содержать исчерпывающий набор элементов, обеспечивающих ее практическую применимость. В обязательном порядке ССЭР включает:

• Оценку достигнутых целей социально-экономического развития.
• Приоритеты, цели, задачи и направления социально-экономической политики.
• Показатели достижения целей и ожидаемые результаты.
• Сроки и этапы реализации, а также оценку необходимых финансовых ресурсов.
• Информацию о государственных программах субъекта РФ, которые будут утверждаться для ее реализации.

Горизонт планирования региональных стратегий, как правило, составляет 10–15 лет. Например, Стратегия Республики Адыгея рассчитана до 2030 года, Стратегия Воронежской области — до 2035 года, а Свердловской области — до 2030 года. По состоянию на начало 2024 года, Стратегии социально-экономического развития были приняты в 75 субъектах Российской Федерации, что подтверждает высокую степень внедрения требований ФЗ-172 в региональную практику.

Организационно-методологическое обеспечение прогнозно-плановой работы

Организационная составляющая стратегического планирования в субъектах РФ неразрывно связана с методическим сопровождением, которое во многом задается федеральным центром. Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) играет центральную роль, осуществляя методическое содействие по разработке долгосрочных и среднесрочных прогнозов, а также планов реализации стратегий. Региональные органы власти, ответственные за планирование (как правило, региональные министерства экономики или развития), используют Методические рекомендации Минэкономразвития России, например, по разработке, корректировке и мониторингу среднесрочных ПСЭР.

Классификация и характеристика методов социально-экономического прогнозирования

Качество региональных стратегических документов напрямую зависит от точности и обоснованности исходных прогнозов. В практике прогнозирования социально-экономического развития региона используются две основные группы методов:

1. Интуитивные (Экспертные) Методы: Применяются, когда отсутствует достаточный объем ретроспективной статистики, или когда прогнозируемые процессы имеют высокую степень неопределенности. К ним относятся метод Дельфи, метод мозгового штурма, а также метод экспертных оценок, основанный на мнении высококвалифицированных специалистов.
2. Формализованные (Количественные) Методы: Используются, когда имеются надежные статистические ряды, позволяющие построить математические модели.

Среди комплексных подходов выделяются:

• Сценарное планирование: Представляет собой разработку нескольких логически непротиворечивых траекторий развития (пессимистический, базовый и оптимистический сценарии), основанных на различных предположениях о ключевых внешних и внутренних параметрах. Этот подход позволяет оценить риски и подготовить гибкие управленческие решения.
• Программно-целевое прогнозирование: Фокусируется на достижении конкретных целей (часто связанных с национальными проектами) и определяет необходимые для этого ресурсы и мероприятия.

Формализованные методы: эконометрика, балансовые модели и расчеты индекс-дефляторов

Формализованные методы являются ядром научно обоснованного прогнозирования и имеют решающее значение для разработки ПСЭР и ССЭР.

1. Методы экстраполяции: Основаны на предположении, что выявленные в прошлом тенденции сохранятся в будущем. Используются для прогнозирования показателей, имеющих устойчивые тренды. Применяются полиномиальные, экспоненциальные и S-образные кривые роста.
2. Эконометрические модели: Позволяют выявить количественные зависимости между прогнозным показателем (например, ВРП) и факторами, его определяющими (инвестиции, занятость, федеральные трансферты). Эти модели требуют обработки обширной ретроспективной статистической информации.
3. Матричные (балансовые) модели: Наиболее сложный и точный инструмент, в частности, модели межотраслевого баланса (МОБ). Они позволяют прогнозировать объемы выпуска, структуру спроса и предложения, а также межотраслевые взаимодействия в региональной экономике, обеспечивая внутреннюю согласованность прогнозных расчетов.

Практическое применение: Расчет Индекса-дефлятора ВРП

Критически важным элементом регионального прогнозирования является переход от номинальных показателей к реальным, что невозможно без использования индексов-дефляторов. Прогнозные параметры, такие как валовой региональный продукт (ВРП), рассчитываются с учетом прогнозных значений индексов физического объема и индексов-дефляторов по видам экономической деятельности (ОКВЭД 2).

Индекс-дефлятор ВРП — это важнейший макроэкономический показатель, который позволяет оценить влияние инфляции и чистого изменения цен на экономический рост. Он рассчитывается как отношение номинального объема продукта (в ценах текущего года) к реальному (в ценах базисного года).

Общая формула расчета индекса-дефлятора выглядит следующим образом:

Индекс-дефлятор ВРП = (Номинальный ВРП / Реальный ВРП) × 100%

Например, если в 2025 году номинальный ВРП региона составил 1000 млрд руб., а реальный ВРП (рассчитанный в ценах базисного 2020 года) — 900 млрд руб., то индекс-дефлятор составит:

Индекс-дефлятор = (1000 / 900) × 100% ≈ 111.11%

Это означает, что за период с 2020 по 2025 год общий уровень цен на товары и услуги, произведенные в регионе, вырос примерно на 11,11%. Точное прогнозирование этого индекса является обязательным условием для формирования реалистичных бюджетных прогнозов и Государственных программ субъекта РФ.

Критический анализ и актуальные проблемы реализации стратегического планирования (2020–2025 гг.)

Несмотря на прочную нормативную основу, заложенную ФЗ-172, практика реализации стратегического планирования в регионах сталкивается с рядом системных проблем и вызовов.

Проблемы координации, избыточности документов и методическая неопределенность

Ключевой и наиболее обсуждаемой проблемой является недостаточная координация между различными уровнями власти (федеральным, региональным и муниципальным), а также между отраслевыми органами внутри самого субъекта РФ.

Эта проблема порождает избыточность документов. По состоянию на конец 2023 года, в Федеральном государственном реестре документов стратегического планирования был зарегистрирован колоссальный объем — 49 581 документ. Такое число свидетельствует об отсутствии четкого, закрытого и нормативно регламентированного перечня обязательных документов. В результате возникает феномен «документы ради документов», когда ресурсы тратятся не на реализацию, а на разработку, согласование и регистрацию многочисленных, часто дублирующих друг друга актов.

Кроме того, отмечается методическая неопределенность в ключевых разделах региональных стратегий. В частности, существует недостаточная проработанность методических рекомендаций по формированию разделов пространственного развития в региональных стратегиях. Пространственное планирование является обязательным элементом, однако отсутствие четких унифицированных подходов затрудняет интеграцию социально-экономических целей с градостроительной и инфраструктурной политикой.

Кадровая обеспеченность и пробелы в системе оценки эффективности

Эффективность стратегического планирования критически зависит от человеческого капитала. В этом отношении существует серьезный вызов в кадровом обеспечении.

Анализ показывает нехватку квалифицированных кадров, способных применять сложные методы прогнозирования (например, эконометрику и МОБ) и использовать современные цифровые инструменты. Эта проблема особенно остро проявляется в *плановых* и *социальных отделах* региональных и муниципальных администраций, где текучесть кадров и низкий уровень подготовки замедляют внедрение инновационных подходов. Существующие федеральные программы повышения квалификации часто носят общий характер и не ориентированы на специфические региональные особенности и задачи.

Одним из наиболее существенных системных недостатков ФЗ-172 является пробел в механизмах оценки. Нормативно-методическая база обязывает проводить оценку достижения целей социально-экономического развития, то есть сравнивать фактические показатели с плановыми (например, достигли ли мы целевого ВРП). Однако Закон не предусматривает обязательной оценки эффективности самой региональной стратегии как документа и инструмента управления. Отсутствие такой оценки лишает регионы возможности проводить самокритику и оперативно корректировать методологические подходы, превращая стратегию из живого инструмента в статичный формальный документ.

Необходимо ли нам и дальше мириться с тем, что оценка фокусируется исключительно на результате, игнорируя при этом оптимальность и адекватность самого инструмента, которым этот результат достигался?

Перспективные направления совершенствования и цифровизация стратегического управления

В ответ на вызовы внешней среды и внутренние проблемы, совершенствование прогнозно-плановой работы в субъектах РФ направлено на повышение объективности, оперативности и взаимосвязи документов, ключевым драйвером чего является цифровизация.

Цифровая трансформация и применение технологий искусственного интеллекта (ИИ)

Очевидным перспективным направлением является создание единой цифровой информационной системы, которая может устранить проблему недостаточной координации.

На федеральном уровне ведется активная работа по созданию и развитию Цифровой платформы управления комплексным социально-экономическим и пространственным развитием Российской Федерации. Эта платформа призвана обеспечить взаимоувязку отраслевых, территориальных и пространственных приоритетов, а также унифицировать мониторинг динамики развития территорий.

Более того, для обеспечения выполнения стратегических национальных целей, утвержденных Президентом РФ, активно внедряются технологии искусственного интеллекта (ИИ). ИИ-технологии используются для:

• Анализа больших массивов данных, включая неструктурированные данные (социальные сети, медиа).
• Отслеживания хода выполнения мероприятий (мониторинг более 2,5 тыс. мероприятий Единого плана по достижению национальных целей).
• Прогнозирования и предупреждения о возможных рисках невыполнения работ, позволяя принимать превентивные управленческие решения.

Органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано руководствоваться положениями Национальной стратегии развития искусственного интеллекта на период до 2030 года при разработке своих документов стратегического планирования, интегрируя ИИ-подходы в управление.

Разработка региональных стратегий цифровой трансформации (РСЦТ)

Ключевым инструментом, связывающим региональную стратегию с цифровым будущим, стали региональные стратегии цифровой трансформации (РСЦТ) ключевых отраслей экономики и госуправления.

Впервые поручение по разработке РСЦТ было дано главам субъектов РФ в 2021 году. Первоначальные версии были утверждены в 84 регионах. Однако в связи с актуализацией федеральных приоритетов и необходимостью более глубокой проработки цифровых проектов, Минцифры России рекомендовало разработать новые стратегии.

Критически важно отметить актуализированный срок: новые редакции РСЦТ должны быть разработаны до конца 2024 года с последующим утверждением до 1 апреля 2025 года. Эта постоянная актуализация подтверждает, что цифровизация перестала быть второстепенным направлением и стала неотъемлемой частью стратегического планирования, что должно отразиться на приоритетах региональных администраций.

В конечном счете, развитие цифровых платформ и интегральных систем направлено на переход к модели «Государственное и региональное управление на основе данных в режиме реального времени». Эта модель обеспечивает объективность управления и позволяет принимать управленческие решения не на основе ретроспективных отчетов, а на базе актуальной, верифицированной информации.

Заключение

Федеральный закон № 172-ФЗ создал прочную нормативно-правовую и методологическую базу для стратегического планирования в субъектах РФ, систематизировав иерархию документов и закрепив обязательность прогнозирования, целеполагания и программирования. Ключевые документы, такие как Стратегия СЭР и Государственные программы, обеспечивают вертикальную увязку региональных приоритетов с федеральными целями.

Однако анализ выявляет наличие системных проблем, снижающих качество итоговых результатов: недостаточная координация между уровнями власти, порождающая избыточность документов (почти 50 тысяч в госреестре), методические пробелы в части пространственного планирования, и острая нехватка квалифицированных кадров. Наиболее серьезный законодательный пробел связан с отсутствием обязательной оценки эффективности самой региональной стратегии как инструмента.

Перспективные направления совершенствования неразрывно связаны с цифровизацией. Внедрение Цифровой платформы управления развитием и активное использование ИИ-технологий для мониторинга национальных целей демонстрируют переход к качественно новому, более оперативному и объективному управлению. Актуализация региональных стратегий цифровой трансформации (РСЦТ) со сроком утверждения до 1 апреля 2025 года является ключевым шагом к интеграции цифровых приоритетов в общее региональное планирование.

Для дальнейшего повышения качества прогнозно-плановой работы в субъектах РФ необходимо не только продолжать цифровизацию, но и закрыть выявленные законодательные и методические пробелы, прежде всего в части обязательного включения оценки эффективности стратегий и укрепления кадрового потенциала региональных администраций, что позволит стратегиям стать по-настоящему рабочим, а не формальным инструментом развития.

Список использованной литературы

1. Андреев А. В. Основы региональной экономики : учебник для вузов. Москва : КноРус, 2012. 334 с.
2. Андреев А. В. Региональная экономика : учебник для вузов. Санкт-Петербург : Питер, 2012. 464 с.
3. Вахромов Е.Н. Региональная экономика в многоуровневой структуре рыночной экономики // Вестник Иркутского государственного университета. 2009. № 2. С. 26-30.
4. Захарова А. В. Отечественный опыт прогнозирования социально-экономического развития // Балтийский экономический журнал. Калининград : Изд-во НОУ ВПО «Балтийский институт экономики и финансов» (БИЭФ), 2010. Вып. 1 (3). С. 29–39.
5. Иванова М.В. Региональная экономика в контексте российского федерализма // Север и рынок: формирование экономического порядка. 2011. Т. 2. № 28. С. 146-149.
6. Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 года : [утв. Указом Президента РФ от 10.10.2019 г. № 490]. URL: https://a-ai.ru/storage/upload/Strategy_AI_to_2030.pdf (дата обращения: 09.10.2025).
7. О стратегическом планировании в Российской Федерации : Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ. URL: https://docs.cntd.ru/document/420202604 (дата обращения: 09.10.2025).
8. Статья 32. Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164846/4070054c2a392264c70a1a8c082723383a152062/ (дата обращения: 09.10.2025).
9. Шапкина А.А. Прогнозирование социально-экономических процессов в Российской Федерации. 2021. URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/20211116_prognoz.pdf (дата обращения: 09.10.2025).
10. Методические рекомендации по разработке, корректировке, мониторингу среднесрочных прогнозов социально-экономического развития субъектов российской федерации. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_320391/ (дата обращения: 09.10.2025).
11. Проблемы цифровой трансформации субъектов Российской Федерации // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-tsifrovoy-transformatsii-subektov-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 09.10.2025).
12. Стратегическое региональное планирование: новые вызовы и проблемы // Российский журнал менеджмента. URL: https://rusjm.ru/archive/articles/691 (дата обращения: 09.10.2025).
13. Проблемы модернизации стратегического планирования и управления экономикой региона в контексте глобальных изменений // Экономика региона. URL: https://eee-region.ru/article/8012/ (дата обращения: 09.10.2025).
14. ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНЫЕ РЕШЕНИЯ // Прогрессивная экономика. 2024. Выпуск 1. URL: https://progressive-economy.ru/vypusk_1/gosudarstvennoe-strategicheskoe-planirivanie-v-rossijskoj-federaczii-problemy-i-vozmozhnye-resheniya/ (дата обращения: 09.10.2025).
15. Проблемы повышения качества системы стратегического планирования в субъектах Российской Федерации // Cyberleninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-povysheniya-kachestva-sistemy-strategicheskogo-planirovaniya-v-subektah-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 09.10.2025).
16. Стратегическое планирование регионов Российской Федерации: вопросы пространственного развития // ArgoRussia. 2021. Том 1, № 3. URL: https://argorussia.ru/files/article/2021/tom-1-3/2021-3-13.pdf (дата обращения: 09.10.2025).