Система государственного управления туризмом в Российской Федерации: актуальная структура, правовые основы и стратегические приоритеты до 2035 года

Введение: Цели, актуальность исследования и обзор системы госуправления

Сфера государственного управления туризмом в Российской Федерации претерпела ряд существенных административных и правовых изменений в период 2022–2025 годов. Эти трансформации, включая упразднение федерального агентства и введение новых законодательных норм, делают критически важным анализ текущего состояния системы для понимания механизмов регулирования отрасли.

Ключевая проблема исследования заключается в необходимости предоставления актуальной, структурированной и академически обоснованной информации о системе госуправления туризмом, которая отражает постреформенные реалии. Устаревшие данные не позволяют корректно оценить полномочия и функции ключевых ведомств, а также эффективность реализации стратегических целей.

Целью настоящей работы является исчерпывающее рассмотрение актуальной структуры, правовых основ, стратегических приоритетов и ключевых вызовов, стоящих перед органами государственного управления туризмом в Российской Федерации. Структура работы последовательно раскрывает иерархию управления, анализирует новейшее законодательство и детализирует долгосрочные стратегические ориентиры до 2035 года, что обеспечивает ее высокую академическую направленность и актуальность для студентов профильных специальностей. Следовательно, данное исследование выступает важным навигатором в динамично меняющемся правовом и административном поле.

Эволюция и современная структура федерального органа исполнительной власти

Понимание системы государственного управления начинается с определения ключевого координатора на федеральном уровне. За последние годы функции управления туризмом подверглись серьезной ревизии, что потребовало перераспределения полномочий и создания новой, более интегрированной структуры. В связи с этим особое значение приобрело детальное изучение текущей конфигурации федеральных ведомств.

Постреформенная структура: роль Министерства экономического развития России

С 2022 года произошел знаковый сдвиг в системе федерального управления туризмом: Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) было упразднено. Это решение было частью более широкой административной реформы, направленной на оптимизацию и интеграцию функций, связанных с экономическим развитием.

В результате этого перехода, Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) стало федеральным органом исполнительной власти, ответственным за выработку и реализацию государственной политики, нормативно-правовое регулирование и общее управление в сфере туристской деятельности.

Эта интеграция подчеркивает новый подход государства к туризму — отрасль рассматривается не просто как социокультурное явление, а как полноценный сектор экономики, требующий экономического планирования, инвестиционного привлечения и стратегического развития. В рамках структуры Минэкономразвития России ключевые функции оперативного управления и координации сосредоточены в Департаменте туризма. Таким образом, Департамент туризма Минэкономразвития России является фактическим центром принятия решений и координатором федеральных проектов, заменившим упраздненное агентство. Правовая база для деятельности этого Департамента постоянно совершенствуется.

Иерархия системы: разграничение уровней управления

Система государственного регулирования туризма в Российской Федерации строится по четко определенному трехуровневому принципу, который закреплен в законодательстве и предусматривает разграничение полномочий по вертикали:

1. Федеральный уровень: Представлен Минэкономразвития России (через Департамент туризма), который осуществляет стратегическое планирование, нормативно-правовое регулирование, контроль и управление крупными федеральными проектами.
2. Региональный уровень (уровень субъекта РФ): Органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены федеральными органами власти полномочиями по развитию туризма. Они отвечают за разработку и реализацию региональных программ, создание туристской инфраструктуры и продвижение регионального продукта.
3. Муниципальный уровень (уровень местного самоуправления): Органы местного самоуправления реализуют меры по развитию туризма на своих территориях, содействуют функционированию туристской инфраструктуры и решают локальные вопросы доступности ресурсов.

Эта иерархия позволяет сочетать централизованное стратегическое управление с гибкой реализацией политики на местах, учитывая региональную специфику и потребности, а также обеспечивать единый подход к реализации стратегических приоритетов.

Нормативно-правовое регулирование и ключевые законодательные новеллы (2021-2027 гг.)

Правовая база является фундаментом для деятельности органов госуправления туризмом. Анализ современного регулирования показывает активное развитие законодательства, направленное на повышение качества услуг и стимулирование внутреннего туризма.

Основные законодательные акты: ФЗ "Об основах туристской деятельности" и Госпрограмма

Основным законодательным актом, который определяет правовые, экономические и социальные основы туристской деятельности, является Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". Этот закон периодически обновляется, отражая изменяющиеся реалии рынка и административные требования.

Второй ключевой инструмент реализации государственной политики — Государственная программа Российской Федерации «Развитие туризма», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 24.12.2021 № 2439. Программа является среднесрочным планом действий, который конкретизирует стратегические цели и выделяет необходимые ресурсы для их достижения. Ее актуальные изменения, вносимые, например, в декабре 2024 года, свидетельствуют о постоянной адаптации механизмов финансирования и реализации.

Нововведения в регулировании деятельности: аттестация кадров и налоговое стимулирование

Последние годы ознаменовались значимыми законодательными новеллами, направленными на повышение качества услуг и поддержку туроператоров, работающих на внутреннем рынке.

1. Обязательная аттестация кадров.

С целью защиты прав потребителей и повышения профессионализма, изменения в ФЗ № 132-ФЗ (внесенные ФЗ от 20.04.2021 № 93-ФЗ) ввели обязательную аттестацию экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков. После неоднократных переносов срока, эта норма официально вступила в силу с 1 марта 2025 года. Аттестация предусматривает ведение сведений о специалистах в едином федеральном реестре, что позволяет государству контролировать качество предоставляемых услуг. По официальным данным, к началу 2025 года было аттестовано уже более 10 000 специалистов, что свидетельствует об активной фазе перехода к новому стандарту. Успешная аттестация — это не просто формальность, а гарантия высокого уровня сервиса и безопасности для туристов.

2. Налоговое стимулирование внутреннего туризма.

Для усиления конкурентоспособности внутреннего и въездного туризма был применен механизм налогового стимулирования. Федеральный закон от 31.07.2023 № 389-ФЗ установил освобождение туроператоров от налога на добавленную стоимость (НДС) при реализации туристского продукта в сфере внутреннего и (или) въездного туризма. Эта мера действует на ограниченный период — с 1 июля 2023 года по 30 июня 2027 года, выступая мощным финансовым инструментом для поддержки отрасли и снижения стоимости турпродуктов для конечного потребителя.

Стратегические приоритеты и механизмы достижения целей до 2035 года

Государственное управление туризмом не может быть эффективным без долгосрочного стратегического планирования. В Российской Федерации таким документом является Стратегия развития туризма, которая определяет вектор движения отрасли на десятилетия вперед.

Цели и направления Стратегии развития туризма в РФ до 2035 года

Основным документом стратегического планирования является Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года (Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2019 № 2129-р, в актуальной редакции от 29.05.2025). Стратегия направлена на трансформацию туризма в одну из ведущих отраслей национальной экономики.

Ключевая стратегическая цель — комплексное развитие внутреннего и въездного туризма за счет формирования качественного, безопасного и конкурентоспособного туристского продукта.

Эта цель выражается в амбициозном целевом показателе: увеличение более чем в два раза количества внутренних туристских поездок на одного жителя Российской Федерации к 2035 году. Достижение этого показателя требует не только федеральных вливаний, но и активной работы на региональном уровне.

Для достижения этого показателя выделены приоритетные направления развития:

Приоритетное Направление	Фокус развития
Детский туризм	Развитие воспитательной и образовательной составляющей, субсидирование поездок.
Культурно-познавательный туризм	Сохранение и популяризация объектов культурного наследия, создание новых маршрутов.
Горнолыжный и Круизный туризм	Развитие инфраструктуры круглогодичных курортов, в том числе морских и речных.
Экологический туризм	Развитие особо охраняемых природных территорий (ООПТ) с учетом сохранения биоразнообразия.
Деловой туризм	Поддержка конгрессно-выставочной деятельности и формирование центров делового притяжения.

Инструментарий реализации: Национальный проект «Туризм и индустрия гостеприимства»

Реализация целей Стратегии осуществляется через механизм национальных проектов, которые обеспечивают целевое финансирование и межведомственную координацию.

Ключевым инструментом является Национальный проект «Туризм и индустрия гостеприимства». Нацпроект включает ряд федеральных проектов, направленных на решение конкретных задач, в основном связанных с развитием инфраструктуры.

Особое внимание уделяется федеральным проектам, направленным на создание крупных туристических кластеров. Например, проект «Создание номерного фонда, инфраструктуры и точек притяжения» предусматривает субсидирование создания новых гостиничных комплексов и объектов показа. Наиболее масштабным примером является развитие круглогодичных морских курортов в рамках проекта «Пять морей и озеро Байкал», который объединяет усилия федеральных и региональных органов власти по созданию туристической инфраструктуры в прибрежных зонах. Не становится ли такой узконаправленный фокус на крупные кластеры причиной недостаточного внимания к малым историческим городам и удаленным объектам?

Полномочия органов регионального и муниципального управления

Эффективность системы госуправления туризмом в РФ прямо пропорциональна степени реализации полномочий на региональном и местном уровнях. Именно здесь происходит непосредственное взаимодействие с туристами и субъектами предпринимательства.

Полномочия субъектов РФ: поддержка, ТИЦ и навигация

Органы государственной власти субъектов РФ играют роль связующего звена между федеральной стратегией и местной реализацией. Их полномочия определены ФЗ № 132-ФЗ и включают:

1. Реализация мер поддержки: Органы субъектов РФ реализуют меры по поддержке приоритетных направлений (социальный, сельский, детский, самодеятельный туризм), часто через региональные программы субсидирования.
2. Информационное обеспечение: Регионы отвечают за участие в информационном обеспечении туризма, что включает создание и функционирование Туристских информационных центров (ТИЦ). ТИЦ являются ключевыми точками для предоставления актуальной информации и продвижения региональных продуктов.
3. Создание благоприятных условий и навигация: Региональные органы обеспечивают благоприятные условия для беспрепятственного доступа туристов к туристским ресурсам. Это включает разработку, установку и обслуживание систем навигации и ориентирования (дорожные знаки, информационные стенды), что критически важно для автотуризма и путешествий по малоизвестным маршрутам.

Роль местного самоуправления и оптимизация административной нагрузки

Органы местного самоуправления (муниципалитеты) обладают правом, а не обязанностью (в отличие от регионов) реализовывать меры по развитию туризма на своих территориях в соответствии со Статьей 3.3 ФЗ № 132-ФЗ.

Ключевые полномочия муниципалитетов:

• Разработка, утверждение и реализация муниципальных программ развития туризма, которые фокусируются на локальных проблемах и ресурсах.
• Содействие созданию и функционированию ТИЦ на местах.
• Участие в сохранении и использовании объектов туристской инфраструктуры.

Важной тенденцией последних лет является оптимизация административной нагрузки. Региональное законодательство активно приводится в соответствие с федеральными нормами, что приводит к отмене избыточных требований, таких как региональные реестры субъектов тур-индустрии, которые ранее дублировали федеральные данные и создавали ненужные барьеры для бизнеса. Освобождение малого бизнеса от излишней бюрократии напрямую способствует увеличению туристического предложения.

Ключевые проблемы и вызовы в системе государственного управления туризмом

Несмотря на активное развитие и стратегическое планирование, система государственного управления туризмом в РФ сталкивается с рядом острых системных и экономических вызовов, которые требуют немедленного внимания и проработки.

Системные и инфраструктурные вызовы

Одним из фундаментальных препятствий является методологическая проблема, связанная с недостаточно четким определением и разграничением функций управления туризмом. Эта проблема проявляется как по вертикали (федеральный центр vs. регионы), так и по горизонтали (межведомственная координация). Передача функций Ростуризма Минэкономразвития России, хотя и логична с экономической точки зрения, требует времени для полного выстраивания эффективных рабочих процессов и устранения дублирования.

Второй, не менее важный вызов — неудовлетворительное состояние общей и коммуникационной инфраструктуры. В то время как ведется активное строительство крупных курортных объектов (например, в рамках Нацпроекта), малые исторические города и удаленные туристические объекты часто страдают от плохого качества дорог, отсутствия современных средств связи и логистических проблем, что снижает их привлекательность. Отсутствие качественной инфраструктуры прямо влияет на возможность реализации целевых показателей, заложенных в Стратегии.

Кадровый дефицит и повышение налоговой нагрузки

1. Кадровый дефицит.

Система госуправления сталкивается с острой проблемой нехватки квалифицированных кадров как в самих органах управления, так и в индустрии гостеприимства. Низкое качество подготовки специалистов и высокая текучка кадров в гостинично-ресторанном бизнесе (ГРБ) остаются серьезным тормозом.

Актуальная статистика подтверждает критический характер кадрового голода. В среднем по отрасли ГРБ на одну вакансию приходится всего около 3 резюме, в то время как для здорового рынка труда нормой считается 5–6 резюме. Более того, количество вакансий в этой сфере за последний год выросло примерно на 40%, что свидетельствует о существенном дисбалансе между спросом и предложением рабочей силы.

2. Возрастание налоговой нагрузки.

Критическим экономическим вызовом является ожидаемое возрастание налоговой нагрузки на турбизнес с 1 января 2026 года. Это связано с планируемым изменением порога годового дохода для плательщиков, применяющих Упрощенную систему налогообложения (УСН).

Компании, чей доход превысит сниженный порог (ориентировочно 10 млн рублей), будут обязаны платить НДС. Для части малого бизнеса предусмотрены пониженные ставки НДС (5% или 7% при доходе до 450 млн рублей), однако для многих переход на общую систему налогообложения (НДС 22% при превышении 450 млн рублей) может стать серьезным финансовым ударом, требующим пересмотра бизнес-моделей и ценообразования. Этот фактор способен замедлить темпы роста, достигнутые благодаря временным налоговым льготам, введенным в 2023 году.

Пути решения: механизм ГЧП и развитие продуктового предложения

Для преодоления инфраструктурных и финансовых вызовов система госуправления активно использует и продвигает следующие пути решения:

1. Государственно-частное партнерство (ГЧП): Это ключевой механизм для развития региональной туристической инфраструктуры. ГЧП позволяет распределить риски и финансовую нагрузку между государством и бизнесом, привлекая частные инвестиции в строительство отелей, дорог, причалов и других объектов, необходимых для туризма.
2. Расширение и специализация продуктового предложения: В условиях меняющихся внешних и внутренних факторов, госуправление стимулирует поиск новых форм работы, сосредоточенных на углублении специализации. Это включает развитие тематических маршрутов (например, промышленных, гастрономических), создание новых точек притяжения и повышение безопасности услуг, что является прямым ответом на рост требований потребителей.

Заключение

Система государственного управления туризмом в Российской Федерации находится на этапе активной трансформации. Административные реформы, кульминацией которых стало упразднение Ростуризма и передача ключевых функций Министерству экономического развития России, интегрировали туризм в макроэкономический блок, подчеркивая его важность для национальной экономики.

Правовая основа, базирующаяся на ФЗ № 132-ФЗ и Государственной программе «Развитие туризма», постоянно совершенствуется, о чем свидетельствуют такие нововведения, как обязательная аттестация гидов с 1 марта 2025 года и временное освобождение туроператоров от НДС для стимулирования внутреннего туризма. Стратегические ориентиры, закрепленные в Стратегии до 2035 года, нацелены на двукратное увеличение внутренних туристских поездок, реализуемое через масштабные федеральные проекты Нацпроекта «Туризм и индустрия гостеприимства».

Несмотря на эти успехи, система сталкивается с критическими вызовами: нечеткое разграничение функций, инфраструктурные проблемы, острый кадровый дефицит (3 резюме на вакансию) и прогнозируемое увеличение налоговой нагрузки на турбизнес с 2026 года.

Преодоление этих проблем через механизмы государственно-частного партнерства и развитие специализированного турпродукта является ключевым условием для достижения стратегических целей. Таким образом, актуальная система госуправления туризмом представляет собой сложный, многоуровневый механизм, требующий постоянного мониторинга и адаптации к меняющимся экономическим и правовым реалиям, что полностью соответствует целям настоящего академического исследования.

Список использованной литературы

1. Бгатов А.П., Бойко Т.В., Зубрева М.В. Туристские формальности. — М.: Академия, 2004. — 297 с.
2. Гуляев В.Г. Организация туристской деятельности: Учебное пособие. — М., 1996.
3. Сокол Т.Г. Основы туристской деятельности: Учебник. — К.: Грамота, 2006. — 264 с.
4. Федеральный закон Российской Федерации от 5 февраля 2009 г. №12-ФЗ о внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 г.
5. Квартальное В.А. Менеджмент туризма: туризм как вид деятельности: Учебник. — М., 2007.
6. Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2019 N 2129-р (ред. от 29.05.2025) «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Управление туристской отраслью на федеральном, региональном и муниципальном уровнях [Электронный ресурс]. URL: tourlib.net (дата обращения: 29.10.2025).
8. Государственное регулирование туризма в России: современные тенденции и перспективы [Электронный ресурс]. URL: 1economic.ru (дата обращения: 29.10.2025).
9. Статья 3.3. Права органов местного самоуправления по созданию благоприятных условий для развития туризма. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА [Электронный ресурс]. URL: ssau.ru (дата обращения: 29.10.2025).
11. Статья 3.2. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий для развития туризма в субъектах Российской Федерации. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Функции управления туризмом в регионе [Электронный ресурс]. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 29.10.2025).
13. О ПРОБЛЕМАХ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА И ИНДУСТРИИ ГОСТЕПРИИМСТВА В РОССИИ [Электронный ресурс]. URL: vaael.ru (дата обращения: 29.10.2025).
14. Водитель решил по-своему, а заплатил туроператор: чем закончилась поездка в Казахстан [Электронный ресурс]. URL: ecosever.ru (дата обращения: 29.10.2025).
15. Туризм в субъектах Российской Федерации: региональные особенности и перспективы развития [Электронный ресурс] / Совет Федерации. URL: council.gov.ru (дата обращения: 29.10.2025).
16. Налоги 2025 [Электронный ресурс]. URL: nalog.gov.ru (дата обращения: 29.10.2025).
17. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ИНДУСТРИИ ТУРИЗМА [Электронный ресурс] / НИУ ВШЭ. URL: hse.ru (дата обращения: 29.10.2025).
18. Закон о туризме обновили в Подмосковье [Электронный ресурс]. URL: mosreg.ru (дата обращения: 29.10.2025).
19. В 2026 году вырастет налоговая нагрузка на турбизнес [Электронный ресурс]. URL: rst.ru (дата обращения: 29.10.2025).
20. Е. Перминова предложила разработать туристические маршруты для молодежи с воспитательной и образовательной составляющими [Электронный ресурс] / Совет Федерации. URL: council.gov.ru (дата обращения: 29.10.2025).