Местное самоуправление в Российской Федерации: Анализ конституционно-правовой природы, функций и принципов в контексте реформы «единой системы публичной власти» (2020–2025 гг.)

67,2% доходов местных бюджетов Российской Федерации по итогам 2023 года составляли межбюджетные трансферты (МБТ) из вышестоящих бюджетов. Эта цифра не просто отражает финансовый ландшафт муниципалитетов, но и является самым наглядным индикатором критического дисбаланса между объемом полномочий, возложенных на местное самоуправление (МСУ), и его реальной финансовой автономией. Именно этот дисбаланс, наряду с кардинальными изменениями в конституционном праве, формирует современную доктрину, функции и принципы организации местной власти в России.

Введение: Методологические основы и актуальность исследования

Местное самоуправление в Российской Федерации традиционно рассматривается как основа конституционного строя, призванная обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Однако период с 2020 по 2025 год стал временем кардинальной трансформации этой основы, что требует особого внимания. Конституционная реформа 2020 года, закрепившая концепцию единой системы публичной власти, и принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ, который с 2027 года заменит действующий ФЗ № 131-ФЗ, требуют не просто изучения, а полного пересмотра устоявшихся правовых парадигм МСУ.

Обозначение проблемы: Доктринальная независимость МСУ, закрепленная в Статье 12 Конституции РФ 1993 года, уступила место концепции интеграции в государственную вертикаль. Этот сдвиг затрагивает ключевые элементы муниципального права: от территориальной организации до пределов финансовой самостоятельности. Отсутствие научно-обоснованного анализа новых правовых реалий ведет к неверному толкованию функций и принципов МСУ, что влечет за собой риски неэффективного управления на местах.

Цель работы: Провести комплексный, актуальный и академически структурированный анализ конституционно-правовой природы, систематизацию функций и детальный разбор принципов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, опираясь на новейшее законодательство (включая ФЗ № 33-ФЗ) и современную юридическую практику, в частности, правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Структура работы: Изложение материала строится по принципу последовательного погружения: от конституционно-правовых основ к систематизации функций, затем к анализу принципов и, наконец, к рассмотрению актуальных проблем и тенденций, формирующих будущее МСУ.

Конституционно-правовая природа и эволюция местного самоуправления

Конституционно-правовая природа местного самоуправления в России представляет собой сложный и динамичный феномен, эволюция которого отражает баланс между принципами децентрализации и потребностью в эффективном государственном управлении. Согласно Статье 12 Конституции РФ, местное самоуправление признается и гарантируется, а органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. Однако эта классическая формулировка претерпела существенные изменения, поскольку сегодня мы наблюдаем вектор на управляемую децентрализацию.

Ключевой вехой стал 2020 год, когда в Конституцию РФ были внесены поправки, закрепившие новый принцип: органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации. Этот конституционный императив является доктринальной основой для новой фазы развития муниципального права, которая находит свое отражение в Федеральном законе от 20.03.2025 № 33-ФЗ.

Эволюция законодательной базы (от ФЗ № 154-ФЗ к ФЗ № 131-ФЗ и ФЗ № 33-ФЗ)

История развития законодательства о МСУ в России — это история поиска оптимальной модели. Если взглянуть на основные нормативные акты, становится очевидным, как менялись приоритеты государства:

Этап	Нормативный акт	Ключевая доктрина	Характеристика
1. Начальный (1995-2003)	ФЗ № 154-ФЗ	Деятельность населения	Высокая степень децентрализации, отсутствие жесткой территориальной унификации, упор на право населения на МСУ.
2. Стабилизационный (2003-2027)	ФЗ № 131-ФЗ (действующий)	Форма осуществления народом власти	Закрепление поселенческого принципа и двухуровневой системы (поселения, районы). Уточнение вопросов местного значения.
3. Интеграционный (с 2027)	ФЗ № 33-ФЗ (с 20.03.2025)	Единая система публичной власти	Юридическое оформление интеграции МСУ в публичную власть. Вектор на унификацию и переход к преимущественно одноуровневой системе.

Новый Федеральный закон № 33-ФЗ, который начнет действовать с 1 января 2027 года, является прямым следствием конституционной реформы. Он окончательно закрепляет, что МСУ — это не просто самостоятельный уровень власти, но и интегрированная часть общегосударственного управления. Это меняет акценты с независимости на взаимодействие и координацию с органами государственной власти, что отражает тенденцию к управляемой децентрализации.

Трансформация территориальной организации МСУ

ФЗ № 131-ФЗ закрепил двухуровневую систему, которая, однако, оказалась чрезмерно сложной и финансово затратной, особенно в малонаселенных сельских поселениях. Новое законодательство, представленное ФЗ № 33-ФЗ, предусматривает переход к преимущественно одноуровневой системе организации МСУ. Этот процесс уже активно идет. Основными видами муниципальных образований становятся: городской округ, муниципальный округ и внутригородское муниципальное образование. Сохранение двухуровневой системы допускается лишь как исключение для регионов с особыми характеристиками.

Данная трансформация иллюстрируется статистикой укрупнения муниципальных образований:

Показатель	2020 год	2023 год	Динамика
Общее число муниципальных образований	17 678	15 676	Сокращение на 2002 МО
Число муниципальных округов (МО)	33	311	Рост в 9,4 раза

Стремительный рост числа муниципальных округов, которые поглощают поселенческий уровень и концентрируют управление на уровне бывшего муниципального района, является наиболее ярким примером вектора на унификацию и централизацию управления. При этом, необходимо помнить, что именно территориальное укрупнение влияет на близость власти к населению: чем крупнее округ, тем сложнее жителям влиять на решения, касающиеся их повседневной жизни.

Систематизация функций местного самоуправления в правовой доктрине

Функции местного самоуправления — это юридически закрепленные направления деятельности, направленные на решение вопросов местного значения и достижение целей МСУ. Они реализуются через конкретные полномочия, детализированные в Статье 17 ФЗ № 131-ФЗ и уставах муниципальных образований. В правовой доктрине принято выделять три основные группы функций, исходя из их целевого назначения: обеспечительные, регулятивные и контрольные.

Обеспечительные (хозяйственно-экономические) функции

Данные функции направлены на непосредственное создание материально-технических, социальных и инфраструктурных условий для жизнедеятельности населения. Это наиболее ресурсоемкая группа функций, требующая значительных финансовых вложений.

Ключевое содержание: Управление муниципальным хозяйством, включая жилищно-коммунальный комплекс, транспорт, благоустройство, обеспечение населения социальными услугами и охрана общественного порядка. И что из этого следует? Практическая выгода для граждан заключается в том, что именно эти функции напрямую влияют на качество их жизни, определяя наличие чистой воды, дорог и функционирующих школ.

Пример полномочия (Статья 17 ФЗ № 131-ФЗ): Создание муниципальных предприятий и учреждений, финансовое обеспечение их деятельности, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Например, финансирование работы муниципальной управляющей компании ЖКХ или строительство детского сада.

Регулятивные (правотворческие) функции

Регулятивные функции состоят в установлении на местном уровне правил, норм и процедур, обязательных для исполнения всеми субъектами, находящимися на территории муниципального образования. Эти функции отражают право МСУ на самостоятельное нормотворчество.

Ключевое содержание: Установление правовых рамок, в которых функционирует местное сообщество. Реализация этих функций обеспечивает легитимность местной власти и порядок.

Пример полномочия (Статья 17 ФЗ № 131-ФЗ): Принятие Устава муниципального образования (ключевой правовой акт местной власти), установление местных налогов и сборов, утверждение правил землепользования и застройки, установление официальных символов муниципального образования. Разве не важно понимать, что именно через эти инструменты местная власть формирует уникальный облик территории?

Контрольные функции

Контрольные функции необходимы для обеспечения законности, целесообразности и эффективности деятельности органов и должностных лиц МСУ, а также соблюдения установленных норм на территории муниципалитета.

Ключевое содержание: Надзор за исполнением муниципальных правовых актов, финансовый контроль, а также обеспечение ответственности перед населением и государством.

Пример полномочия (Статья 17 ФЗ № 131-ФЗ): Осуществление муниципального контроля (например, в сфере благоустройства, торговли), а также реализация процедур ответственности органов и должностных лиц МСУ (например, отчеты перед населением, процедуры отзыва). Важную роль здесь играет Счетная палата муниципального образования, осуществляющая внешний финансовый аудит.

Фундаментальные принципы организации и деятельности МСУ

Организация и деятельность местного самоуправления базируются на ряде фундаментальных принципов, установленных Конституцией РФ и детализированных в ФЗ № 131-ФЗ. Эти принципы служат правовым каркасом для всей системы муниципального управления.

Принцип самостоятельности и его пределы в новой системе публичной власти

Принцип самостоятельности (Статья 12 Конституции РФ) традиционно означал, что МСУ в пределах своих полномочий действует независимо от органов государственной власти. Это была гарантия от прямого вмешательства государства в вопросы местного значения. Однако конституционные поправки 2020 года внесли существенную корректировку, юридически закрепив МСУ в единой системе публичной власти. В современной доктрине это трактуется не как отмена самостоятельности, а как установление ее пределов.

Самостоятельность теперь понимается как организационная и имущественная автономия в решении вопросов местного значения, но при условии обязательного взаимодействия и координации с органами государственной власти для достижения общих целей. Это изменение закрепляет за государством право устанавливать общие принципы организации МСУ и осуществлять контроль за законностью и эффективностью их деятельности, что особенно ярко проявится в процессе имплементации ФЗ № 33-ФЗ. Таким образом, самостоятельность трансформируется в управляемую автономию.

Принцип достаточности материальных и финансовых ресурсов (Критический анализ)

Принцип достаточности ресурсов является критически важным для реализации функций МСУ. Он гласит, что объем предоставленных МСУ полномочий должен быть соразмерен имеющимся у него финансовым и материальным ресурсам. Правовая основа этого принципа уходит корнями в международное право. Статья 9 Европейской хартии местного самоуправления императивно требует, чтобы органы МСУ обладали достаточными собственными финансовыми ресурсами, соразмерными предоставленным им полномочиям. Российское законодательство полностью отражает этот подход, требуя, чтобы законы субъектов РФ, наделяющие органы МСУ отдельными государственными полномочиями, содержали положения о передаче им необходимых материальных ресурсов и финансовых средств.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ подчеркивают императивный характер этого принципа. В Постановлении КС РФ от 13.10.2015 № 26-П Суд прямо указал, что надлежащее исполнение МСУ своих обязанностей по решению вопросов жизнеобеспечения населения является императивом демократического правового государства. Это означает, что государство несет ответственность за создание условий, в которых муниципалитеты могут финансово обеспечить выполнение возложенных на них задач. Отсутствие такого обеспечения нарушает конституционные права граждан на местное самоуправление.

Актуальные проблемы и современные тенденции развития МСУ (Закрытие «Слепой Зоны»)

Современное развитие местного самоуправления в России характеризуется системными реформами, которые, с одной стороны, направлены на повышение управляемости и эффективности, а с другой — ставят под вопрос степень финансовой и организационной автономии муниципалитетов.

Проблема финансовой автономии и дисбаланс полномочий

Несмотря на законодательное закрепление принципа соразмерности полномочий и ресурсов, на практике он реализуется крайне слабо. Исторически сложившийся дисбаланс заключается в том, что МСУ несет значительную социальную ответственность (образование, ЖКХ, благоустройство), но имеет крайне ограниченную собственную налоговую базу.

Практическое выражение этой проблемы — высокая степень зависимости местных бюджетов от финансовой помощи вышестоящих уровней власти.

Показатель финансовой зависимости	2023 год (по данным Минфина РФ)
Доля межбюджетных трансфертов (МБТ) в доходах местных бюджетов	67,2%
Собственные доходы (налоги, сборы, неналоговые поступления)	32,8%

Зависимость на уровне 67,2% означает, что большинство муниципалитетов являются дотационными и не могут принимать стратегические решения, не оглядываясь на позицию регионального или федерального центра. Это значительно снижает уровень финансовой автономии и превращает МСУ, по сути, в исполнителя государственных программ на местном уровне. Устойчивая финансовая база требует коренного реформирования, включая расширение налоговых источников, закрепленных за местным уровнем.

Тенденции централизации и укрупнения муниципальных образований

Современный процесс реформирования МСУ часто называют второй рецентрализацией. Он проявляется в двух ключевых аспектах:

1. Институциональная централизация: Законодательное включение МСУ в единую систему публичной власти, что усиливает координационную и контрольную роль государства.

2. Территориальное укрупнение: Активное преобразование двухуровневой системы (поселение + район) в одноуровневую модель муниципального округа. Муниципальный округ консолидирует власть и бюджетные потоки на уровне бывшего района, что приводит к ликвидации поселенческого уровня МСУ. Как было показано в разделе Трансформация территориальной организации МСУ, число муниципальных округов увеличилось с 33 в 2020 году до 311 в 2023 году.

Цель укрупнения — повышение эффективности управления за счет экономии на административном аппарате и консолидации финансовых ресурсов, однако это ведет к удалению власти от населения, особенно в сельской местности, и снижению участия граждан в решении местных вопросов.

Цифровая трансформация в системе МСУ

Цифровизация является одним из ключевых вызовов и одновременно инструментом повышения эффективности МСУ. Внедрение цифровых технологий направлено на повышение прозрачности, снижение административных барьеров и оптимизацию предоставления муниципальных услуг.

Ключевым направлением в рамках государственной политики является унификация ИТ-инфраструктуры. Происходит поэтапный перевод информационных систем и ресурсов органов местного самоуправления на Государственную единую облачную платформу (ГЕОП), известную как «ГосОблако».

Переход на ГосОблако решает задачи стандартизации ИТ-процессов и обеспечения единого уровня информационной безопасности, но ставит перед муниципалитетами серьезные вызовы:

• Кадровый потенциал: Необходимость переподготовки муниципальных служащих для работы с новым специализированным программным обеспечением.
• Унификация процессов: Требование адаптации уникальных местных процессов к унифицированным федеральным и региональным цифровым платформам.

Таким образом, цифровизация выступает как еще один фактор, усиливающий вертикаль управления и стандартизацию деятельности МСУ.

Заключение

Местное самоуправление в Российской Федерации находится на переломном этапе своего развития. Конституционная реформа 2020 года и принятие Федерального закона № 33-ФЗ изменили его конституционно-правовую природу, интегрировав МСУ в единую систему публичной власти. При этом, несмотря на все реформы, остается неизменным одно: качество жизни граждан напрямую зависит от эффективности местной власти.

Ключевые выводы:

1. Правовая природа: Доктринальная самостоятельность МСУ трансформирована в управляемую автономию в рамках единой вертикали публичной власти, что отражается в тенденциях рецентрализации и унификации.

2. Функции: Функции МСУ — обеспечительные (хозяйственно-экономические), регулятивные (правотворческие) и контрольные — остаются неизменными по своей сути, но их реализация все больше подвергается стандартизации и государственному контролю.

3. Принципы: Принцип самостоятельности ограничен рамками взаимодействия с государственными органами, а принцип соразмерности полномочий и ресурсов остается самой острой проблемой. Фактическая финансовая автономия критически низка, о чем свидетельствует 67,2% зависимости местных бюджетов от межбюджетных трансфертов.

4. Тенденции: Современное развитие характеризуется укрупнением муниципальных образований (рост муниципальных округов) и активной цифровизацией, включая переход на платформу ГосОблако, что является инструментом повышения эффективности, но также служит усилению централизованного контроля.

Дальнейшее развитие местного самоуправления будет определяться успешностью имплементации положений ФЗ № 33-ФЗ и способностью государства и научного сообщества разработать механизмы, которые позволят сохранить организационную и финансовую базу МСУ, обеспечивая при этом его эффективное функционирование в рамках новой единой системы публичной власти.

Список использованной литературы

1. Об общих принципах организации местного самоуправления: федеральный закон от 6 окт. 2003 г. N 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 1996. N 23. Ст. 2811.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 708.
5. Баранчиков, В. А. Муниципальное право. Москва, 2000. С. 47.
6. Выдрин, И. В. Муниципальное право России. Москва, 2004. С. 75–79.
7. Дмитриев, Ю. А. Понятие, принципы, предмет и методы муниципального права / под ред. Ю.А. Дмитриева. Москва: Профобразование, 2000. С. 10–11.
8. Кутафин, О. Е., Фадеев, В. И. Муниципальное право РФ. Москва, 2006. С. 97–125.
9. Муниципальное право России: учебник / под ред. А. Н. Костюкова. Москва, 2007. С. 84–90.
10. Овчинников, И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 158.
11. Овчинников, И. И., Писарев, А. Н. Муниципальное право России. Москва, 2007. С. 293–331.
12. Шеремет, К. Ф. Система и содержание общих принципов организации местного самоуправления // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Москва, 1998. С. 47.