С 19 июня 2025 года в Российской Федерации вступил в силу Федеральный закон № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», ознаменовавший кардинальный переход к одноуровневой системе МСУ. Однако часть 7 статьи 9 этого закона допускает сохранение двухуровневой системы для субъектов, имеющих социально-экономические, исторические и иные особенности. Именно эта оговорка определяет уникальную траекторию развития территориальной организации местного самоуправления в Ленинградской области и контрастирует с уже исторически сложившейся спецификой Санкт-Петербурга как города федерального значения.
Введение: Актуальность исследования и методологические рамки
Обозначение проблемы и актуальности
Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления (МСУ) является краеугольным камнем всей системы публичной власти. От того, насколько эффективно и справедливо проведено территориальное деление, зависит доступность власти для населения, качество предоставляемых муниципальных услуг и, в конечном счете, уровень демократии. Упущенный нюанс заключается в том, что неэффективное деление неизбежно приводит к юрисдикционным конфликтам и дублированию функций, что прямо отражается на бюджетах и качестве жизни граждан.
Актуальность настоящего исследования обусловлена двумя ключевыми факторами. Во-первых, оно фокусируется на двух соседствующих субъектах Российской Федерации — Санкт-Петербурге и Ленинградской области, которые, несмотря на тесное социокультурное и экономическое взаимодействие, обладают принципиально разными правовыми статусами, что порождает уникальные и контрастные модели организации МСУ. Во-вторых, исследование проводится в критический момент продолжающейся федеральной реформы, связанной с принятием и вступлением в силу Федерального закона № 33-ФЗ от 20 марта 2025 года. Этот закон предписывает унификацию и переход к преимущественно одноуровневой системе, что не может не повлиять на существующие территориальные структуры, особенно в Ленинградской области.
Цели и структура работы
Цель работы состоит в проведении глубокого сравнительного анализа правового регулирования территориальной организации МСУ в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Для достижения этой цели необходимо систематизировать нормативно-правовую базу, выявить специфические особенности каждой модели, проанализировать проблемы, возникающие при формировании и преобразовании муниципальных образований, и определить перспективы развития системы в контексте федеральных изменений.
Настоящий реферат структурирован таким образом, чтобы последовательно перейти от общефедеральных теоретических основ к специфике регионального правоприменения, а затем к анализу конкретных преобразовательных механизмов и, наконец, к выявлению проблем и перспектив.
Теоретико-правовые основы и федеральный контекст территориальной организации МСУ
Базовые понятия и терминология
Для точного понимания предмета исследования необходимо четко определить его методологический аппарат.
- Местное самоуправление (МСУ) — это форма самоорганизации граждан, которая признана и гарантирована Конституцией Российской Федерации и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности) в рамках полномочий, установленных законом.
- Территориальная организация местного самоуправления — это юридически упорядоченная пространственная структура муниципальной власти, обеспечивающая ее эффективное функционирование в рамках обособленной территории. Она включает установление границ муниципальных образований, определение их видов и порядка преобразования.
- Муниципальное образование (МО) — публично-правовое образование, созданное на территории с постоянно проживающим населением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и/или через органы МСУ.
- Город федерального значения — это уникальный статус, присвоенный Конституцией РФ (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь), который подразумевает, что город является самостоятельным субъектом Федерации, и в его границах действует особая модель организации МСУ (внутригородское местное самоуправление).
Федеральный закон № 33-ФЗ: новые модели и принципы организации территории
Долгое время правовое поле территориальной организации МСУ регулировалось Федеральным законом № 131-ФЗ от 2003 года, который закрепил преимущественно двухуровневую систему. Однако новый Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 внес фундаментальные изменения, направленные на создание единой системы публичной власти и внедрение одноуровневой системы местного самоуправления.
Согласно статье 9 ФЗ № 33-ФЗ, предусмотрены три основных вида муниципальных образований:
- Городской округ.
- Муниципальный округ.
- Внутригородское муниципальное образование города федерального значения.
Федеральный законодатель установил жесткие критерии для новых территориальных образований. Например, для придания территории статуса городского округа требуется, чтобы городские населенные пункты составляли не менее двух третей населения округа, а плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации. И что из этого следует? Такие жесткие критерии фактически вынуждают регионы к укрупнению и сосредоточению административных центров, что может быть оправдано экономически, но осложняет доступность власти на периферии.
Ключевым моментом для нашего исследования является часть 7 статьи 9 ФЗ № 33-ФЗ, которая допускает исключения: сохранение двухуровневой системы (поселения и муниципальные районы) может быть предусмотрено для субъектов РФ, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности. Этот пункт позволяет Ленинградской области, которая исторически использовала двухуровневую систему, отсрочить или модифицировать процесс полной унификации, в то время как Санкт-Петербург, в силу своего статуса, изначально находился вне классической двухуровневой системы.
Сравнительный анализ моделей территориальной организации МСУ в Санкт-Петербурге и Ленинградской области
Статус субъекта Российской Федерации выступает определяющим фактором при выборе модели территориальной организации МСУ. Взаимодействие города федерального значения и обычной области создает уникальный правовой контраст.
Территориальная организация Санкт-Петербурга как города федерального значения
Санкт-Петербург, будучи городом федерального значения, регулирует местное самоуправление в своих границах на основании Устава Санкт-Петербурга и Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге».
Специфика этой модели заключается в том, что МСУ осуществляется на внутригородском уровне. Город является единым субъектом РФ, а муниципальные образования не обладают статусом поселений или районов в классическом понимании ФЗ № 33-ФЗ.
Территория Санкт-Петербурга разделена на районы, в границах которых созданы внутригородские муниципальные образования (ВМО). По состоянию на 2021 год, в городе насчитывается 111 ВМО, разделенных по видам:
| Вид Внутригородского МО | Количество | Описание и статус |
|---|---|---|
| Муниципальные округа | 81 | Основной тип МО, созданный в густонаселенных городских районах. |
| Города | 9 | Например, Колпино, Пушкин, Сестрорецк, Кронштадт. Исторически и функционально обособленные территории. |
| Поселки | 21 | Например, Парголово, Стрельна. Территории с меньшей плотностью населения, часто прилегающие к границам города. |
| Итого | 111 |
Эта модель, по сути, является одноуровневой, где ВМО осуществляют ограниченный перечень вопросов местного значения, многие из которых переданы на уровень государственной власти Санкт-Петербурга. Таким образом, федеральная реформа 2025 года в меньшей степени повлияла на архитектуру МСУ Санкт-Петербурга, поскольку она уже изначально соответствовала принципу концентрации власти.
Особенности территориальной организации Ленинградской области
В отличие от Петербурга, Ленинградская область (ЛО) традиционно использовала двухуровневую систему местного самоуправления, состоящую из муниципальных районов, объединяющих поселения (городские и сельские). Правовое регулирование базируется на Уставе Ленинградской области и Законе ЛО «О местном самоуправлении в Ленинградской области» (№ 12-оз от 29.04.1996).
На территории Ленинградской области на 2025 год действует 188 муниципальных образований, которые имеют следующую структуру:
| Вид Муниципального Образования | Количество | Примечание |
|---|---|---|
| Муниципальные районы | 16 | Основа территориального деления, объединяющая поселения. |
| Городской округ | 1 | Сосновоборский городской округ. |
| Муниципальный округ | 1 | Гатчинский муниципальный округ (с 01.01.2025). |
| Городские поселения | 63 | |
| Сельские поселения | 107 |
Влияние реформы 2025 года:
Ленинградская область активно включилась в процесс унификации, предусмотренный ФЗ № 33-ФЗ. Ярким примером является преобразование Гатчинского муниципального района в Гатчинский муниципальный округ, которое вступило в силу с 1 января 2025 года. Это преобразование было осуществлено путем объединения всех входивших в его состав поселений, что знаменует собой переход от двухуровневой системы к одноуровневой на конкретной территории. Это стратегический шаг, который позволяет региону соответствовать духу федеральной реформы, но при этом сохранять традиционные формы МСУ в тех районах, где двухуровневая система признана более эффективной (используя заложенную в ФЗ № 33-ФЗ возможность исключения). Но не приведет ли такая избирательная унификация к правовому дисбалансу между различными районами области?
Правовой механизм формирования, изменения границ и преобразования муниципальных образований
Территориальная организация не является статичной. Динамика социально-экономического развития, транспортной инфраструктуры и демографии постоянно требует корректировки муниципальных границ и статусов МО.
Процедуры в Санкт-Петербурге и Ленинградской области
Процесс изменения границ и преобразования муниципальных образований находится в компетенции субъекта РФ, но должен строго следовать федеральным принципам, в первую очередь — обязательному учету мнения населения.
В Санкт-Петербурге изменение границ ВМО и их преобразование (объединение или разделение) регламентируется городским законом. Инициатива может исходить от населения, органов МСУ, органов государственной власти СПб или федеральных органов. Однако ключевое отличие заключается в том, что мнение населения выражается не прямым референдумом, а через муниципальные советы соответствующих внутригородских муниципальных образований. Поскольку ВМО являются частью единого субъекта — города федерального значения, эти изменения оформляются путем внесения поправок в закон Санкт-Петербурга о территориальном устройстве.
В Ленинградской области процедуры более приближены к классической схеме. Преобразование (объединение, разделение, изменение статуса) и изменение границ осуществляются областным законом. Ключевым требованием является получение согласия населения, которое в случае поселений выражается представительными органами местного самоуправления соответствующих поселений. Инициатива может исходить от органов МСУ, Законодательного собрания ЛО или Губернатора.
Пример трансформации на уровне поселений: Актуальный пример динамичного регулирования границ МО в Ленинградской области демонстрирует Закон Ленинградской области от 26 мая 2023 года № 57-оз. Этот закон был принят для изменения границ Новоладожского городского поселения и Кисельнинского сельского поселения Волховского муниципального района. Целью стало устранение правовой коллизии, возникшей из-за пересечения смежной границы поселений с границей земельного участка, принадлежащего Главному бассейновому управлению по рыболовству. Это демонстрирует, что правовое регулирование границ МО часто носит прикладной, технический характер, направленный на устранение земельных и административных несоответствий.
Межсубъектное взаимодействие: пример уточнения границы
Особый аспект территориальной организации — регулирование границ между самими субъектами РФ. Для Санкт-Петербурга и Ленинградской области этот вопрос критически важен, учитывая их общую агломерацию.
Уточнение границы между субъектами РФ осуществляется на основании взаимного Соглашения, которое затем утверждается региональными законодательными органами. Значимым событием стало заключение Соглашения об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью 17 января 2023 года. Это соглашение было затем утверждено Законодательным собранием Ленинградской области Постановлением № 225 от 4 мая 2023 года.
Подобные акты имеют не только картографическое, но и глубокое правовое значение: они четко определяют сферу действия регионального законодательства и полномочия муниципальных образований, находящихся на приграничных территориях, предотвращая юрисдикционные конфликты. Именно благодаря таким соглашениям обеспечивается непрерывность оказания услуг для жителей, живущих на стыке двух регионов.
Проблемы, судебная практика и перспективы развития территориальной организации МСУ
Вызовы и проблемы функционирования МСУ в Санкт-Петербурге и Ленинградской области
Несмотря на различия в моделях, обе системы сталкиваются с общими системными проблемами, которые ставят под сомнение самостоятельность и эффективность местного самоуправления.
1. Финансовая и управленческая зависимость от госвласти.
В Санкт-Петербурге эта проблема является структурной: исторически сложившаяся высокая концентрация полномочий на городском (государственном) уровне приводит к тому, что 111 ВМО обладают ограниченными ресурсами и полномочиями, часто выполняя лишь функцию «муниципальной надстройки» над районными администрациями. В целом по стране, эксперты отмечают, что более половины органов МСУ имеют крайне низкий бюджет, что критически ограничивает их способность решать вопросы местного значения.
2. Сокращение представительства при реформе.
Переход Ленинградской области к одноуровневой системе (муниципальные округа) в рамках ФЗ № 33-ФЗ, хотя и направлен на повышение эффективности управления, несет риск сокращения числа депутатов и, как следствие, снижения представительства интересов жителей отдаленных территорий.
Парламентарии Ленинградской области, предвидя этот вызов, направили свои поправки к федеральному законопроекту № 40361-8 в феврале 2022 года. Они предлагали предусмотреть возможность закрепления в уставах новых муниципальных округов большего числа депутатов, чем предусмотрено типовыми федеральными нормами. Цель — компенсировать сокращение представительства жителей и сохранить обратную связь с населением в условиях укрупнения территорий.
3. Поиск компенсаторных механизмов.
В качестве ответа на снижение формального представительства, акцент делается на развитие общественных форм самоуправления. Законодательство Ленинградской области, например, активно поощряет развитие территориального общественного самоуправления (ТОС) и института старост (Закон ЛО от 16.02.2024 № 10-оз), которые призваны стать связующим звеном между укрупненными органами МСУ и местными жителями.
Роль Конституционного Суда РФ в восполнении пробелов законодательства
В условиях перманентной реформы МСУ, Конституционный Суд РФ (КС РФ) играет роль арбитра, определяющего конституционные границы самостоятельности территориальной организации.
Постановления КС РФ, касающиеся местного самоуправления, обладают свойством нормативности и являются, по сути, источниками права, восполняя пробелы и корректируя практику. Например, решения КС РФ, связанные с проверкой конституционности положений о порядке избрания глав муниципальных образований (как это было в случае с Законом Санкт-Петербурга), постоянно акцентируют внимание на необходимости обеспечения реальной, а не номинальной, самостоятельности населения в решении вопросов, касающихся их непосредственной жизнедеятельности. Судебная практика подтверждает: территориальная организация МСУ должна быть не просто административным делением, но механизмом, гарантирующим права граждан на участие в управлении делами государства на местном уровне (Постановление КС РФ от 23.11.2021 № 50-П).
Заключение
Территориальная организация местного самоуправления в Санкт-Петербурге и Ленинградской области представляет собой яркий пример правового дуализма в рамках одного федеративного государства.
Ключевые выводы сравнительного анализа:
- Принципиальное различие в статусе: Санкт-Петербург, как город федерального значения, использует изначально одноуровневую модель внутригородского самоуправления (111 ВМО), где большая часть полномочий сконцентрирована на государственном уровне. Ленинградская область исторически придерживалась двухуровневой системы (районы и поселения), но под влиянием ФЗ № 33-ФЗ от 2025 года активно переходит к одноуровневой модели (пример Гатчинского муниципального округа).
- Региональная автономия в рамках федерального права: ЛО использует право, предоставленное ФЗ № 33-ФЗ, для сохранения двухуровневой системы там, где это обусловлено региональными особенностями, в то время как СПб использует свой уставной статус для закрепления узких полномочий ВМО.
- Динамика границ: Обе модели демонстрируют активное правовое регулирование границ, включая как межсубъектное взаимодействие (Соглашение 2023 года), так и микро-корректировки на уровне поселений (Закон ЛО № 57-оз), что свидетельствует о постоянном стремлении к устранению административно-территориальных коллизий.
Перспективы развития:
В условиях продолжающейся федеральной реформы 2025 года, перспективы развития территориальной организации МСУ в двух регионах будут определяться следующими тенденциями:
- В Ленинградской области продолжится поэтапный переход к муниципальным округам, что потребует особого внимания к компенсационным механизмам (ТОС, старосты) для сохранения представительства населения.
- В Санкт-Петербурге ключевой задачей остается повышение финансовой и управленческой самостоятельности внутригородских МО, без чего невозможно достижение конституционно гарантированной самостоятельности местного самоуправления.
В целом, территориальная организация МСУ в обоих субъектах будет находиться под пристальным контролем высших судебных инстанций, которые продолжат играть роль гаранта конституционных принципов самоуправления, балансируя между потребностью в унификации и необходимостью учета уникальных региональных особенностей.
Список использованной литературы
- Конституция Российской Федерации (принята Всенародным Голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 1993. № 237.
- Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Собрание законодательства РФ. 2025. № 12. Ст. 1540. (Актуальная версия, заменяет ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ и ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ).
- Закон Санкт-Петербурга от 07.06.2005 № 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2005. № 6. (Оставлен как более старый, но конкретный источник. Более новая версия от 23 сентября 2009 г. также учтена).
- Закон Санкт-Петербурга от 23.09.2009 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: https://docs.cntd.ru/document/8468749 (Дата обращения: 23.10.2025).
- Устав Санкт-Петербурга (принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14.01.1998) (ред. от 01.07.2025) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. N 2. (Актуальная версия).
- Закон Ленинградской области от 29.04.1996 N 12-ОЗ «О местном самоуправлении в Ленинградской области» // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 1996. № 5.
- Закон Ленинградской области от 16.02.2024 N 10-оз «О содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в Ленинградской области» // Горячие документы. Ленинградская область. 2024.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 23.11.2021 N 50-П «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 40 и пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // Собрание законодательства РФ. 2021. № 48. Ст. 8056.
- Васильев, В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 15–28.
- Гончаров, И. В. Федеральное вмешательство как способ контроля Российской Федерации за деятельностью своих субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2. С. 10–14.
- Должиков, А. В. Ограничение основных прав законами субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2. С. 15–20.
- Егоров, Ф. А. Правовые аспекты формирования финансовой и экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации // Финансовое право. 2004. № 5. С. 25–30.
- Некенов, А. В. О конституционном принципе финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансовое право. 2004. № 5. С. 31–35.
- Не надо ломать Конституцию : Интервью с С. Шахраем // Независимая газета. 2002. 27 дек.
- Постатейный комментарий к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. В. И. Шкатуллы. М.: Юстицинформ, 2005. 512 с.
- Понятие муниципального образования и его территориальный статус // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-munitsipalnogo-obrazovaniya-i-ego-territorialnyy-status (Дата обращения: 23.10.2025).
- Проблемы развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya-v-sankt-peterburge (Дата обращения: 23.10.2025).
- Решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам территориальной организации местного самоуправления в контексте их правового и практического значения // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/resheniya-konstitutsionnogo-suda-rossiyskoy-federatsii-po-voprosam-territorialnoy-organizatsii-mestnogo-samoupravleniya-v-kontekste-ih (Дата обращения: 23.10.2025).
- Шурбаева, Г. А. Институт местного самоуправления в Санкт-Петербурге: проблемы и перспективы развития // Управленческое консультирование. URL: https://acg.ranepa.ru/jour/article/view/178 (Дата обращения: 23.10.2025).
- МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ, ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ И КЛАССИФИКАЦИЯ [Электронный ресурс]. URL: https://naukarus.com/municipalnoe-obrazovanie-v-rossiyskoy-federatsii-ponyatie-osnovnye-priznaki-i-klassifikatsiya (Дата обращения: 23.10.2025).
- Территориальная организация местного самоуправления как институт муниципального права (основные характеристики) // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/territorialnaya-organizatsiya-mestnogo-samoupravleniya-kak-institut-munitsipalnogo-prava-osnovnye-harakteristiki (Дата обращения: 23.10.2025).
- О новом Федеральном законе от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс] // Совет муниципальных образований Санкт-Петербурга. URL: https://soms.spb.ru/news/o-novom-federalnom-zakone-ot-20-03-2025-33-fz-ob-obshchih-principah-organizacii-mestnogo-samoupravleniya-v-edinoy-sisteme-publichnoy-vlasti/ (Дата обращения: 23.10.2025).