Сравнительный анализ институциональной и методологической основы тарифного регулирования водно-коммунального хозяйства: Опыт Англии и Франции

Введение: Контекст, Цели и Ключевые Вопросы Сравнительного Исследования

Сектор водно-коммунального хозяйства (ВКХ) традиционно относится к естественным монополиям, что обусловлено высокой капиталоемкостью инфраструктуры и нецелесообразностью создания конкурирующих водопроводных и канализационных сетей. Эффективное тарифное регулирование в этой области критически важно, поскольку оно должно обеспечить баланс между финансовой устойчивостью операторов, стимулированием долгосрочных инвестиций в модернизацию инфраструктуры и защитой интересов потребителей от необоснованного роста цен. Именно поэтому правительства ищут оптимальные модели управления.

В этом контексте Англия и Франция выступают как два полярных, но одинаково значимых примера реформирования и регулирования ВКХ в Европе. Англия, совершившая в 1989 году радикальный переход к полной приватизации сектора, представляет модель централизованного стимулирующего регулирования. Франция, напротив, сохранила децентрализованную систему с муниципальной собственностью, активно использующую государственно-частное партнерство (ГЧП) через концессии.

Цель данной работы — провести исчерпывающий сравнительный анализ институциональной структуры и методологической основы тарифного регулирования ВКХ в Англии и Франции. Систематизация этих различий позволит ответить на ключевые исследовательские вопросы: как модель собственности влияет на структуру регулирования, какие специфические методологии (RPI-X vs. Cost-Plus) используются для расчета тарифов, и как эти подходы отражаются на инвестиционной активности и эффективности сектора.

Институциональные и Правовые Основы: Различия в Моделях Собственности и Управления

Ключевое различие между английской и французской моделями ВКХ коренится в структуре собственности и уровне централизации принятия решений, и этот институциональный фундамент определяет все последующие аспекты тарифного регулирования.

Английская Модель: Полная Приватизация и Концентрация Активов (RCV)

Англия и Уэльс представляют собой уникальный прецедент полной вертикальной интеграции и приватизации сектора ВКХ, осуществленной в 1989 году. В результате этой реформы активы, ранее принадлежавшие государственным региональным водным органам, были переданы частным компаниям (Water and Sewerage Companies, WaSCs).

Фундаментом финансовой модели английских операторов является Регулируемая Капитальная Стоимость (Regulated Capital Value, RCV). RCV — это балансовая стоимость активов, на которую регулятор (Ofwat) разрешает компаниям получать норму доходности. Индексация RCV на инфляцию обеспечивает предсказуемый возврат капитала инвесторам, что является мощным стимулом для долгосрочных инвестиций.

Однако модель имеет и финансовые риски. С момента приватизации RCV сектора выросла с примерно 15 млрд фунтов стерлингов в начале 1990-х годов до 22 млрд фунтов стерлингов к 2018–2019 годам. Параллельно с этим, долговое финансирование компаний ВКХ демонстрировало драматический рост: с 2 млрд фунтов до внушительных 52 млрд фунтов стерлингов. Этот высокий уровень долговой нагрузки является важным фактором финансовой устойчивости сектора и предметом пристального внимания регулятора, поскольку финансовые риски могут быть переложены на потребителей.

Французская Модель: Децентрализация и Роль Местных Органов Власти

Французская модель, напротив, основана на принципах децентрализации и муниципальной собственности. В соответствии с законодательством, ответственность и право собственности на инфраструктуру водоснабжения и водоотведения лежат на местных органах власти — коммунах (communes) или их объединениях.

Управление услугами ВКХ может осуществляться двумя основными способами:

1. Прямое муниципальное управление (Régie): Услуги предоставляются непосредственно муниципальными службами без привлечения частного капитала. Эта форма характерна для небольших коммун.
2. Государственно-частное партнерство (ГЧП): Услуги передаются частным операторам (таким как Suez, Veolia) на основании договора. Наиболее распространенные формы ГЧП:
   • Концессия (Concession): Частный оператор берет на себя управление услугой, включая эксплуатационные риски и финансирование части инвестиций, но инфраструктура остается в муниципальной собственности.
   • Affermage: Частный оператор занимается только эксплуатацией и обслуживанием, получая плату за услуги, а капитальные инвестиции преимущественно финансируются муниципалитетом.

Таким образом, французская система отличается географически распределенным регулированием и разделением собственности (муниципалитет) и управления (часто частный оператор), что требует постоянного контроля со стороны местных властей.

Централизация vs. Децентрализация Регулирующего Аппарата

Институциональные различия в моделях собственности логически приводят к противоположным подходам в организации регулирующего аппарата. Фактически, мы видим две крайности: жесткий контроль из центра в Англии и распределенные полномочия во Франции.

Роль Ofwat и Механизм Пятилетнего Пересмотра Тарифов (Periodic Review)

В Англии и Уэльсе доминирует принцип централизованного экономического регулирования. Эту функцию выполняет Управление по водным услугам (Ofwat) — независимый экономический регулятор, созданный для защиты интересов потребителей путем имитации конкурентного давления в условиях естественной монополии.

Главный инструмент Ofwat — это Пятилетний Пересмотр Тарифов (Periodic Review, PR). В рамках этого процесса (последний PR19 установлен на 2020–2025 годы) Ofwat устанавливает предельные цены (тарифы) на предстоящие пять лет, определяя для каждой компании:

1. Необходимый объем капитальных и операционных расходов.
2. Допустимую норму доходности на регулируемую капитальную стоимость (RCV).
3. Ожидаемый прирост эффективности.

Этот механизм обеспечивает предсказуемость регулирования для инвесторов и потребителей, а также создает мощные стимулы для повышения эффективности, что, несомненно, является преимуществом централизованной системы.

Бассейновые Водные Агентства Франции: Система Сборов (Redevances) и Финансирование Экологии

Во Франции отсутствует единый национальный экономический регулятор, сопоставимый с Ofwat. Непосредственное установление тарифов остается прерогативой коммун или их объединений.

Однако центральную роль в координации водной политики и финансовом регулировании на уровне страны играют **шесть Бассейновых водных агентств** (Agences de l’eau). Эти агентства координируют политику в рамках гидрографических бассейнов и осуществляют финансовое регулирование через систему сборов (redevances).

Сборы (redevances) — это платежи, взимаемые агентствами с потребителей (и включаемые в тариф), которые направляются на финансирование экологических программ, модернизацию водохозяйственных объектов и снижение загрязнения. Эти платежи выступают ключевым фискальным инструментом для достижения национальных экологических целей, что показывает, что регулирование может быть эффективно реализовано и через косвенные, а не прямые экономические механизмы.

Ключевые виды сборов включают:

• Сборы за загрязнение воды (бытовое, промышленное, диффузное).
• Сборы за изъятие (забор) водных ресурсов (prélèvement).

В 2020 году поступления от этих сборов составили значительную сумму — 2,15 млрд евро, что демонстрирует их критическую роль в финансировании водной политики Франции. Фактически, Водные агентства выступают как мощный фискальный и экологический регулятор, влияющий на конечную цену услуг, которую устанавливает местное самоуправление.

Методология Тарифного Регулирования: Детальный Сравнительный Анализ

Методологии, используемые для расчета тарифов, являются отражением институциональных моделей и определяют стимулы для операторов.

Английская Модель RPI-X: Формула и Стимулы Эффективности

Основным методологическим подходом в Англии является регулирование по пределу цен (Price Cap Regulation), известное как модель RPI-X.

Формула RPI-X устанавливает максимально допустимый рост тарифов на пятилетний период и имеет следующий общий вид:

Pₜ = Pₜ₋₁ × (1 + RPI - X + Q + K)

Где:

• Pₜ — Максимально допустимый тариф в текущем году.
• Pₜ₋₁ — Тариф в предыдущем году.
• RPI (Retail Price Index) — Индекс розничных цен, учитывающий общую инфляцию.
• X (Efficiency Factor) — Фактор, отражающий ожидаемый прирост эффективности (снижение затрат), который компания обязана обеспечить. Это ключевой стимулирующий элемент: если компания снижает затраты больше, чем требует фактор X, разница остается в ее распоряжении до следующего пересмотра.
• Q (Quality/Output Factor) — Фактор, учитывающий изменения в объеме или качестве предоставляемых услуг.
• K (Capital/Environmental Factor) — Фактор, который позволяет переложить на потребителей утвержденные крупные капитальные или экологические расходы, наложенные правительством (например, инвестиции в очистные сооружения в соответствии с европейскими директивами).

Модель RPI-X считается стимулирующей, поскольку она дает компаниям сильную мотивацию к снижению операционных издержек и повышению продуктивной эффективности, не дожидаясь вмешательства регулятора. Но не создает ли эта жесткая централизованная система угрозу для долгосрочной стабильности, заставляя операторов жертвовать качеством ради снижения затрат?

Эволюция RPI-X: Сдвиг к Регулированию Нормы Доходности (Rate-of-Return Elements)

В последние годы Ofwat проводит реформы, которые размывают чистую модель RPI-X, вводя элементы, характерные для регулирования нормы доходности (rate-of-return). Это свидетельствует об ужесточении контроля над финансовым состоянием частных операторов.

Ключевые изменения в рамках PR19 (2020–2025):

1. Переход от RPI к CPIH: Ofwat начал отходить от индексации по RPI. Было установлено, что 50% существующей RCV будет индексироваться по RPI, а новые активы и капиталовложения будут индексироваться по индексу потребительских цен с учетом расходов домовладельцев (CPIH). CPIH обычно ниже RPI, что приводит к снижению разрешенной индексации.
2. Регулирование Стоимости Капитала (WACC): Ofwat стал жестче регулировать допустимую норму доходности. В рамках PR19 Ofwat установил для компаний общую средневзвешенную стоимость капитала (WACC) на уровне 2,96% (реальный CPIH). Это значительно более низкая ставка по сравнению с предыдущими периодами и является прямым механизмом контроля за прибылью частных монополистов, демонстрируя, что централизованный регулятор готов активно вмешиваться для защиты потребителей.

Французская Методология: Принцип Полного Возмещения Затрат (Cost-Plus) и Реформы

Во Франции, ввиду децентрализации, не существует единой национальной формулы, подобной RPI-X. Тарифная методология определяется условиями договора между коммуной и частным оператором (в случае ГЧП).

Тариф, устанавливаемый в рамках концессионного договора, по своей сути является подходом «полного возмещения затрат» (cost-plus) с надбавкой. Оператор рассчитывает свои эксплуатационные и капитальные затраты, добавляет к ним согласованную прибыль и распределяет полученную сумму на объем услуг. Это означает, что стимул к снижению затрат здесь слабее, чем в модели RPI-X.

Французский тариф для конечного потребителя крайне сложен и включает три основных компонента:

1. Плата за услуги: Непосредственно плата частному оператору (или régie) за водоснабжение и водоотведение.
2. Сборы (Redevances) Водных агентств: Обязательные платежи, направленные на финансирование экологических целей.
3. НДС (VAT).

Реформы для стимулирования эффективности:

Несмотря на преобладание cost-plus, французская система также стремится к повышению эффективности. Недавние реформы в системе redevances (с 2025 года) направлены на повышение прозрачности и вводят новые сборы, связанные с производительностью сетей водоснабжения и водоотведения. Цель этих сборов — стимулировать местные органы власти к снижению потерь воды в сетях, что является прямым аналогом стимулирующего регулирования, но осуществляется через фискальный механизм Водных агентств.

Влияние Моделей на Инвестиции, Прозрачность и Финансовую Устойчивость

Сравнительный анализ показывает, что каждая модель имеет свои сильные стороны в привлечении инвестиций, но также сталкивается с уникальными проблемами в области финансовой устойчивости и прозрачности.

Финансовые Риски Английской Модели

Модель RPI-X в Англии доказала свою эффективность в привлечении долгосрочных инвестиций, поскольку индексация Регулируемой Капитальной Стоимости (RCV) обеспечивает предсказуемый возврат вложенного капитала. В период с 1989 года до настоящего времени частные компании вложили десятки миллиардов фунтов стерлингов в модернизацию и расширение сетей.

Например, в рамках регулирующего периода PR19 (2020–2025 гг.) Ofwat одобрил инвестиции в размере почти 4 млрд фунтов стерлингов для повышения устойчивости сетей, включая защиту от наводнений и строительство новых водохранилищ. Однако стимулирование инвестиций было достигнуто ценой высокой финансовой леверизации, и рост долговой нагрузки частных компаний до £52 млрд ставит под вопрос их финансовую устойчивость, особенно в условиях ужесточения регулирования (снижение WACC).

Прозрачность и Контроль во Французских Концессиях

Французская концессионная модель, хотя и обеспечивает интегрированный подход к управлению инфраструктурой, исторически страдала от недостатка прозрачности. Децентрализация и сложная структура договоров ГЧП приводили к более высоким тарифам и требовали вмешательства государства.

Для повышения прозрачности и конкуренции были приняты ключевые законодательные акты:

• Закон Сапина (Loi Sapin) 1993 г.
• Закон Барнье (Loi Barnier) 1995 г.

Эти законы установили строгие правила для заключения концессионных договоров, обязав местные органы власти проводить тендеры и ограничив срок действия концессий (как правило, до 20 лет). Эти меры были направлены на снижение коррупции и повышение общественного контроля над частными операторами. Французская система обеспечивает, что активы (инфраструктура) всегда остаются в муниципальной собственности, что теоретически снижает риск «захвата» инфраструктуры частным сектором, в отличие от английской модели. Какой же важный нюанс здесь упускается, если местные органы власти часто не обладают достаточной компетенцией для эффективного контроля частных операторов?

Современные Вызовы и Реформы Регулирования ВКХ

Обе страны сталкиваются с общими вызовами, такими как старение инфраструктуры, изменение климата и необходимость повышения экологических стандартов, что требует огромных капитальных вложений.

Англия: Актуальным вызовом является необходимость значительных инвестиций в стареющую инфраструктуру и выполнение экологических обязательств. Это привело к активному использованию фактора +K в формуле RPI-X для покрытия крупных расходов. Тенденция к усложнению регулирования (переход к CPIH и жесткое регулирование WACC на уровне 2,96%) свидетельствует о том, что Ofwat стремится снизить прибыль частных компаний и перераспределить ее в пользу потребителей.

Франция: Основные реформы сосредоточены на увеличении эффективности и прозрачности. Введение новых сборов Бассейновыми агентствами, связанных с производительностью сетей и потреблением питьевой воды (с 2025 г.), является попыткой внедрить косвенные механизмы стимулирования эффективности в децентрализованную систему.

Заключение: Основные Выводы и Перспективы Регулирования ВКХ

Сравнительный анализ институциональной и методологической основы тарифного регулирования ВКХ в Англии и Франции демонстрирует глубокие, системные различия, продиктованные историческим выбором в пользу собственности. Модель управления, в свою очередь, определяет набор стимулов и рисков, с которыми сталкиваются операторы.

Критерий Сравнения	Англия (Приватизированная, Централизованная)	Франция (Децентрализованная, Муниципальная)
Модель Собственности	Полностью частная собственность на активы (RCV).	Муниципальная собственность на активы (communes).
Регулирующий Орган	Централизованный независимый регул��тор Ofwat.	Децентрализованное регулирование на уровне коммун; фискальный регулятор — Бассейновые Водные Агентства.
Методология Тарифа	Стимулирующее регулирование по пределу цен (RPI-X).	Регулирование по принципу полного возмещения затрат (Cost-Plus) в рамках концессионных договоров.
Ключевой Стимул	Фактор -X (эффективность) и RCV (инвестиции).	Закон Сапина/Барнье (прозрачность) и Система Redevances (экология/эффективность).
Современная Тенденция	Ужесточение регулирования (переход к CPIH, контроль WACC 2,96%).	Внедрение косвенных стимулов эффективности через новые redevances.

Английская модель, основанная на RPI-X, обеспечивает сильные стимулы для продуктивной эффективности и привлекает капитальные инвестиции, но сталкивается с проблемами высокой долговой нагрузки (£52 млрд) и критикой потребителей по поводу прибыльности частных компаний. Французская система, опирающаяся на местное самоуправление и концессии, обеспечивает общественный контроль над активами, но требует постоянных реформ для борьбы с непрозрачностью и для повышения эффективности сетей.

Обе системы в настоящее время демонстрируют тенденцию к усложнению. Англия отходит от чистого RPI-X, вводя элементы регулирования нормы доходности (через WACC и CPIH), чтобы лучше контролировать прибыль монополистов. Франция, в свою очередь, использует фискальные рычаги Водных агентств для повышения эффективности сетей, внедряя сборы, привязанные к производительности. Таким образом, хотя институциональные различия остаются фундаментальными, методологический ландшафт обеих стран сближается в стремлении найти оптимальный баланс между долгосрочными инвестициями в устойчивость (например, £4 млрд в Англии для устойчивости сетей в PR19) и необходимостью держать тарифы под контролем, защищая интересы потребителей.

Список использованной литературы

1. Осипенко И. И., Дорофиенко В. В. Менеджмент в жилищно-коммунальном хозяйстве. – Харьков: Основа, 1999. – 356 с.
2. Шутенко Л. Н. Теория и практика обеспечения развития отраслей городского хозяйства и их влияние на параметры городского рынка труда // Коммунальное хозяйство городов: науч.-техн. сб. Киев: Техника, 2007. Вып. 7. С. 3-20.
3. Шейкин А. В. Социальные аспекты реформирования жилищно-коммунальной сферы // Жилищно-коммунальное хозяйство. 1999. № 1. С. 8–13.
4. Мартусевич Р. А., Сиваев С. Б., Хомченко Д. Ю. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве. М.: Фонд «Институт экономики города», 2006. 240 с.
5. Загидуллина Г. М., Клещева О. А. Развитие инновационной инфраструктуры инвестиционно-строительного комплекса // Известия КГ АСУ. 2011. № 2 (16). С. 271–277.
6. Жилищные реформы и европейская интеграция // Проблемы прогнозирования. 1997. № 1. С. 140–142.
7. The Independent Review of Charging for Household Water and Sewerage Services. December 2009. P. 26. URL: http://www.defra.gov.uk/environment/quality/water/industry/walkerreview/documents/final-report.pdf (дата обращения: 26.10.2025).
8. Strategic Policy Position Statement on Water. Welsh Assembly Government, 2009.
9. PN 33/18 Ofwat plans reform to compensation for customers without water. URL: https://www.ofwat.gov.uk/pn-3318-ofwat-plans-reform-to-compensation-for-customers-without-water/ (дата обращения: 26.10.2025).
10. Зарубежный опыт концессионных практик (исторический анализ концессионных соглашений). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnyy-opyt-kontsessionnyh-praktik-istoricheskiy-analiz-kontsessionnyh-soglasheniy (дата обращения: 26.10.2025).
11. RIP RPI-X Regulation — OFWAT and OFGEM nail down the coffin. URL: https://www.dieterhelm.co.uk/rip-rpi-x-regulation-ofwat-and-ofgem-nail-down-the-coffin/ (дата обращения: 26.10.2025).
12. Water Industry Regulation: Ofwat has no choice but to pass these costs on to consumers, which it does by adding a ‘+K’ factor to the normal RPI-X formula. URL: https://regulation.org.uk/water-industry-regulation/ (дата обращения: 26.10.2025).
13. Процесс децентрализации и законодательство территориального устройства Франции с 1958 года по наши дни [Электронный ресурс] / Н. А. Черныш. Санкт-Петербургский государственный университет, 2016. URL: https://dspace.spbu.ru/bitstream/123456789/22340/1/chernysh_n.a._vkp_2016.pdf (дата обращения: 26.10.2025).
14. Foreword from Severn Trent Contributions to Ofwat’s Water 2020 programme RPI indexation. URL: https://www.severntrent.com/media/2529/rpi-indexation.pdf (дата обращения: 26.10.2025).
15. The form of the price control for monopoly water and sewerage services in England and Wales – a discussion paper. Ofwat, 2015. URL: https://www.ofwat.gov.uk/wp-content/uploads/2015/10/disc_dis06_06pr19pricecontrol.pdf (дата обращения: 26.10.2025).
16. Where next for RPI – X? Oxera. URL: https://www.oxera.com/insights/agendas/where-next-for-rpi-x/ (дата обращения: 26.10.2025).