Ответственность государства в туристском секторе РФ при чрезвычайных обстоятельствах: комплексный правовой и экономический анализ

В современных условиях глобализации и динамичных геополитических изменений туризм, являясь одной из наиболее чувствительных отраслей экономики, подвержен влиянию широкого спектра факторов риска. По оценкам Всемирной туристской организации (ЮНВТО), глобальный туристский сектор приносит до 10% мирового ВВП и обеспечивает каждое десятое рабочее место, что делает его не просто экономическим драйвером, но и значимым социальным явлением. В Российской Федерации развитие туризма признано одним из стратегических приоритетов, о чем свидетельствует утверждение Государственной программы РФ «Развитие туризма» до 2030 года. Однако, как показали последние годы, именно туризм оказывается на передовой при наступлении чрезвычайных обстоятельств, будь то природные катаклизмы, эпидемии или социальные потрясения, что мгновенно обнажает его уязвимость и ставит под вопрос безопасность миллионов путешественников и стабильность тысяч предприятий.

Целью настоящей работы является всесторонний, комплексный правовой и экономический анализ ответственности государства в туристском секторе Российской Федерации в случае наступления чрезвычайных обстоятельств. Мы рассмотрим, как формируется эта ответственность, какие механизмы задействуются для защиты как граждан, так и бизнеса, а также какие существуют «белые пятна» в законодательстве и как российский опыт соотносится с международной практикой. Исследование будет структурировано таким образом, чтобы последовательно раскрыть: нормативно-правовую базу, определяющую государственную ответственность; типологию чрезвычайных обстоятельств, влекущих такую ответственность; формы и механизмы ее реализации, включая меры поддержки; выявленные пробелы и коллизии в законодательстве; и, наконец, международный опыт, который может быть адаптирован для российских реалий.

Теоретические основы и нормативно-правовая база ответственности государства

Концепция ответственности государства в туризме при чрезвычайных обстоятельствах представляет собой сложный правовой конструкт, базирующийся на пересечении норм гражданского, административного, конституционного и специального туристического права. В своей основе она исходит из обязанности государства обеспечивать безопасность своих граждан и стабильность экономической деятельности на его территории, что особенно актуально для такой социально и экономически значимой отрасли, как туризм, поскольку именно она генерирует значительные поступления в бюджет и создаёт рабочие места.

Понятие и правовой режим форс-мажора и чрезвычайных обстоятельств

В основе правового режима ответственности государства в условиях нестандартных ситуаций лежит доктрина форс-мажора, или обстоятельств непреодолимой силы. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) в пункте 3 статьи 401 четко определяет форс-мажор как «чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства». Это означает, что для признания события форс-мажорным оно должно обладать двумя ключевыми признаками: чрезвычайностью (необычностью, выходящей за рамки обычного риска) и непредотвратимостью (невозможностью предотвратить его наступление или последствия при современном уровне развития науки и техники). Возникновение таких обстоятельств делает исполнение договорных обязательств невозможным. Статья 781 ГК РФ, регулирующая вопросы возмездного оказания услуг, в свою очередь, предусматривает, что при невозможности исполнения обязательства, возникшей по обстоятельствам, за которые ни одна из сторон не отвечает, заказчик возмещает исполнителю фактически понесенные расходы.

Специальное регулирование форс-мажора в туристической сфере закреплено в статье 14 Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — ФЗ-132). Эта статья предоставляет туристу и/или туроператору (турагенту) право требовать в судебном порядке расторжения или изменения договора о реализации туристского продукта в случае возникновения обстоятельств, свидетельствующих об угрозе безопасности жизни и здоровью туристов или опасности причинения вреда их имуществу. Подтверждение таких обстоятельств, как правило, осуществляется на основании решений или рекомендаций федеральных и региональных органов государственной власти.

Для более конкретного понимания того, что может быть отнесено к форс-мажорным обстоятельствам, на практике часто используется перечень, приведенный в приложении к постановлению Правления Торгово-промышленной палаты РФ от 23.12.2015 № 173-14. Этот документ, разработанный для внешнеторговых сделок, служит ориентиром и включает в себя:

• Стихийные бедствия: землетрясения, наводнения, ураганы, пожары, засухи.
• Массовые заболевания: эпидемии, пандемии.
• Социальные явления: забастовки, военные действия, террористические акты, диверсии.
• Государственные меры: ограничения перевозок, запретительные меры государств, запрет торговых операций, санкции и контрсанкции.

Помимо форс-мажора, широкое распространение получило понятие «чрезвычайная ситуация» (ЧС). Согласно Федеральному закону от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», ЧС определяется как «обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые повлекли или могут повлечь человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей». Таким образом, ЧС является более широким понятием, охватывающим не только обстоятельства непреодолимой силы, но и другие события, требующие принятия экстренных мер со стороны государства.

Государственное регулирование туристской деятельности и его принципы

Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации является краеугольным камнем в системе обеспечения безопасности и стабильности отрасли, особенно в кризисных ситуациях. Основным законодательным актом, определяющим рамки этого регулирования, выступает Федеральный закон № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Этот закон не только устанавливает правовые основы функционирования единого туристского рынка, но и определяет ключевые принципы и цели государственной политики в сфере туризма.

Среди важнейших функций государства, закрепленных ФЗ-132, выделяются:

• Содействие развитию туристской деятельности: создание благоприятных условий для роста отрасли.
• Формирование положительного имиджа России: продвижение страны как безопасного и привлекательного направления.
• Поддержка и защита: оказание помощи российским туристам, туроператорам, турагентам и их объединениям.

До 20 октября 2022 года функции государственного регулирования в сфере туризма были возложены на Федеральное агентство по туризму (Ростуризм). Однако после его упразднения эти функции были переданы Министерству экономического развития Российской Федерации, что свидетельствует о стремлении государства к интеграции туризма в более широкий контекст экономического развития страны и централизации управления отраслью. Это означает, что туризм теперь рассматривается не как отдельная ниша, а как неотъемлемая часть общего экономического механизма.

Важную роль в обеспечении безопасности туризма играет Постановление Правительства РФ от 03.03.2017 № 252 «О некоторых вопросах обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации». Этот документ обязывает организации и индивидуальных предпринимателей, оказывающих туристические услуги, информировать территориальные органы МЧС России о маршрутах, связанных с повышенным риском, что является важной превентивной мерой.

Системный подход к развитию отрасли и обеспечению ее устойчивости закреплен в Государственной программе Российской Федерации «Развитие туризма», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 24.12.2021 № 2439. Цели этой программы включают не только совершенствование нормативно-правового регулирования, но и активную государственную поддержку туристских инвестиционных проектов. Например, программа предусматривает бюджетное инвестирование и предоставление субсидий субъектам РФ на создание модульных некапитальных средств размещения, которые могут достигать 1,5 млн рублей на один номер и покрывать до 50% стоимости проекта. Это является ярким примером того, как государственная политика направлена на создание устойчивой и безопасной туристической инфраструктуры, способной выдержать различные вызовы, включая чрезвычайные обстоятельства.

Таким образом, нормативно-правовая база ответственности государства в туристском секторе РФ формируется как из общих норм гражданского права о форс-мажоре, так и из специализированных актов, регулирующих туристическую деятельность, дополненных государственными программами развития и безопасности.

Виды чрезвычайных обстоятельств, влияющих на туристский сектор и влекущих ответственность государства

Ответственность государства в туристском секторе не является универсальной и абстрактной; её формы и механизмы существенно различаются в зависимости от характера и масштаба чрезвычайных обстоятельств. Эти обстоятельства можно классифицировать по источнику возникновения, что позволяет глубже понять специфику реакции государства и применяемых мер. Широкий спектр угроз, от природных катаклизмов до социальных потрясений, требует гибкой и многоаспектной стратегии реагирования, постоянно обновляемой с учётом новых вызовов.

Природные чрезвычайные обстоятельства

Планета Земля, несмотря на свою красоту, регулярно напоминает о своей мощи через стихийные бедствия, которые зачастую несут невосполнимый ущерб и создают огромные проблемы для туристического сектора. К ним относятся:

• Метеорологические явления: бури, ураганы, смерчи, сильные снегопады или ливни. Представьте, как внезапный ураган обрушивается на популярный курорт, блокируя дороги, разрушая инфраструктуру и ставя под угрозу жизни тысяч туристов. В таком случае государство несет ответственность за организацию спасательных операций и эвакуации.
• Гидрологические явления: наводнения, паводки, цунами. Примером может служить ситуация, когда проливные дожди вызывают масштабные наводнения в речных долинах, делая туристические маршруты непроходимыми и затапливая гостиницы.
• Геофизические явления: землетрясения, извержения вулканов. Последствия землетрясения могут быть катастрофическими для горнолыжных курортов или древних городов, привлекающих туристов, поскольку они могут привести к разрушению зданий и инфраструктуры.
• Природные пожары: лесные и торфяные пожары, особенно актуальные в жаркие сезоны. Они могут уничтожать природные достопримечательности, загрязнять воздух и вынуждать туристов покидать опасные зоны.

Во всех этих случаях государство обязано не только осуществлять оперативное реагирование через МЧС России, но и, в соответствии с ФЗ-132, принимать решения (или выпускать рекомендации) об угрозе безопасности, что дает туристам право на расторжение или изменение договора о реализации турпродукта.

Биолого-социальные чрезвычайные обстоятельства

Последние годы убедительно продемонстрировали, что не только природные силы, но и микроскопические угрозы могут парализовать мировую туристическую индустрию.

• Эпидемии и пандемии: массовое распространение инфекционных болезней. Пандемия COVID-19 стала самым ярким и болезненным примером такого чрезвычайного обстоятельства. Введение локдаунов, закрытие границ, обязательная самоизоляция — все эти меры, направленные на защиту здоровья населения, привели к коллапсу международного и внутреннего туризма. Миллионы отмененных рейсов и туров, миллиардные убытки туроператоров и турагентов – вот лишь некоторые из последствий. В такой ситуации государство столкнулось с двойной ответственностью: обеспечить санитарно-эпидемиологическую безопасность и одновременно минимизировать экономический ущерб для отрасли и граждан.

В условиях эпидемиологических угроз государство обычно принимает на себя функции по информированию граждан о рисках, организации тестирования, вакцинации, обеспечению карантинных мер и, при необходимости, эвакуации соотечественников из зон повышенного риска. Также вводятся специальные меры поддержки для туристического бизнеса, направленные на компенсацию убытков и сохранение рабочих мест.

Техногенные и социальные чрезвычайные обстоятельства

Современный мир также сталкивается с угрозами, порожденными человеческой деятельностью или социальными конфликтами.

• Аварии и катастрофы: промышленные аварии, транспортные катастрофы (авиакатастрофы, железнодорожные аварии), аварии на инженерных сетях. Например, крупная авария на химическом заводе вблизи туристического центра может вызвать эвакуацию и полный паралич туристической активности.
• Террористические акты: целенаправленные действия, направленные на устрашение населения и дестабилизацию обстановки. Трагические события, такие как теракт в «Крокус Сити Холле», наглядно демонстрируют, как террористическая угроза может мгновенно изменить туристические потоки и вызвать необходимость экстренных мер по обеспечению безопасности. Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» определяет правовые и организационные основы борьбы с терроризмом, подчеркивая роль государства в минимизации его последствий.
• Военные действия и политическая нестабильность: конфликты, гражданские беспорядки. Очевидно, что такие ситуации делают путешествия в затронутые регионы крайне опасными или невозможными.

В случае возникновения таких обстоятельств государство, согласно статье 16 ФЗ-132, предпринимает меры по защите интересов российских туристов, находящихся за пределами РФ, включая их эвакуацию из страны временного пребывания. Наличие подтвержденной решениями федеральных и региональных органов государственной власти угрозы безопасности жизни и здоровью туристов или их имуществу является безусловным основанием для расторжения или изменения договора о реализации туристского продукта, что гарантирует туристам возможность избежать опасности и получить возмещение. Почему же при этом не все туристы оперативно получают полную компенсацию за отменённые поездки?

Таким образом, государство несет многогранную ответственность, которая проявляется в широком спектре правовых, организационных и экономических мер, адаптированных к конкретному виду чрезвычайных обстоятельств, чтобы обеспечить безопасность граждан и устойчивость туристического сектора.

Формы и механизмы реализации ответственности государства и меры поддержки туристического сектора

В условиях чрезвычайных обстоятельств государство проявляет свою ответственность через комплексную систему правовых и экономических механизмов, направленных как на непосредственную защиту граждан, так и на поддержание стабильности и жизнеспособности туристической отрасли. Эта система постоянно совершенствуется и адаптируется к новым вызовам.

Защита туристов и эвакуация

Когда чрезвычайные обстоятельства застают российских туристов за рубежом, государство активирует механизм экстренной защиты и эвакуации. Решение о проведении такой операции является прерогативой Президента Российской Федерации, подчеркивая ее стратегическое значение. Непосредственное руководство процессом возлагается на Правительственную комиссию по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В реализации этих мероприятий ключевую роль играют Министерство иностранных дел РФ (МИД России), отвечающее за координацию действий с зарубежными партнерами и консульскую поддержку, и Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), которое обеспечивает логистику и безопасность эвакуационных операций.

Параллельно с государственными структурами, значимую функцию выполняет Ассоциация «ТУРПОМОЩЬ» – объединение туроператоров в сфере выездного туризма. «ТУРПОМОЩЬ» предоставляет экстренную помощь туристам, включая их эвакуацию, за счет средств своего компенсационного фонда, если туроператор, организовавший поездку, не может выполнить свои обязательства. Это важный элемент системы, обеспечивающий дополнительный уровень защиты потребителей в критических ситуациях.

Прямая финансовая помощь гражданам, пострадавшим от ЧС

В случае, когда чрезвычайная ситуация затрагивает граждан на территории Российской Федерации и повлекла за собой серьезные последствия, государство предоставляет прямую финансовую помощь. Главным условием для получения такой поддержки является официальное введение режима чрезвычайной ситуации.

Виды государственной финансовой помощи пострадавшим в ЧС систематизированы следующим образом:

Вид помощи	Размер выплаты (рублей)	Условия
Единовременная материальная помощь	15 000 на человека	Предоставляется всем пострадавшим.
Финансовая помощь при частичной утрате имущества первой необходимости	75 000	Если имущество первой необходимости пострадало частично.
Финансовая помощь при полной утрате имущества первой необходимости	150 000	Если имущество первой необходимости полностью утрачено.
Единовременные пособия при вреде здоровью	От 300 000 до 600 000	В зависимости от степени тяжести вреда, причиненного здоровью.
Единовременные пособия членам семей погибших	1 500 000 на каждого погибшего	В случае гибели человека в результате ЧС или теракта.

Кроме того, для заемщиков, пострадавших в чрезвычайных ситуациях, предусмотрены ипотечные и кредитные каникулы. Этот механизм регулируется статьей 6.1-1 Федерального закона от 21.12.2013 № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)». Каникулы могут быть предоставлены гражданам, проживающим в жилом помещении, находящемся в зоне ЧС, при нарушении условий их жизнедеятельности и утрате имущества. Заявление на предоставление льготного периода можно подать в течение 60 календарных дней с момента установления фактов ЧС, а сам льготный период может длиться до 6 месяцев. Это позволяет гражданам временно освободиться от бремени кредитных обязательств, сосредоточившись на восстановлении после стихийного бедствия или иного происшествия.

Механизмы возмещения ущерба туристам через Фонд персональной ответственности туроператора (ФПО)

Особое место в системе защиты прав туристов занимает Фонд персональной ответственности туроператора (ФПО), который служит дополнительной финансовой гарантией. Этот фонд формируется за счет ежегодных взносов туроператоров, составляющих 1% от общей цены туристского продукта, реализованного в предыдущем году. Для новых туроператоров установлен фиксированный взнос в размере 100 000 рублей.

Основное назначение ФПО – возмещение реального ущерба туристам в тех случаях, когда средств страховщика или банковского гаранта туроператора (финансового обеспечения) оказывается недостаточно для полного покрытия потерь. Правительство Российской Федерации устанавливает порядок и условия возмещения реального ущерба туристам из средств ФПО.

В период пандемии COVID-19, когда туристическая отрасль столкнулась с беспрецедентными вызовами, Правительство РФ приняло решение разрешить туроператорам использовать средства ФПО для возврата денег туристам за отмененные туры. Это решение стало значимым прецедентом, показавшим гибкость системы в условиях глобального кризиса.

В настоящее время активно обсуждаются предложения по дальнейшей донастройке механизма использования ФПО. Так, Ассоциация туроператоров России (АТОР) и Российский союз туриндустрии (РСТ) направили в Государственную Думу инициативы, которые позволят туроператорам использовать средства фонда не только при банкротстве, но и для финансирования вынужденных расходов (таких как размещение туристов, оплата альтернативных перевозок) в кризисных ситуациях, не связанных с их финансовой несостоятельностью. Также предлагается разрешить туроператорам использовать до 50% средств фонда, если его размер превышает установленный максимум и в текущем году не было выплат туристам, с последующим обязательным восстановлением объема средств. Эти предложения направлены на повышение оперативности и эффективности использования ФПО для защиты интересов туристов и снижения финансовой нагрузки на туроператоров в условиях непредсказуемых кризисов.

Государственная поддержка туристических компаний (экономические меры)

Помимо прямой помощи туристам, государство активно применяет экономические меры для поддержки туристического бизнеса, особенно малых и средних предприятий, которые наиболее уязвимы перед лицом чрезвычайных обстоятельств.

1. Налоговые льготы: С 1 июля 2023 года по 30 июня 2027 года (с планами продления до 2030 года) туроператоры освобождены от НДС при реализации турпродуктов в сфере внутреннего и въездного туризма. Эта мера значительно снижает налоговую нагрузку на компании, стимулируя развитие внутренних направлений и повышение их конкурентоспособности.
2. Субсидии и гранты: Государство предоставляет целевые субсидии и гранты на развитие туристической инфраструктуры. Например:
   • Гранты на создание модульных некапитальных средств размещения могут достигать 1,5 млн рублей на один номер и покрывать до 50% стоимости проекта, что способствует быстрому наращиванию номерного фонда в регионах.
   • На агротуризм предусмотрены гранты от 3 до 10 млн рублей при условии софинансирования не менее 30%, что стимулирует развитие сельского туризма и диверсификацию туристического продукта.
3. Национальная гарантийная система (НГС) Корпорации МСП: Эта система предоставляет поручительства по кредитам для малых и средних предприятий. К 2030 году планируется, что МСП в гостиничной сфере смогут привлечь более 85 млрд рублей заемных средств, в том числе через программы «ПСК-Комбо» и «зонтичные» поручительства. Это значительно облегчает доступ бизнеса к финансированию, необходимому для развития и восстановления после кризисов.
4. Цифровая платформа МСП.РФ: На этой платформе запущен сервис «Поддержка предпринимателей в сфере туризма», который аккумулирует 208 различных мер поддержки, от консультаций до финансовых инструментов, что делает информацию о доступных ресурсах более прозрачной и доступной для бизнеса.

Все эти меры демонстрируют стремление государства не просто реагировать на последствия ЧС, но и создавать устойчивую экосистему для развития туризма, способную противостоять будущим вызовам.

Пробелы, коллизии и перспективы совершенствования российского законодательства

Несмотря на наличие достаточно развитой нормативно-правовой базы и системы государственной поддержки, практика применения законодательства в сфере туризма, особенно в условиях чрезвычайных обстоятельств, выявляет ряд существенных пробелов и коллизий. Их устранение является ключевым для повышения эффективности государственной ответственности и обеспечения стабильности отрасли.

Неопределенность терминологии и противоречия

Одним из фундаментальных недостатков российского законодательства является недостаточная определенность в трактовке ключевых терминов, что создает правовую неопределенность и почву для споров.

• «Турпродукт» при частичном приобретении услуг: Федеральный закон № 132-ФЗ определяет «туристский продукт» как комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену по договору о реализации туристского продукта. Однако на практике часто возникают ситуации, когда турист приобретает отдельные компоненты путешествия (например, только авиабилеты или только проживание) через туроператора или турагента. В таких случаях правовой статус этих услуг и применимость к ним положений ФЗ-132 о «турпродукте» остаются не до конца ясными. Это создает пробелы в регулировании прав потребителей и ответственности участников рынка, особенно в случае отмены или изменения таких «частичных» услуг из-за ЧС.
• Противоречия между ФЗ-132 и Гражданским кодексом РФ в части разграничения ответственности туроператора и турагента: Долгое время оставался дискуссионным вопрос о статусе турагента – является ли он самостоятельным исполнителем услуг или лишь посредником. Эта неопределенность порождает коллизии в распределении ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации турпродукта, особенно когда речь идет о форс-мажорных обстоятельствах. Судебная практика не всегда единообразна, что усложняет защиту прав как туристов, так и самих турагентов.
• Потребность в улучшении регулирования специфических видов туризма: С развитием отрасли появляются новые формы туризма, такие как виртуальный, сельский, агротуризм, автотуризм, экологический туризм. Действующее законодательство, ориентированное преимущественно на классические пакетные туры, не в полной мере учитывает специфику этих видов деятельности. Например, вопросы безопасности, страхования и ответственности при организации автономных автомобильных путешествий или проживания на сельских подворьях требуют особого правового регулирования, которое пока отсутствует или носит фрагментарный характер.

Проблемы правоприменительной практики

Не только законодательные пробелы, но и особенности правоприменительной практики создают сложности в реализации ответственности государства и защите прав участников туристического рынка.

• «Однобокая» трактовка статьи 14 ФЗ-132: Статья 14 ФЗ-132, регулирующая форс-мажор в туризме, предоставляет туристам право требовать расторжения или изменения договора при угрозе безопасности. Однако в некоторых случаях суды и государственные органы трактуют ее «однобоко», предусматривая почти безусловное право туристов на 100% возврат средств без суда. Такая практика не всегда учитывает интересы туроператоров, которые не виновны в наступлении форс-мажора и уже понесли значительные фактические расходы. В судебной практике по статье 14 ФЗ-132 нет единого мнения относительно взыскиваемых сумм: иногда суды ограничивают туриста возвратом стоимости турпродукта, отказывая во взыскании неустойки, убытков или компенсации морального вреда, если форс-мажор не произошел по вине туроператора. Однако при одностороннем отказе туроператора от исполнения обязательств удержание средств признается незаконным.
• Недостаточная определенность статуса турагента и уровня его ответственности: Эта проблема, уже упомянутая в контексте законодательных противоречий, также активно проявляется в правоприменительной практике. Отсутствие четких критериев разграничения ответственности между туроператором (формирующим турпродукт) и турагентом (его реализующим) приводит к тому, что туристы порой не знают, к кому предъявлять претензии, а суды вынуждены каждый раз индивидуально оценивать степень вины каждого участника.

Предложения по дополнению законодательства и стратегические инициативы

Для устранения выявленных пробелов и коллизий активно обсуждаются различные предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

• Дополнение статьи 20.6 КоАП РФ: Предлагается дополнить статью 20.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), предусматривающую ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, положением об ответственности физических лиц за возникновение чрезвычайных ситуаций в туризме. В настоящее время такая ответственность в основном предусмотрена для должностных и юридических лиц. Однако, стоит отметить, что Федеральным законом от 01.04.2020 № 99-ФЗ уже была введена статья 20.6.1 КоАП РФ («Невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения»), которая предусматривает административную ответственность для граждан, должностных лиц, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц. Это частично закрывает обозначенный пробел, но требует дальнейшей детализации применительно к туристской деятельности.
• Стратегические инициативы: «Дорожная карта» по трансформации делового климата в туризме до 2025 года, разработанная Минэкономразвития РФ и утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 20.01.2024 № 19-р, включает пункт об ответственности за несоблюдение законодательства в сфере туризма. Эта «дорожная карта» является частью Национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства». Кроме того, Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года (утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 20.09.2019 № 2129-р) также ставит цель повышения ответственности туроператоров и турагентов за нарушение законодательства. Эти стратегические документы свидетельствуют о понимании государством необходимости совершенствования правового регулирования и усиления ответственности всех участников туристического рынка для обеспечения безопасности и устойчивого развития отрасли.

Решение этих проблем требует комплексного подхода, включающего как законодательные изменения, так и разработку единых методических рекомендаций для судов и органов государственной власти, а также активное взаимодействие с профессиональными объединениями туристического бизнеса.

Международный опыт регулирования и его применимость в РФ

Изучение международного опыта регулирования ответственности государства в туризме при чрезвычайных ситуациях имеет колоссальное значение для совершенствования российской правовой и экономической системы. Глобальный характер туризма обусловливает необходимость унификации подходов и координации усилий разных стран в условиях трансграничных кризисов.

Международный кодекс защиты туристов (ЮНВТО)

Одним из наиболее значимых документов, определяющих стандарты защиты туристов на международном уровне, является Международный кодекс защиты туристов, разработанный Всемирной туристской организацией (ЮНВТО). Этот кодекс не имеет обязательной юридической силы, но служит важным ориентиром для государств и участников туристического рынка. Он предусматривает ряд ключевых обязанностей:

• Оказание помощи в чрезвычайных ситуациях: Кодекс подчеркивает обязанность государственных органов и поставщиков туристических услуг оказывать всестороннюю помощь международным туристам в чрезвычайных ситуациях. Это включает в себя не только непосредственные спасательные операции, но и обеспечение последующей поддержки.
• Своевременное информирование: Важнейший аспект – оперативное и точное информирование туристов о возникшей угрозе, мерах безопасности и возможных путях решения проблемы. Это позволяет туристам принимать обоснованные решения и избегать опасности.
• Обеспечение защиты и безопасности: Государства должны гарантировать физическую безопасность туристов, защиту их имущества, а также охрану здоровья и продовольственной безопасности в условиях кризиса.
• Упрощение процедур и административного бремени: Кодекс призывает к минимизации бюрократических барьеров для туристов при обращении к поставщикам услуг в ЧС, а также к облегчению визовых требований в случае вынужденного продления пребывания в стране. Это особенно актуально, когда туристам приходится находиться за границей дольше запланированного из-за отмены рейсов или закрытия границ.

Рекомендации ОЭСР и опыт отдельных стран

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) также активно занимается вопросами устойчивости туризма к кризисам. Ее рекомендации, разработанные, в частности, в ответ на кризис, вызванный пандемией COVID-19, включают комплекс мер:

• Финансовая поддержка пострадавшим компаниям: Введение субсидий, налоговых льгот, отсрочек по платежам, гарантий по кредитам для сохранения жизнеспособности бизнеса.
• Предоставление информации и консультаций: Создание единых информационных центров для туристов и туристических компаний.
• Помощь в возвращении граждан домой: Координация усилий между государствами и авиакомпаниями для организации репатриационных рейсов.
• Обеспечение защиты прав потребителей и безопасных условий работы: Введение стандартов безопасности и гигиены, защита прав туристов на возврат средств или перенос поездок.

Конкретные примеры национального опыта демонстрируют разнообразие подходов:

• Япония: Активное выделение средств на своевременное предоставление информации туристам в случае стихийных бедствий, что является ключевым элементом превентивной защиты.
• Италия: Предоставление компенсаций сезонным работникам в туристическом секторе в условиях кризиса, что демонстрирует фокус на социальной защите трудовых ресурсов отрасли.
• Польша: Разработка детализированных руководств для туристов и туроператоров по действиям в чрезвычайных ситуациях, что повышает осведомленность и готовность к кризисам.
• Казахстан, Беларусь, Молдова: Законодательство этих стран в области туризма уделяет особое внимание личной безопасности туристов, сохранности их имущества и ненанесению вреда окружающей среде. Казахстан, в частности, активно работает над упрощением процедуры дачи показаний для туристов-жертв преступлений, что облегчает им доступ к правосудию.

Сравнительный анализ и перспективы адаптации для России

Сравнительный анализ российского и международного опыта позволяет выявить как точки соприкосновения, так и значимые различия. Российская Федерация уже реализует многие принципы, заложенные в Международном кодексе ЮНВТО и рекомендациях ОЭСР, особенно в части эвакуации граждан, финансовой поддержки пострадавшим и развития механизмов страхования ответственности туроператоров.

Однако существуют и потенциальные области для адаптации:

• Укрепление международного сотрудничества и координации: Признана необходимость дальнейшего укрепления сотрудничества между государственным и частным секторами, а также между странами и международными организациями. Это особенно важно для эффективного реагирования на трансграничные бедствия и кризисы. Российским ведомствам следует активнее участвовать в разработке и имплементации международных протоколов реагирования на ЧС в туризме.
• Упрощение административных процедур: Хотя в России уже есть механизмы кредитных каникул и финансовой помощи, можно рассмотреть дальнейшее упрощение административных процедур для туристов, пострадавших в ЧС, в том числе при обращении за компенсациями или изменении документов.
• Детализация руководств и информирования: Опыт Польши по разработке детализированных руководств может быть адаптирован для России, особенно для специфических видов туризма и различных типов ЧС. Создание максимально доступных и понятных инструкций для туристов и бизнеса может значительно повысить готовность к кризисам.
• Расширение механизмов социальной защиты для работников туризма: Опыт Италии по компенсациям сезонным работникам может быть изучен для потенциальной адаптации в России, учитывая высокую сезонность в некоторых сегментах российского туризма.

Таким образом, международный опыт предлагает ценные уроки и лучшие практики, которые могут быть использованы для устранения выявленных пробелов в российском законодательстве и правоприменительной практике, делая систему государственной ответственности более гибкой, эффективной и ориентированной на защиту всех участников туристического процесса.

Выводы

Проведенный комплексный правовой и экономический анализ ответственности государства в туристском секторе Российской Федерации в случае наступления чрезвычайных обстоятельств выявил многоаспектность и сложность данной проблематики. Государство, осознавая высокую социальную и экономическую значимость туризма, стремится выстроить систему защиты граждан и поддержки бизнеса, опираясь на обширную нормативно-правовую базу, включающую Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», а также ряд постановлений Правительства и государственных программ.

Основные правовые аспекты заключаются в регулировании режима форс-мажора, предоставлении туристам права на расторжение или изменение договора при угрозе безопасности, а также в закреплении функций государства по содействию развитию туризма и защите его субъектов. Механизмы эвакуации граждан, координация действий МИД и МЧС, а также работа Ассоциации «ТУРПОМОЩЬ» являются ключевыми элементами этой системы.

Экономический анализ показал, что государство активно применяет меры прямой финансовой помощи пострадавшим гражданам (единовременные выплаты, компенсации за утрату имущества, пособия при вреде здоровью и гибели), а также предоставляет ипотечные и кредитные каникулы. Для поддержки туристического бизнеса реализуются налоговые льготы (освобождение от НДС), субсидии и гранты на развитие инфраструктуры, а также инструменты Национальной гарантийной системы Корпорации МСП. Фонд персональной ответственности туроператора выступает дополнительной гарантией возмещения ущерба туристам.

Однако, несмотря на эти усилия, исследование выявило ряд существенных пробелов и коллизий в законодательстве и правоприменительной практике. К ним относятся неопределенность трактовки термина «турпродукт» при частичном приобретении услуг, противоречия в разграничении ответственности туроператора и турагента, «однобокая» трактовка судами статьи 14 ФЗ-132 и недостаточная определенность статуса турагента. Необходимость совершенствования регулирования специфических видов туризма также очевидна.

Международный опыт, представленный Международным кодексом защиты туристов ЮНВТО и рекомендациями ОЭСР, а также практикой отдельных стран, демонстрирует ценные подходы к информированию, упрощению процедур, финансовой поддержке и координации действий в кризисных ситуациях.

Ключевые рекомендации по дальнейшему совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в РФ включают:

1. Уточнение терминологии и гармонизация законодательства: Проведение работы по устранению противоречий между ФЗ-132 и ГК РФ, а также детализация понятия «турпродукт» и статуса турагента для обеспечения правовой определенности.
2. Разработка единых методических рекомендаций для судов: Для унификации судебной практики по статье 14 ФЗ-132 и обеспечения баланса интересов туристов и туроператоров при форс-мажорных обстоятельствах.
3. Адаптация механизмов Фонда персональной ответственности: Законодательное закрепление возможности использования средств ФПО туроператорами для покрытия вынужденных расходов в кризисных ситуациях, не связанных с банкротством, как это предлагается ведущими отраслевыми объединениями.
4. Расширение и детализация мер поддержки специфических видов туризма: Разработка целевых программ и нормативных актов для регулирования новых и развивающихся сегментов туризма (агротуризм, экологический туризм, автотуризм).
5. Имплементация лучших международных практик: Изучение и адаптация подходов других стран в части упрощения административных процедур для пострадавших туристов, детализированного информирования и повышения координации между государственными органами, частным сектором и международными организациями в условиях трансграничных кризисов.
6. Усиление ответственности физических лиц: Рассмотрение возможности дальнейшей детализации административной ответственности физических лиц за действия, приводящие к чрезвычайным ситуациям в туризме, с учетом уже действующих положений КоАП РФ.

В условиях меняющихся глобальных вызовов и рисков, от пандемий до геополитической нестабильности, необходимость постоянного мониторинга и адаптации правовых и экономических инструментов государственной ответственности в туристском секторе становится не просто желаемой, а критически важной задачей. Только комплексный и гибкий подход, основанный на глубоком анализе, позволит Российской Федерации обеспечить устойчивое развитие туризма и надежную защиту своих граждан.

Список использованной литературы

1. Гражданский кодекс Российской Федерации.
2. Закон РФ от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации».
3. Закон РФ от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
4. Закон Российской Федерации от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
5. Блажнов Е.А. Роль государства в туристическом секторе: Учебное пособие для деловых людей. Москва: ИМА-пресс, 2002. 321 с.
6. Гаврильчак Н.И., Павлова Г.А., Пчелинцев Ю.И. Сфера туризма: социально-экономическая природа, значение развития. СПбГИСЭ, 2000. 287 с.
7. Постановление Правительства РФ от 03.03.2017 N 252 (ред. от 13.02.2024) «О некоторых вопросах обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Постановление Правительства РФ от 24.12.2021 N 2439 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие туризма» (с изменениями и дополнениями). Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».
9. Является ли коронавирус форс-мажором, и что это дает турбизнесу // Profi.Travel. URL: https://profi.travel/articles/48437 (дата обращения: 19.10.2025).
10. Туроператоры просят разрешить использовать фонды персональной ответственности для выплат туристам // Ассоциация туроператоров России. URL: https://www.atorus.ru/node/53238 (дата обращения: 19.10.2025).
11. Ответственность государства в случае наступления чрезвычайных обстоятельств в туристском секторе экономики // Studgen. URL: https://studgen.ru/referat/otvetstvennost-gosudarstva-v-sluchae-nastupleniya-chrezvychaynyh-obstoyatelstv-v-turistskom-sektore-ekonomiki/ (дата обращения: 19.10.2025).
12. Документы // Правительство России. URL: http://government.ru/docs/40540/ (дата обращения: 19.10.2025).
13. О порядке использования средств фондов персональной ответственности туроператоров для выплат туристам // Russiatourism.ru. URL: http://russiatourism.ru/contents/deyatelnost/pravovoe-regulirovanie/o-poryadke-ispolzovaniya-sredstv-fondov-personalnoy-otvetstvennosti-turoperatorov-dlya-vyplat-turistam/ (дата обращения: 19.10.2025).
14. Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Документы системы ГАРАНТ. URL: https://base.garant.ru/136420/ (дата обращения: 19.10.2025).
15. Защита прав туристов при чрезвычайных ситуациях // Мытищинская юридическая консультация. URL: https://urist-mytischi.ru/blog/zashhita-prav-turistov-pri-chrezvychajnyx-situaciyax (дата обращения: 19.10.2025).
16. Правовое регулирование безопасности туризма от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации // Туристическая библиотека. URL: https://tourlib.net/statti_tourism/zorina.htm (дата обращения: 19.10.2025).
17. Фонды персональной ответственности // Турпомощь. URL: https://www.tourpom.ru/operator/funds/ (дата обращения: 19.10.2025).
18. Меры поддержки сектора туризма в условиях кризиса, вызванного COVID-19 // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mery-podderzhki-sektora-turizma-v-usloviyah-krizisa-vyzvannogo-covid-19 (дата обращения: 19.10.2025).
19. Правительство увеличило размеры выплат пострадавшим при чрезвычайных ситуациях // Правительство России. URL: http://government.ru/news/52671/ (дата обращения: 19.10.2025).
20. Получите финансовую помощь и социальные гарантии, если попали в ЧС // Госуслуги. URL: https://www.gosuslugi.ru/help/faq/chrezvychaynie_situacii/100063 (дата обращения: 19.10.2025).
21. Международный кодекс защиты туристов // AWS. URL: https://d3c33hcgiwev3.cloudfront.net/_e956f4d363d6333f2628a556d10c714b_International-Code-for-the-Protection-of-Tourists_RU.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
22. Меры поддержки российского туризма в условиях пандемии коронавируса COVID-19 // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mery-podderzhki-rossiyskogo-turizma-v-usloviyah-pandemii-koronavirusa-covid-19 (дата обращения: 19.10.2025).
23. Статья 18. Права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуа // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_52960/6a03e1a052ff39f5068225e365022e37905f9393/ (дата обращения: 19.10.2025).
24. Что гарантирует государство пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций? // Pravoved.ru. URL: https://pravoved.ru/journal/chto-garantiruet-gosudarstvo-postradavshim-v-rezultate-chs/ (дата обращения: 19.10.2025).
25. Статья 16. Защита интересов российских туристов за пределами Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_136420/834220b3a32f70415a7d65b1aa92e76f50800742/ (дата обращения: 19.10.2025).
26. Опыт иностранных государств в области обеспечения безопасности туризма // Bstudy. URL: https://bstudy.ru/rabota/opyt-inostrannyx-gosudarstv-v-oblasti-obespecheniya-bezopasnosti-turizma.html (дата обращения: 19.10.2025).
27. Финансовая поддержка туризма от государства: льготы, субсидии и Национальная гарантийная система (НГС) // Нескучные финансы. URL: https://nfin.ru/articles/podderzhka-turizma/ (дата обращения: 19.10.2025).
28. Угроза жизни и здоровью в путешествии, что делать потребителю? // xn--80aehgc4bb7a8b.xn--p1ai. URL: https://www.xn--80aehgc4bb7a8b.xn--p1ai/articles/ugroza-zhizni-i-zdorovyu-v-puteshestvii-chto-delat-potrebitelyu/ (дата обращения: 19.10.2025).
29. Правовое регулирование безопасности туризма от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoe-regulirovanie-bezopasnosti-turizma-ot-chrezvychaynyh-situatsiy-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 19.10.2025).
30. Институт ответственности субъектов туристской деятельности и туристов как средство обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях // Elibrary.ru. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=16265747 (дата обращения: 19.10.2025).
31. Проблемы правового регулирования в сфере туризма // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-pravovogo-regulirovaniya-v-sfere-turizma (дата обращения: 19.10.2025).
32. Туризм в России: новые возможности у отдыхающих и бизнеса // ГАРАНТ. URL: https://www.garant.ru/news/1683411/ (дата обращения: 19.10.2025).
33. Сравнительный анализ // Центр по чрезвычайным ситуациям и снижению риска стихийных бедствий. URL: https://www.dmc.mn/wp-content/uploads/2021/08/Comparative_analysis_of_main_terms_and_definitions_in_the_field_of_disaster_risk_reduction_in_Central_Asia.pdf (дата обращения: 19.10.2025).
34. Правовое регулирование в туризме // АНО ДПО ‘СНТА’. URL: https://nast.su/articles/pravovoe-regulirovanie-v-turizme (дата обращения: 19.10.2025).
35. Статья 4. Цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_136420/3018243ef791307b275151590e75a745749f7e8a/ (дата обращения: 19.10.2025).
36. Статья 19. Обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_52960/59437142b65e7146ce36e2f1837581177651a134/ (дата обращения: 19.10.2025).
37. Федеральный закон от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ // Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/10298 (дата обращения: 19.10.2025).
38. Проблемы правового регулирования туризма в Российской Федерации // Elibrary.ru. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=38198270 (дата обращения: 19.10.2025).
39. Ответственность организаций за причастность к терроризму // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_58840/01777bcf7041a8a3ee2614b80b274291f092523b/ (дата обращения: 19.10.2025).
40. Что делать при атаке беспилотных летательных аппаратов // Администрация города Рыбинск. URL: https://rybinsk.ru/chto-delat-pri-atake-bespilotnyh-letatelnyh-apparatov/ (дата обращения: 19.10.2025).
41. Катастрофа в «Крокус Сити Холле» // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A2%D0%B5%D1%80%D0%B0%D0%BA%D1%82_%D0%B2_%C2%AB%D0%9A%D1%80%D0%BE%D0%BA%D1%83%D1%81_%D0%A1%D0%B8%D1%82%D0%B8_%D0%A5%D0%BE%D0%BB%D0%BB%D0%B5%C2%BB (дата обращения: 19.10.2025).
42. Стихийное бедствие по законодательству Российской Федерации: теоретико-правовой анализ // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/stihiynoe-bedstvie-po-zakonodatelstvu-rossiyskoy-federatsii-teoretiko-pravovoy-analiz (дата обращения: 19.10.2025).
43. Бюджет и развитие // Dagpravda.ru. URL: https://dagpravda.ru/obshestvo/byudzhet-i-razvitie/ (дата обращения: 19.10.2025).