Кодификация банковского законодательства Российской Федерации: историко-правовой анализ, актуальные проблемы и направления совершенствования в условиях цифровой трансформации (2025–2027)

Введение: Постановка проблемы и теоретико-правовые основы

Проблема систематизации правовых норм, регулирующих общественные отношения в финансовой сфере, является одной из наиболее острых в современной российской юриспруденции. Банковское законодательство Российской Федерации, несмотря на свою фундаментальную значимость для функционирования национальной экономики, характеризуется высокой степенью разрозненности и динамичностью, что ведет к трудностям в правоприменении и снижает эффективность правового регулирования.

Кодификация, с точки зрения теории государства и права, выступает наиболее совершенной и системной формой систематизации. Ее цель заключается не просто в механическом сведении актов, а в создании единого, внутренне согласованного, логически структурированного нормативно-правового акта (Кодекса), который бы содержал общие принципы и детальные правила для всей отрасли или подотрасли права. Примерами успешной кодификации в финансовой сфере служат Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, которые объединили обширные массивы норм, ранее существовавших в виде отдельных законов и постановлений.

Банковское законодательство, традиционно рассматриваемое как межотраслевой комплекс правовых норм, сближающий частноправовые и публично-правовые методы регулирования, остается некодифицированным. В юридической доктрине банковское право часто определяется как подотрасль финансового права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности банковской системы. Именно межотраслевой характер и необходимость оперативного реагирования на экономические изменения создают главные препятствия для его кодификации, одновременно подтверждая острую потребность в упорядочении. И что из этого следует? Отсутствие кодификации заставляет регулятора постоянно латать правовые дыры точечными актами, что в долгосрочной перспективе лишь усугубляет общую десистематизацию, несмотря на кажущуюся оперативность.

Таким образом, целью настоящего исследования является проведение историко-правового анализа концепции кодификации банковского законодательства в РФ, выявление актуальных проблем его действующей структуры и оценка перспективных направлений совершенствования, особенно в контексте цифровой трансформации, определенной стратегиями Банка России на 2025–2027 годы.

Доктринальные концепции кодификации и нереализованные проекты

Дискуссия о необходимости принятия единого Банковского кодекса в России имеет глубокие корни, уходящие в период становления постсоветской банковской системы. Сторонники этой идеи, как правило, подчеркивали, что наличие единого акта позволит не только устранить многочисленные противоречия, но и создать четкую, прозрачную правовую основу для всех участников рынка.

История вопроса: Концепции и инициативы 1990-х годов

Наиболее значимая инициатива по разработке Банковского кодекса пришлась на конец 1990-х годов. В 1996 году Председатель Совета Федерации Е. С. Строев выступил с предложением о разработке комплексного Банковского кодекса. Эта инициатива привела к активной работе над проектом в период с 1997 по 2000 год, в которой принимали участие как представители законодательной власти, так и специалисты Банка России.

Предполагалось, что Банковский кодекс должен был иметь классическую структуру:

1. Общая часть: Содержащая основополагающие принципы организации банковской системы, правовой статус Центрального банка РФ (Банка России) как мегарегулятора, а также общие требования к созданию и лицензированию кредитных организаций.
2. Особенная часть: Регулирующая конкретные виды банковских операций (депозитные, кредитные, расчетно-кассовое обслуживание), вопросы банковской тайны, механизмы надзора и санкции.

Однако, несмотря на доктринальную проработку и политическую поддержку на начальном этапе, проект так и не был реализован. Причины этого кроются в ряде факторов: динамичность экономических отношений, высокая степень зависимости регулирования от решений исполнительной власти и, главное, предпочтение, отданное инкорпорации и консолидации как более гибким формам систематизации. Какой важный нюанс здесь упускается? Упускается то, что принятие Кодекса требовало бы системного пересмотра гражданского и административного права, чего исполнительная власть, нуждавшаяся в оперативном рычаге регулирования, была не готова допустить.

Аргументы «за» и «против» кодификации

Концепция Банковского кодекса обладала рядом неоспоримых преимуществ, но также сталкивалась с сильными контраргументами.

Аргументы "ЗА" (Доктринальная необходимость)	Аргументы "ПРОТИВ" (Практическая нецелесообразность)
Системность и непротиворечивость: Объединение разрозненных норм в единый, внутренне согласованный акт, что особенно важно в условиях национального экономического кризиса, когда противоречия становятся наиболее заметными.	Сложность принятия: Межотраслевой характер банковского права требует согласования с нормами гражданского, административного, финансового и даже уголовного права.
Удобство правоприменения: Наличие Общей и Особенной частей облегчает навигацию и использование норм для всех субъектов права (банков, регулятора, судов).	Чрезмерная жесткость: Кодекс, будучи фундаментальным актом, трудно поддается изменению. Банковская сфера требует оперативного реагирования на технологические и рыночные вызовы (например, финтех).
Укрепление статуса: Признание банковского права полноценной отраслью (или крупной подотраслью) законодательства.	Альтернативные методы: Фактически законодательный процесс ведется путем регулярного совершенствования ключевых ФЗ (№395-1, №86-ФЗ) и принятия огромного числа подзаконных актов Банка России (инкорпорация и консолидация).

Таким образом, несмотря на отсутствие Банковского кодекса, российское банковское законодательство развивается эволюционным путем, через постоянное внесение изменений в существующие законы, что де-факто является формой инкорпорации и консолидации, более гибкой, но менее системной.

Действующая система банковского законодательства РФ: состав и проблемы десистематизации

Современная система правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации базируется на многоуровневой иерархии нормативно-правовых актов. Как вообще возможно эффективно функционировать в столь запутанной правовой среде?

Структурный и количественный анализ источников

Основу системы составляют:

1. Конституция РФ: Закрепляет общие принципы экономической деятельности и финансовой системы.
2. Федеральные законы (ФЗ): Ключевыми являются ФЗ №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и ФЗ №395-1 «О банках и банковской деятельности».
3. Подзаконные акты Банка России: Положения, указания, инструкции.

Количественный анализ показывает, что российское банковское законодательство представляет собой массив, который можно назвать громоздким. По оценкам экспертов, общее число нормативных актов, регулирующих банковскую сферу, составляет около 9 тысяч, а их суммарный объем превышает 12 тысяч страниц. Этот объем постоянно увеличивается, что обусловлено необходимостью быстрого реагирования регулятора на риски и инновации.

Условно структуру источников банковского права можно разделить на две группы:

• Регулирование деятельности Банка России: Акты, определяющие его функции, полномочия, инструменты денежно-кредитной политики и надзора.
• Регулирование деятельности коммерческих банков: Акты, устанавливающие требования к капиталу, лицензированию, проведению операций, бухгалтерскому учету и отчетности.

Подавляющее большинство источников в этой структуре составляют именно нормативные акты, принимаемые Банком России. Это объясняется его статусом мегарегулятора, обладающего широкими полномочиями по изданию обязательных для исполнения указаний, что вносит специфику в процесс правотворчества.

Проблема противоречий и пробелов

Масштабность и постоянное обновление законодательного массива неизбежно порождают проблемы десистематизации:

1. Противоречивость (Коллизии): Новые акты или изменения, вносимые в один из ключевых ФЗ, могут не быть полностью согласованы с подзаконными актами или даже с другими федеральными законами.
2. Избыточность и дублирование: Разные акты могут регулировать одни и те же отношения с небольшими вариациями, что осложняет правоприменение.
3. Несовершенство регулирования: Постоянная необходимость внесения изменений в ключевые ФЗ (№395-1 и №86-ФЗ) свидетельствует о том, что существующая структура не обеспечивает достаточной гибкости и стабильности.

Такая фрагментация создает трудности для навигации в правовом поле, увеличивает операционные риски для кредитных организаций и, что наиболее важно, снижает уровень правовой определенности для потребителей финансовых услуг.

Сравнительно-правовой анализ и мировые тенденции в регулировании

Совершенствование российского банковского законодательства не может происходить изолированно от мировых тенденций. Глобализация финансовых рынков и необходимость интеграции в международные системы требуют соответствия нормам, разработанным на наднациональном уровне.

Влияние международных стандартов

Ключевую роль в формировании современного банковского регулирования в мире играют стандарты, разработанные Базельским комитетом по банковскому надзору (БКБН). Базельские принципы (Базель I, II, III), направленные на повышение устойчивости банковской системы через усиление требований к капиталу, ликвидности и управлению рисками, являются своеобразным "мягким правом", которое оказывает прямое влияние на законодательство большинства стран, включая Россию.

Банк России активно внедряет эти принципы, внося соответствующие изменения в свои положения и инструкции. Это подтверждает, что в вопросах пруденциального регулирования российское законодательство идет по пути гармонизации с международными стандартами, что является своего рода функциональной кодификацией в части надзорной деятельности.

Регулирование цифрового банкинга в зарубежных странах

Цифровая трансформация — это глобальный вызов для регуляторов. Сравнительно-правовой анализ показывает, что ведущие юрисдикции (Европейский союз, США) также сталкиваются с проблемой регулирования финтех-продуктов, цифровых активов и открытого банкинга.

• Европейский союз (ЕС): Регулирование часто осуществляется через директивы (например, PSD2 для платежных услуг), которые требуют имплементации в национальное законодательство. Подход ЕС характеризуется стремлением к унификации правил для создания единого цифрового финансового рынка.
• США: Регулирование более фрагментировано, федеральный и штатный уровни имеют свои полномочия. Однако также наблюдается активное внедрение технологий, таких как DLT (Distributed Ledger Technology), при усиленном надзоре со стороны SEC и других регуляторов.

Важной мировой тенденцией является использование Экспериментальных правовых режимов (ЭПР), также известных как "регуляторные песочницы" (Regulatory Sandboxes). Эти режимы позволяют инновационным компаниям тестировать новые финансовые продукты и услуги в ограниченной правовой среде под контролем регулятора, что минимизирует риски для всей системы. Банк России активно использует ЭПР для апробации новых цифровых активов и криптовалют, что соответствует лучшим мировым практикам регулирования инноваций.

Современные вызовы и перспективные направления совершенствования: Фокус на 2025–2027 годы

Несмотря на доктринальную дискуссию о необходимости принятия единого Кодекса, практическое совершенствование банковского законодательства в РФ сегодня целиком сосредоточено на решении актуальных вызовов, связанных с цифровизацией и защитой прав потребителей. Эти направления четко зафиксированы в стратегических документах Банка России, в частности, в «Основных направлениях развития финансовых технологий на период 2025–2027 годов».

Правовое поле цифровых финансовых активов (ЦФА) и платформ

Цифровизация требует создания совершенно новых правовых категорий. В России этот процесс был запущен Федеральным законом от 31.07.2020 № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах…». Этот закон заложил основу для регулирования:

• Цифровых финансовых активов (ЦФА): Правовых объектов, выпускаемых в информационной системе.
• Утилитарных цифровых прав (УЦП) и Гибридных цифровых прав (ГЦП): Инструментов, сочетающих цифровые и традиционные права.

Применение DLT и Смарт-контрактов: Технология распределенных реестров (DLT) стала ключевой основой для рынка ЦФА. Крупные российские банки активно интегрируют DLT и смарт-контракты в свою операционную деятельность. Использование этих технологий в 2024–2025 годах сосредоточено на повышении эффективности таких сервисов, как аккредитивы, факторинг и эскроу, а также в качестве технологической базы для информационных систем рынка ЦФА. Этот процесс требует постоянного точечного изменения подзаконных актов Банка России, а не принятия монументального Кодекса.

Финансовые платформы (Маркетплейсы): Для обеспечения дистанционного взаимодействия между финансовыми организациями и потребителями были приняты специальные законы (№211-ФЗ, №212-ФЗ, №331-ФЗ). Эти законы создали правовые условия для функционирования «маркетплейсов», что является важным шагом в цифровизации розничных финансовых услуг.

Законодательное закрепление Цифрового рубля

Одним из наиболее значимых нововведений, требующих масштабной правовой проработки, является введение Цифрового рубля — третьей формы национальной валюты. С 2023 года началось его тестирование в пилотном режиме. Цифровой рубль вносит кардинальные изменения в расчетные отношения, требуя не только внесения поправок в ключевые банковские ФЗ, но и разработки целого комплекса нормативных актов Банка России, регулирующих механизм его эмиссии, обращения и использования. Это направление наглядно демонстрирует, что законодательное совершенствование происходит путем целевой инкорпорации новых элементов в существующую систему, а не через ее полную кодификацию.

Актуализация законодательства о защите потребителей финансовых услуг (сентябрь 2025)

Важнейшим направлением, отражающим социальную ответственность регулятора, является усиление защиты граждан от финансового мошенничества.

Федеральным законом от 13 февраля 2025 г. № 9-ФЗ (вносящим изменения в ФЗ №353-ФЗ) были введены беспрецедентные меры защиты заемщиков, которые вступают в силу с 1 сентября 2025 года. Эти меры вводят обязательный "период охлаждения" для потребительских кредитов и займов:

Сумма потребительского кредита/займа	Минимальный "период охлаждения" (до фактической выдачи средств)
От 50 тыс. руб. до 200 тыс. руб.	Не менее 4 часов после подписания договора
Свыше 200 тыс. руб.	Не менее 48 часов после подписания договора

Цель данного законодательного новшества — дать заемщику время обдумать решение и, главное, предотвратить случаи, когда мошенники принуждают жертву немедленно оформить крупный кредит. Данный акт является ярким примером оперативного и точечного совершенствования, направленного на устранение конкретного рыночного риска, что невозможно было бы реализовать в рамках длительного процесса принятия Кодекса. В конечном счете, эта мера направлена на повышение доверия граждан к финансовой системе, являясь прямым ответом на рост объемов мошенничества.

Заключение: Оценка перспектив и выводы

Проведенный историко-правовой анализ подтверждает, что концепция кодификации банковского законодательства в форме единого Банковского кодекса остается актуальной на доктринальном уровне. Преимущества кодекса — системность, прозрачность и преодоление противоречий — не подвергаются сомнению.

Однако, несмотря на неоднократные инициативы (включая работу в 1990-х годах), Банковский кодекс так и не был принят. Это объясняется прагматическими причинами: межотраслевой характер регулируемых отношений и необходимость оперативного реагирования на внешние и внутренние вызовы.

Современная законодательная политика Российской Федерации, особенно в контексте стратегических направлений развития финансового рынка на 2025–2027 годы, четко ориентирована не на глобальную кодификацию, а на целевое, технологически-ориентированное совершенствование регулирования.

Ключевые выводы:

1. Действующая система представляет собой десистематизированный, но функциональный массив (около 9 тысяч актов), который развивается преимущественно через инкорпорацию и консолидацию вокруг ключевых ФЗ (№395-1 и №86-ФЗ) и подзаконных актов Банка России.
2. Мировые тенденции (стандарты Базеля, использование ЭПР) подтверждают, что приоритетом является пруденциальный надзор и гибкое регулирование инноваций, а не создание жестких кодифицированных рамок.
3. Перспективные направления развития законодательства в 2025–2027 годах полностью связаны с цифровой трансформацией (ЦФА, Цифровой рубль) и защитой прав потребителей (введение "периода охлаждения" с сентября 2025 года). Эти реформы требуют высокой скорости законодательного процесса.

Таким образом, можно констатировать, что кодификация банковского законодательства в ближайшей перспективе является маловероятной. Российский законодатель выбрал более прагматичный путь: оперативное и точечное устранение пробелов и противоречий, возникающих под влиянием технологического прогресса и роста системных рисков.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 «О банках и банковской деятельности» (ред. от 31.07.2025). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 117-ФЗ «О кредитных потребительских кооперативах граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — №33 (Часть I). — Ст. 3420.
3. Федеральный закон от 23.07.2025 N 259-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. Постановление СНК СССР от 19 сентября 1935 г. «О затратах по строительству, производимому вне планов капитальных работ» (СЗ СССР, 1935, № 49, ст. 417).
5. Постановление СНК СССР от 13 сентября 1936 г. «О порядке производства внеплановых капиталовложений» (СЗ СССР, 1936, № 48, ст. 405).
6. Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства (1952—1955 гг.). Москва: Госполитиздат, 1956. С. 69—88.
7. Постановление ЦИК и СНК СССР «О кредитной реформе» от 30 января 1930 г. (СЗ СССР. 1930, № 8, ст. 98).
8. Положения о советах народного хозяйства экономического административного района, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 26 сентября 1957 г. (СП СССР. 1957. № 12, ст. 121).
9. Основные направления развития финансовых технологий на период 2025–2027 годов. Банк России. URL: https://www.cbr.ru/Content/Document/File/164789/onrft_2025-2027.pdf.
10. Развитие рынка цифровых активов в Российской Федерации. Банк России. URL: https://www.cbr.ru/Content/Document/File/134428/Consultation_Paper_20210419.pdf.
11. Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. Ученые труды ВИЮН. Вып. III. 1940. С. 62–67.
12. Банковские системы России и США: сравнительно-правовое исследование: дисс. … канд. юрид. наук. URL: https://www.dissercat.com/content/bankovskie-sistemy-rossii-i-ssha-sravnitelno-pravovoe-issledovanie.
13. Брауде И.Л. Вопросы законодательной техники // Советское государство и право. 1957. № 8. С. 54.
14. Брауде И.Л. Некоторые вопросы системы советского права. Уч. зап. Всесоюзного института юридических наук. Вып. 4. Москва: Госюриздат, 1955. С. 3–27.
15. Братусь С. О соотношении основ гражданского законодательства Союза ССР и гражданских кодексов союзных республик // Советская юстиция. 1957. № 3. С. 12.
16. К чему готовиться банкам во второй половине 2025 года: дайджест изменений в российском законодательстве. ID-SYS. URL: https://id-sys.ru/about/news/izmeneniya-v-zakonodatelstve-2025/.
17. Кодификация банковского законодательства России в условиях национального экономического кризиса // Современное право. 2018. № 10. С. 017. URL: https://www.sovremennoepravo.ru/archive/2018/10/017.htm.
18. Кодификация законодательства в России: исторический и практический аспекты // Киберленинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kodifikatsiya-zakonodatelstva-v-rossii-istoricheskiy-i-prakticheskiy-aspekty.
19. Кодификация кредитного и валютного законодательства // Вестник финансов. 1924. № 9–10.
20. Лаврушин О.И. Перспективы развития банковского законодательства. Информационно-аналитическое управление Аппарата Совета Федерации ФС РФ, 2001. С. 31.
21. Макаренко Е. Основы взаимодействия банков и страховых компаний // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2001. №40. С. 19.
22. Масштабные новшества для банков и клиентов с 1 сентября 2025 года. ПрофБанкинг. URL: https://www.profbanking.com/bank-news/law/2025-09-01-novshestva-v-zakonodatelstve-dlya-bankov.
23. Мешера В.Ф. Место морского права в системе советского права // Вестник ЛГУ. 1956. № 5. С. 108.
24. Нормативно-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации: современные тенденции // Киберленинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/normativno-pravovoe-regulirovanie-bankovskoy-deyatelnosti-v-rossiyskoy-federatsii-sovremennye-tendentsii.
25. О необходимости комплексного совершенствования кодификации банковского законодательства Российской Федерации // Молодой ученый. 2020. № 385. С. 84818. URL: https://moluch.ru/archive/385/84818/.
26. Орловский П.Е. К разработке основ гражданского законодательства Союза ССР // Советское государство и право. 1957. № 7. С. 85.
27. Правовое регулирование банковского надзора в Европейском Союзе и России: сравнительно-правовое исследование: дисс. … канд. юрид. наук. URL: https://www.dissercat.com/content/pravovoe-regulirovanie-bankovskogo-nadzora-v-evropeiskom-soyuze-i-rossii-sravnitelno-pravovoe-iss.
28. Правовое регулирование цифрового банкинга в России и зарубежных странах (Европейский союз, США, КНР) // Киберленинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoe-regulirovanie-tsifrovogo-bankinga-v-rossii-i-zarubezhnyh-stranah-evropeyskiy-soyuz-ssha-knr.
29. Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. Москва–Ленинград: Изд. АН СССР, 1947. С. 189–190.
30. Райхер В.К. Новая роль кредитора в советском социалистическом праве («Очерки по гражданскому праву». Сборник статей). Изд. ЛГУ, 1957. С. 112–127.
31. Рынок ЦФА: рост объемов на фоне первых дефолтов. Эксперт РА. URL: https://www.profinansy.ru/articles/rynok-tsfa-rost-obemov-na-fone-pervykh-defoltov.
32. Сравнительный анализ банковских систем в РФ и США // Киберленинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sravnitelnyy-analiz-bankovskih-sistem-v-rf-i-ssha.
33. Тарасов М.А. Система транспортного права Советского Союза // Советское государство и право. 1957. № 4. С. 111–112.
34. Теория государства и права. Москва: Госюриздат, 1955. С. 429.
35. Фетисов Г.Г. Устойчивость, стабильность, равновесие и надежность банковской системы: понятия и критерии оценки // Законодательство и экономика. 2002. № 8.
36. Флейшиц Е.А. Расчетные и кредитные правоотношения. Москва: Госюриздат, 1956. С. 41–49.
37. Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе советского права // Советское государство и право. 1957. № 6. С. 106–107.