Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность, проблемы и перспективы развития

На протяжении последних лет борьба с коррупцией в Российской Федерации приобрела беспрецедентный размах. Так, только за 2023 год суды удовлетворили иски прокуроров по делам о коррупции на сумму, превышающую 400 миллиардов рублей. Эта внушительная цифра не просто демонстрирует масштаб проблемы, но и ярко подчеркивает критическую роль прокуратуры как основного института, стоящего на страже законности и правопорядка.

В контексте столь напряженной правовой борьбы, а также постоянной эволюции уголовно-процессуального законодательства, полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам приобретают особую актуальность. Этот период – от момента получения сообщения о преступлении до направления дела в суд – является фундаментом всего уголовного судопроизводства, где закладываются основы для справедливого разрешения дела и защиты прав всех его участников. Следовательно, от эффективности прокурорского надзора на этой стадии напрямую зависит качество всего последующего судебного процесса.

Настоящий реферат призван всесторонне и глубоко рассмотреть современное состояние полномочий прокурора. Мы обратимся к его теоретическим основам, проследим историческую динамику этих полномочий, особенно после кардинальных реформ начала XXI века, выявим актуальные проблемы и противоречия, с которыми сталкивается прокурор в своей надзорной и обвинительной деятельности. Отдельное внимание будет уделено правозащитной функции прокуратуры и роли в обеспечении конституционных прав и свобод граждан. Наконец, мы проанализируем стратегические перспективы развития института прокурорского надзора, включая внедрение цифровых технологий и учет международного опыта, чтобы представить целостную картину института, жизненно важного для формирования демократического правового государства.

Правовой статус и общие полномочия прокурора на досудебной стадии уголовного судопроизводства

История российского правосудия знает множество трансформаций, но фигура прокурора всегда оставалась ключевой, своего рода центральным нервом, пронизывающим все стадии уголовного процесса. На досудебной стадии этот нерв особенно чувствителен, поскольку именно здесь решается судьба уголовного дела и закладываются основы для защиты прав всех вовлеченных лиц. Деятельность прокурора на этом этапе носит двуединый характер: с одной стороны, он выступает в роли блюстителя закона, осуществляя надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия; с другой – является стороной обвинения, реализуя функцию уголовного преследования. Эти две функции неразрывно связаны и взаимозависимы, определяя уникальное процессуальное положение прокурора. Однако, почему именно на досудебной стадии прокурорский надзор приобретает столь критическое значение, и в чем его фундаментальное отличие от судебного контроля?

Понятие прокурора и правовая основа его деятельности

Для начала необходимо четко определить, кто такой прокурор и на чем базируется его авторитет. Согласно российскому законодательству, прокурор – это должностное лицо, уполномоченное от имени государства не только осуществлять уголовное преследование, но и надзор за тем, как ведут свою деятельность органы дознания и предварительного следствия. Это не просто административная единица, а стратегически важный элемент системы правосудия, чья деятельность имеет глубокие конституционные корни.

Фундаментальную правовую базу для прокурорского надзора составляют:

• Конституция Российской Федерации: Главный закон страны, закрепляющий принципы правового государства, верховенства права и защиты прав и свобод человека и гражданина. Эти принципы формируют общее поле для деятельности прокуратуры.
• Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (УПК РФ): Основной нормативно-правовой акт, который детально регламентирует все стадии уголовного судопроизводства, включая досудебное производство, и определяет процессуальный статус прокурора, его полномочия, права и обязанности. Статья 37 УПК РФ является ключевой в этом контексте.
• Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»: Этот закон является отраслевым и более подробно регулирует организацию и порядок деятельности прокуратуры, ее систему, принципы и функции. Он выступает в качестве важнейшего дополнения к УПК РФ, раскрывая общие положения о прокурорском надзоре.
• Подзаконные нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации: Приказы, указания и положения Генерального прокурора детализируют порядок осуществления надзора и уголовного преследования, обеспечивая единообразие правоприменительной практики.

Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законов органами предварительного расследования представляет собой тщательно урегулированную нормами права деятельность уполномоченных прокуроров, направленную на обеспечение законности при осуществлении уголовного преследования на досудебных стадиях.

Система полномочий прокурора в ходе досудебного производства

Переходя от общей правовой рамки к конкретным действиям, становится очевидной многогранность полномочий прокурора. В досудебном производстве его функции далеко не ограничиваются простым наблюдением. Он активно вмешивается в процесс, когда это необходимо для обеспечения законности и защиты прав.

Основные полномочия прокурора включают:

1. Проверка сообщений о преступлениях: Прокурор уполномочен проверять, насколько добросовестно и в соответствии с законом органы дознания и следствия принимают, регистрируют и разрешают сообщения о преступлениях. Это критически важный этап, поскольку от него зависит своевременность начала уголовного преследования и предотвращение сокрытия преступлений.
2. Вынесение постановлений о направлении материалов: В случае выявления нарушений уголовного законодательства, прокурор может вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. Это является одним из мощных инструментов прокурорского реагирования.
3. Требование устранения нарушений: Прокурор вправе требовать от органов дознания и следственных органов немедленного устранения любых нарушений федерального законодательства, допущенных как при приеме и регистрации сообщений о преступлениях, так и в ходе дознания или предварительного следствия. Эти требования обязательны для исполнения.
4. Дача письменных указаний дознавателю: В процессе дознания прокурор дает дознавателю письменные указания о направлении расследования, а также о производстве конкретных процессуальных действий. Это обеспечивает единую стратегию и законность на этапе дознания.
5. Дача согласия на судебные решения: Прокурор дает согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения, а также о производстве иных процессуальных действий, допускаемых только на основании судебного решения. Это служит дополнительной гарантией законности в наиболее чувствительных для прав человека вопросах.
6. Отмена незаконных решений: Прокурор уполномочен истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела. В случае выявления нарушений, он вправе отменить эти решения, восстановив ход расследования или обеспечив защиту прав граждан.
7. Ознакомление с материалами уголовного дела: По мотивированному письменному запросу прокурору предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела. Это позволяет прокурору осуществлять постоянный и оперативный контроль за ходом расследования.

Особое место в системе полномочий занимает прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью (ОРД). Этот вид надзора закреплен не только уголовно-процессуальным законом, но и Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Он направлен на обеспечение законности при проведении ОРМ, которые зачастую сопряжены с ограничением конституционных прав граждан. Прокурор контролирует соблюдение органами, осуществляющими ОРД, законодательства при планировании, проведении и документировании оперативно-розыскных мероприятий, а также при использовании их результатов в уголовном процессе.

Специфика прокурорской деятельности в досудебном производстве заключается в ее постоянном, оперативном характере. В отличие от судебного контроля, который чаще всего носит реактивный характер (в ответ на жалобы или ходатайства), прокурорский надзор всеобъемлющ и распространяется на все без исключения уголовные дела, не требуя для начала проверки обращений заинтересованных лиц. Прокурор является единственным должностным лицом, чьи полномочия охватывают весь уголовный процесс, включая его досудебные стадии, где его роль особенно важна для поддержания баланса между интересами государства в борьбе с преступностью и защитой прав личности.

Таким образом, на досудебной стадии прокурор выступает как ключевой гарант законности, его полномочия позволяют не только надзирать, но и активно вмешиваться в ход расследования, чтобы обеспечить соблюдение прав и свобод участников судопроизводства и пресечь любые незаконные действия со стороны органов дознания и следствия.

Эволюция полномочий прокурора в досудебном производстве: реформы начала XXI века и их последствия

История полномочий прокурора в России – это своего рода барометр политических и правовых реформ, отражающий смену акцентов в государственном управлении и борьбе с преступностью. Начало XXI века стало периодом особенно интенсивных преобразований, которые кардинально изменили ландшафт досудебного производства и роль в нем надзорного ведомства.

Изменения после принятия УПК РФ 2001 года

Принятый в декабре 2001 года и вступивший в силу в 2002 году Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации стал переломным моментом для института прокуратуры. Он не просто обновил правовые нормы, но и принципиально изменил положение прокурора как в судебном производстве, так и, что особенно важно для нашего исследования, в сфере дознания и предварительного следствия.

Одним из ключевых изменений стал пересмотр предмета прокурорского надзора. Если УПК РСФСР 1960 года определял его как «осуществление надзора за исполнением законов», то новый УПК РФ сузил эту формулировку до «надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия». Это изменение, на первый взгляд, кажется незначительным, но оно отражало более глубокую тенденцию к разграничению функций и концентрации прокурорского надзора именно на процессуальных аспектах.

Более того, новый УПК РФ впервые поставил уголовное преследование на первое место среди прокурорских функций, а надзор закрепил как второстепенную, хотя и не менее важную задачу. Статья 21 УПК РФ прямо установила уголовное преследование как обязанность прокурора. Это подчеркивало его роль как стороны обвинения, что впоследствии стало предметом многочисленных дискуссий и дальнейших реформ.

Параллельно с этими изменениями, новый УПК РФ ознаменовал введение судебного контроля за деятельностью органов предварительного расследования. Часть надзорных полномочий прокурора была передана судебным органам. Этот шаг был обусловлен необходимостью усиления гарантий защиты конституционных прав и свобод личности на досудебной стадии уголовного судопроизводства. Суд, выступая в качестве независимого гаранта, получил право рассматривать заявления и жалобы граждан, а также материалы следственных органов, касающиеся ограничения прав и свобод (например, разрешение на обыск, заключение под стражу). Важно отметить, что судебный контроль не подменял собой прокурорский надзор, а дополнял его, создавая двухуровневую систему защиты законности, при этом прокурорский надзор сохранял свой постоянный и всеобъемлющий характер.

Кардинальное ослабление функций в 2007 году (Федеральный закон № 87-ФЗ)

Наиболее драматичные и масштабные изменения в процессуальных полномочиях прокурора на стадии досудебного производства произошли в 2007 году. Федеральный закон от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»» кардинально ослабил процессуальную функцию прокурора, лишив его значительной части руководящей роли при осуществлении уголовного преследования.

Суть реформы заключалась в значительном сокращении полномочий прокурора, которые были переданы вновь созданному институту – руководителю следственного органа. Среди ключевых полномочий, утраченных прокурором, были:

• Право возбуждать уголовное дело: До 2007 года прокурор мог самостоятельно принять решение о возбуждении уголовного дела. После реформы это право перешло к следователю и дознавателю, а надзор прокурора сводился к проверке законности такого решения.
• Право направлять расследование по уголовному делу, расследуемому следователем: Прокурор больше не мог давать указания следователю о направлении хода расследования, по сути, потеряв возможность влиять на его стратегию.
• Право участвовать в производстве следственных действий: Прокурор был лишен возможности непосредственного участия в следственных действиях, что значительно ограничило его оперативный контроль.
• Право давать письменные указания следователю в процессе предварительного следствия: Это полномочие было передано руководителю следственного органа, что изменило иерархию и порядок взаимодействия.
• Право давать согласие на возбуждение перед судом ходатайств об избрании, отмене или изменении меры пресечения для следователя: Отныне следователь должен был получать такое согласие у руководителя следственного органа, а не у прокурора.

Эти изменения были направлены на создание более независимого следствия и четкое разграничение функций надзора и расследования. Однако они вызвали острую критику со стороны многих юристов, которые указывали на существенное ослабление прокурорского надзора и потенциальное снижение гарантий законности на досудебной стадии. Прокурор оказался «удален» от непосредственного руководства следствием, превратившись в основном в надзирателя за уже принятыми решениями.

Восстановление и корректировка полномочий (2008-2016 гг.)

После реформы 2007 года стало очевидно, что чрезмерное ослабление прокурорских полномочий привело к ряду проблем, в том числе к ослаблению общегосударственного надзора за законностью на досудебной стадии. В связи с этим, последующие годы были отмечены серией законодательных корректировок, направленных на частичное восстановление и уточнение роли прокурора. Наиболее заметные изменения были внесены в 2008, 2010, 2013, 2015 и 2016 годах.

Одним из важнейших шагов стало принятие Федерального закона от 28.12.2010 № 404-ФЗ. Этот закон значительно усилил роль прокурора, вернув ему часть утраченных полномочий в сфере контроля за процессуальными решениями. В частности, прокурор вновь получил право:

• Истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение. Это изменение вернуло прокурору важный инструмент влияния на начальные и завершающие этапы досудебного производства, позволяя ему отменять незаконные и необоснованные решения, что существенно укрепило его роль в осуществлении уголовного преследования и защите прав граждан.

Несмотря на эти корректировки, прокурор по-прежнему лишен права давать письменные указания следователю в процессе предварительного следствия и участвовать в производстве следственных действий в той мере, как это было до 2007 года. Также сохраняется ограничение в праве истребовать у следователя и органа дознания для изучения уголовные дела в любой момент; полноценно изучить дело прокурор может лишь при поступлении дела, оконченного расследованием, с обвинительным заключением или обвинительным актом. Это означает, что для полного контроля за ходом расследования прокурору порой приходится ждать его завершения.

Таким образом, эволюция полномочий прокурора в досудебном производстве представляет собой сложный и противоречивый процесс. От первоначальной, почти абсолютной власти в советский период, через ее сужение в УПК РФ 2001 года, до кардинального ослабления в 2007 году и последующего частичного восстановления. Современный статус прокурора – это результат постоянного поиска баланса между необходимостью эффективного уголовного преследования, независимым следствием и гарантированной защитой прав и свобод человека.

Акт��альные проблемы и противоречия в осуществлении прокурорского надзора

Несмотря на многочисленные законодательные изменения, механизм правового регулирования прокурорского надзора в уголовном процессе до сих пор не отлажен до конца. Современное досудебное производство, при всей своей сложности, выявляет ряд нерешенных вопросов и дискуссионных аспектов, которые затрудняют эффективную реализацию полномочий прокурора и требуют системного подхода для своего разрешения.

Несовершенство правового регулирования и процессуальные пробелы

Одной из наиболее острых и показательных проблем является отсутствие в уголовно-процессуальном законодательстве четкой правовой нормы, регламентирующей «требование прокурора» как самостоятельный акт реагирования. Этот пробел охватывает такие аспекты, как форма, структура, сроки рассмотрения и исполнения требований. На практике это приводит к тому, что эффективность такого инструмента во многом зависит от добросовестности и правосознания поднадзорных органов, а не от императивной силы закона. Отсутствие единого перечня законодательно закрепленных полномочий, а также детализации их реализации, создает правовую неопределенность и может порождать конфликты между прокурором и органами расследования.

Не менее значимой является дискуссия в уголовно-процессуальной науке о восстановлении права прокурора на самостоятельное возбуждение уголовного дела. Утраченное в 2007 году, это полномочие могло бы стать важным инструментом для устранения так называемых «процессуальных зависаний». Например, когда прокурор отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, но дальнейшее движение дела затягивается или вовсе не происходит. Возможность самостоятельно возбудить дело позволила бы прокурору оперативно реагировать на факты очевидных преступлений, обеспечивая своевременное начало уголовного преследования и предотвращая волокиту.

Ограниченность средств прокурорского реагирования и отсутствие административного ресурса

Даже при наличии определенных полномочий, их эффективность может быть снижена из-за ограниченного характера средств прокурорского реагирования. Многие из них не являются властно-распорядительными в полном смысле этого слова. Прокурор может выносить постановления, давать указания (дознавателю), отменять незаконные решения, но у него зачастую отсутствует прямой административный ресурс по отношению к поднадзорным субъектам. То есть, прокуроры не наделены полномочием самостоятельно привлекать к ответственности руководителей, нарушивших закон. Это создает ситуацию, когда прокурорский акт реагирования может быть проигнорирован или его исполнение затянуто, а единственным способом влияния остаются долгие и сложные процедуры привлечения к ответственности через вышестоящие инстанции или судебные органы. Подобное положение дел ослабляет превентивную функцию надзора и усложняет восстановление нарушенных прав.

Иногда, в случаях, когда следователь сталкивается с препятствиями в реабилитации нарушенных прав, прокурорский надзор приобретает дополнительную цель — принудительную реализацию прокурорской власти, направленную именно на восстановление этих прав. Это становится возможным благодаря тому, что прокурор имеет право отменить незаконные решения и тем самым принудить к их пересмотру.

Противоречие функций и проблема соотношения надзора и уголовного преследования

Одной из глубинных проблем является противоречие функций прокурора, заложенное в современном УПК РФ. С одной стороны, кодекс юридически отводит прокуратуре в досудебном производстве функцию стороны обвинения. Это означает, что прокурор должен выступать как представитель государства, отстаивающий публичный интерес в изобличении преступника. С другой стороны, на практике прокурор часто выступает как универсальная фигура, обеспечивающая права и законные интересы как потерпевшего, так и обвиняемого. Это двойственное положение порождает внутренний конфликт: как прокурору одновременно эффективно преследовать преступника и беспристрастно надзирать за соблюдением прав того же преступника? Этот баланс чрезвычайно сложен и требует высокой степени профессионализма и объективности.

Более того, формальное отношение к рассмотрению ходатайств может привести к искажению сути правосудия. Например, преждевременное прекращение уголовного дела из-за истечения срока давности, когда не было получено согласие обвиняемого при наличии установленного лица, является прямым нарушением закона и прав участников процесса. Прокурорский надзор призван выявлять и пресекать такие формальные подходы, обеспечивая соблюдение всех процессуальных гарантий.

Проблемы соотношения судебного контроля и прокурорского надзора

С момента введения судебного контроля в уголовный процесс, в теории уголовного процесса нет единства мнений относительно оптимального соотношения судебного контроля и прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Некоторые ученые полагают, что усиление судебного контроля может привести к ослаблению прокурорского надзора и дублированию функций. Другие же утверждают, что эти два института не конкурируют, а дополняют друг друга: судебный контроль обеспечивает защиту прав и свобод граждан в наиболее чувствительных вопросах (избрание меры пресечения, обыски), тогда как прокурорский надзор носит более широкий, постоянный и превентивный характер. Поиск этого оптимального баланса является важной задачей, поскольку от него зависит эффективность всей системы гарантий законности на досудебной стадии.

Таким образом, современные проблемы прокурорского надзора не ограничиваются отдельными законодательными пробелами, но затрагивают фундаментальные аспекты правового регулирования, функционального определения и системного взаимодействия. Их решение требует комплексного подхода, глубокого анализа и готовности к дальнейшим реформам.

Роль прокурора в обеспечении прав и свобод участников уголовного судопроизводства

Функция прокурора в уголовном судопроизводстве не сводится исключительно к обвинению или надзору. Глубочайшим и, возможно, самым значимым аспектом его деятельности является правозащитная миссия, которая пронизывает все этапы досудебного производства. В основе этой миссии лежит фундаментальный принцип защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в Конституции Российской Федерации и многочисленных международных актах. Прокуратура выступает как ключевой институт, призванный предотвращать незаконные ограничения прав, обеспечивать справедливость и компенсировать отсутствие состязательности на досудебной стадии.

Защита от незаконного и необоснованного преследования

Приоритетным направлением деятельности прокуратуры является защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а равно защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения. Это двусторонний подход, при котором прокурор равно обязан отстаивать интересы жертв преступлений и предотвращать произвол в отношении подозреваемых и обвиняемых.

Особая концентрация внимания на процессуальной деятельности лиц, осуществляющих уголовное преследование (следователей, дознавателей), позволяет прокурору:

• Обеспечить законность их деятельности: Прокурорский надзор гарантирует, что все действия и решения органов расследования соответствуют требованиям закона, исключая произвол и злоупотребления.
• Компенсировать отсутствие состязательности в досудебном производстве: На ранних стадиях процесса, когда адвокатская защита может быть ограничена или неэффективна, прокурор, как универсальная фигура, должен выступать гарантом прав всех сторон, даже если формально он является стороной обвинения.
• Обеспечить соблюдение прав и свобод участников уголовного судопроизводства: Это включает контроль за соблюдением права на защиту, неприкосновенность личности, жилища, тайну переписки и т.д.
• Предотвратить их необоснованное ограничение: Прокурор обязан проверять законность и обоснованность любых решений, ограничивающих конституционные права граждан, будь то задержание, избрание меры пресечения, обыск или выемка.

Важным аспектом является обязанность прокурора обеспечивать проверку законности и обоснованности всех процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела. Именно на этой стадии часто происходят нарушения, когда сообщения о преступлениях игнорируются или неправомерно отклоняются, оставляя граждан без правовой защиты. Прокурор, отменяя такие незаконные решения, восстанавливает права потерпевших и обеспечивает начало уголовного преследования.

Международные стандарты и защита прав человека

Российская прокуратура, выполняя свою правозащитную функцию, опирается не только на национальное законодательство, но и на международные стандарты защиты прав человека. Эти стандарты подчеркивают, что одной из ключевых функций прокурора является контроль за соблюдением прав человека органами следствия при производстве расследования.

Среди наиболее значимых международных документов, оказывающих влияние на деятельность прокуратуры в этой сфере, можно выделить:

• Всеобщая декларация прав человека (1948 г.): Этот фундаментальный документ ООН заложил основу для универсального признания и защиты прав и свобод личности, включая право на свободу, личную неприкосновенность, справедливое судебное разбирательство и защиту от произвольного ареста и содержания под стражей.
• Руководство, определяющее международные стандарты функционирования прокуратуры (2014 г.): Разработано Международной ассоциацией прокуроров (МАП) совместно с Управлением ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН). В нем прямо указано, что прокуроры должны действовать беспристрастно и обеспечивать защиту прав человека на всех стадиях уголовного процесса.
• Рекомендация Парламентской ассамблеи Совета Европы 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона» (2003 г.): Этот документ прямо отмечает роль прокуратуры в обеспечении соблюдения прав и свобод лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении уголовных преступлений, а также в защите общественных интересов.

Таким образом, международные нормы служат не только ориентиром, но и прямым источником принципов, которыми должна руководствоваться российская прокуратура, укрепляя свою правозащитную роль.

Иные правозащитные полномочия

Помимо надзора за законностью в уголовном процессе, прокурор обладает и иными правозащитными полномочиями, выходящими за рамки чисто уголовно-процессуальной деятельности, но имеющими прямое отношение к защите прав и свобод граждан.

Одним из таких полномочий является право прокурора подавать заявления в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, которые по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности или другим уважительным причинам не могут самостоятельно обратиться в суд. Это положение, закрепленное в Гражданском процессуальном кодексе РФ, является важной гарантией социальной справедливости. Ограничение не распространяется на заявления о защите нарушенных социальных прав, свобод и законных интересов, что подчеркивает особую значимость прокурорской защиты в этих сферах.

В целом, роль прокурора в обеспечении прав и свобод участников уголовного судопроизводства является многогранной и жизненно важной. Он не только надзирает за соблюдением закона, но и активно выступает в защиту интересов личности, предотвращая произвол и обеспечивая справедливое отношение к каждому человеку, вовлеченному в орбиту уголовного процесса. Но несет ли он достаточную ответственность за неисполнение этой важнейшей миссии?

Перспективы развития института прокурорского надзора в досудебном производстве

Будущее прокурорского надзора в досудебном производстве определяется не только необходимостью решения текущих проблем, но и стратегическими задачами построения правового государства. Современные вызовы, такие как борьба с высокотехнологичной преступностью, коррупцией, а также стремление к цифровизации государственного управления, диктуют новые направления для совершенствования полномочий прокурора.

Концептуальные идеи и законодательные предложения

Современная концепция развития органов прокуратуры РФ коренится в ее фундаментальном значении для формирования демократического правового государства. Ее фундаментом неизменно остаются защита прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение верховенства закона. В этом контексте возникают новые концептуальные идеи и законодательные инициативы.

Одной из таких идей является обеспечение тесной взаимосвязи и взаимодействия органов прокуратуры и судов. Это не означает слияния функций, а скорее синхронизацию усилий по обеспечению законности и защиты прав на всех стадиях процесса. Взаимодействие может проявляться в обмене информацией, совместном анализе правоприменительной практики, выработке единых подходов к решению проблемных ситуаций.

Продолжается активная дискуссия в уголовно-процессуальной науке о возвращении прокурору права на самостоятельное возбуждение уголовного дела, утраченного в 2007 году. Эта инициатива обусловлена практической необходимостью устранения «процессуальных зависаний» при отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел. В условиях, когда органы расследования не всегда оперативно реагируют на прокурорские акты, наличие у прокурора такого права позволило бы существенно повысить эффективность борьбы с преступностью и гарантировать своевременное восстановление нарушенных прав. Как отмечают некоторые эксперты, прокурор должен вернуть себе это право, которое у него было исторически.

Кроме того, многие ученые и практики подчеркивают важность сохранения существующих функций прокуратуры и придание ей новых правозащитных качеств. Запредельное сужение прокурорского статуса и отказ от прокурорского надзора в определенных областях могут привести общество к «правовому бессилию», когда беззащитные граждане оказываются один на один с государственным аппаратом. Поэтому стратегическая задача заключается в укреплении прокуратуры как надежного гаранта законности и прав человека.

Борьба с преступностью и коррупцией: новые подходы и технологии

В условиях современных угроз, таких как коррупция, терроризм и организованная преступность, прокуратура сталкивается с актуальными и неотложными задачами. Эти задачи требуют не только традиционных методов борьбы, но и разработки новых, более эффективных подходов и активного использования современных технологий.

Например, в сфере борьбы с коррупцией органы прокуратуры демонстрируют впечатляющие результаты. В 2023 году суды удовлетворили иски прокуроров по борьбе с коррупцией на сумму, превышающую 400 млрд рублей. Эти цифры свидетельствуют о системной работе и высокой эффективности прокурорского реагирования. Только за 2024 год прокурорами выявлено 2 773 нарушения в сфере противодействия коррупции, внесено 701 представление, принесено 386 протестов на незаконные правовые акты. По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования 700 лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, 61 лицо – к административной, возбуждено 10 уголовных дел.

Для дальнейшего повышения эффективности борьбы с коррупцией необходима разработка единой методики по выявлению и устранению коррупционных правонарушений в основных сферах общественных правоотношений. Генеральной прокуратурой РФ уже разработана и успешно применяется методика установления истинных бенефициаров имущества коррупционеров, даже если оно оформлено на аффилированных лиц. Это позволяет эффективно противодействовать сокрытию незаконно нажитых активов и доводить до логического завершения дела о конфискации имущества.

Цифровая трансформация органов прокуратуры Российской Федерации

Одной из самых амбициозных и перспективных инициатив является цифровая трансформация органов прокуратуры Российской Федерации. Изначально этот процесс был запущен с утверждением Приказом Генпрокуратуры России от 14.09.2017 № 627 «Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации до 2025 года». Однако, с учетом стремительного развития технологий и накопленного опыта, на смену ей пришла новая, более комплексная стратегия.

11 сентября 2025 года Приказом Генеральной прокуратуры России № 621 была утверждена «Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации до 2030 года». Этот документ определяет основные приоритеты и принципы цифрового развития прокуратуры на ближайшие пять лет. Новая Концепция включает такие ключевые направления, как:

• Высокотехнологичный надзор: Внедрение систем искусственного интеллекта, больших данных и аналитических платформ для автоматизации рутинных операций, выявления закономерностей и рисков, прогнозирования преступности и повышения эффективности надзорной деятельности.
• Цифровая инфраструктура: Создание единой, защищенной и масштабируемой цифровой платформы, обеспечивающей бесперебойную работу всех подразделений прокуратуры, интеграцию с внешними ведомствами и доступ к необходимым информационным ресурсам. Это включает создание единого распределенного центра управления цифровой инфраструктурой.
• Среда доверия: Развитие электронного документооборота, цифровых сервисов для граждан и юридических лиц, что повысит прозрачность деятельности прокуратуры и укрепит доверие общества.
• Обеспечение информационной безопасности: Применение передовых решений для защиты данных, предотвращения кибератак и обеспечения конфиденциальности информации, находящейся в ведении прокуратуры.

Цифровая трансформация также предусматривает подготовку предложений по совершенствованию правового регулирования цифровой экономики, что позволит прокуратуре эффективно надзирать за законностью в условиях постоянно меняющегося цифрового пространства. Эти меры позволят существенно повысить оперативность, аналитические возможности и общую эффективность прокурорского надзора в досудебном производстве, делая его более современным и адаптированным к вызовам XXI века.

Международный опыт регулирования полномочий прокурора

Понимание современного статуса и перспектив развития института прокурора в России невозможно без сравнительного анализа международного опыта. Роль и полномочия прокурора существенно различаются в зависимости от принадлежности правовой системы к той или иной правовой семье, а также от исторических и политических традиций государства.

Особенности прокурорской деятельности в романо-германской (континентальной) правовой семье

Российская правовая система традиционно относится к романо-германской (континентальной) правовой семье. Для этой системы характерно наличие специализированного органа – прокуратуры, которая выступает в качестве органа обвинения, но при этом неизменно руководствуется принципом обеспечения прав человека и гражданина. Эта общая тенденция прослеживается в уголовно-процессуальных законах многих стран, таких как Франция, Германия, Италия.

• Франция: Прокурор играет очень активную роль в судебном процессе и досудебном производстве. Он руководит предварительным следствием (которое осуществляют судебные следователи), может возбуждать уголовные дела, давать указания полиции и контролировать их исполнение. Принцип защиты прав человека является фундаментальным и пронизывает всю его деятельность.
• Германия: По Уголовно-процессуальному кодексу ФРГ обязанность проведения расследования лежит на прокуроре, а прокуратура организована как иерархическая система при общих судах всех уровней. Немецкий прокурор является «хозяином досудебного производства» (Herr des Ermittlungsverfahrens), что означает его ведущую роль в расследовании, а также ответственность за обеспечение законности и защиту прав.
• Италия: Прокуратура также играет центральную роль в уголовном процессе, осуществляя не только обвинительную функцию, но и надзор за законностью действий полиции.

В этих странах прокурор часто рассматривается как «хранитель закона», который не просто преследует преступников, но и следит за соблюдением всех процессуальных гарантий и прав обвиняемых. Эта модель во многом созвучна с двуединой функцией российского прокурора – уголовное преследование и надзор за законностью, – хотя детали реализации полномочий могут отличаться.

Отличия англо-американской правовой системы

Принципиально иная ситуация наблюдается в англо-американской правовой семье, для которой характерна состязательная модель уголовного процесса. Здесь отсутствует властная фигура прокурора в том же смысле, что и в континентальной системе. Английский состязательный процесс предполагает абсолютное равенство статуса сторон – обвинения и защиты.

• Великобритания: В английской системе права традиционно не было единого государственного органа, отвечающего за уголовное преследование. Полиция осуществляла расследование, а затем передавала материалы в суд. Для уголовного преследования по важным делам были созданы службы Директора публичного преследования (DPP) и Королевская служба обвинения (CPS). Однако их деятельность исторически была сосредоточена на представлении обвинения в суде, а не на руководстве досудебным расследованием в той степени, как это происходит в континентальной Европе.
• США: Здесь прокуроры (district attorneys, state attorneys, U.S. attorneys) также выступают как стороны обвинения. Они играют активную роль в досудебном производстве, принимая решения о предъявлении обвинений, ведя переговоры о признании вины (plea bargaining), но их полномочия по надзору за полицией не так всеобъемлющи, как у их континентальных коллег.

Ключевое отличие заключается в том, что в англо-американской системе судебный контроль за действиями полиции и защита прав осуществляется преимущественно через механизмы судебного рассмотрения жалоб и ходатайств, а также через активную роль адвокатов, а не через постоянный надзор прокуратуры.

Международные стандарты деятельности прокуроров

Несмотря на различия в национальных правовых системах, существует ряд международных стандартов деятельности прокуроров, которые стремятся к унификации принципов их работы. Международная ассоциация прокуроров (МАП) совместно с Управлением ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН) в 2014 году создали и опубликовали руководство, определяющее эти стандарты.

Они основаны на следующих принципах:

• Законность: Деятельность прокуроров должна строго соответствовать национальному и международному праву.
• Справедливость и беспристрастность: Прокуроры обязаны действовать объективно, без предубеждений, учитывая интересы всех сторон и преследуя не только обвинительную, но и правозащитную цель.
• Уважение к правам человека: Прокуроры должны обеспечивать защиту прав и свобод человека на всех стадиях уголовного процесса. Эта общая тенденция прослеживается в уголовно-процессуальных законах таких государств, как Франция, Германия, Италия, США, Канада, Корея и других, где прокуратура играет определяющую роль в защите прав и законных интересов граждан и верховенства закона. Принцип защиты прав человека и свобод обеспечивается через такие международные документы, как Рекомендация Комитета министров Совета Европы (Rec (2000) 19) и Рекомендация Парламентской ассамблеи Совета Европы 1604 (2003) 1.
• Укрепление международного сотрудничества в борьбе с преступностью: В условиях глобализации преступности прокуроры должны активно взаимодействовать со своими коллегами из других стран.

Общей чертой прокурорской деятельности на международном уровне является участие прокурора в процессе выработки уголовной политики и дача рекомендаций по применению уголовно-правовых и уголовно-процессуальных норм. Это свидетельствует о признании прокуратуры не просто как правоприменительного, но и как экспертного института, способного влиять на формирование законодательства и стратегию борьбы с преступностью.

Изучение международного опыта позволяет российской правовой системе критически оценить собственные подходы, выявить сильные и слабые стороны, а также рассмотреть возможность адаптации наиболее успешных зарубежных моделей, разумеется, с учетом национальных особенностей и правовых традиций. И все же, не рискуем ли мы при этом потерять уникальные черты отечественного прокурорского надзора?

Заключение

Исследование полномочий прокурора в досудебном производстве по уголовным делам позволило проанализировать сложную и многогранную картину института, который является краеугольным камнем российской системы правосудия. Мы проследили его эволюцию от момента принятия УПК РФ 2001 года, через кардинальные изменения 2007 года, существенно ослабившие процессуальную функцию прокурора, до последующих корректировок, направленных на частичное восстановление его влияния, особенно в сфере контроля за законностью процессуальных решений.

Современное состояние полномочий прокурора характеризуется двуединой природой его деятельности – надзором за законностью и уголовным преследованием. Эти функции, хотя и взаимосвязаны, порождают определенные противоречия, особенно в условиях ограниченности средств прокурорского реагирования и отсутствия прямого административного ресурса. Актуальные проблемы, такие как отсутствие четкой регламентации «требования прокурора» и продолжающаяся дискуссия о возвращении ему права на самостоятельное возбуждение уголовного дела, указывают на необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования.

Ключевым выводом является подтверждение неоспоримой значимости правозащитной функции прокуратуры. Именно прокурор выступает гарантом соблюдения конституционных прав и свобод граждан на досудебной стадии, компенсируя отсутствие состязательности и обеспечивая защиту от незаконного и необоснованного преследования. Эта роль подчеркивается и международными стандартами, которые ставят уважение к правам человека во главу угла прокурорской деятельности.

Перспективы развития института прокурорского надзора связываются не только с законодательными инициативами по укреплению процессуального статуса прокурора, но и с активным внедрением новейших цифровых технологий. «Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации до 2030 года» является стратегическим шагом к созданию высокотехнологичного надзора, способного эффективно противодействовать современным вызовам, включая коррупцию, где уже сейчас прокуратура демонстрирует впечатляющие результаты.

Сравнительно-правовой анализ показал, что, несмотря на различия в моделях прокурорской деятельности в романо-германской и англо-американской правовых системах, общие принципы законности, справедливости и уважения прав человека остаются универсальными. Этот международный опыт служит ценным ориентиром для дальнейшего совершенствования российской прокуратуры.

Таким образом, институт прокурора в досудебном производстве находится на этапе активной трансформации. Его дальнейшее развитие, направленное на укрепление процессуального статуса, устранение законодательных пробелов, внедрение передовых технологий и усиление правозащитных качеств, является важнейшим фактором укрепления законности, обеспечения прав граждан и построения подлинно демократического правового государства.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием на референдуме 12 декабря 1993 г.).
2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
3. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
4. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия».
5. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 14 сентября 2017 г. № 627 “Об утверждении Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года”.
6. Абдул-Кадыров Ш.М. Функции и полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Законность. 2012. № 9.
7. Борико С.В. Уголовный процесс: учебн. для вузов. Мн.: Амалфея, 2010. 400 с.
8. Доклад Генерального прокурора Российской Федерации на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 28 апреля 2010 г. URL: http://genproc.gov.ru/genprokuror/appearances/document-33.
9. Ергашев Е.Р. Современная концепция развития органов прокуратуры Российской Федерации: учебник «Прокурорский надзор». Уральский государственный юридический университет.
10. Лебедев В.М. Научно-практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации. М.: Юрайт, 2014.
11. Никитин Е.Л., Кулик Н.В. Модели и стандарты прокурорской деятельности в современных условиях // Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации.
12. Поляков М., Федулов А.В. Прокурорский надзор. М.: Юрайт, 2010. 164 с.
13. Прокурорский надзор / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Юрайт, 2011. 490 с.
14. Рёховский А., Джуманазарова В. Международные стандарты деятельности прокуратуры // Дальневосточный федеральный университет.
15. Рыжаков А.П. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации. 7-е изд., перераб. М.: Издательство «Дело и сервис», 2011. 928 с.
16. Синельщиков Ю.П. Уголовно-процессуальные функции прокурора, осуществляемые в ходе досудебного производства // Российский следователь. 2008. № 17.
17. Синельщиков Ю.П. Полномочия прокурора в досудебном производстве по новому УПК. URL: http://sinelshchikov.ru/publications/polnomochiya-prokurora-v-dosudebnom-proizvodstve-po-novomu-upk/
18. Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Уголовный процесс: кр. курс. СПб.: Питер, 2013. 304 с.
19. Томин В.Т. Комментарий к Уголовно-Процессуальному Кодексу РФ. М.: Юрайт, 2014.
20. Уголовный процесс / под ред. В.П. Божьева. М.: Юрайт, 2012.
21. Уголовно-процессуальное право РФ / отв. ред. И.Л. Петрухин. М.: Проспект, 2011. 672 с.
22. Уголовный процесс РФ / отв. ред. А.П. Кругликов. М.: Проспект, 2010. 736 с.
23. Уголовно-процессуальное право РФ / отв. ред. П.А. Лупинская. М.: Норма, 2009. 1072 с.
24. Шадрин В.С. О соотношении прокурорского надзора и судебного контроля за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования // Криминалистъ. 2015. № 1(16); Сычев Д.А. // Криминалистъ. 2013. № 1(12).
25. Формальное отношение к рассмотрению ходатайства искажает суть правосудия // ЕЖ-Юрист, 28.10.2025.
26. Полномочия прокурора на досудебной стадии уголовного судопроизводства // Администрация городского округа Спасск-Дальний. URL: https://spasskd.ru/prokuratura/polnomochiya-prokurora-na-dosudebnoj-stadii-ugolovnogo-sudoproizvodstva.html.
27. Полномочия прокурора на досудебной стадии уголовного судопроизводства // Прокуратура Рязанской области. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_62/activity/legal-education/news?item=53613098.
28. Актуальные проблемы прокурорской деятельности: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Университет прокуратуры Российской Федерации.
29. Проблемы прокурорского надзора в досудебном уголовном судопроизводстве // Elibrary.ru.
30. Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации до 2025 года // КонсультантПлюс.
31. Функции прокуратуры на досудебных стадиях уголовного процесса в Российской Федерации // КонсультантПлюс (аналитическая статья).
32. Обязанности прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства // КиберЛенинка.