Эффективность управления в ОВД: Критический анализ системы оценки, правовые основы и пути совершенствования методологии

Концептуальные основы и актуальность проблемы оценки в ОВД

Деятельность органов внутренних дел (ОВД) Российской Федерации является одним из наиболее социально значимых аспектов функционирования государственного аппарата, поскольку напрямую связана с защитой основополагающих конституционных прав и свобод граждан. Эффективность управления в этой сфере — не просто административно-экономическая категория, но ключевой показатель легитимности и дееспособности всего правоохранительного механизма; важно понимать, что без четкого критерия оценки невозможно обеспечить постоянный прогресс в защите интересов общества.

Актуальность исследования обусловлена необходимостью постоянного совершенствования правоприменительной практики и управленческих решений в ОВД, направленных на противодействие преступности и обеспечение общественной безопасности. В условиях построения демократического правового государства оценка эффективности должна быть максимально объективной, прозрачной и ориентированной на достижение социального результата, а не формальных статистических показателей. Игнорирование этого принципа неизбежно ведет к деформации правоприменения и росту недоверия граждан.

Цель настоящего исследования состоит в системном анализе понятия эффективности управления применительно к государственному сектору и, в частности, к ОВД; выявлении существующих теоретико-правовых подходов к ее оценке; а также проведении критического анализа действующей методологии МВД России (закрепленной, прежде всего, в Приказе МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации») с последующим обоснованием путей ее совершенствования.

Теоретико-правовые подходы к определению и оценке эффективности управления в государственном секторе

Эффективность управления в государственном секторе — это сложная, многомерная категория, которая выходит за рамки простого сопоставления затрат и результатов. В контексте правоохранительной деятельности она включает в себя не только экономичность использования ресурсов, но и социальную результативность, законность и соблюдение прав граждан. Иными словами, высокая эффективность достигается лишь тогда, когда результаты деятельности ОВД положительно воспринимаются обществом.

Юридическая наука традиционно определяет эффективность управления в ОВД как степень достижения поставленных целей при минимальных затратах ресурсов и максимальном соблюдении законности. Однако в чистом виде эта формула не работает, что привело к формированию нескольких классических и современных подходов, адаптированных к специфике правоохранительной деятельности.

Классические подходы к эффективности: Целевой, Функциональный и Системный (Ресурсный)

В теории государственного управления сформировались три базовых подхода к оценке эффективности, которые легли в основу ведомственных методик, в том числе и в МВД России:

1. Целевой подход. Основополагающий принцип: управление эффективно, если достигнуты заранее поставленные цели. Для ОВД это означает выполнение основных задач, закрепленных в Федеральном законе «О полиции», таких как защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан, а также противодействие преступности. Проблема целевого подхода в его простоте: он не учитывает цену, которой эти цели достигаются (законность, затраты).
2. Функциональный подход. Эффективность определяется качеством выполнения отдельных функций. В деятельности ОВД это оценка работы конкретных служб и подразделений (например, качество профилактической работы, оперативность реагирования на сообщения о преступлениях, эффективность паспортно-визового контроля).
3. Системный (Ресурсный) подход. Этот подход наиболее всеобъемлющий. Он рассматривает ОВД как открытую систему, эффективность которой зависит от рационального использования всех ресурсов (кадровых, материально-технических, финансовых) и ее способности адекватно реагировать на изменения внешней среды (оперативной обстановки). Системный подход интегрирует законность, качество процесса и результаты, используя в качестве источников информации не только статистическую отчетность, но и акты контрольных проверок и представления прокуратуры.

Таким образом, действующая система оценки ОВД не может опираться только на один подход, а представляет собой сложный гибрид, где результат (целевой подход) должен быть достигнут при соблюдении законности и эффективном использовании ресурсов (системный подход).

Социально-ориентированный подход и его правовое закрепление

Исторически оценка деятельности правоохранительных органов была сосредоточена на абсолютных показателях (общее количество раскрытых преступлений, направленных в суд дел). Этот подход, действовавший до начала 2010-х годов (и частично закрепленный в Приказе МВД России от 23 ноября 2002 г. № 1150), был жестко привязан к динамическим изменениям (сравнение с аналогичным периодом прошлого года — АППГ), что являлось причиной многочисленных злоупотреблений.

С началом реформы МВД был провозглашен курс на социально-ориентированный подход. Его суть заключается в признании того, что истинная эффективность полиции измеряется не ведомственной статистикой, а уровнем защищенности граждан и их отношением к правоохранительным органам. Разве не ради этого общественного блага и существует весь правоохранительный механизм?

Правовое закрепление. Этот подход нашел свое отражение в действующем Приказе № 1040, который ввел концепцию Вневедомственной оценки уровня защищенности граждан и деятельности ОВД (Приложение № 4). Ключевыми критериями здесь становятся:

• Уровень доверия к органам внутренних дел.
• Оценка уровня защищенности граждан от преступных посягательств.

Изучение общественного мнения (социологические опросы), проводимое силами независимых организаций (ФОМ, ВЦИОМ) по утвержденной МВД методике, является неотъемлемой частью оценки, что принципиально отличает современную систему от ее ранних, чисто статистических аналогов. Таким образом, социальный запрос становится обязательным измерителем качества.

Действующая система оценки деятельности ОВД: Ведомственные и вневедомственные критерии (Приказ № 1040)

Действующая методология оценки эффективности территориальных органов МВД России, регламентированная Приказом № 1040, является двухкомпонентной и стремится сбалансировать внутренние (статистические) и внешние (социальные) критерии.

Комплексная оценка результатов оперативно-служебной деятельности (КЭОСД)

Ведомственная статистическая оценка (Приложение № 5 к Приказу № 1040) направлена на измерение результативности работы ОВД по выполнению основных оперативно-служебных задач. Обобщающим показателем этой оценки является Коэффициент эффективности оперативно-служебной деятельности (КЭОСД).

КЭОСД рассчитывается на основе 17 частных показателей, которые подразделяются на:

1. Показатели (фактические статистические сведения): Например, число зарегистрированных преступлений или количество административных правонарушений.
2. Индикаторы (расчетные показатели, отражающие качество работы): Например, доля раскрытых тяжких и особо тяжких преступлений, удельный вес возмещенного ущерба по оконченным уголовным делам.

Пример ведомственных показателей и индикаторов (фрагмент Приложения № 5):

Тип показателя	Направление деятельности	Пример измерения
Показатель	Противодействие преступности	Общее количество зарегистрированных преступлений
Индикатор	Качество раскрытия	Доля раскрытых тяжких и особо тяжких преступлений (в %)
Индикатор	Предварительное расследование	Удельный вес уголовных дел, направленных в суд (в общем числе расследованных)
Индикатор	Законность	Доля уголовных дел, возвращенных прокурором или судом для дополнительного расследования (в %)

КЭОСД обеспечивает формализованную, легко сопоставимую оценку, что важно для вертикали управления МВД, но именно его значимость как основного критерия поощрения и наказания руководителей порождает риски, связанные с «палочной системой».

Критерии качества и законности предварительного расследования

Особое внимание в методологии уделяется не только валовому количеству раскрытых преступлений, но и качеству процессуальной деятельности, что является прямым индикатором соблюдения законности. Эти критерии критически важны, поскольку они позволяют оценить не только результат (раскрытие), но и процесс, обеспечивая тем самым защиту прав граждан на всех этапах уголовного судопроизводства.

Согласно Приложению № 5 Приказа № 1040, к ключевым процессуальным показателям относятся:

1. Удельный вес уголовных дел, направленных в суд (в общем числе расследованных). Этот показатель отражает успешность доведения дела до логического завершения.
2. Доля уголовных дел, возвращенных прокурором или судом для дополнительного расследования. Это один из наиболее строгих критериев, прямо указывающий на низкое качество следствия или дознания, наличие процессуальных нарушений, неполноту сбора доказательств или нарушение прав участников процесса.
3. Состояние возмещения материального ущерба. Высокий удельный вес возмещенного ущерба свидетельствует об эффективности работы следственных органов по обеспечению гражданского иска и защите имущественных прав потерпевших.
4. Удельный вес прекращенных или приостановленных дел (особенно по нерозыску обвиняемых). Высокий процент таких дел может указывать на неэффективность оперативно-розыскной работы или затягивание расследования.

Эти показатели служат необходимым противовесом чисто статистической гонке, поскольку стимулируют руководителей к обеспечению законности и высокого профессионализма следователей и дознавателей.

Вневедомственная оценка: Уровень доверия и защищенности граждан

Вневедомственная оценка (Приложение № 4) является ядром социально-ориентированного подхода. Она призвана объективизировать эффективность ОВД через призму общественного мнения и реально ощущаемого гражданами уровня безопасности.

Данная оценка включает 13 критериев, объединенных в два основных блока:

Блок оценки	Ключевые критерии	Методы получения данных
Уровень защищенности граждан	Степень удовлетворенности населения мерами по обеспечению общественного порядка; оценка оперативного реагирования полиции; оценка работы по профилактике правонарушений.	Социологические опросы (ФОМ, ВЦИОМ), анализ статистики обращений граждан.
Уровень доверия к ОВД	Оценка законности действий сотрудников; уровень информированности населения о работе ОВД; готовность граждан сотрудничать с полицией.	Социологические исследования, анализ жалоб и благодарностей.

Изучение общественного мнения, основанное на репрезентативных выборках, является ключевым инструментом в этом блоке. В идеале, высокий уровень КЭОСД (ведомственная статистика) должен коррелировать с высоким уровнем доверия и защищенности (вневедомственная оценка), подтверждая, что количественный рост сопровождается качественным социальным эффектом. Если же ведомственные показатели растут на фоне падающего доверия, это прямо указывает на проблему подмены целей.

Критика системы: Проблемы «Палочной системы» и управленческо-психологические противоречия

Несмотря на прогрессивное включение социально-ориентированных критериев (Приказ № 1040), система оценки в ОВД продолжает сталкиваться с серьезными внутренними проблемами, которые получили общее название «палочная система».

Механизм и последствия «Палочной системы»

«Палочная система» — это неформальный, но глубоко укоренившийся механизм управления, при котором ключевым стимулом для сотрудников и руководителей является достижение высоких статистических показателей любой ценой, зачастую в ущерб законности и качеству работы.

Механизм этой системы основан на принципе «АППГ+1» (сравнение с аналогичным периодом прошлого года) или ориентации на выполнение плановых показателей. Поскольку руководитель в условиях ведомственной оценки в первую очередь нацелен на достижение цифр, служащих критериями его поощрения или наказания, это приводит к критическим негативным последствиям:

1. Укрывательство преступлений (нерегистрация). Это наиболее острая проблема. Трудоемкие для раскрытия преступления (например, квартирные кражи или мошенничество) могут умышленно не регистрироваться или переквалифицироваться на менее тяжкие статьи, чтобы не портить статистику раскрываемости. Анализ научных публикаций свидетельствует, что до 70% сотрудников ОВД сталкивались с давлением с целью нерегистрации заявлений или искусственного занижения тяжести преступлений (исследования 2019–2021 гг.).
2. Приписки в отчетности. Искусственное завышение результатов, манипуляции с квалификацией преступлений для повышения процента раскрываемости.
3. Фабрикация доказательств. В крайних случаях, стремясь к выполнению показателя, сотрудники могут прибегать к нарушению процессуальных норм и фальсификации, что влечет за собой незаконное привлечение граждан к уголовной ответственности.
4. Смещение фокуса работы. Сотрудники концентрируются на легко раскрываемых преступлениях (например, бытовые правонарушения или преступления небольшой тяжести), игнорируя более сложные и общественно опасные категории.

Проблема подмены целей и смещения внутренних приоритетов

Проблема «палочной системы» носит не только организационный, но и управленческо-психологический характер. Она способствует подмене содержательных целей деятельности формальными. Вместо того чтобы фокусироваться на защите прав граждан и реальном снижении преступности, сотрудники ориентируются на формальные отчеты. В конечном счете, как можно эффективно управлять системой, если персонал внутренне отвергает ее главную миссию?

Этот конфликт между объективной потребностью в социальном эффекте и субъективным восприятием своих задач ярко иллюстрируется социологическими данными. Согласно исследованиям (например, О.А. Вагановой и В.Л. Кубышко, 2016 г.), только 27% респондентов-сотрудников ОВД считают социальным эффектом удовлетворение потребностей граждан в правоохранительных услугах. Для подавляющего большинства приоритетом остается выполнение ведомственных показателей.

Такое смещение приоритетов создает устойчивую деформацию профессионального сознания, где нисходящая динамика по показателям не интерпретируется как успех профилактической деятельности (меньше преступлений — меньше работы), а объясняется недобросовестностью сотрудников или недостаточным усердием. Это противоречие ставит под сомнение реальную эффективность всей системы, даже если статистические показатели выглядят благоприятно.

Направления совершенствования методологии: Развитие аналитической работы и научное обеспечение

Для устранения системных проблем, связанных с «палочной системой» и формализмом, необходимо не только изменить критерии оценки, но и кардинально пересмотреть управленческую методологию, сделав акцент на аналитической работе и научном обосновании решений.

Роль информационно-аналитической работы и прогнозирования

Ключевым шагом к совершенствованию системы является развитие информационно-аналитической работы, которая должна стать фундаментом для принятия управленческих решений, а не просто средством для заполнения отчетов. Этот вектор закреплен в Приказе МВД России от 26 сентября 2018 г. № 623 «Вопросы организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности ОВД».

Приказ № 623 утвердил Положение об организации информационно-аналитической работы и установил, что она должна осуществляться на системной и непрерывной основе. Это означает переход от реактивного реагирования на статистику к проактивному управлению, основанному на:

1. Прогнозировании развития оперативной обстановки. Вместо сравнения с прошлым годом (АППГ) руководители должны оперировать научно обоснованными прогнозами.
2. Моделир��вании развития оперативной обстановки. Это позволяет оценивать потенциальный эффект от различных управленческих решений до их внедрения.
3. Системном анализе причинно-следственных связей. Необходимо четко устанавливать, почему произошел рост или снижение того или иного показателя (например, является ли снижение краж результатом эффективной профилактики или следствием укрывательства).

Внедрение Приказа № 623 в полной мере позволит руководителям, принимающим решения, опираться на глубокий анализ, а не на голое выполнение плана, что ослабит зависимость от формальных показателей КЭОСД.

Необходимость изменения психологического отношения и роль ведомственной науки

Эффективность управления не может быть достигнута исключительно нормативными или техническими средствами, если не будет изменено психологическое отношение сотрудников и руководителей к своей миссии.

Процесс совершенствования методологии должен включать:

1. Переоценка ценностей. Руководству необходимо сместить акцент с репрессивных и количественных показателей на социально-ориентированные (уровень доверия, законность, качество расследования). Только устранение жесткой привязки премирования и карьерного роста к валовым показателям позволит искоренить «палочную систему».
2. Развитие научного обеспечения. Ученые и эксперты в области административного права, криминологии и управления указывают на необходимость того, чтобы научные и учебные заведения системы МВД стали полноценными субъектами информационного, аналитического и методического обеспечения оценки. Это означает разработку и внедрение научно обоснованных, а не ведомственно-удобных, критериев эффективности.
3. Постоянный процесс совершенствования. Эффективное управление должно быть основано на постоянном цикле планирования, исполнения, оценки и коррекции (принцип PDCA), который базируется на долгосрочной программе развития системы ОВД, учитывающей обобщение как позитивного, так и негативного опыта функционирования.

Заключение

Система оценки эффективности управления в органах внутренних дел Российской Федерации представляет собой сложный и противоречивый механизм, который, с одной стороны, регулируется прогрессивными нормами (Приказ МВД России № 1040), направленными на интеграцию социального критерия (уровень защищенности и доверия), а с другой — подвержен сильному влиянию устаревших ведомственных установок, известных как «палочная система».

Достигнутый уровень правового регулирования обеспечивает необходимую основу для объективной оценки, включая как ведомственный Коэффициент эффективности оперативно-служебной деятельности (КЭОСД), так и важнейшие качественные процессуальные показатели (например, доля дел, возвращенных судом/прокурором).

Однако формализм в управлении, стремление к статистическому благополучию и психологическая установка сотрудников на выполнение плана, а не на социальный результат (о чем свидетельствует низкий показатель восприятия социального эффекта), продолжают деформировать правоприменительную практику. Как следствие, вместо реального снижения преступности мы получаем искаженную статистическую картину.

Для дальнейшего совершенствования методологии необходимо:

1. Усилить роль аналитики. Полная реализация положений Приказа МВД России № 623 (2018 г.) о системной информационно-аналитической работе, прогнозировании и моделировании, должна стать основой для принятия управленческих решений, снижая зависимость от ретроспективных валовых показателей.
2. Скорректировать приоритеты. Необходимо продолжать реформу в сторону повышения качества процессуальной деятельности и законности, используя в качестве главного ориентира вневедомственную оценку и общественное мнение. С этой целью следует обратить внимание на критерии качества расследования.
3. Интегрировать науку. Активное вовлечение ведомственных и академических научных структур в разработку и методическое обеспечение оценки позволит заменить субъективные и формальные критерии на объективные, научно обоснованные показатели.

Только системное устранение управленческо-психологических противоречий и ориентация на реальный социальный эффект позволят ОВД стать подлинно эффективным институтом правового государства.

Список использованной литературы

1. Аврутин, Ю. Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования). – СПб., 1998.
2. Гирько, С. И., Степаненко, Ю. В. Научные основы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности // Административное право и процесс. – 2007. – № 5.
3. Дегтярев, И. Л. О культуре и стиле работы начальствующего состава органов внутренних дел. — М., 2000. – С. 167.
4. Козлов, С. С., Мазитов, Р. Р. Критерии эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности // Российский следователь. – 2008. – № 22.
5. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. – URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 09.10.2025).
6. Основные виды деятельности и психологическая пригодность к службе в системе органов внутренних дел: Справ, пособие / Под ред. Б. Г. Бовина, Н. И. Мягких, А. Д. Сафронова. – М., 1997.
7. Основы управления в органах внутренних дел: Учебник / Под ред. А. П. Коренева. – М.: Московский университет МВД России; Щит-М, 2003.
8. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ И КАЧЕСТВО РАССЛЕДОВАНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ [Электронный ресурс] // Science-education.ru. – URL: https://science-education.ru (дата обращения: 09.10.2025).
9. Оценка эффективности деятельности органов внутренних дел: социологическое измерение [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. – URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 09.10.2025).
10. «Палка о двух концах»: система оценивания эффективности деятельности правоохранительных органов АППГ+1 в восприятии сотрудников [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. – URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 09.10.2025).
11. ПОКАЗАТЕЛИ И МЕТОДИКА ВНЕВЕДОМСТВЕННОЙ ОЦЕНКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И УСЛОВИЙ ИХ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ [Электронный ресурс] // Cyberleninka.ru. – URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 09.10.2025).
12. Приказ МВД России от 31.12.2013 N 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] // Гарант. – URL: https://garant.ru (дата обращения: 09.10.2025).
13. Птуха, Н. И., Курбанов, В. Д., Сорокин, К. В. Личность руководителя в управленческой деятельности в правоохранительных органах. – М., 2001.
14. Рудь, М. Ю. Организационные основы и принципы государственной и муниципальной службы и проблемы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел // Общество и право. – 2008. – № 3.
15. От милиции к полиции: реформа системы оценки деятельности органов внутренних дел [Электронный ресурс] // Enforce.spb.ru. – URL: https://enforce.spb.ru (дата обращения: 09.10.2025).
16. Эффективность деятельности органов внутренних дел: Государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования [Электронный ресурс] // Dissercat.com. – URL: https://dissercat.com (дата обращения: 09.10.2025).