Местное самоуправление в Российской Федерации: доктринальный анализ понятия, системы гарантий и правовые коллизии в свете конституционной реформы 2020–2025 годов

Введение: Актуальность, цели и структура работы

Местное самоуправление (МСУ) в Российской Федерации традиционно рассматривалось как институт гражданского общества, отделенный от системы государственной власти. Однако конституционная реформа 2020 года и последующее законодательное развитие фундаментально изменили его статус, инкорпорировав его в «единую систему публичной власти». И что из этого следует? Это означает, что несмотря на сохранение конституционных гарантий, произошел сдвиг парадигмы: от обособленной местной власти к интегрированному уровню управления.

Актуальность настоящего исследования обусловлена не просто констатацией этих изменений, но и необходимостью глубокого доктринального осмысления правовых последствий. Наиболее острым элементом трансформации стало принятие Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который с 1 января 2027 года заменит действующий ФЗ № 131-ФЗ. Этот новый закон закрепляет переход к одноуровневой системе и кардинально меняет подход к компетенции муниципалитетов, что ставит под вопрос традиционное понимание самостоятельности МСУ.

Цель работы — провести исчерпывающий анализ конституционно-правового статуса, сущностных признаков и системы гарантий местного самоуправления в РФ, уделяя особое внимание выявлению правовых коллизий и прогнозу развития института в контексте новейшего законодательства.

Структура реферата включает анализ понятия и признаков МСУ, систематизацию его гарантий и критический анализ актуальных правовых проблем, связанных с принципом единства публичной власти.

Конституционно-правовая природа и сущностные признаки местного самоуправления

Местное самоуправление является краеугольным камнем демократического устройства государства, обеспечивая связь власти с местным сообществом. Изучение его природы требует не только обращения к нормам, но и к доктринальному осмыслению его места в сложной структуре российской публичной власти.

Понятие и место МСУ в системе публичной власти РФ

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. Статья 12 Конституции РФ определяет, что МСУ не входит в систему органов государственной власти. Это положение долгое время служило основой для доктрины организационной обособленности.

Определение местного самоуправления закреплено в части 1 статьи 130 Конституции РФ: МСУ обеспечивает «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, в свою очередь, дает более развернутое определение, характеризуя МСУ как «форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения».

Ключевым изменением, радикально повлиявшим на доктринальное понимание места МСУ, стало введение поправками 2020 года принципа единства публичной власти. Согласно обновленной статье 132 Конституции РФ, органы МСУ были включены в эту единую систему на основе принципов согласованного взаимодействия и координации.

Несмотря на эту интеграцию, Конституционный Суд РФ последовательно придерживается позиции, что основное предназначение органов МСУ, как это следует из статей 12, 130 и 132 Конституции РФ, состоит в решении именно вопросов местного значения. Таким образом, МСУ занимает двойственное положение: оно является частью единой публичной власти, но сохраняет конституционную гарантию самостоятельности в решении локальных вопросов, действуя под собственную ответственность. Фактически, эта двойственность определяет всю сложность современного правового регулирования.

Система юридических, организационных и финансово-экономических признаков МСУ

Для всестороннего анализа природы МСУ необходимо выделить его сущностные признаки, которые отличают его от других уровней публичной власти.

Признак	Сущность и правовое закрепление	Значение
Организационная обособленность	Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти (Ст. 12 Конституции РФ). Наличие собственной структуры, определяемой населением.	Гарантия самостоятельности в принятии решений и формировании собственной властной вертикали на местах.
Финансово-экономическая самостоятельность	Наличие собственной муниципальной собственности, формирование и исполнение местного бюджета. Право устанавливать местные налоги и сборы.	Экономическая основа для реализации полномочий без непосредственной зависимости от государственного бюджета.
Юридическая ответственность	Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Регламентируется Главой 10 ФЗ № 131-ФЗ (статьи 70–78).	Обеспечение подотчетности и правовой дисциплины в деятельности муниципалитетов.
Ограниченная компетенция (Вопросы местного значения)	Деятельность ограничена кругом вопросов, имеющих локальное значение (Статьи 14, 15, 16 ФЗ № 131-ФЗ), с возможностью расширения за счет переданных государственных полномочий.	Четкое разграничение сфер публичной деятельности между уровнями власти.

Финансово-экономический аспект имеет критическое значение. Самостоятельность МСУ подкрепляется правом на установление местных налогов и сборов. Согласно статье 15 Налогового кодекса РФ, к ним относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор. Наличие данных источников дохода, а также возможность владения и распоряжения муниципальной собственностью, являются основой для осуществления полномочий. Однако на практике этот признак часто подвергается эрозии из-за недостаточной налоговой базы большинства муниципалитетов. Какой важный нюанс здесь упускается? Упускается тот факт, что федеральное законодательство, регулируя налоговые ставки и льготы, часто оставляет муниципалитетам минимальное пространство для реального маневра, тем самым подрывая их экономическую автономию.

Гарантии местного самоуправления: систематизация и анализ правового механизма

Гарантии местного самоуправления — это совокупность правовых средств, обеспечивающих беспрепятственное и эффективное осуществление конституционного права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Конституция РФ (ст. 133) прямо указывает, что МСУ гарантируется. Эти гарантии принято классифицировать на юридические, финансовые и организационные.

Юридические и организационные гарантии

Юридические (Правовые) гарантии направлены на защиту прав МСУ от неправомерного вмешательства со стороны государства и других субъектов.

1. Судебная защита: Это ключевая конституционная гарантия (ст. 133 Конституции РФ). Органы МСУ и граждане имеют право на судебное обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, которые нарушают их права в сфере МСУ. Судебная практика, включая позиции Конституционного Суда РФ, играет решающую роль в установлении пределов вмешательства государства.
2. Законодательный запрет ограничения прав: Конституция РФ устанавливает прямой запрет на ограничение прав местного самоуправления, предусмотренных Конституцией и федеральными законами.
3. Прокурорский надзор: Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами местного самоуправления, что выступает как механизм внешней правовой защиты и контроля.

Организационные гарантии обеспечивают внутреннюю самостоятельность и демократичность функционирования МСУ.

4. Самостоятельное определение структуры: Население муниципального образования самостоятельно определяет структуру своих органов МСУ (в пределах, установленных ФЗ № 131-ФЗ).
5. Народная правотворческая инициатива: Статья 26 ФЗ № 131-ФЗ закрепляет право граждан на внесение проектов муниципальных правовых актов. Это является прямым механизмом реализации власти населением и служит важной формой участия граждан в местном самоуправлении.
6. Ответственность перед населением: Наличие четких механизмов отзыва депутатов и выборных должностных лиц перед населением, что обеспечивает их подотчетность и стимулирует эффективность работы.

Финансово-экономические гарантии и их правовая обеспеченность

Финансовые гарантии призваны обеспечить материальную основу самостоятельности МСУ. Без надежного финансового фундамента все остальные гарантии остаются декларативными.

1. Право на управление собственностью: Органы МСУ имеют гарантированное право на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Компенсация дополнительных расходов: Конституционный принцип требует, чтобы решения, принятые органами государственной власти, которые влекут дополнительные расходы или уменьшение доходов местных бюджетов, были компенсированы за счет средств соответствующих государственных бюджетов.
3. Обеспечение переданных государственных полномочий: В случае наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями (Статья 19 ФЗ № 131-ФЗ), законодательство однозначно требует, чтобы эти полномочия были обеспечены необходимыми материальными ресурсами и финансовыми средствами, передаваемыми из бюджета субъекта РФ или федерального бюджета.

Несмотря на наличие этих гарантий, в Российской Федерации сохраняется проблема дисбаланса полномочий и финансовой обеспеченности. На органы МСУ, особенно на уровне поселений (до их упразднения ФЗ № 33-ФЗ), возлагались многочисленные государственные полномочия и социальные обязательства, при этом доля собственных доходов в их бюджетах зачастую не превышала 10–20%. Недостаточное финансирование при передаче государственных полномочий является системной проблемой, которая подрывает реальную финансовую самостоятельность муниципалитетов. Причем, зачастую, передача полномочий происходит без точного расчета потребности, что неизбежно ведет к хронической недофинансированности на местах.

Актуальные правовые коллизии и трансформация МСУ в контексте новейшего законодательства

Конституционная реформа 2020 года и последовавший за ней Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 ознаменовали начало глубочайшей трансформации института местного самоуправления, породив серьезные доктринальные и практические коллизии.

Коллизия единства и самостоятельности: Доктринальная проблема российского МСУ

Включение органов МСУ в «единую систему публичной власти» представляет собой самую острую правовую коллизию последних лет. С одной стороны, Конституция РФ сохраняет статью 12 о невхождении МСУ в систему органов государственной власти и статью 130 о самостоятельности решения вопросов местного значения. С другой стороны, принцип единства публичной власти несет в себе риск фактического поглощения самостоятельности МСУ.

Правовая доктрина и научное сообщество отмечают, что принцип единства публичной власти привел к снижению автономии и повышению подконтрольности муниципалитетов государству. Мотивация этого шага — повышение управляемости, эффективности и ответственности. Однако, как подчеркивает Конституционный Суд РФ, несмотря на интеграцию, основное предназначение МСУ — решение локальных вопросов — должно быть сохранено. Но тогда, не теряет ли само местное самоуправление свой изначальный, демократический смысл, становясь лишь низовым звеном государственной машины?

Проблема заключается в следующем: если МСУ полностью интегрируется в государственную вертикаль, утрачивается его сущностный признак — организационная обособленность, а вместе с ним и возможность самостоятельного осуществления власти населением. Таким образом, требуется ювелирная доктринальная проработка, чтобы сохранить конституционно гарантированный баланс между координацией в рамках единой системы и правом на автономию в сфере решения вопросов местного значения.

Трансформация структуры и компетенции: Влияние Федерального закона № 33-ФЗ от 20.03.2025

Ключевым законодательным актом, реализующим принципы конституционной реформы, стал Федеральный закон № 33-ФЗ, принятый 20 марта 2025 года. Этот закон, который вступит в силу с 1 января 2027 года, несет фундаментальные изменения, затрагивающие саму структуру МСУ.

1. Переход к одноуровневой системе МСУ. ФЗ № 33-ФЗ устанавливает переход к одноуровневой системе, где муниципальными образованиями будут являться только муниципальные и городские округа. Это означает упразднение поселенческого уровня как самостоятельной единицы МСУ. Период завершения преобразований установлен до 1 января 2027 года. Цель — устранить неэффективность двухуровневой системы и укрупнить муниципалитеты.
2. Изменение подхода к компетенции. В новом законодательстве происходит отказ от концепции «вопросов местного значения» в пользу исчерпывающего перечня полномочий. Это является прямым следствием принципа единства публичной власти, поскольку позволяет государству более гибко перераспределять функции и контролировать их исполнение. Устранение категории «вопросов местного значения» с доктринальной точки зрения усиливает управляемость за счет потенциального ослабления самостоятельности.

Эти изменения прямо влияют на организационные гарантии МСУ, поскольку централизация власти на уровне округов отдаляет граждан от процесса принятия решений и снижает доступность органов власти, что противоречит идее МСУ как власти, максимально приближенной к населению.

Проблема централизации и эрозии выборности в новых условиях

Тенденция централизации, усиленная последними законодательными изменениями, затрагивает не только финансовую сферу, но и политико-правовые механизмы.

1. Сокращение выборности: Наблюдается продолжающаяся тенденция сокращения прямого избрания глав муниципальных образований. Расширение практики назначения глав муниципалитетов из числа депутатов по результатам конкурса, проводимого комиссией, где большинство составляют представители государственной власти, отдаляет граждан от участия в формировании исполнительной власти на местах.
2. Недостаток конституционной гарантированности: Новое законодательство, реализующее принцип единства публичной власти, значительно расширяет дискреционные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в части контроля и даже роспуска органов МСУ. В науке это вызывает опасения, что конституционные нормы де-факто приводят к недостатку гарантированности отдельных институтов МСУ, поскольку контроль может легко трансформироваться в чрезмерное вмешательство.

Таким образом, на фоне декларативного сохранения гарантий МСУ, происходит его фактическая трансформация из автономного института гражданского общества в нижний, интегрированный уровень единой государственной (публичной) системы, что требует от правовой доктрины четкого определения новых границ самостоятельности.

Заключение

Местное самоуправление в Российской Федерации является сложным и динамично развивающимся конституционно-правовым институтом. Его понятие, закрепленное в Конституции РФ (ст. 12, 130) и ФЗ № 131-ФЗ, трактует МСУ как форму самостоятельного осуществления власти народом. Сущностные признаки — организационная обособленность, финансово-экономическая самостоятельность и ограниченная компетенция — служат основой его автономного статуса.

Система гарантий МСУ, включающая судебную защиту (ст. 133 Конституции РФ), компенсацию расходов при передаче полномочий и право на народную правотворческую инициативу (Ст. 26 ФЗ № 131-ФЗ), призвана обеспечить его беспрепятственное функционирование. Однако на практике эти гарантии часто сталкиваются с проблемой дисбаланса полномочий и финансовой обеспеченности.

Ключевым вектором современного развития МСУ является интеграция в единую систему публичной власти, закрепленная поправками 2020 года. Эта интеграция, в свою очередь, привела к острой доктринальной коллизии между принципом единства и принципом самостоятельности.

Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025, вступающий в силу с 2027 года, является практическим воплощением этой трансформации: он упраздняет поселенческий уровень и заменяет концепцию «вопросов местного значения» исчерпывающим перечнем полномочий. Эти изменения свидетельствуют о переходе конституционно-правового положения МСУ на этап глубокой трансформации, где приоритет отдается централизации и управляемости. Дальнейшая доктринальная и законодательная проработка должна быть направлена на сохранение реальной, а не только декларируемой, самостоятельности муниципалитетов в решении локальных вопросов, несмотря на их формальное включение в единую вертикаль публичной власти.

Список использованной литературы

1. Авакьян С.А. Состояние проблемы и перспективы местного самоуправления. М., 2000.
2. Виноградов В.А. Местное самоуправление: проблемы и решения. М.: Российская академия наук, 2002.
3. Комкова Г.Н., Крохина Ю.А., Новоселов В. И. Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов, 2005.
4. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 2001.
5. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. 3-е изд. М.: Юриспруденция, 2002.
6. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РФ ПОСЛЕ ПОПРАВОК В КОНСТИТУЦИЮ-2020 / Степанов М. М., Казанцев К. И. и др. // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 30.10.2025).
7. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ПОСЛЕ ПОПРАВОК В КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2020 ГОДА / Корсун К. И. // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 30.10.2025).
8. Батычко В. Т. Понятие и система гарантий местного самоуправления // AUP.ru. URL: https://aup.ru (дата обращения: 30.10.2025).
9. Местное самоуправление в новых конституционных условиях // Elibrary.ru. URL: https://elibrary.ru (дата обращения: 30.10.2025).
10. Местное самоуправление в Конституции и федеральных законах России: опыт 30-летнего сосуществования // Elibrary.ru. URL: https://elibrary.ru (дата обращения: 30.10.2025).
11. Еремин А. Р. Гарантии реализации местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 30.10.2025).
12. Статья 22. Правовые гарантии органов местного самоуправления (Устав муниципального образования). Гарант. URL: https://garant.ru (дата обращения: 30.10.2025).
13. Гражданский кодекс Российской Федерации часть 2 (ГК РФ ч.2). Ст. 1069. КонсультантПлюс. URL: https://consultant.ru (дата обращения: 30.10.2025).
14. Акимова С. А. Понятие и система гарантий местного самоуправления // CyberLeninka. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 30.10.2025).