Повышение роли консенсусного и управленческого права в деятельности служащих ГМУ РФ: Академический обзор проблем и путей совершенствования

Актуальность трансформации административно-правовой парадигмы

Эволюция государственного и муниципального управления (ГМУ) в Российской Федерации на рубеже XXI века ознаменовалась фундаментальным сдвигом в административно-правовой парадигме. Традиционная, жестко императивная модель, основанная на вертикали власти и подчинении, постепенно уступает место подходу, который делает акцент на публичном благополучии, партнерстве, сотрудничестве и консенсусе. Этот сдвиг отражает общемировую тенденцию, где государственная машина перестает быть исключительно карающим и контролирующим органом, становясь сервисным, ориентированным на удовлетворение потребностей общества институтом.

Актуальность настоящего исследования продиктована необходимостью глубокого осмысления этой трансформации. Принципы консенсуса и управленческой ответственности, проникая в деятельность служащих ГМУ, требуют не только теоретического обоснования, но и детализированного анализа их практического воплощения в актуальной нормативно-правовой базе (НПА) и выявления реальных проблем правоприменения. И что из этого следует? Только детальный анализ позволяет перейти от декларации новых принципов к созданию конкретных механизмов, гарантирующих гражданам эффективность и справедливость взаимодействия с администрацией.

Целью работы является всесторонний академический обзор доктринальных позиций, анализ действующего законодательства, принятого после 2010 года, закрепляющего принципы консенсуса и управленческого права, а также разработка предложений по совершенствованию законодательной базы для повышения их роли в деятельности служащих ГМУ. В ходе исследования будут последовательно проанализированы теоретические основы, практические правовые механизмы (ФЗ № 210, ФЗ № 248), проблемы их реализации (риск-ориентированный подход) и роль инструментов Performance Management (Административные регламенты и KPI) в усилении управленческого права.

Доктринальное осмысление: Соотношение управленческого и консенсусного права

Современная российская административно-правовая доктрина переживает период активного переосмысления. Исторически Административное право рассматривалось как право, регулирующее властные, вертикальные отношения. Однако после 2010 года научные изыскания четко обозначили необходимость его более широкого толкования, выводя его за рамки чисто карательной функции.

Управленческое право: Правовой акт как форма управленческого решения

В российской юриспруденции закрепилась научная позиция, согласно которой Административное право в широком смысле может быть рассмотрено как «управленческое право» — то есть право, созданное для администрации с целью обеспечения эффективного и законного осуществления публичных функций. Видный административист Ю. А. Тихомиров последовательно развивает концепцию, согласно которой Административное право является правом публичного управления.

Управленческое право фокусируется на результате и качестве административной деятельности. Его ключевым институтом остается правовой акт управления. Этот акт выступает одновременно и базовым элементом публичного управления, определяющим юридически значимые последствия, и формой принятия управленческого решения.

Трансформация, о которой идет речь, заключается в том, что управленческое право переходит от задачи простого поддержания порядка к задаче обеспечения публичного благополучия. Как отмечает П. И. Кононов (2017), такое право должно определять правила сбалансированного и безопасного сосуществования, ставя во главу угла защиту прав и свобод человека при осуществлении эффективного управления. Таким образом, управленческое право — это не просто право власти, это право, требующее от служащего ГМУ эффективности, прозрачности и ответственности. Что же принципиально меняется для служащего? Теперь его KPI зависят не от количества изданных приказов, а от реального социального эффекта, который эти приказы приносят.

Принцип консенсуса: Сотрудничество и справедливость во взаимоотношениях с обществом

Термин «консенсусное право» не выделяется в российской доктрине как отдельная отрасль, однако его принципиальное содержание прочно интегрировано в современную концепцию Административного права через принцип сотрудничества (партнерства) и требование справедливости.

Принцип консенсуса означает переход от монологического (властного) принятия решений к диалоговому, где органы ГМУ обязаны учитывать мнение, интересы и законные ожидания граждан и субъектов предпринимательства. В контексте управленческого права это выражается в:

1. Прозрачности и открытости процедур: Минимизация бюрократических барьеров (например, через цифровизацию).
2. Профилактике вместо наказания: Признание контролируемого лица партнером, а не потенциальным нарушителем.
3. Обеспечении справедливости: Требование пропорциональности мер административной ответственности и учета добросовестности субъекта.

Необходимость учета мнения граждан и всего общества, например, при выработке правовых основ противодействия коррупции, является прямым доктринальным подтверждением значимости принципов консенсуса и социального партнерства в деятельности служащих ГМУ.

Законодательное закрепление принципов консенсуса в деятельности служащих ГМУ (Актуализация после 2010 г.)

Ключевым индикатором трансформации административно-правовой парадигмы являются федеральные законы, принятые после 2010 года. Именно они заложили правовую основу для перехода к консенсусной и риск-ориентированной модели. В этом контексте проблемы практической реализации таких процедур приобретают особую остроту.

ФЗ № 210-ФЗ: Межведомственное информационное взаимодействие (СМЭВ)

Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» стал одним из первых и наиболее значимых правовых актов, направленных на консенсусное взаимодействие с заявителем.

Главное новшество закона, воплощающее принцип консенсуса, — это запрет на требование от заявителя документов и информации, которые уже находятся в распоряжении других государственных или муниципальных органов. Этот механизм реализуется через Систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).

СМЭВ — это не просто техническое решение, это правовой инструмент, который радикально меняет роль служащего. Служащий теперь обязан сам, через СМЭВ, запросить необходимые сведения, минимизируя административную нагрузку на гражданина. Это прямое проявление принципа «одного окна» и консенсуса, поскольку государство берет на себя бремя сбора информации, основанное на доверии к заявителю.

Для иллюстрации эффективности этого механизма, который снижает административные барьеры и повышает доверие, можно привести статистические данные: по состоянию на сентябрь 2014 года через систему СМЭВ было запрошено более 42 миллионов межведомственных сведений (из них 11 млн региональных и 31 млн федеральных). Этот факт демонстрирует, что заложенный в 210-ФЗ механизм стал активно используемой, а следовательно, эффективной практикой консенсусного управления.

ФЗ № 248-ФЗ: Риск-ориентированный подход и приоритет профилактики нарушений

Если ФЗ № 210-ФЗ регулирует сферу услуг, то Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» трансформировал сферу административного надзора, внедрив риск-ориентированный подход. Это ключевое проявление консенсусной модели в контрольной деятельности.

Суть консенсуса здесь заключается в переходе от тотального контроля (презумпции виновности) к приоритету профилактики нарушений (презумпции добросовестности). Органы контроля обязаны концентрировать свои ограниченные ресурсы только на тех объектах, которые представляют наибольший риск причинения вреда. Почему это важно для гражданина? Потому что его добросовестность теперь подтверждается не отсутствием наказания, а минимальным административным давлением.

Внедрение риск-ориентированного подхода является прямым механизмом снижения административного давления. Статистика подтверждает этот тезис: в 2021 году, после вступления в силу ФЗ № 248-ФЗ, количество контрольных (надзорных) мероприятий сократилось в 1,7 раза по сравнению с 2019 годом (с 1,5 млн до 882 тыс. проверок).

ФЗ № 248-ФЗ устанавливает семь обязательных видов профилактических мероприятий (например, профилактический визит, консультирование), которые прямо направлены на диалог и сотрудничество с контролируемым лицом. Более того, закон устанавливает основы системы оценки и управления рисками, разделяя объекты контроля на шесть категорий риска (чрезвычайно высокий, высокий, значительный, средний, умеренный, низкий), что является ключевым элементом современного управленческого права, ориентированного на результат — минимизацию вреда.

Проблемы практической реализации консенсусных и управленческих процедур

Несмотря на прогрессивное законодательное закрепление, внедрение консенсусных и риск-ориентированных процедур на практике сталкивается с серьезными системными проблемами, которые могут девальвировать их изначальный позитивный эффект.

Несовершенство критериев риска и унификация понятийного аппарата

Одной из наиболее острых проблем реализации риск-ориентированного подхода, как элемента консенсусного управления, является некачественная разработка критериев отнесения объектов контроля к различным категориям риска.

Согласно ФЗ № 248-ФЗ, критерии риска, определяемые положениями о виде контроля, должны учитывать не только потенциальную тяжесть и вероятность вреда, но и добросовестность контролируемых лиц. Однако на практике часто наблюдается формальный подход:

Категория риска	Принцип управленческого права	Практическая проблема
Чрезвычайно высокий / Высокий	Максимальная концентрация ресурсов	Формальное отнесение, не учитывающее внутренние системы контроля объекта.
Средний / Умеренный	Сбалансированный контроль	Недостаточное закрепление показателей добросовестности в подзаконных актах.
Низкий	Минимальное административное давление	Отсутствие четких, единых методик оценки добросовестности, что приводит к субъективизму.

Если критерии разработаны некачественно, итоговая оценка не отражает реальное положение дел, что подрывает принцип справедливости и консенсуса. Добросовестное лицо может быть необоснованно отнесено к высокой категории, а недобросовестное, наоборот, избежать внимания.

Кроме того, проблемой остается отсутствие унификации понятийного аппарата в сфере государственного и муниципального контроля. Разночтения в терминологии между ФЗ № 248, КоАП РФ и отраслевыми законами создают правовые барьеры, осложняют внедрение единообразного риск-ориентированного подхода и затрудняют соотнесение контрольно-надзорной деятельности с производством по делам об административных правонарушениях. Разве не должна идеальная правовая система обеспечивать абсолютную понятийную ясность, чтобы недобросовестность исключалась уже на этапе интерпретации норм?

Чрезмерная усложненность процедуры снижения административного давления

Консенсусная модель предполагает, что контролируемое лицо, демонстрирующее добросовестность, должно иметь возможность снизить для себя интенсивность контроля.

ФЗ № 248-ФЗ предусматривает, что объект, которому не присвоена категория, автоматически считается объектом низкого риска, и плановые проверки в отношении него не проводятся. Это является позитивным шагом.

Однако, если контролируемому лицу уже присвоена более высокая категория, и оно полагает, что она не соответствует реальному положению дел, оно вынуждено подавать заявление об изменении категории риска. Эта процедура часто остается чрезмерно усложненной и забюрократизированной, требуя сбора дополнительной документации и прохождения длительных административных этапов.

На практике это приводит к тому, что малое и среднее предпринимательство, являющееся ключевым бенефициаром консенсусной модели, не использует этот правовой инструмент в полной мере из-за высоких транзакционных издержек. Усложненная процедура де-факто уменьшает практическую ценность всего риск-ориентированного подхода и снижает доверие к государственным органам. Сюда же можно отнести проблему оценки эффективности самого служащего.

Механизмы усиления управленческого права: Регламентация и оценка эффективности

Управленческое право, ориентированное на результат и ответственность служащих, не может эффективно функционировать без четких, прозрачных и измеряемых механизмов контроля качества деятельности. Ключевыми инструментами здесь выступают административные регламенты и система оценки эффективности (KPI).

Актуальная роль Административных регламентов (Постановление № 1228, 2021)

Административные регламенты (АРы) — это ключевой инструмент административной реформы, цель которого — формализовать и стандартизировать процесс исполнения государственных функций и предоставления публичных услуг. В контексте управленческого права АРы играют роль «дорожной карты» для служащего и «правового гаранта» для гражданина.

С 2021 года порядок разработки и утверждения АРов регулируется Постановлением Правительства РФ от 20.07.2021 № 1228, которое заменило ранее действовавшие акты. Новое регулирование усиливает требования к прозрачности и качеству регламентов.

АРы, будучи правовыми актами управления, повышают качество управленческого права, поскольку они устанавливают:

1. Четкие сроки: Максимально допустимое время на каждую административную процедуру.
2. Исчерпывающий перечень документов: Запрет на требование дополнительных сведений, не указанных в регламенте.
3. Порядок обжалования: Прозрачные механизмы защиты прав заявителя.

Критически важно, что АРы должны содержать указание об ответственности должностных лиц за несоблюдение их требований при выполнении административных процедур. Таким образом, регламент выступает прямым механизмом повышения персональной ответственности служащих, переводя абстрактные нормы управленческого права в плоскость конкретных, измеряемых действий.

Оценка эффективности (KPI): Повышение персональной ответственности служащих

Проблема оценки эффективности деятельности государственных служащих является приоритетом государственной политики, поскольку именно социальная эффективность (уровень и качество жизни граждан) является главным показателем успешности всего государственного управления.

Внедрение системы ключевых показателей эффективности (KPI — Key Performance Indicators) является прямым механизмом реализации управленческого права как права, ориентированного на результат (Performance Management). Если раньше служащий отвечал преимущественно за законность процесса, то теперь он отвечает за результат своей деятельности.

Разработка критериев и показателей оценки эффективности служебной деятельности направлена на совершенствование системы стимулирования и является критически важной для повышения персональной ответственности.

В должностных регламентах служащих (например, на примере Приказа Счетной палаты РФ) закрепляются конкретные KPI, которые переводят управленческое право в практическую плоскость. Среди них выделяют:

Группа показателей	Пример KPI	Связь с управленческим правом
Компетентность и качество	Профессиональная компетентность, качество подготовленных служебных документов.	Требование высокой профессиональной отдачи и минимизация ошибок в правовых актах управления.
Своевременность	Своевременность и оперативность выполнения поручений.	Обеспечение соблюдения сроков, установленных административными регламентами.
Организация работы	Способность четко организовывать и планировать работу.	Эффективное использование ресурсов, предсказуемость действий администрации.

Внедрение и строгое применение KPI позволяет связать оплату труда, стимулирующие выплаты и карьерный рост служащего с реальным, измеряемым вкладом в достижение публичного благополучия. Это обеспечивает объективность и стимулирует служащих к ориентации на потребителя государственных услуг, тем самым усиливая принципы консенсуса через механизм управленческого права.

Заключение: Выводы и предложения по совершенствованию законодательной базы

Современная деятельность служащих органов государственного и муниципального управления Российской Федерации характеризуется поступательным, хотя и не лишенным сложностей, переходом от жестко императивной модели к парадигме управленческого права, ориентированного на результат, и консенсусного права, основанного на сотрудничестве и публичном благополучии.

Ключевые выводы исследования:

1. Доктринальное подтверждение трансформации: Современная юриспруденция рассматривает Административное право как управленческое право, требующее эффективности, и интегрирует в него принципы консенсуса, выраженные через сотрудничество (ФЗ № 210-ФЗ) и приоритет профилактики (ФЗ № 248-ФЗ).
2. Законодательные основы консенсуса: ФЗ № 210-ФЗ через СМЭВ (42 млн запросов на 2014 г.) и ФЗ № 248-ФЗ через риск-ориентированный подход (сокращение проверок в 1,7 раза в 2021 г.) являются актуальными правовыми механизмами, успешно снижающими административное давление и реализующими консенсусную модель.
3. Проблемы реализации: Эффективность консенсусной модели сдерживается некачественной разработкой критериев риска, которые недостаточно учитывают добросовестность контролируемых лиц, а также чрезмерной усложненностью процедур, позволяющих добросовестному субъекту снизить административное давление.
4. Усиление управленческого права: Административные регламенты (обновленные Постановлением № 1228 от 2021 г.) и внедрение систем KPI выступают ключевыми инструментами, которые переводят управленческое право из теоретической плоскости в измеряемую практику Performance Management, повышая персональную ответственность служащих за своевременность и качество услуг.

Предложения по совершенствованию законодательной базы и практики:

1. Унификация и детализация критериев риска: Необходимо разработать и утвердить на уровне Правительства РФ единые, обязательные для всех видов контроля методологические рекомендации по разработке критериев риска. Эти рекомендации должны прямо закреплять четкие, проверяемые показатели добросовестности контролируемого лица (например, наличие внутренних систем контроля, отсутствие нарушений за последние 3 года) как обязательный фактор, влияющий на снижение категории риска.
2. Упрощение консенсусных процедур: Требуется радикально упростить процедуру подачи и рассмотрения заявления контролируемого лица об изменении категории риска. Необходимо внедрить принцип декларативного изменения категории риска для субъектов с минимальным уровнем вреда, которые могут в заявительном порядке подтвердить выполнение требований добросовестности, с последующей выборочной проверкой достоверности сведений.
3. Интеграция KPI в Административные регламенты: Следует законодательно закрепить требование об обязательной интеграции измеримых показателей эффективности (KPI) для должностных лиц, ответственных за исполнение конкретных административных процедур, непосредственно в текст Административных регламентов, утверждаемых Постановлением № 1228. Это позволит осуществлять более точечный контроль за соблюдением принципов управленческого права.

Дальнейшее повышение роли консенсусного и управленческого права в деятельности служащих ГМУ требует не только принятия новых, но и систематической, критической ревизии действующих правовых актов и административных практик с целью устранения бюрократических барьеров и обеспечения безусловного приоритета публичного благополучия.

Список использованной литературы

1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая, вторая, третья и четвертая : федер. закон от 30.11.1994 N 51-ФЗ (с изм. и доп. на 17.07.2009).
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (с изм. и доп. на 07.05.2009).
3. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации : федер. закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358752/ (дата обращения: 22.10.2025).
4. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» : постановление Правительства РФ от 15.04.2009 N 322.
5. О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг : постановление Правительства РФ от 29.04.2011 // КонсультантПлюс. URL: https://docs.cntd.ru/document/902279184 (дата обращения: 22.10.2025).
6. Административная реформа в России : научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М. : ИНФРА-М, 2006.
7. Административные реформы в России. История и современность / под ред. Р. Н. Байгузина. М. : Российская политическая энциклопедия, 2006. 648 с.
8. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления. М. : Омега-Л, 2006. 584 с.
9. Барциц, И. Н. Модернизация государственного управления России в условиях административной реформы. М., 2009. 72 с.
10. Бахрах, Д. Н. Совершенствовать правовые формы защиты прав граждан от административного произвола // Судебная защита прав граждан в ее наиболее эффективных формах : материалы науч.-практ. конф. (24 декабря 2002 г., Екатеринбург). Екатеринбург, 2003. С. 9-10.
11. Бельский, К. С., Елисеев, А. П., Кучеров, И. И. Полицейское право как подотрасль административного права // Государство и право. 2001. № 12. С. 45-53.
12. Борискин, В. В., Поликарпова, Н. М., Тихомиров, С. Г. Государственное управление, государственная служба и их документационное обеспечение. М. : Проспект, 2005. 413 с.
13. Верховенство закона и права человека. URL: https://raa.ru/upload/iblock/28a/3429813f8b00511082594e9ab4e14f6b.pdf (дата обращения: 22.10.2025).
14. Государственная служба. Сборник нормативных актов. М. : АСТ-Пресс, 2005. 519 с.
15. Изменения, которые вносятся в Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_56372/ (дата обращения: 22.10.2025).
16. Игнатов, В. Г. Государственное и муниципальное управление. М., 2007. 480 с.
17. Князев, С. Д. Принципы административного права Российской Федерации: Отраслевой формат и юридическое значение // Государство и право. 2006. № 10. С. 39.
18. Князев, С. Д. Современные принципы административного права России: Понятие, значение, виды // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2. С. 74-87.
19. Конституционные основы административной ответственности // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_141692/ (дата обращения: 22.10.2025).
20. Лебедев, В. М. Выступление на конференции, посвященной десятилетию Конституции РФ // Конституция Российской Федерации: Стабильность и развитие общества / отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2004. С. 25.
21. Мирошниченко, Е. В. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития // Законодательство. 2005. № 4.
22. Одинцов, А. А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность. М., 2007. 416 с.
23. О соотношении акта управления и закона в новых реалиях. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-sootnoshenii-akta-upravleniya-i-zakona-v-novyh-realiyah (дата обращения: 22.10.2025).
24. Оценки эффективности деятельности органов государственной власти в РФ: состояние, проблемы и пути решения. URL: https://moluch.ru/archive/229/53239/ (дата обращения: 22.10.2025).
25. Павлушина, А. А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. № 6. С. 76-84.
26. Подсумкова, А. А., Наумов, С. Основы организации муниципального управления. М., 2009. 385 с.
27. Полномочия органов местного самоуправления в Российской Федерации /М. Шамсутдинова// Правосудие в Поволжье. 2009. № 3-4.
28. Применение риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности. URL: https://moluch.ru/archive/472/103738/ (дата обращения: 22.10.2025).
29. Проблема оценки эффективности деятельности государственных служащих в современных условиях. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problema-otsenki-effektivnosti-deyatelnosti-gosudarstvennyh-sluzhaschih-v-sovremennyh-usloviyah (дата обращения: 22.10.2025).
30. Проблемы развития государственного контроля и надзора в контексте реформы законодательства. URL: https://omsu.ru/fileadmin/obrazovanie/nauka/izdaniya/pravo/p_2020_4_94-101.pdf (дата обращения: 22.10.2025).
31. Риск-ориентированный подход при осуществлении контрольно-надзорной деятельности: теоретическое обоснование и проблемы применения. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/risk-orientirovannyy-podhod-pri-osuschestvlenii-kontrolno-nadzornoy-deyatelnosti-teoreticheskoe-obosnovanie-i-problemy-primeneniya (дата обращения: 22.10.2025).
32. Риск-ориентированный подход: приоритет реформы госконтроля // Гарант. URL: https://www.garant.ru/columns/5277/ (дата обращения: 22.10.2025).
33. Система государственного и муниципального управления : учебник / под общ. ред. Г. В. Атаманчука. М. : Изд-во РАГС, 2005. 488 с.
34. Система муниципального управления : учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 4-е изд. СПб. : Питер, 2008. 512 с.
35. Статья 7. Требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственных и муниципальных услуг (ФЗ-210) // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103063/ (дата обращения: 22.10.2025).
36. Эффективность государственного и муниципального управления: понятие, оценка, показатели, критерии, проблемы. URL: https://www.ranepa.ru/press-tsentr/news/effektivnost-gosudarstvennogo-i-munitsipalnogo-upravleniya-ponyatie-otsenka-pokazateli-kriterii-problemy-ekonomicheskaya-i-sotsialnaya/ (дата обращения: 22.10.2025).