Актуальность исследования конституционно-правового статуса и порядка формирования Правительства Российской Федерации обусловлена коренными преобразованиями в системе федеральных органов государственной власти, внесенными поправками к Конституции РФ в 2020 году. Эти новеллы не просто уточнили процедурные моменты, но и концептуально переформатировали баланс исполнительной власти, закрепив за Президентом РФ функции общего руководства, что напрямую повлияло на порядок назначения ключевых должностных лиц и механизм ответственности Правительства.
Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, связанные с формированием и функционированием Правительства РФ. Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие статус, состав, порядок формирования и основания прекращения полномочий Правительства РФ, а также доктринальные толкования этих норм.
Структура работы построена на последовательном анализе: от определения статуса Правительства в рамках обновленной системы до детального рассмотрения многоступенчатой процедуры его формирования, завершаясь анализом правовых механизмов прекращения полномочий и дискуссионных вопросов, связанных с конституционным дуализмом власти.
Ключевые термины
Для обеспечения методологической корректности необходимо дать точные юридические определения ключевых понятий, используемых в Федеральном конституционном законе от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»:
- Правительство Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий исполнительную власть Российской Федерации (ст. 1 ФКЗ «О Правительстве РФ»).
- Отставка — прекращение полномочий Правительства РФ или отдельного члена Правительства по инициативе самого Правительства/члена Правительства, принимаемое или отклоняемое Президентом РФ (ч. 4.1 ст. 117 Конституции РФ).
- Сложение полномочий — обязательное прекращение полномочий Правительства РФ перед вновь избранным Президентом РФ, оформляемое распоряжением Правительства в день его вступления в должность (ст. 34 ФКЗ «О Правительстве РФ»).
Конституционно-правовые основы и статус Правительства РФ
Ключевой тезис: Раскрыть Правительство РФ как федеральный орган исполнительной власти, действующий под общим руководством Президента РФ.
Конституционное правовое положение Правительства РФ качественно изменилось после конституционной реформы 2020 года. Правительство, согласно части 1 статьи 110 Конституции РФ, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Однако ФКЗ «О Правительстве РФ» прямо указывает, что исполнительная власть Российской Федерации осуществляется Правительством РФ наряду с иными федеральными органами исполнительной власти, но под общим руководством Президента Российской Федерации (ч. 1 ст. 1 ФКЗ). Это положение закрепляет доминирующую роль главы государства в системе исполнительной ветви власти, что имеет прямые юридические и политические последствия для всех механизмов ответственности и взаимодействия внутри ветви власти.
Правовая база деятельности
Деятельность Правительства РФ строго регламентируется и основывается на иерархии нормативно-правовых актов. Основными источниками являются:
- Конституция Российской Федерации (в актуальной редакции с поправками 2020 года), которая определяет место Правительства в системе разделения властей, его основные полномочия, порядок формирования и ответственность.
- Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который детально регулирует его состав, компетенцию, порядок деятельности, а также механизмы прекращения полномочий.
Акты, издаваемые Правительством РФ (постановления и распоряжения), обладают обязательной силой на всей территории России. Однако их подчиненное положение по отношению к актам Президента РФ подчеркивается правом главы государства отменять постановления и распоряжения Правительства, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч. 9 ст. 5 ФКЗ «О Правительстве РФ»).
Принцип дуализма исполнительной власти и место Правительства в системе федеральных органов
Конституционная реформа 2020 года усилила тенденцию к конституционному дуализму исполнительной власти, который проявляется в том, что фактически исполнительная власть разделена между Президентом РФ (который осуществляет общее руководство) и Правительством РФ (которое осуществляет исполнительную власть). Разве не является этот дуализм ключевым фактором, определяющим все дальнейшие особенности механизма формирования и ответственности Кабинета министров?
| Критерий | До конституционной реформы (До 2020) | После конституционной реформы (С 2020) |
|---|---|---|
| Положение Президента | Глава государства, не входящий в систему исполнительной власти. | Глава государства, осуществляющий общее руководство исполнительной властью. |
| Право отмены актов | Президент отменял акты Правительства. | Право сохраняется (ч. 9 ст. 5 ФКЗ), что подчеркивает доминирующее положение. |
| Назначение министров | По представлению Председателя Правительства. | Разделено на «силовой» и «несиловой» блоки, с прямым участием Президента и СФ/ГД. |
Закрепление в ФКЗ положения об «общем руководстве» Президента РФ над исполнительной властью, по мнению ряда доктринальных источников, формализовало ранее сложившееся фактическое положение, но при этом юридически оформило доминирование главы государства в сфере управления.
Детализированный механизм формирования Правительства РФ после 2020 года
Формирование Правительства РФ представляет собой сложный многоступенчатый процесс, в котором задействованы Президент РФ, Государственная Дума и, применительно к некоторым должностным лицам, Совет Федерации. Этот механизм является прямым следствием конституционного дуализма и нацелен на повышение политической ответственности законодательной власти за состав Правительства.
Порядок утверждения Председателя Правительства РФ
Процедура утверждения Председателя Правительства РФ регулируется статьей 111 Конституции РФ и статьей 7 ФКЗ «О Правительстве РФ».
Процесс начинается с Президента РФ, который вносит представление по кандидатуре Председателя Правительства в Государственную Думу. Сроки внесения строго регламентированы:
- Не позднее двухнедельного срока (14 дней) после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ.
- В течение недели (7 дней) со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой или освобождения Президентом РФ от должности/отставки Председателя Правительства РФ.
Государственная Дума, в свою очередь, обязана рассмотреть представленную кандидатуру в течение недели со дня ее внесения.
Для принятия решения об утверждении кандидатуры Председателя Правительства РФ требуется большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (то есть, абсолютное большинство, не менее 226 голосов).
Последствия троекратного отклонения:
Если Государственная Дума трижды отклоняет представленные Президентом кандидатуры, Президент РФ получает право назначить Председателя Правительства РФ самостоятельно, без утверждения Государственной Думой. В этом случае Президент РФ одновременно вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ). Этот механизм является важнейшим конституционным рычагом, обеспечивающим эффективность процесса формирования исполнительной власти, поскольку фактически ставит парламент перед выбором: утвердить или быть распущенным.
Особенности назначения заместителей и федеральных министров: Проявление дуализма
После утверждения и назначения Председателя Правительства РФ он в течение не позднее недельного срока представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. После этого начинается процедура назначения членов Правительства, которая наиболее ярко демонстрирует принцип дуализма исполнительной власти.
Процедура разделена на два блока:
1. Назначение «Силового блока» (Консультации с Советом Федерации)
Президент РФ самостоятельно назначает и освобождает от должности федеральных министров, курирующих сферы, критически важные для безопасности и суверенитета государства, но делает это после проведения консультаций с Советом Федерации (п. «д.1» ст. 83 Конституции РФ, п. 1 ч. 1 ст. 10 ФКЗ «О Правительстве РФ»).
К этим сферам относятся: оборона, безопасность государства, внутренние дела, юстиция, иностранные дела, предотвращение чрезвычайных ситуаций и общественная безопасность. Совет Федерации обязан проинформировать Президента РФ о результатах рассмотрения кандидатур в течение недельного срока. Решение Совета Федерации носит консультативный характер и не препятствует окончательному решению Президента.
2. Назначение «Несилового блока» (Утверждение Государственной Думой)
Президент РФ назначает (и освобождает от должности) всех иных заместителей Председателя Правительства и федеральных министров только после утверждения их кандидатур Государственной Думой (п. «д» ст. 83 Конституции РФ, п. 2 ч. 1 ст. 10 ФКЗ «О Правительстве РФ»).
Председатель Правительства РФ представляет Государственной Думе кандидатуры «несиловых» министров и заместителей в течение двух недель со дня своего назначения. Государственная Дума рассматривает эти кандидатуры также в течение недели со дня их представления.
Последствия троекратного отклонения:
Если Государственная Дума трижды отклоняет представленные Председателем Правительства кандидатуры заместителей или федеральных министров, Президент РФ вправе назначить их из числа представленных кандидатур, таким образом, обходя требование утверждения (ч. 4 ст. 112 Конституции РФ).
| Должность | Субъект представления | Субъект утверждения/согласования | Срок рассмотрения |
|---|---|---|---|
| Председатель Правительства | Президент РФ | Государственная Дума (утверждение) | 7 дней |
| «Силовые» министры | Президент РФ | Совет Федерации (консультации) | 7 дней |
| Иные Заместители/Министры | Председатель Правительства | Государственная Дума (утверждение) | 7 дней |
Правовой механизм и основания прекращения полномочий Правительства РФ
Прекращение полномочий Правительства РФ является сложным правовым механизмом, отражающим принципы его ответственности как перед главой государства, так и перед Федеральным Собранием. Основания прекращения полномочий делятся на безусловные (сложение полномочий) и связанные с политической ответственностью (отставка, недоверие, отказ в доверии).
Сложение полномочий и отставка по инициативе Правительства/Члена Правительства
Сложение полномочий является конституционно закрепленной обязанностью Правительства и происходит автоматически: Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ (ст. 34 ФКЗ «О Правительстве РФ»). Это решение оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ. Это обеспечивает преемственность власти при сохранении права нового Президента на формирование собственного кабинета.
Отставка по инициативе Правительства (ч. 4.1 ст. 117 Конституции РФ): Правительство РФ, Председатель Правительства, Заместитель Председателя или федеральный министр вправе подать заявление об отставке. Решение об отставке принимает или отклоняет исключительно Президент РФ. Право Президента отклонить отставку является важным элементом его контроля и стабилизации работы исполнительной власти.
Прекращение полномочий в связи с ответственностью перед Государственной Думой
Механизмы политической ответственности Правительства перед Государственной Думой являются одними из наиболее значимых демократических рычагов, хотя их реализация осложнена конституционным превосходством Президента.
Детальный анализ процедуры выражения недоверия
Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ. Постановление о недоверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (то есть, не менее 226 голосов) (ч. 1 ст. 35 ФКЗ «О Правительстве РФ»).
Последствия выражения недоверия зависят от того, является ли оно первым или повторным:
- Первое недоверие: Президент РФ вправе либо объявить об отставке Правительства РФ, либо не согласиться с решением Государственной Думы и сохранить Правительство.
- Повторное недоверие: Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ обязан объявить об отставке Правительства РФ либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Это положение является важным элементом парламентского контроля, поскольку ставит Президента перед жестким выбором.
Детальный анализ процедуры отказа в доверии
Процедура отказа в доверии инициируется самим Правительством: Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ.
Если Государственная Дума отказывает в доверии (требуется большинство голосов от общего числа депутатов), Президент РФ в течение семи дней принимает одно из двух решений (ч. 5 ст. 35 ФКЗ «О Правительстве РФ»):
- Объявить об отставке Правительства РФ.
- Распустить Государственную Думу.
Вне зависимости от основания прекращения полномочий (кроме отставки по собственному желанию с немедленным прекращением работы), Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства. Это гарантирует непрерывность исполнительной власти.
Доктринальные проблемы и конституционный дуализм исполнительной власти: Спорные вопросы
Конституционная реформа 2020 года, изменившая статус Правительства и процедуры его формирования, породила ряд острых дискуссий в российской правовой доктрине.
«Утверждение» против «Согласия»: Доктринальный спор о юридическом смысле
До поправок 2020 года Конституция РФ предусматривала, что Президент РФ назначал Председателя Правительства с согласия Государственной Думы (ст. 111). Новая редакция устанавливает, что Президент назначает Председателя после утверждения его кандидатуры Государственной Думой.
Ряд исследователей, среди которых О. А. Румянцев, отмечают, что с точки зрения существенной правовой разницы между терминами «согласие» и «утверждение» нет. Оба термина подразумевают, что Президент не может назначить Председателя без положительного волеизъявления парламента. Однако переход к термину «утверждение» призван подчеркнуть и повысить политическую ответственность Государственной Думы за персональный состав Правительства, а также акцентировать внимание на контрольной функции законодательного органа. Таким образом, изменение носит скорее политико-правовой, чем чисто юридический характер, что и было главной целью законодателя.
Трансформация власти после 2020 года: Тенденция к «Суперпрезидентской республике»
Ключевой доктринальной проблемой, возникшей после конституционной реформы 2020 года, является вопрос о трансформации всей модели исполнительной власти.
Исследователи, в частности Н. Д. Уколова и Д. А. Шевыров, связывают новеллы 2020 года с явной тенденцией к усилению президентской власти и формированию модели, приближенной к «суперпрезидентской республике». Их аргументация основана на следующих фактах:
- Общее руководство исполнительной властью: Формальное закрепление за Президентом РФ функции общего руководства Правительством (ч. 1 ст. 1 ФКЗ) юридически закрепило его доминирующее положение, фактически превратив Правительство в исполнительный аппарат под контролем главы государства.
- Контроль над «Силовым блоком»: Разделение полномочий по назначению министров усилило президентский контроль над ключевыми ведомствами (оборона, безопасность), исключив их из-под прямого парламентского утверждения и сохранив лишь консультативную роль Совета Федерации.
- Право отмены актов: Сохранение права Президента РФ отменять акты Правительства (ч. 9 ст. 5 ФКЗ) также подтверждает его верховенство в системе исполнительной власти.
Таким образом, несмотря на расширение полномочий Государстве��ной Думы в части утверждения состава Правительства, Президент РФ сохранил и усилил ключевые рычаги влияния, что позволяет доктрине ставить вопрос о существенной централизации исполнительной власти.
Заключение
Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации после реформы 2020 года претерпел значительные изменения, которые нашли свое отражение в обновленной редакции Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 06.11.2020 № 4-ФКЗ.
Правительство РФ остается федеральным органом исполнительной власти, но его деятельность теперь осуществляется под общим руководством Президента Российской Федерации. Этот факт является ключевой новеллой и центральной аналитической призмой, через которую следует рассматривать все механизмы формирования и ответственности Правительства.
Процедура формирования Правительства стала более сложной и многоступенчатой, вовлекая в процесс не только Государственную Думу (утверждение Председателя и «несиловых» министров), но и Совет Федерации (консультации по «силовому блоку»). Строгие процессуальные сроки (14 дней, 7 дней) и требование абсолютного большинства голосов ГД обеспечивают четкость процедуры. В то же время, право Президента РФ назначать Председателя Правительства и «несиловых» министров самостоятельно после троекратного отклонения кандидатур Государственной Думой выступает в качестве конституционного баланса, предотвращающего политический кризис. В конечном итоге, именно этот механизм гарантирует, что даже при глубоком политическом конфликте, формирование исполнительной власти будет завершено в установленные сроки.
Механизмы прекращения полномочий также отражают баланс контроля: безусловное сложение полномочий перед новым Президентом, право главы государства принимать или отклонять отставку, а также механизмы ответственности перед Государственной Думой (недоверие и отказ в доверии), которые, однако, могут привести к роспуску самой Думы.
В доктринальном плане реформа 2020 года закрепила тенденцию к усилению президентской власти, что, по мнению ряда исследователей, смещает конституционный дизайн в сторону «суперпрезидентской республики». Ключевые новеллы (общее руководство Президента, дуализм в назначении министров) качественно изменили систему исполнительной власти, что требует дальнейшего глубокого осмысления в конституционно-правовой науке.
Список использованной литературы
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
- О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 N 4-ФКЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
- Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
- Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 3. Москва, 1980.
- Гогаева А.Л. Вопросы состава Правительства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2.
- Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. Москва: Норма, 2005.
- Прохоров К.В. О необходимости усиления подконтрольности Правительства Федеральному Собранию // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6.
- Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Москва, 2009.
- ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ ДИЗАЙНЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ. ПРАВИТЕЛЬСТВО: СТАТУС, ПОЛНОМОЧИЯ, ФУНКЦИИ [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: [URL отсутствует в исходном тексте, сохраняется формат].
- ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: НОВАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В СВЕТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ 2020 Г. [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: [URL отсутствует в исходном тексте, сохраняется формат].
- История Конституции [Электронный ресурс]. URL: http://www.alrf.ru/_news/alrf/historyconstitution/.
- [Без названия] [Электронный ресурс]. URL: http:// www.kremlin.ru/ appears/ 2008/ 11/ 18/ 2222_type63376type63380_209396.shtml.