Нормотворческая деятельность ЮНЕСКО: природа, процедуры, сферы охвата и значение в современном международном праве

По состоянию на 2023 год, 194 государства ратифицировали Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия, ставшую одним из «флагманских» международно-правовых актов ЮНЕСКО. Эта впечатляющая цифра не просто свидетельствует о широком признании документа, но и красноречиво иллюстрирует возрастающую роль международных организаций в формировании современного международного права. В эпоху глобализации, когда традиционные межгосударственные отношения дополняются и усложняются взаимодействием множества акторов, правотворческая функция таких организаций, как ЮНЕСКО, приобретает особую значимость. Актуальность темы нормотворческой деятельности ЮНЕСКО обусловлена её уникальным мандатом в области образования, науки, культуры и коммуникации, ведь эти сферы являются фундаментальными для устойчивого развития человечества, мира и безопасности. Через свои нормативные акты ЮНЕСКО стремится не только координировать международное сотрудничество, но и устанавливать универсальные стандарты, которые влияют на национальные правовые системы и формируют глобальное этическое пространство. Нельзя не отметить, что именно этот универсальный подход позволяет ей эффективно решать сложнейшие задачи современного мира.

Целью настоящей работы является всестороннее изучение природы, процедур, сферы охвата и значения нормотворческой деятельности ЮНЕСКО в контексте международного права и международных отношений. Мы стремимся не просто описать, но и проанализировать механизмы, вызовы и перспективы этой уникальной функции Организации. Структура работы последовательно раскрывает обозначенные вопросы. Вначале будут рассмотрены теоретические основы международного правотворчества и правовой статус ЮНЕСКО. Далее мы углубимся в институциональные механизмы, определяющие её нормотворческую компетенцию. Отдельное внимание будет уделено классификации форм и сфер правотворчества ЮНЕСКО, с подробными примерами, демонстрирующими широту её воздействия. Последующие разделы посвящены анализу влияния нормативных актов ЮНЕСКО на международное и национальное право, а также изучению механизмов их имплементации и мониторинга. Завершит работу обзор современных вызовов и перспектив развития нормотворческой компетенции Организации.

Теоретические основы и правовой статус ЮНЕСКО в контексте нормотворчества

Природа современного международного права немыслима без активного участия международных организаций, чья деятельность обогащает и усложняет традиционные формы правотворчества. ЮНЕСКО, как специализированное учреждение ООН, занимает в этом процессе особое место, формируя уникальный пласт норм в жизненно важных для человечества областях.

Понятие и сущность международного правотворчества

Международное правотворчество представляет собой сложный, многогранный процесс, направленный на создание, совершенствование, изменение или отмену международно-правовых норм. Это не просто техническая процедура, но результат коллективных усилий субъектов международного права, прежде всего государств. На первом этапе происходит согласование содержания нормы, что требует диалога, компромиссов и выработки общих позиций. На втором этапе каждое государство индивидуально признает эту норму как обязательную для себя, выражая согласие на её применение через ратификацию, принятие, утверждение или присоединение.

Одной из наиболее заметных тенденций в современном международном правотворчестве является усиление роли международных организаций. Этот феномен обусловлен интернационализацией общественных отношений, которые выходят за рамки национальных границ и требуют координированного, наднационального регулирования. Международные организации выступают как платформы для выработки общих решений, инициаторы новых правовых идей и механизмы для их реализации. Их регулирующая функция проявляется в установлении норм и образцов поведения – будь то морального, политического или юридического характера, – призванных формировать поведение участников международных отношений и способствовать стабильности и предсказуемости в глобальной системе. Это способствует глобальной гармонизации, но также поднимает вопрос о степени суверенитета государств в принятии решений.

Право международных организаций и место ЮНЕСКО

Право международных организаций – это самостоятельная отрасль международного публичного права, которая систематизирует принципы и нормы, регулирующие все аспекты существования и деятельности этих уникальных субъектов. Она охватывает вопросы создания организаций, их правового статуса, объёма полномочий, внутренней структуры и внешних взаимоотношений. Важно различать «внешнее» и «внутреннее» право международных организаций. Внешнее право регламентирует их взаимодействие с внешним миром – с государствами, другими международными организациями и иными субъектами международного права. Внутреннее же право, в свою очередь, регулирует внутренние правовые отношения, обеспечивающие функционирование самой организации, включая нормы, касающиеся её нормотворческой деятельности, процедур принятия решений и структуры.

Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) была создана 16 ноября 1945 года, а её Устав, принятый на Лондонской конференции в том же году, вступил в силу 4 ноября 1946 года. Устав ЮНЕСКО, наряду с Соглашением между ООН и ЮНЕСКО 1946 года, чётко определяет её статус как специализированного учреждения Организации Объединенных Наций. Основная цель ЮНЕСКО – содействие укреплению мира и безопасности путём расширения сотрудничества народов в области образования, науки и культуры. Эта миссия реализуется в интересах обеспечения всеобщего уважения справедливости, законности, прав человека и основных свобод, провозглашённых в Уставе ООН.

Специфика участия международных организаций в правотворческой деятельности государств, а также их собственное нормотворчество, регламентируются учредительными документами (как в случае с Уставом ЮНЕСКО) и решениями высших органов организации. Международное сообщество также выработало общие правила, регулирующие договорную правоспособность международных организаций. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года, в статье 5, указывает на её применимость к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации. Более того, Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 года детально определяет механизм заключения международных договоров международными организациями с другими субъектами международного права, подтверждая их полноценную роль в международном правотворчестве.

Институциональные механизмы нормотворческой деятельности ЮНЕСКО

Эффективность любой международной организации напрямую зависит от слаженности её институциональной структуры и чёткости распределения функций. В случае ЮНЕСКО, сложная система руководящих органов и программных секторов специально спроектирована для реализации её широкого мандата, включая ключевую нормативную деятельность. Штаб-квартира ЮНЕСКО, расположенная в Париже, является центром, из которого координируются глобальные усилия по продвижению мира и развития через образование, науку и культуру.

Руководящие органы и их роль

Управление ЮНЕСКО осуществляется двумя основными руководящими органами: Генеральной конференцией и Исполнительным советом.

• Генеральная конференция – это высший руководящий орган ЮНЕСКО, своего рода парламент Организации. Она собирается, как правило, раз в два года и является главным форумом для определения общей политики, программы и бюджета ЮНЕСКО. На Генеральной конференции каждое государство-член обладает одним голосом, что подчёркивает принцип суверенного равенства. Помимо утверждения Программы и бюджета, Генеральная конференция выполняет ряд других важнейших функций: она избирает членов Исполнительного совета, назначает Генерального директора Секретариата и руководителей различных комиссий организации. Кроме того, именно Генеральная конференция принимает среднесрочный план на шестилетний период, который определяет стратегические приоритеты ЮНЕСКО на ближайшие годы. Именно этот орган обладает полномочиями по принятию наиболее значимых нормативных актов – конвенций, рекомендаций и деклараций.
• Исполнительный совет выступает в качестве связующего звена между сессиями Генеральной конференции. Он состоит из 58 представителей государств-членов и собирается, как правило, два раза в год. Его основная задача – подготовка работы Генеральной конференции и контроль за эффективным выполнением её решений. Совет играет критически важную роль в формировании повестки дня, рассмотрении проектов нормативных актов и обеспечении их соответствия стратегическим целям ЮНЕСКО.
• Секретариат является исполнительным органом Организации. Его сотрудники, работающие под руководством Генерального директора, отвечают за практическое осуществление утверждённых программ и решений руководящих органов. Секретариат играет ключевую роль в подготовке документации для нормотворческих процессов, сборе информации, проведении исследований и координации усилий по имплементации принятых норм.

Нормативная функция ЮНЕСКО

ЮНЕСКО выполняет пять основных функций, которые в совокупности обеспечивают её глобальное влияние. Одной из этих функций является нормативная деятельность, которая включает подготовку и принятие международных актов и обязательных к исполнению рекомендаций. Этот аспект деятельности подчёркивает роль ЮНЕСКО не просто как координатора, но и как активного законодателя в своей сфере компетенции.

Помимо нормативной деятельности, к пяти основным функциям ЮНЕСКО относятся:

1. Перспективные исследования: изучение будущих форм образования, науки, культуры и коммуникации, позволяющее предвидеть глобальные тенденции и вызовы.
2. Продвижение, передача и обмен знаниями: осуществляется на основе научных исследований, подготовки и преподавания, способствуя распространению передового опыта и инноваций.
3. Предоставление услуг экспертов государствам-членам: помощь в определении их политики развития и разработке проектов, что обеспечивает практическую реализацию целей ЮНЕСКО на национальном уровне.
4. Обмен специализированной информацией: сбор, систематизация и распространение данных и публикаций, которые являются важным средством поддержания, развития и обмена знаниями, предоставляя специалистам экспертные знания из областей компетенции ЮНЕСКО.

Основные направления деятельности ЮНЕСКО представлены в пяти программных секторах:

• Образование: разработка стандартов в сфере образования, борьба с дискриминацией, продвижение качественного образования для всех.
• Естественные науки: содействие научным исследованиям, устойчивому управлению природными ресурсами, борьбе с изменениями климата.
• Социальные и гуманитарные науки: этические вопросы, права человека, диалог между цивилизациями, борьба с расизмом.
• Культура: охрана культурного и природного наследия, культурное разнообразие, борьба с незаконным оборотом культурных ценностей.
• Коммуникация и информация: свобода выражения мнений, доступ к информации, развитие медиа, этика искусственного интеллекта.

Именно в рамках этих секторов и при взаимодействии всех руководящих органов ЮНЕСКО осуществляется её нормотворческая работа, призванная формировать международно-правовое пространство в наиболее важных для человечества областях.

Формы и сферы правотворчества ЮНЕСКО: от традиций к современности

Нормотворческая деятельность ЮНЕСКО представляет собой динамичный процесс, который адаптируется к меняющимся глобальным вызовам, сохраняя при этом свои фундаментальные принципы. Организация использует разнообразные правовые инструменты, от традиционных конвенций до деклараций, чтобы охватить широкий спектр проблем в своих сферах компетенции. Статья 4 Устава ЮНЕСКО прямо устанавливает, что Организация может давать рекомендации государствам-членам, а также созывать международные и неправительственные конференции, что служит основой для её многообразной нормотворческой практики. Насколько же эффективно эти инструменты справляются с задачами глобального масштаба?

Основные формы нормотворческих актов

ЮНЕСКО применяет несколько основных форм нормативных актов, каждая из которых имеет свою юридическую силу и целевое назначение:

• Конвенции являются международными договорами, которые после ратификации государствами-участниками создают для них юридически обязательные нормы. Это наиболее мощный инструмент международного права, обязывающий государства адаптировать своё национальное законодательство и практику в соответствии с положениями конвенции. Конвенции служат фундаментом для формирования универсальных стандартов и правовых режимов.
• Рекомендации представляют собой акты, которые не имеют обязательной юридической силы в прямом смысле, но призывают государства-члены к определённым действиям. Они формулируют принципы и стандарты, которые, хотя и не являются юридически связующими, обладают значительным моральным и политическим авторитетом, способствуя гармонизации национальных законодательств и практик. Государства призваны учитывать их при разработке собственной политики.
• Декларации – это акты, провозглашающие важные принципы, идеалы и цели. Они обычно не создают прямых юридических обязательств, но играют важнейшую роль в формировании международного общественного мнения, развитии международно-правового сознания и подготовке почвы для будущих конвенций. Декларации часто становятся отправной точкой для дальнейшего нормотворческого процесса.
• Резолюции Генеральной конференции – это инструмент, используемый для регулирования внутренней деятельности организации, утверждения программ и бюджета, а также для принятия решений по процедурным вопросам и выражения позиций по тем или иным проблемам. Некоторые резолюции могут содержать программные положения, имеющие рекомендательный характер для государств-членов.

Ключевые сферы и примеры нормотворчества

Сферы деятельности ЮНЕСКО обширны и постоянно расширяются, отражая глобальные вызовы.

• Образование: С момента своего основания ЮНЕСКО активно формирует международные стандарты в области образования. Знаковой стала Рекомендация об обязательном и всеобщем начальном образовании, принятая в 1948 году, которая заложила основы для развития доступного и качественного образования. В дальнейшем, для борьбы с неравенством, была принята Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (1960 год), призывающая государства-участников искоренять дискриминацию в этой жизненно важной сфере.
• Культура и наследие: Эта область является одной из визитных карточек ЮНЕСКО. В 1952 году была принята Всемирная конвенция об авторском праве, ставшая важным инструментом международной защиты интеллектуальной собственности. Однако, поистине «флагманским» международно-правовым актом ЮНЕСКО является Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года. Этот документ, принятый Генеральной конференцией и ратифицированный 194 государствами, является мощным инструментом для сохранения выдающихся универсальных ценностей. В рамках этой Конвенции формируется знаменитый Список всемирного наследия, который по состоянию на 2023 год включает 1199 объектов в 168 странах мира. Россия также вносит значительный вклад в этот список: 32 российских объекта (21 культурный и 11 природных) признаны шедеврами всемирного наследия. Примером недавнего включения в 2023 году стали Астрономические обсерватории Казанского федерального университета, что подчёркивает актуальность и динамичность работы по Конвенции 1972 года.
• Культурное разнообразие: ЮНЕСКО активно продвигает идею культурного разнообразия как одного из своих приоритетных направлений. Всеобщая декларация ЮНЕСКО о культурном разнообразии, принятая 2 ноября 2001 года, провозглашает, что культурное разнообразие необходимо для человечества как источник обменов, новаторства и творчества, и является общим достоянием человечества. В продолжение этой идеи, в 2005 году была принята Конвенция об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения, которая регулирует политику и меры государств-участников в этой сфере. ЮНЕСКО активно проводит нормотворческую работу по привлечению внимания общественности и укреплению потенциалов в областях, затрагиваемых Декларацией о культурном разнообразии. Особое внимание уделяется также защите наследия в условиях конфликтов: в 2003 году Генеральная конференция ЮНЕСКО приняла ��екларацию, касающуюся преднамеренного разрушения культурного наследия, подчёркивающую, что культурное наследие является важным компонентом культурной самобытности и социальной сплочённости, а его преднамеренное разрушение может иметь неблагоприятные последствия для человеческого достоинства и прав человека.
• Права человека и социальные вопросы: ЮНЕСКО также активно участвует в формировании правовых норм, касающихся прав человека и социальных вопросов. В 1978 году Организация приняла Декларацию о расе и расовых предрассудках, направленную на борьбу с дискриминацией и продвижение равенства.
• Новые вызовы и устойчивое развитие: В ответ на стремительное развитие технологий и глобальные вызовы, ЮНЕСКО расширяет свою нормотворческую деятельность. В 2021 году Генеральная конференция ЮНЕСКО приняла знаковую «Рекомендацию по этике искусственного интеллекта». Этот документ стал первой глобальной нормативной базой в данной области, призванной закрепить базовые принципы и методологические основы для преодоления этических вызовов, связанных с ИИ. Устойчивое развитие также является одной из приоритетных нормотворческих задач ЮНЕСКО. Организация вносит существенный вклад в достижение Целей устойчивого развития (ЦУР), определённых в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 2015 году. Особое внимание уделяется ЦУР 4 «Образование-2030». Культура рассматривается ЮНЕСКО как ключевой фактор устойчивого развития, способствующий безопасности и устойчивости городов, экономическому росту, достойной работе, сокращению неравенства, защите окружающей среды, поощрению гендерного равенства и построению миролюбивых обществ. Нормотворчество ЮНЕСКО предлагает правовые механизмы достижения прогресса в сфере инклюзивного и качественного образования; охраны культурного наследия и борьбы с незаконным оборотом культурных ценностей; свободы выражения мнений и доступа к информации и знаниям; поощрения гендерного равенства.

Перечень этих актов и сфер демонстрирует не только широту мандата ЮНЕСКО, но и её адаптивность, способность реагировать на новые глобальные вызовы, формируя международно-правовые рамки для их решения.

Влияние нормотворчества ЮНЕСКО на международное и национальное право

Нормотворческая деятельность ЮНЕСКО выходит далеко за рамки формального создания правовых актов. Она оказывает глубокое и многогранное влияние как на развитие международного права, так и на формирование национального законодательства государств-членов. Это влияние реализуется через механизмы расширения компетенции организации, формирования универсальных стандартов и активного содействия имплементации норм на внутригосударственном уровне.

Расширение компетенции и формирование международно-правовых стандартов

Иногда функциональное развитие международных организаций опережает букву их учредительных документов. Именно так произошло с ЮНЕСКО: её функции и полномочия были значительно расширены в связи с принятием ряда международно-правовых актов в сфере культуры, хотя это расширение не всегда прямо отражено в Уставе ЮНЕСКО. Ярким примером такого расширения является принятие Конвенции об охране нематериального культурного наследия (2003 г.). Этот документ стал мощным инструментом для сохранения культурного разнообразия, хотя изначально мандат ЮНЕСКО был более сфокусирован на материальном наследии. Конвенция 2003 года не только расширила объект защиты, но и побудила государства-участников разработать новые правовые и организационные механизмы для идентификации, сохранения и популяризации нематериальных форм культурного самовыражения.

ЮНЕСКО также играет важную роль в предоставлении технической или иной помощи государствам с целью организации защиты культурных ценностей, что предусмотрено, например, статьёй 23 Гаагской Конвенции о защите культурных ценностей в случае вооружённого конфликта 1954 г. Это свидетельствует о её практическом влиянии на реализацию международно-правовых норм.

Кроме того, ЮНЕСКО формирует универсальные этические принципы, которые, хотя и могут быть выражены в рекомендательной форме, фактически закладывают основу для нового правового регулирования. «Рекомендация по этике искусственного интеллекта», принятая единогласно 193 государствами-членами ЮНЕСКО в ноябре 2021 года, служит прекрасным примером. Она стала первой глобальной нормативной базой в этой области и является основополагающей, способной использоваться для формирования базовых этических принципов в отрасли или на конкретном промышленном предприятии. Этот акт демонстрирует, как ЮНЕСКО, опережая национальное законодательство, создаёт этические и методологические рамки для регулирования новейших технологий. Это подчёркивает способность организации предвидеть будущие вызовы и формировать ответы на них на опережение.

Влияние на национальное законодательство и практику

Одним из наиболее существенных аспектов влияния нормотворчества ЮНЕСКО является его воздействие на национальные правовые системы. Организация активно способствует интеграции международных норм в законодательство государств-членов.

Например, в течение последних 20 лет ЮНЕСКО активно помогает государствам-участникам интегрировать нормы и принципы Конвенции об охране нематериального культурного наследия (2003 г.) в национальное законодательство. Это включает не только создание правовой базы для его охраны, но и разработку образовательных и экономических программ, направленных на его сохранение и популяризацию.

Аналогичным образом, ЮНЕСКО активно поддерживает государства-члены в реализации Рекомендации по этике искусственного интеллекта на национальном уровне. Организация требует регулярной отчётности о достигнутом прогрессе и практиках, что стимулирует государства к активным действиям. Показательным примером является международная конференция «Национальный опыт в реализации Рекомендации ЮНЕСКО по этике искусственного интеллекта», состоявшаяся в МГИМО в октябре 2023 года. На ней обсуждались подходы к регулированию ИИ и созданию этических рамок, демонстрируя живой процесс адаптации глобальных рекомендаций на национальном уровне.

При этом важно подчеркнуть, что охрана всеобщего культурного и природного наследия, как это закреплено в Конвенции 1972 года, является долгом всего международного сообщества. Однако это осуществляется при полном уважении суверенитета государств, на территории которых находится наследие. Государства-стороны обязуются оказывать содействие в выявлении, охране, сохранении и популяризации культурного и природного наследия, что обязывает их принимать соответствующее национальное законодательство и создавать институциональные механизмы. Влияние нормотворческой деятельности ЮНЕСКО также способствует устойчивому развитию как универсальной программы действий. Организация обеспечивает руководство и координацию усилий по осуществлению ЦУР 4 («Образование-2030») посредством координации партнёрского взаимодействия, содействия в вопросах разработки политики и развития потенциала, а также мониторинга, обзора и отчётности. Это означает, что национальные стратегии развития образования и культуры часто формируются под влиянием рекомендаций и стандартов ЮНЕСКО, что способствует глобальной гармонизации в этих ключевых областях.

Механизмы имплементации и мониторинга норм ЮНЕСКО

Эффективность любой международной нормы определяется не только её принятием, но и реальным воплощением в жизнь. В этом контексте механизмы имплементации и мониторинга играют ключевую роль, обеспечивая выполнение и контроль за соблюдением норм, разработанных ЮНЕСКО.

Понятие и принципы имплементации

Имплементация правовой нормы представляет собой её осуществление в процессе определённой деятельности, поведения субъекта международного права. Проще говоря, это перевод международно-правовых обязательств в практические действия и национальное законодательство. Механизм имплементации — это целенаправленная деятельность организационно-правового характера, создаваемая усилиями государств и реализуемая как индивидуально, так и коллективно, а также в рамках международных объединений.

Фундаментальным принципом, лежащим в основе имплементации, является pacta sunt servanda — договоры должны соблюдаться. Этот принцип закреплён в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и является краеугольным камнем всей системы международного права, обязывая государства добросовестно выполнять принятые на себя обязательства.

На внутригосударственном уровне имплементация международного права обеспечивается совокупностью национальных правовых и организационных средств. Национальная система нормативного обеспечения включает в себя:

• Нормативные правовые акты общего характера, регулирующие соотношение международного и внутригосударственного права.
• Положения о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров.
• Нормы, определяющие правотворческую деятельность и компетенцию государственных органов в части имплементации международных обязательств.

Эти национальные механизмы позволяют государствам адаптировать свои правовые системы для выполнения обязательств, вытекающих из конвенций и рекомендаций ЮНЕСКО.

Международный контроль и отчётность

В отличие от национальных правовых систем, на международной арене отсутствует единый централизованный аппарат контроля за имплементационной деятельностью государств. В значительной степени государства самостоятельно осуществляют контроль, однако международные организации, такие как ЮНЕСКО, создают собственные конвенционные механизмы осуществления норм. Эти механизмы включают в себя:

• Правообеспечительное нормотворчество (создание дополнительных актов, разъяснений).
• Международный контроль (включая систему отчётности).
• Толкование норм.
• Правоприменение.

В ЮНЕСКО основным инструментом международного контроля является система отчётности государств-членов. Генеральная конференция ЮНЕСКО, которая созывается раз в два года, рассматривает доклады государств-членов, что позволяет выявить эффективность выполнения ими международно-правовых актов. Именно Генеральная конференция определяет сроки и форму представления этих докладов о мерах по выполнению принятых Рекомендаций. Это позволяет оценить, насколько эффективно государства адаптируют и применяют рекомендации в своей национальной практике. Кроме того, специализированные органы ЮНЕСКО также участвуют в мониторинге. Например, Комитет всемирного наследия регулярно представляет каждой очередной сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО доклад о своей деятельности, включая информацию о состоянии объектов всемирного наследия и мерах по их охране.

Для конвенций ЮНЕСКО предусмотрена процедура ратификации. Ратификационные грамоты, документы о принятии или утверждении конвенций сдаются на хранение Генеральному директору ЮНЕСКО. Это позволяет отслеживать количество государств, взявших на себя юридические обязательства по тому или иному акту. ЮНЕСКО также проводит сбор конкретной информации об основных препятствиях, с которыми сталкиваются государства-члены в процессе ратификации нормативных актов, что помогает в дальнейшем совершенствовании нормотворческого процесса и механизмов поддержки. В совокупности эти механизмы имплементации и мониторинга позволяют ЮНЕСКО не просто создавать нормы, но и стимулировать их реальное применение, а также адаптировать свою деятельность в ответ на возникающие трудности и вызовы.

Вызовы и перспективы развития нормотворческой компетенции ЮНЕСКО

Нормотворческая деятельность ЮНЕСКО, несмотря на свою значимость и успехи, не лишена вызовов, которые требуют постоянной адаптации и совершенствования. В то же время, меняющийся международный ландшафт открывает новые перспективы для усиления её роли в глобальном управлении.

Современные вызовы

Одним из наиболее очевидных вызовов является сложность в обеспечении эффективного мониторинга выполнения рекомендаций. Пример Рекомендации о положении творческих работников (1980 г.) наглядно демонстрирует эти трудности. Мониторинг выявил низкий процент ответов на вопросник от государств-членов, значительную разницу в проценте ответов по регионам, а также проблемы, связанные с получением ответов на нерабочих языках. Эти факторы затрудняют получение полной и объективной картины имплементации, что, в свою очередь, снижает эффективность рекомендательного нормотворчества. Для полной и всесторонней реализации принципов и норм международного права необходим комплексный подход по выработке международных стандартов для контроля за их соблюдением, который бы учитывал эти барьеры.

Актуальные события также демонстрируют вызовы для ЮНЕСКО в части её авторитета и влияния на национальные решения. По состоянию на 20 октября 2025 года, Международная организация ЮНЕСКО обратилась к российским властям с требованием ознакомить её с предлагаемыми изменениями в законодательство, касающееся охраны озера Байкал. ЮНЕСКО настаивает на предварительной оценке изменений экспертами, чтобы убедиться, что новые нормы не нанесут ущерба уникальной экосистеме озера Байкал, которая является объектом всемирного наследия. Этот случай подчёркивает постоянное напряжение между суверенитетом государств и международными обязательствами, а также необходимость активной защиты ЮНЕСКО своих нормотворческих принципов в условиях потенциальных угроз наследию. Позитивно, что Министерство природных ресурсов России подтвердило готовность учитывать рекомендации международного сообщества и приверженность выполнению обязательств по Конвенции ЮНЕСКО о защите всемирного наследия в отношении озера Байкал, что демонстрирует потенциал для конструктивного диалога. Но достаточно ли этого для сохранения уникальной экосистемы?

Перспективы развития

Несмотря на существующие трудности, нормотворческая деятельность ЮНЕСКО обладает значительным потенциалом для дальнейшего развития и адаптации.

• Устойчивое развитие: ЮНЕСКО продолжит играть центральную роль в нормотворческой деятельности, предлагая правовые механизмы для достижения целей устойчивого развития и продвижения знаний в областях своей компетенции. Интеграция культурных, образовательных и научных аспектов в глобальную повестку устойчивого развития будет укрепляться, что потребует разработки новых стандартов и рекомендаций.
• Глобальные этические рамки для новых технологий: Стремительное развитие искусственного интеллекта и других передовых технологий создаёт беспрецедентные этические и правовые вызовы. В этом контексте потенциал для усиления роли ЮНЕСКО в формировании глобальных этических рамок, как это было продемонстрировано «Рекомендацией по этике искусственного интеллекта» (2021 г.), огромен. Организация может стать ведущей платформой для разработки универсальных принципов, которые будут направлять национальное законодательство и практику в области ответственного использования технологий. Это потребует гибкости в нормотворчестве, способности быстро реагировать на инновации и обеспечивать широкий консенсус среди государств-членов.
• Укрепление механизмов имплементации и мониторинга: Для повышения эффективности нормотворчества ЮНЕСКО необходимо дальнейшее совершенствование механизмов имплементации и мониторинга. Это может включать более активное использование цифровых технологий для сбора и анализа данных, создание более интерактивных платформ для обмена опытом между государствами-членами, а также разработку адаптированных подходов к мониторингу, учитывающих специфику различных регионов и типов актов.

Таким образом, ЮНЕСКО стоит перед лицом как серьёзных вызовов, так и обширных перспектив. Её способность к адаптации, диалогу и формированию универсальных стандартов будет определять её дальнейшую роль как ключевого актора международного правотворчества в XXI веке.

Заключение

Нормотворческая деятельность ЮНЕСКО представляет собой фундаментальный аспект её миссии по укреплению мира и безопасности через сотрудничество в области образования, науки, культуры и коммуникации. Проведённый анализ показал, что эта деятельность является сложным, динамичным процессом, укоренённым в международном публичном праве и постоянно адаптирующимся к глобальным вызовам.

По своей природе, правотворчество ЮНЕСКО является частью более широкого процесса международного правотворчества, характеризующегося усилением роли международных организаций. ЮНЕСКО, как специализированное учреждение ООН, опирается на свой Устав 1945 года и Соглашение с ООН 1946 года, а также на общие принципы права международных организаций, включая внешнее и внутреннее регулирование.

Институциональная структура ЮНЕСКО, включающая Генеральную конференцию, Исполнительный совет и Секретариат, специально разработана для поддержки этой нормативной функции. Именно Генеральная конференция является высшим органом, утверждающим программу и бюджет, а также принимающим ключевые нормотворческие решения. Нормативная деятельность выделяется как одна из пяти основных функций Организации, охватывая широкий спектр программных секторов.

Формы нормотворческих актов ЮНЕСКО разнообразны: от юридически обязательных конвенций, таких как «флагманская» Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года (ратифицированная 194 государствами и включающая 1199 объектов, 32 из которых российские, например, обсерватории КФУ в 2023 г.), до рекомендаций и деклараций. Эти акты охватывают широкий спектр вопросов: от образования (Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г.) и культуры (Всеобщая декларация ЮНЕСКО о культурном разнообразии 2001 г., Конвенция об охране нематериального культурного наследия 2003 г., Декларация о преднамеренном разрушении культурного наследия 2003 г.) до прав человека (Декларация о расе и расовых предрассудках 1978 г.) и новейших вызовов, таких как этика искусственного интеллекта (Рекомендация 2021 г.). ЮНЕСКО также играет ключевую роль в продвижении Целей устойчивого развития, особенно ЦУР 4 «Образование-2030», рассматривая культуру как важнейший фактор устойчивого развития.

Влияние нормотворчества ЮНЕСКО простирается как на международное, так и на национальное право. Организация расширяет свою компетенцию, формирует универсальные стандарты и активно содействует государствам-членам в интеграции этих норм в национальное законодательство, создавая правовые и организационные программы. Принцип pacta sunt servanda является основой имплементации, а механизмы контроля, включая рассмотрение Генеральной конференцией докладов государств-членов и сбор информации о препятствиях, обеспечивают мониторинг выполнения обязательств.

Однако, ЮНЕСКО сталкивается и с вызовами, такими как трудности в мониторинге выполнения рекомендаций (например, Рекомендации о положении творческих работников 1980 г. с низким процентом ответов) и необходимостью обеспечения комплексного подхода к контролю. Актуальный пример с требованием ЮНЕСКО ознакомиться с изменениями в законодательство России, касающееся озера Байкал (упоминается в 2025 г.), подчёркивает важность постоянного диалога и защиты принципов Организации. Тем не менее, перспективы развития нормотворческой компетенции ЮНЕСКО остаются значительными, особенно в контексте достижения целей устойчивого развития и формирования глобальных этических рамок для новых технологий, таких как искусственный интеллект.

Таким образом, ЮНЕСКО вносит уникальный и незаменимый вклад в развитие международного права и формирование глобального сотрудничества. Её нормотворческая функция позволяет не только устанавливать стандарты в критически важных областях, но и стимулировать их имплементацию на национальном уровне, адаптируя международные отношения к меняющимся реалиям и вызовам XXI века.

Список использованной литературы

1. Устав Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры // Павлова Л.В. ЮНЕСКО и права человека / Л.В. Павлова, А.Е. Вашкевич; под ред. Л.В. Павловой. – Минск: Тесей, 2002. С. 49-55.
2. Правила процедуры, касающиеся рекомендаций государствам-членам и международных конвенций, подпадающих под условия п.4 ст.IV Устава // Павлова Л.В. ЮНЕСКО и права человека / Л.В. Павлова, А.Е. Вашкевич; под ред. Л.В. Павловой. – Минск: Тесей, 2002. С. 56-59.
3. Ковалева Т.М. Правотворчество межгосударственных организаций и его виды: монография. – Калининград: Изд-во Калинингр. ун-та, 1999. – 248 с.
4. Международное право: учебник / отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. – М.: Международные отношения, 2005. – 816 с.
5. Международные организации системы ООН: справочник / сост. А.А. Титаренко; отв. ред. В.Ф. Петровский. – М.: б.и., 1990. – 186 с.
6. Павлова Л.В. ЮНЕСКО и права человека / Л.В. Павлова, А.Е. Вашкевич; под ред. Л.В. Павловой. – Минск: Тесей, 2002. – 232 с.
7. Уранов Г.В., Канаев Н.М. ЮНЕСКО – 40 лет. – М.: Знание, 1986. – 64 с.
8. Федоров В.Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации, их роль в веке. – М.: Моск. гос. ин-т междунар. отношений; Логос, 2005. – 944 с.
9. Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. – М.: Изд-во МГУ, 1980. – 168 с.
10. Барковский И. А. Правотворческая деятельность международных организаций: теоретические аспекты и современные тенденции. — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/pravotvorcheskaya-deyatelnost-mezhdunarodnyh-organizatsiy-teoreticheskie-aspekty-i-sovremennye-tendentsii (дата обращения: 20.10.2025).
11. Анисимов И. О., Дадашов М. Н. К вопросу о компетенции, функциях и полномочиях ЮНЕСКО в области международно-правовой защиты культурных ценностей: международно-правовой аспект // Вестник Учёных-Международников. 2022. № 4 (22). С. 86-91. — Режим доступа: https://www.mgimo.ru/upload/iblock/d76/vestnik_uchenyh-mezhdunarodnikov_4_22_2022.pdf (дата обращения: 20.10.2025).
12. Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия. — Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/heritage.shtml (дата обращения: 20.10.2025).
13. Конвенция об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения. — Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/cultural_diversity_convention.shtml (дата обращения: 20.10.2025).
14. Конвенции ЮНЕСКО. — Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/unesco.shtml (дата обращения: 20.10.2025).
15. Право международных организаций: основные понятия и термины. — Режим доступа: https://www.finam.ru/dictionary/term00517/ (дата обращения: 20.10.2025).
16. Филимонова Е. В. Правотворческая функция международных межправительственных организаций: современные тенденции // Журнал Белорусского государственного университета. Международные отношения. 2017. № 1. С. 60-65. — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/pravotvorcheskaya-funktsiya-mezhdunarodnyh-mezhpravitelstvennyh-organizatsiy-sovremennye-tendentsii (дата обращения: 20.10.2025).
17. Всеобщая декларация ЮНЕСКО о культурном разнообразии. — Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/cultural_diversity.shtml (дата обращения: 20.10.2025).
18. Международное правотворчество: понятие, формы, особенности. — Режим доступа: https://studme.org/197143/pravo/mezhdunarodnoe_pravotvorchestvo_ponyatie_formy_osobennosti (дата обращения: 20.10.2025).
19. Капто А. С., Пережогина М. И. Вклад ЮНЕСКО в поощрение и преумножение культурного разнообразия // Общество: философия, история, культура. 2014. № 4. С. 27-30. — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/vklad-yunesko-v-pooschrenie-i-preumnozhenie-kulturnogo-raznoobraziya (дата обращения: 20.10.2025).
20. Информация о ЮНЕСКО – Кафедра ЮНЕСКО – ГУАП. — Режим доступа: https://guap.ru/unesco/about-unesco (дата обращения: 20.10.2025).
21. Декларация ЮНЕСКО, касающаяся преднамеренного разрушения культурного наследия. — Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/cultural_heritage.shtml (дата обращения: 20.10.2025).
22. ЮНЕСКО – БГПУ им. М. Акмуллы. — Режим доступа: https://bspu.ru/unesco (дата обращения: 20.10.2025).
23. Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия. — Режим доступа: https://whc.unesco.org/document/159491 (дата обращения: 20.10.2025).
24. «Нормотворчество ЮНЕСКО для целей устойчивого развития» — новая учебная дисциплина Кафедры ЮНЕСКО НИУ ВШЭ – Новости – Международный научно-образовательный центр «Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву, смежным, культурным и информационным правам». — Режим доступа: https://unescolaw.hse.ru/news/812239462.html (дата обращения: 20.10.2025).
25. Мониторинг выполнения нормативных актов ЮНЕСКО // UNESCO Digital Library. — Режим доступа: https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000155208_rus (дата обращения: 20.10.2025).
26. Конвенция об охране нематериального культурного наследия. — Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/cultural_heritage_intangible.shtml (дата обращения: 20.10.2025).
27. Этические аспекты использования искусственного интеллекта в промышленности / Е.А. Шаповалова // Вестник Московского университета МВД России. – 2025. – № 5. – С. 238-241. — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/eticheskie-aspekty-ispolzovaniya-iskusstvennogo-intellekta-v-promyshlennosti (дата обращения: 20.10.2025).
28. ЮНЕСКО требует ознакомиться с поправками к закону о Байкале до их утверждения // РБК. — Режим доступа: https://www.rbc.ru/society/12/10/2025/6526117d9a7947119f4a7c81 (дата обращения: 20.10.2025).
29. Способы реализации и механизмы имплементации норм международного права // КиберЛенинка. — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/sposoby-realizatsii-i-mehanizmy-implementatsii-norm-mezhdunarodnogo-prava (дата обращения: 20.10.2025).
30. Правовая держава: сборник научных трудов. Выпуск 28 (2017). — Режим доступа: https://www.ic-journal.by/assets/docs/journal/17_2017_pravovaya_derzhava.pdf (дата обращения: 20.10.2025).
31. Механизм имплементации норм международного гуманитарного права на внутригосударственном уровне // КиберЛенинка. — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/mehanizm-implementatsii-norm-mezhdunarodnogo-gumanitarnogo-prava-na-vnutrigosudarstvennom-urovne-1 (дата обращения: 20.10.2025).
32. Публикации | UNESCO. — Режим доступа: https://www.unesco.org/ru/publications (дата обращения: 20.10.2025).
33. Управление | UNESCO. — Режим доступа: https://www.unesco.org/ru/governance (дата обращения: 20.10.2025).