Сравнительно-правовой анализ разграничения компетенции в Российской Федерации и Великобритании: От *Ultra Vires* к «Единой системе публичной власти»

Введение: Актуальность, цели и методы сравнительного исследования

Разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти является одним из наиболее сложных и дискуссионных вопросов в конституционном и муниципальном праве. Неясность в этом вопросе порождает коллизии, снижает эффективность управления и подрывает финансовую самостоятельность местных органов. Именно поэтому точное определение границ ответственности является критически важным для стабильного функционирования государства.

Актуальность настоящего исследования продиктована не только перманентным процессом реформирования российского законодательства о местном самоуправлении (МСУ), но и необходимостью осмысления последствий конституционных поправок 2020 года, закрепивших концепцию «единой системы публичной власти». На фоне этих изменений особую ценность приобретает сравнительный анализ с зарубежными моделями, в частности, с Великобританией, которая, представляя классическую англосаксонскую систему, также пережила собственную «революцию компетенции» введением Общей компетенции (General Power of Competence, GPC) в 2011 году.

Целью работы является проведение исчерпывающего сравнительно-правового анализа конституционно-правовых основ, принципов и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ в Российской Федерации и Великобритании. Достижение этой цели позволит оценить векторы развития обеих правовых систем.

Методология исследования основана на общенаучных (анализ, синтез, индукция, дедукция) и частнонаучных методах. Ключевое место занимают сравнительно-правовой метод, позволяющий выявить сходства и различия в правовом регулировании двух систем, и доктринальный анализ, включающий изучение научных позиций, судебной практики Конституционного Суда РФ и положений нормативно-правовых актов.

Структура работы выстроена последовательно: от теоретических основ и понятийного аппарата, через углубленный анализ современного российского механизма (с акцентом на проблемы гарантий), к детальному рассмотрению эволюции британской модели, завершаясь синтезом итоговых выводов о динамике и перспективах развития обеих систем.

Теоретико-конституционные основы разграничения публичной власти

Разграничение компетенции – это не просто технический вопрос, а отражение глубинных доктринальных различий в отношении государства к местной власти. Две крупнейшие мировые модели – континентальная (российский вектор) и англосаксонская (британский вектор) – формируют принципиально разные подходы к объему и источникам полномочий МСУ. В понимании континентальной модели местное самоуправление имеет автономный, конституционный статус, тогда как англосаксонская модель традиционно рассматривает его как продолжение центральной власти.

Понятийно-категориальный аппарат (Компетенция, Вопросы местного значения, Субсидиарность)

Для корректного сравнительного анализа необходимо четко определить ключевые термины:

• Компетенция в публичном праве — это совокупность установленных законом полномочий (прав и обязанностей) органа власти, определяющих сферу его ведения. В отличие от общей правоспособности частного лица, публичный орган действует только в пределах, строго очерченных законом, и выход за эти пределы является нарушением правового режима.
• Вопросы местного значения (ВМЗ) — конституционно закрепленные (ст. 132 Конституции РФ) и детализированные в Федеральном законе № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами МСУ самостоятельно под собственную ответственность.
• Принцип субсидиарности — доктринальный принцип, согласно которому публичные задачи должны решаться на максимально низком и приближенном к населению уровне, если это возможно. В случае, если местный уровень не справляется или задача имеет общегосударственное значение, ее решение поднимается на более высокий уровень. В РФ этот принцип отражен в разграничении вопросов и финансовом гарантировании (ст. 133 Конституции РФ).

Общая характеристика конституционного статуса МСУ в РФ и Великобритании

В Российской Федерации конституционный статус МСУ закреплен в главе 8 Конституции РФ (статьи 130–133). Конституция РФ гарантирует МСУ (ст. 130) и устанавливает, что оно «не входит в систему органов государственной власти» (ст. 12). Это конституционное отделение, характерное для континентальной модели, является фундаментом для самостоятельного решения ВМЗ.

В Великобритании ситуация иная. Классическая англосаксонская модель основана на доктрине парламентского суверенитета. Это означает, что не существует конституционно закрепленной автономии местного управления, отделенной от государства. Все полномочия местных органов исходят исключительно от Парламента путем делегирования через статуты (акты Парламента). Таким образом, Парламент является единственным обладателем суверенитета и вправе в любой момент отозвать или изменить делегированные полномочия.

Правовой механизм разграничения полномочий в Российской Федерации: Единство и проблемы гарантий

Система российского публичного управления включает многоуровневую пирамиду разграничения предметов ведения и полномочий: федеральный уровень, уровень субъекта федерации и муниципальный уровень. Конституция РФ и ФЗ № 131-ФЗ закрепляют основные положения о предметах ведения и полномочиях, детализируя конституционный принцип разграничения.

Эволюция: Закрепление «Единой системы публичной власти» (Закон о поправке к Конституции РФ 2020 г.)

Существенные изменения в механизм разграничения полномочий внес Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ.

Юридическое и доктринальное значение «Единой системы публичной власти»

Внесение изменений в статьи 131 и 132 Конституции РФ закрепило концепцию «единой системы публичной власти». Ранее Конституция РФ подчеркивала отделение МСУ от государственной власти (ст. 12). Новая формулировка признает МСУ низовым уровнем публичной власти, что обуславливает необходимость функциональной координации и взаимодействия с органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ).

Если до 2020 года акцент делался на отделении и самостоятельности МСУ, то новая доктрина «единой системы» усиливает его функциональную связь и координацию в целях эффективного осуществления государственных задач. Это потенциально может привести к усилению государственного контроля и перераспределению полномочий, что уже нашло отражение в части 1.2 статьи 17 ФЗ № 131-ФЗ, позволяющей субъектам РФ перераспределять вопросы местного значения.

Делегирование, финансовое обеспечение и проблема «нефинансируемых мандатов»

Одним из основных способов разграничения компетенции в РФ является механизм делегирования полномочий.

1. Механизм делегирования: Конституционно закрепляется возможность делегирования полномочий органов государственной власти органам МСУ.
2. Финансовые гарантии: Конституция РФ (ст. 133) и ФЗ № 131-ФЗ устанавливают, что делегирование влечет обязательность предоставления необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, осуществляется исключительно за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (федерального бюджета или бюджета субъекта РФ).

Проблема «Нефинансируемых мандатов»

Несмотря на четкие конституционные гарантии, одной из ключевых проблем правоприменения в РФ является наличие «нефинансируемых мандатов» — ситуаций, когда на муниципалитеты возлагаются полномочия, не обеспеченные адекватным и своевременным финансовым покрытием. Каким образом местное самоуправление должно выполнять свои функции, если на него возлагаются обязанности без соответствующего финансирования?

Позиция ряда исследователей, включая Е. В. Гаврилова, указывает на правовую уязвимость законодательных норм, позволяющих перераспределение вопросов местного значения без четких финансовых гарантий, что рассматривается как нарушение конституционных гарантий МСУ. Результатом становится неспособность муниципалитетов оказывать качественные публичные услуги, что прямо влияет на уровень жизни граждан.

Проблема «Нефинансируемых мандатов»

Сфера	Сущность проблемы
Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ)	Ответственность за содержание и ремонт объектов, переданных в муниципальную собственность без должного финансирования или средств на модернизацию.
Транспортное обслуживание	Необходимость субсидирования убыточных маршрутов или обновления парка, не покрываемая федеральными субвенциями.
Социальные объекты	Обязанность содержания определенных категорий социальных учреждений при отсутствии целевых средств.

Роль Конституционного Суда РФ как гаранта компетенции и финансовой самостоятельности

Правовые позиции Конституционного Суда РФ (КС РФ) играют ключевую роль в развитии муниципально-правовой доктрины, выступая гарантом местного самоуправления.

Защита компетенции через нормоконтроль

КС РФ неоднократно формулировал требование, согласно которому компетенция муниципальных образований должна быть определена законодателем «ясным, четким и непротиворечивым образом», с четким разграничением вопросов местного и государственного значения.

Хотя КС РФ не рассматривает напрямую споры о компетенции между органами госвласти и МСУ, защита компетенции МСУ осуществляется через механизм нормоконтроля (оспаривание конституционности законов и подзаконных актов, нарушающих финансовую автономию или самостоятельность МСУ).

Пример судебной защиты финансовых гарантий

Ярким примером является Постановление КС РФ № 33-П от 18 июля 2018 г., вынесенное по жалобе городского округа «Город Чита». Данное постановление касалось проверки конституционности пункта 3 статьи 242³ Бюджетного кодекса РФ, регулирующего порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства местных бюджетов.

КС РФ подтвердил необходимость компенсации расходов, возникших в результате решений государственных органов, указывая, что судебная защита финансовых гарантий МСУ реализуется через взыскание средств. Таким образом, КС РФ подтверждает, что даже при исполнении переданных государственных полномочий, МСУ должно быть защищено от финансового бремени, не предусмотренного источниками финансирования.

Правовой механизм местного управления в Великобритании: От ограничений к Общей компетенции

Система местного управления в Великобритании относится к англосаксонской модели, исторически характеризующейся минимальным вмешательством центральной власти в местные дела, но строгой юридической зависимостью от Парламента.

Классический принцип ultra vires и его ограничения

Исторически основополагающей чертой, отличавшей британское местное управление, являлось отсутствие общей компетенции и действие принципа ultra vires (лат. «за пределами полномочий»). Этот принцип действовал как ограничитель, жестко привязывая действия местных советов к парламентскому разрешению.

Сущность принципа Ultra Vires

В соответствии с классической доктриной ultra vires, местные органы власти обладали только теми полномочиями, которые были:

1. Явно предоставлены им парламентскими статутами.
2. Разумно подразумевались в качестве необходимых для осуществления явно предоставленных полномочий (принцип implied powers).

Любое действие местного органа, не оправданное ссылкой на соответствующий акт Парламента, считалось незаконным и недействительным. Этот принцип делал местные органы юридически уязвимыми и сильно ограничивал их инициативу, поскольку любое инновационное действие, не прописанное в законе, могло быть оспорено в суде.

Революция компетенции: Введение Общей компетенции (General Power of Competence, GPC) 2011 г.

В 2011 году в британской системе произошла кардинальная трансформация: действие принципа ultra vires было существенно ограничено для большинства местных органов Англии и Уэльса введением Общей компетенции (General Power of Competence, GPC) в Localism Act 2011.

Анализ GPC

Общая компетенция (GPC) предоставляет правомочным советам возможность:

«делать все, что обычно могут делать отдельные лица»

Это фактически переворачивает принцип ultra vires с ног на голову. Теперь местный орган не должен искать разрешение Парламента для совершения действия; он может совершать любое действие, кроме тех, которые:

• Прямо запрещены законом (например, введение новых налогов, которые являются прерогативой Парламента).
• Требуют специального разрешения центрального правительства.

Введение GPC фактически приблизило британскую модель к континентальной в части широты правомочий, позволяя местным советам проявлять инициативу и гибко реагировать на нужды местного сообщества, не ожидая специального парламентского акта. По своей сути, это стало признанием того, что чрезмерная юридическая зарегулированность тормозит эффективное местное управление.

Формы контроля центральной власти (Финансовый контроль и специализированное инспектирование)

Несмотря на широту полномочий, предоставляемых GPC, центральная власть сохраняет контроль, но реализует его по англосаксонскому типу. В британской системе на местах отсутствуют уполномоченные представители центрального правительства, осуществляющие прямую опеку над местными органами. Каким образом тогда Лондон обеспечивает соблюдение единых стандартов?

Контроль центральной власти осуществляется опосредованно, главным образом через два механизма:

1. Финансовые механизмы: Предоставление целевых и нецелевых субсидий. Центральное правительство может использовать субсидирование как мощный рычаг воздействия на приоритеты местных органов, поощряя выполнение государственных задач.
2. Специализированное инспектирование: Контроль осуществляется специализированными ведомствами (например, Министерством внутренних дел по вопросам полиции или Министерством образования) через инспекции. В случае неудовлетворительных результатов инспекций могут быть применены санкции, включая введение временного внешнего управления или ограничение полномочий.

Сравнительный синтез моделей: Динамика и Ключевые различия

Сравнительный анализ российской и британской моделей в их современном состоянии показывает, что обе системы движутся навстречу друг другу, но сохраняют фундаментальные различия, обусловленные историей и конституционными доктринами.

Сравнительный анализ моделей разграничения компетенции

Критерий сравнения	Российская Федерация (РФ)	Великобритания (Современная)
Базовая Доктрина	Континентальная (принцип отделения), трансформированная в «Единую систему публичной власти» (2020 г.).	Англосаксонская (Парламентский суверенитет), трансформированная к широкой компетенции.
Модель Компетенции	Исчерпывающий перечень «Вопросов местного значения» (ФЗ № 131-ФЗ).	Общая компетенция (GPC) (Localism Act 2011): возможность «делать все, что могут отдельные лица», кроме прямо запрещенного.
Источник полномочий	Конституция РФ (самостоятельность) и Федеральные законы (детализация ВМЗ).	Исключительно парламентские статуты (делегирование).
Финансовые гарантии	Конституционная гарантия компенсации расходов (ст. 133). Проблема «нефинансируемых мандатов» и взыскания через суд.	Финансовый контроль через систему субсидирования.
Организация контроля	Формально конституционное отделение, но функциональное единство (2020 г.) и наличие госнадзора.	Отсутствие прямого подчинения; контроль через финансовые механизмы и специализированное инспектирование.
Кадровый вопрос	Муниципальные служащие, назначаемые на службу.	Возможность избрания отдельных исполнительных должностных лиц (например, Мэра Лондона).

Сравнение моделей компетенции: Вопросы местного значения (РФ) против Общей компетенции (Великобритания)

В РФ модель компетенции остается перечислительной и ограниченной: муниципалитеты решают только те вопросы, которые прямо названы «вопросами местного значения». Если возникает новая потребность, не предусмотренная ФЗ № 131-ФЗ, муниципалитет не имеет права действовать по собственной инициативе, что требует постоянного внесения поправок в федеральное законодательство. Эта жесткость снижает адаптивность системы.

В Великобритании введение GPC создало модель общей компетенции, которая по своей сути является остаточной: местный совет может действовать по умолчанию, если его действия не запрещены или не отнесены к исключительной компетенции центра. Это дает британским местным органам значительно большую гибкость и инициативу по сравнению с их российскими коллегами, связанными жестким списком ВМЗ.

Суверенитет и подотчетность: Парламентский суверенитет vs. Концепция единой системы публичной власти

Фундаментальное различие сохраняется в области суверенитета:

• Великобритания: Доктрина парламентского суверенитета делает местные органы полностью юридически зависимыми от центра. Принцип ultra vires (даже в его ослабленном виде) означает, что Парламент может в любой момент отозвать или изменить полномочия МСУ.
• Российская Федерация: Конституция РФ (доктрина «единой системы публичной власти») усилила функциональную связь и координацию между уровнями, но не ликвидировала конституционную гарантию самостоятельности МСУ. КС РФ продолжает выступать гарантом этой самостоятельности, хотя фокус сместился с чистого отделения к эффективной интеграции в систему управления.

Финансовые и кадровые различия

В России критической проблемой является обеспечение делегированных полномочий, что часто приводит к финансовым коллизиям и необходимости судебного вмешательства (например, взыскание субвенций через Бюджетный кодекс).

В Великобритании контроль более институционализирован и менее конфликтен: центральная власть контролирует через инспектирование и финансирование. Кадровое различие также существенно: в британской модели местное население может избирать не только представительные органы, но и отдельных исполнительных должностных лиц (Мэры), что усиливает прямую подотчетность и политическую значимость местной власти.

Заключение и Перспективы

Сравнительный анализ показал, что механизмы разграничения компетенции в РФ и Великобритании находятся в динамичном состоянии. Российская модель, следуя континентальным традициям конституционного отделения, через поправки 2020 года усилила функциональное единство публичной власти, смещая акцент на координацию. Британская модель, классически основанная на парламентском суверенитете и принципе ultra vires, совершила революционный шаг, предоставив местным органам Общую компетенцию (GPC), что значительно расширило их правомочия и инициативу.

Принципиальные сходства и различия

• Сходство: Обе системы используют финансовые механизмы (субвенции/субсидии) как ключевой инструмент разграничения и контроля, и обе системы нацелены на повышение эффективности публичного управления.
• Различия: В РФ компетенция остается строго перечислительной, а главной проблемой — гарантирование финансового обеспечения («нефинансируемые мандаты»). В Великобритании компетенция стала остаточной (GPC), а контроль осуществляется через специализированное инспектирование, а не через прямое подчинение.

Проблемы правоприменения в РФ и перспективы

Ключевыми проблемами российского механизма остаются:

1. Нефинансируемые мандаты: Недостаточное финансирование полномочий, особенно в сферах ЖКХ и транспорта, требует дальнейшего совершенствования федерального законодательства с целью конкретизации гарантий финансовой самостоятельности МСУ.
2. Перераспределение полномочий: Норма части 1.2 статьи 17 ФЗ № 131-ФЗ, позволяющая субъектам РФ перераспределять вопросы местного значения, нуждается в доктринальном и правоприменительном ограничении для защиты конституционных гарантий МСУ, на что указывает юридическое сообщество.

Перспективы совершенствования механизма разграничения компетенции в РФ лежат в направлении дальнейшей детализации финансово-правовых гарантий и, возможно, в постепенном переходе к более широкой (хотя и не полной) компетенции для крупных и финансово устойчивых муниципальных образований, опираясь на лучшие мировые практики, в частности, на гибкость, которую привнесла Общая компетенция в британскую систему. В конечном итоге, от ясности разграничения компетенции зависит качество жизни граждан.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законом РФ о поправках к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Российская газета. – 1993. – 25 дек. – № 2.
2. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 04.08.2023) // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
3. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М.: Юридическая литература, 1996.
4. Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. – М.: Юстицинформ, 2009.
5. Приватизация в Великобритании: социально-экономический и политический анализ / Под ред. В.А. Виноградова. – М.: Наука, 2000.
6. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. – М.: Статут, 2007. – 461 с.
7. Безруков А.В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 16.
8. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития / М.А. Анализко, А.Б. Петров // Вестник ВАК. – 2024. – № 4А. – URL: https://publishing-vak.ru/file/archive-articles/2024-4A/34-nalizko.pdf (дата обращения: 22.10.2025).
9. Конституционные основы разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления // CyberLeninka. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnye-osnovy-razgranicheniya-polnomochiya-mezhdu-ornanami-gosudarstvennoy-vlasti-i-organami-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 22.10.2025).
10. Британская система местного управления. – URL: http://starcev.narod.ru/gos_i_mun_upravlenie_v_zarub_stranah/britanskay_sistema.html (дата обращения: 22.10.2025).
11. Местное самоуправление в правовых позициях Конституционного Суда РФ // Вестник Воронежского государственного университета. – URL: http://www.vsu.ru/ru/university/structure/faculties/law/law_journal/archive/article/118317/ (дата обращения: 22.10.2025).
12. Сравнительная характеристика российских и зарубежных моделей организации муниципальной власти // Молодой ученый. – URL: https://moluch.ru/archive/270/62067/ (дата обращения: 22.10.2025).
13. Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления. – URL: http://kirov-bomj.ru/zarubezhnyj-opyt-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya/ (дата обращения: 22.10.2025).
14. Местное управление в механизме публичной власти Великобритании: Автореферат диссертации. – URL: https://lawtheses.com/mestnoe-upravlenie-v-mehanizme-publichnoy-vlasti-velikobritanii (дата обращения: 22.10.2025).
15. Правовые позиции Конституционного Суда РФ в сфере местного самоуправления и их применение Российскими судами // КонсультантПлюс. – URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=112040 (дата обращения: 22.10.2025).
16. Влияние правовых позиций конституционного суда Российской Федерации на науку муниципального права / А.Б. Иванов // Российский академический юридический журнал. – 2012. – URL: http://ralj.asu.ru/files/2012/1210-02-18.pdf (дата обращения: 22.10.2025).
17. Разграничение государственной власти и местного самоуправления // CyberLeninka. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razgranichenie-gosudarstvennoy-vlasti-i-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 22.10.2025).
18. Местное управление и самоуправление в Великобритании // Studfile. – URL: https://studfile.net/preview/13012979/page:19/ (дата обращения: 22.10.2025).
19. Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти. – URL: http://www.izak.ru/upload/iblock/d76/d7645b23b8f143715c0e0b3c2c1e6c38.pdf (дата обращения: 22.10.2025).
20. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в защите полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли // CyberLeninka. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rol-konstitutsionnogo-suda-rossiyskoy-federatsii-v-zaschite-polnomochiy-organov-mestnogo-samoupravleniya-po-nalogooblozheniyu-zemli (дата обращения: 22.10.2025).
21. Местное самоуправление в Великобритании и Германии: вопросы функционирования // CyberLeninka. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-v-velikobritanii-i-germanii-voprosy-funktsionirovaniya (дата обращения: 22.10.2025).