Единство и централизация прокурорского надзора в Российской Федерации: доктрина, практика и современные вызовы (2020–2025)

Методологические основы и актуальность темы

Среди всех правоохранительных и надзорных органов Российской Федерации прокуратура занимает уникальное место, являясь конституционным гарантом верховенства закона. В условиях федеративного государственного устройства, характеризующегося разнообразием регионального законодательства и сложностью социально-экономических процессов, задача обеспечения единообразного и неукоснительного соблюдения закона по всей территории страны становится критически важной, и именно для ее решения были конституционно закреплены два неразрывно связанных организационно-правовых принципа: единство и централизация прокурорского надзора.

Актуальность темы обусловлена не только фундаментальной ролью прокуратуры в государственном механизме, но и динамикой последних правовых изменений. Конституционная реформа 2020 года внесла существенные коррективы в порядок назначения ключевых руководителей прокуратуры, что напрямую затрагивает принцип централизации. Кроме того, внедрение цифровых технологий и искусственного интеллекта ставит перед прокурорским корпусом новые вызовы в части сохранения единообразия методов надзора. Как прокуратура может обеспечить одинаковый уровень защиты прав граждан в Калининграде и на Камчатке, если алгоритмы анализа данных будут разными? Это ключевой вопрос, требующий централизованного ответа.

Цель настоящей работы — провести всесторонний, актуальный и структурированный анализ конституционных и отраслевых принципов единства и централизации прокурорского надзора в Российской Федерации.

Работа построена на тезисе, что единство и централизация являются не просто организационными, а конституционно значимыми основами деятельности прокуратуры. Единство отражает сущностную общность целей и правовых средств, а централизация выступает как необходимый организационный механизм (вертикаль власти), обеспечивающий эту общность и независимость прокуроров от местного влияния.

Конституционно-правовое и теоретическое закрепление принципов единства и централизации

Нормативное закрепление принципов в Конституции РФ и Федеральном законе

Правовые основы организации прокуратуры Российской Федерации заложены непосредственно в Конституции РФ, а детальная регламентация осуществляется Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — ФЗ «О прокуратуре РФ»).

В части 1 статьи 129 Конституции РФ законодатель закрепил краеугольный камень организационного строения ведомства:

Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Данная конституционная формула, с одной стороны, определяет прокуратуру как единую систему (что исключает возможность существования региональных, муниципальных или ведомственных прокуратур, не входящих в федеральную структуру), а с другой — указывает на ее централизованный характер, базирующийся на строгой вертикали власти.

Статья 4 ФЗ «О прокуратуре РФ», детализируя конституционные положения, прямо озаглавлена «Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации». Она подтверждает, что прокуратура действует на основе указанных принципов, главной целью которых является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности на всей территории страны, а также защита прав и свобод человека и гражданина (статья 1 ФЗ).

Именно принцип единства системы органов прокуратуры означает, что создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (пункт 3 статьи 11 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Таким образом, прокуратура выступает как единый государственный орган, осуществляющий надзор от имени Российской Федерации, а не от имени отдельных субъектов или муниципалитетов.

Сущность и теоретическое разграничение принципов

В юридической доктрине принципы единства и централизации, хотя и неразрывно связаны, обладают различным сущностным наполнением.

1. Принцип Единства — это содержательная, функциональная и правовая характеристика системы.
   • Сущность: Общность целей и задач прокурорского надзора, единство правового статуса, а также единообразие форм, методов и правовых средств деятельности прокуроров, независимо от их места в иерархии. Единство гарантирует, что прокурорское реагирование в Калининграде будет иметь те же правовые последствия и основываться на тех же нормах, что и во Владивостоке, обеспечивая равную защиту прав граждан в любом уголке страны.
2. Принцип Централизации — это организационно-управленческая характеристика системы.
   • Сущность: Строгая иерархия, вертикальная подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим и, в конечном итоге, Генеральному прокурору РФ. Централизация является механизмом, обеспечивающим достижение единства законности, поскольку позволяет оперативно устанавливать единые приоритеты, устранять расхождения в практике и контролировать исполнение надзорных функций.

Таким образом, если единство отвечает на вопрос «Что делает прокуратура?» (осуществляет надзор единообразно), то централизация отвечает на вопрос «Как она управляется?» (через строгую вертикаль власти).

Реализация принципа централизации как механизма вертикали власти в системе прокуратуры

Централизация – это организационный каркас, который придает системе прокуратуры прочность и монолитность. Этот принцип реализуется прежде всего в кадровой политике и в иерархическом порядке руководства и контроля. Следовательно, любые попытки регионального вмешательства в кадровые или надзорные решения будут немедленно нейтрализованы федеральным центром.

Централизация в кадровой политике и назначении на должность

Централизованный характер прокуратуры ярко проявляется в процедуре назначения прокуроров высшего и регионального звена. Эти процедуры подчеркивают федеральный уровень контроля и независимость прокуроров от региональных и местных политических элит.

Должность	Порядок Назначения (Ст. 129 Конституции РФ)	Ключевой Принцип
Генеральный прокурор РФ и его заместители	Назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.	Высший федеральный контроль и централизм.
Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры	Назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ после консультаций с Советом Федерации.	Усиление федерального централизма после реформы 2020 г.
Иные прокуроры (районные, городские и специализированные)	Назначаются на должность и освобождаются от должности только Генеральным прокурором Российской Федерации (за исключением случаев, предусмотренных ФЗ).	Прямая вертикальная подчиненность Генеральному прокурору.

Из представленной таблицы видно, что все ключевые кадровые решения принимаются либо на высшем федеральном уровне (Президент, Совет Федерации), либо непосредственно Генеральным прокурором РФ. Это исключает возможность назначения руководителей прокуратур местными или региональными органами власти, что делает прокуратуру независимой от них.

Иерархический механизм руководства и отмены решений

Принцип централизации не ограничивается кадрами; он пронизывает всю операционную деятельность прокуратуры.

1. Ответственность и Руководство: Вышестоящие прокуроры не просто контролируют, но и руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и несут полную ответственность за организацию работы и эффективность надзора подчиненными прокурорами. Это означает, что Генеральный прокурор несет ответственность за надзор, осуществляемый в самом отдаленном районе страны.
2. Супервизорские Полномочия: Вышестоящий прокурор компетентен выполнять полномочия нижестоящего прокурора. Это критически важное проявление централизма. Если районный прокурор бездействует или ошибается, вышестоящий прокурор вправе взять дело на себя, обеспечивая тем самым непрерывность и качество надзора.
3. Право Отмены Решений: Вышестоящий прокурор имеет право отменять или изменять незаконные или необоснованные решения нижестоящих прокуроров. Это является ключевым дисциплинарным и управленческим инструментом, гарантирующим единообразие и законность прокурорской практики. Если, например, районный прокурор вынес необоснованное постановление об отказе в возбуждении дела, прокурор субъекта или его заместитель вправе отменить это решение и направить материалы для дополнительной проверки.

Обеспечение принципа единства в методах и ведомственной практике

Единство системы прокуратуры проявляется через ее деятельность — в единообразии применяемых правовых средств и в установлении единых приоритетов надзора по всей стране. Именно здесь принцип централизации обеспечивает эффективное достижение цели единства.

Единство правовых средств прокурорского реагирования

Единство правовых средств гарантирует, что полномочия прокуроров не зависят от уровня прокуратуры. Все прокуроры, от районного до Генерального, наделены едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации в пределах своей компетенции.

ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает четыре основных правовых средства прокурорского реагирования:

Правовое Средство	Основание Применения	Срок Рассмотрения (Пример)	Значение для Единства
Протест (Ст. 23)	На противоречащий закону правовой акт органа или должностного лица.	Подлежит обязательному рассмотрению в 10-дневный срок.	Обеспечивает немедленное единообразное восстановление законности в сфере нормотворчества.
Представление (Ст. 24)	Об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствовавших.	В течение месяца должны быть приняты конкретные меры.	Унифицирует требования к устранению нарушений в управленческой и исполнительной деятельности.
Постановление (Ст. 25)	О возбуждении производства об административном правонарушении или уголовного дела.	Согласно процессуальным срокам.	Единый подход к инициированию процессуальных действий, независимо от региона.
Предостережение (Ст. 25.1)	О недопустимости нарушения закона.	Незамедлительное принятие мер по предотвращению нарушения.	Унифицирует превентивную работу прокуратуры.

Использование этих унифицированных средств по всей стране позволяет Генеральной прокуратуре анализировать надзорную практику в едином формате, обеспечивая тем самым контроль над соблюдением принципа единства.

Роль приказов и указаний Генерального прокурора РФ в обеспечении единства практики

Ведомственные акты Генерального прокурора РФ являются главным операционным инструментом, трансформирующим конституционный принцип централизации в практическое единство надзора. Эти акты устанавливают единые приоритеты, методики и требования к осуществлению прокурорской деятельности. Почему же приказы Генерального прокурора имеют такое решающее значение для региональных прокуратур?

Например:

1. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31.08.2023 № 583 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов…» предписывает безотлагательно реагировать на все факты принятия актов, противоречащих федеральному законодательству. Этот приказ обеспечивает единый подход к законности нормотворчества в субъектах, не допуская появления правовых коллизий на региональном уровне.
2. Указание Генеральной прокуратуры РФ от 11.03.2022 № 140/20 устанавливало единые приоритеты надзора в сферах трудовых отношений, ценообразования и импортозамещения в условиях внешнеполитических факторов. Введение единых приоритетов по всей стране в ответ на новые экономические вызовы демонстрирует, как централизованное управление (через указания) обеспечивает единство надзорного реагирования.

Таким образом, приказы Генерального прокурора РФ служат своеобразным «операционным стандартом», который связывает воедино всю прокурорскую систему и предотвращает региональную раздробленность в правоприменении.

Доктринальные споры и анализ соотношения принципов с независимостью

Принципы единства и централизации не существуют в вакууме. Взаимодействие централизма с принципом независимости прокуроров (в первую очередь, от местных властей) и законности является предметом постоянного научного обсуждения.

Соотношение централизации и независимости прокуратуры от местных органов власти

Доминирующая позиция в российской юридической доктрине заключается в том, что централизм является средством обеспечения независимости прокуроров.

Если бы прокуроры назначались, финансировались или были подотчетны органам власти субъектов Российской Федерации или муниципалитетам, они неизбежно попали бы в зависимость от местных политических и экономических интересов. Это привело бы к нарушению принципа законности. Централизация, закрепляющая подчинение прокуроров исключительно федеральному центру (Генеральному прокурору РФ), предотвращает «двойное подчинение» и гарантирует, что прокурор будет действовать, руководствуясь исключительно буквой федерального закона, а не указаниями региональной администрации. Как отмечают ведущие правоведы, вертикальная подчиненность обеспечивает горизонтальную независимость.

Доктринальная оценка влияния Конституционной реформы 2020 года на принцип централизации

Конституционная реформа 2020 года внесла значимые изменения в статью 129 Конституции РФ, касающиеся порядка назначения прокуроров субъектов. До реформы региональные прокуроры назначались Генеральным прокурором по согласованию с субъектами. Теперь (часть 4 статьи 129 Конституции РФ):

Прокуроры субъектов Российской Федерации, военные и другие специализированные прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации после консультаций с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Эта поправка была воспринята неоднозначно:

1. Позиция усиления централизма (доминирующая): Передача полномочий по назначению региональных прокуроров Президенту РФ (высшему федеральному должностному лицу) и Совету Федерации (федеральному органу) была направлена на усиление федерального контроля и независимости прокуроров от региональных властей. Теперь Генеральный прокурор получает более жесткий рычаг воздействия на региональные прокуратуры через федеральный центр.
2. Позиция ослабления (критическая): Ряд ученых (например, Е. А. Алева-Герман) высказывают суждение о явном ослаблении принципа централизации в части, касающейся согласования кандидатур прокуроров субъектов РФ с органами государственной власти субъектов (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ). По их мнению, необходимость согласования (даже в форме консультаций) создает возможность для региональных элит влиять на кадровый выбор, что потенциально ослабляет вертикаль.

Тем не менее, позиция Конституционного Суда РФ (в частности, в Постановлении от 06.04.2023 № 15-П) подтверждает, что все функции прокуратуры (включая координацию борьбы с преступностью и уголовное преследование) реализуются в рамках единой и централизованной организационной структуры, подчеркивая, что любые изменения должны служить укреплению законности и не разрушать вертикаль.

Современные проблемы реализации принципов и тенденции развития прокурорского надзора

Принципы единства и централизации, будучи стабильными конституционными основами, постоянно сталкиваются с вызовами меняющейся правовой и технологической среды.

Проблемы законодательного разграничения полномочий прокуроров

Одним из практических вызовов, влияющих на реализацию централизации, является недостаточно четкое законодательное разграничение полномочий прокуроров различного уровн�� в процессуальном законодательстве (УПК РФ, КоАП РФ). Хотя ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает иерархию и право вышестоящего прокурора отменять решения нижестоящего, в процессуальных кодексах не всегда четко прописано, какие именно процессуальные действия могут быть осуществлены прокурорами разных уровней. Это может приводить к:

1. Дублированию функций: Неоправданное вмешательство вышестоящих прокуроров в рутинную работу нижестоящих.
2. Затягиванию сроков: Сложности в определении инстанции, ответственной за принятие окончательного решения, что требует системного толкования норм ФЗ «О прокуратуре РФ» и постоянного издания уточняющих приказов Генерального прокурора.

Сохранение принципов единства и централизации в условиях цифровизации и внедрения ИИ

Самым актуальным и перспективным вызовом для централизованной системы прокуратуры является цифровая трансформация. Прокуратура активно внедряет современные технологии, что отражено в Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации до 2030 года (например, Приказ Генпрокуратуры РФ от 11.09.2025 № 621).

В рамках этой Концепции предусмотрено внедрение технологий искусственного интеллекта (ИИ) и обработки больших массивов данных (Big Data) для:

• Выявления признаков нарушений (автоматический анализ нормотворчества).
• Прогнозирования преступности и коррупционных рисков.
• Автоматизированной подготовки проектов документов прокурорского реагирования.

Влияние на принципы:

Принцип	Вызов Цифровизации	Механизм Сохранения
Единство	Риск «регионализации» алгоритмов. Если разные прокуратуры будут использовать разные ИИ-системы, это приведет к расхождению в выявлении и квалификации нарушений.	Централизованная разработка и внедрение единого программного обеспечения и алгоритмов, контролируемых Генеральной прокуратурой РФ, для обеспечения единообразия надзорной практики.
Централизация	Риск подмены прокурорского решения «информационным интеллектом». Если ИИ принимает решение о возбуждении дела, это нарушает иерархию.	Строгий контроль Генеральной прокуратуры за алгоритмами и сохранение за прокурором права принятия окончательного решения, используя ИИ лишь как инструмент анализа и прогнозирования.
Независимость	Риск зависимости от внешних разработчиков ИИ или информационных систем, что может нарушить независимость прокурора.	Развитие собственных IT-подразделений и обеспечение конфиденциальности данных.

Таким образом, сохранение принципов единства и централизации в условиях цифровизации требует приложения всех усилий в части правотворческой деятельности на ведомственном уровне (акты Генеральной прокуратуры РФ), чтобы гарантировать, что технологии будут служить вертикали власти и единообразию, а не подрывать их. Как при таком уровне технической сложности можно гарантировать, что человеческий фактор в принятии ключевых решений останется доминирующим?

Заключение

Принципы единства и централизации являются не просто удобной организационной схемой, а конституционно значимыми правовыми основами деятельности прокуратуры, обеспечивающими единство законности в Российской Федерации. Единство отражает функциональную общность системы, а централизация — ее организационную монолитность, выражающуюся в строгой иерархии и прямом подчинении Генеральному прокурору РФ.

Централизация, реализованная через федеральный порядок назначения прокуроров высшего звена и иерархические полномочия по отмене решений, выступает ключевым инструментом обеспечения независимости прокуроров от местных политических и экономических факторов. Как показал анализ, ведомственные акты Генеральной прокуратуры РФ (приказы и указания 2022-2025 годов) служат важнейшим практическим механизмом, который трансформирует теоретические принципы в ежедневное единообразие надзорной практики. Более детальный анализ иерархического контроля представлен в разделе Иерархический механизм руководства и отмены решений.

Актуальные вызовы, такие как Конституционная реформа 2020 года и стремительная цифровизация, требуют постоянной доктринальной и практической работы. Если реформа 2020 года укрепила федеральный централизм в кадровых вопросах, то внедрение технологий ИИ требует не менее жесткого централизованного контроля над алгоритмами, чтобы сохранить единство правоприменительной практики. В конечном счете, принципы единства и централизации прокурорского надзора остаются незыблемым фундаментом, без которого невозможно эффективное обеспечение верховенства закона в федеративном государстве.

Список использованной литературы

1. Деришев, Ю. В. Прокуратура Российской Федерации : учебное пособие. Омск, 2003.
2. Козлов, А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999.
3. Конин, Н.М. Административное право России. М.: Юристъ, 2004.
4. Контрольные органы и организации России : учеб. / под ред. А.П. Гуляева. М., 2000.
5. Меркулов, Е. С. Конституционный принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации: к вопросу о содержании и практической реализации // Современное рос. общество: право, образование, экономика : сб. науч. ст. Петропавловск-Камчатский, 2006.
6. Настольная книга прокурора. М., 2002.
7. Рохлин, В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2003.
8. Степанов, И. М. Конституция и политика. М.: Наука, 1984.
9. Шобухин, В. Ю. Прокуратура – основа надзорно-контрольной власти в России // Государство и право. 2007. № 11.
10. Приказ Генпрокуратуры России от 10.10.2022 N 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочий в сфере противодействия коррупции» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: consultant.ru
11. Приказ Генпрокуратуры России от 31.08.2023 N 583 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов…» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: consultant.ru
12. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31 августа 2023 г. № 581 “Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности” [Электронный ресурс] // Гарант. URL: garant.ru
13. Указание Генеральной прокуратуры РФ от 11 марта 2022 г. N 140/20 “Об усилении прокурорского надзора…” [Электронный ресурс] // Гарант. URL: garant.ru
14. Статья 1. Прокуратура Российской Федерации [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: consultant.ru
15. Статья 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: consultant.ru
16. ПРИНЦИП ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: cyberleninka.ru
17. ПРИНЦИП ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ: РАЗВИТИЕ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ [Электронный ресурс] // Cyberleninka. URL: cyberleninka.ru