Принципы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: анализ актуального законодательства и вызовов (с учетом ФЗ № 33-ФЗ от 20.03.2025)

В марте 2025 года Президент Российской Федерации подписал новый Федеральный закон № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Этот акт, вступающий в силу по истечении 90 дней после опубликования, за исключением отдельных положений, которые начнут действовать с 1 января 2027 года, является краеугольным камнем масштабной реформы, призванной переосмыслить и перестроить основы местного самоуправления в стране. Он не только уточняет ключевые понятия, но и закрепляет интеграцию местного самоуправления в единую систему публичной власти, открывая новую главу в истории муниципальной демократии.

Местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое Конституцией Российской Федерации, всегда было фундаментом, на котором зиждется народовластие, позволяя гражданам самостоятельно решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Сегодня, в условиях активного законотворчества и поиска оптимальных моделей государственного управления, изучение принципов территориальной организации местного самоуправления приобретает особую актуальность. Данная работа призвана не только глубоко проанализировать эти принципы в свете нового законодательства, но и выявить актуальные проблемы, обозначить пути их решения и спрогнозировать дальнейшие направления развития. Мы рассмотрим эволюцию правовых подходов, детализируем виды муниципальных образований, исследуем роль судебной практики и предложим конкретные шаги по совершенствованию системы.

Научная и практическая значимость исследования обусловлена необходимостью системного осмысления преобразований, влияющих на миллионы граждан и эффективность работы всей публичной власти. Работа ориентирована на студентов, магистрантов и аспирантов юридических и управленческих специальностей, предлагая исчерпывающий и аналитически глубокий материал, соответствующий академическим стандартам.

Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления

Территориальная организация местного самоуправления — это не просто карта с границами, а сложная система правовых, социальных и экономических взаимосвязей, определяющая, как и где реализуется власть народа на местах. Новый Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 года переписывает многие из этих взаимосвязей, предлагая свежий взгляд на концептуальные подходы и уточняя терминологию. Именно в этом акте заложены основы будущей модели управления, что делает его изучение критически важным для понимания предстоящих изменений.

Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации

Издавна человек стремился к самоорганизации на локальном уровне, чтобы общими усилиями решать насущные проблемы, будь то обустройство общинных земель или поддержание порядка. В современной России это стремление находит свое воплощение в институте местного самоуправления. Конституция Российской Федерации (статья 130) определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую форму самоорганизации граждан в целях осуществления народом своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения.

Однако, если Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (действовавший до вступления в силу ФЗ № 33-ФЗ) характеризовал местное самоуправление как «форму народовластия», то новый Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 года привносит существенное уточнение. В нем местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».

Ключевое отличие заключается в акценте на «осуществление народом своей власти» и «интеграцию в единую систему публичной власти». Статья 132¹ Конституции РФ, введенная поправками 2020 года, прямо закрепляет, что органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти. Это не посягает на их самостоятельность, гарантированную статьей 12 Конституции РФ, где четко прописано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместо этого, интеграция призвана обеспечить «согласованное функционирование и взаимодействие» всех уровней власти, что является прямой обязанностью Президента Российской Федерации согласно статье 80 Конституции РФ.

Таким образом, эволюция понятия отражает стремление к более системному и скоординированному управлению, сохраняя при этом фундаментальный принцип самостоятельности местной власти в решении вопросов, непосредственно касающихся жизни граждан. Что это означает на практике? Это дает возможность для более эффективного использования ресурсов и устранения дублирования функций, но требует от местных органов самоуправления большей ответственности и готовности к взаимодействию.

Муниципальное образование: правовая природа и виды

В основе территориальной организации местного самоуправления лежит понятие муниципального образования. Что же это такое? Муниципальное образование – это публично-правовое образование, созданное на территории с постоянно проживающим населением, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. По сути, это территориальное звено, на котором разворачивается вся деятельность местного самоуправления.

До недавнего времени российское законодательство предусматривало различные виды муниципальных образований, включая поселения (городские и сельские), муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Однако Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 года существенно оптимизирует эту структуру, унифицируя ее и приводя в соответствие с концепцией одноуровневой системы.

Согласно статье 11 нового закона, теперь предусмотрены три основных вида муниципальных образований:

1. Городской округ: Это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и осуществляет полномочия как городского поселения, так и муниципального района. Как правило, такие округа характеризуются высоким уровнем урбанизации и развитой инфраструктурой.
2. Муниципальный округ: Представляет собой объединение нескольких населенных пунктов (как правило, сельских), не являющихся муниципальными образованиями, в рамках единого муниципального образования. Муниципальный округ осуществляет полномочия, ранее распределенные между поселениями и муниципальными районами. Это одна из ключевых новелл, направленная на оптимизацию управления в сельской местности.
3. Внутригородское муниципальное образование города федерального значения: Эти образования создаются в пределах городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) и обладают особым статусом, обусловленным спецификой этих мегаполисов.

Эта классификация отражает тенденцию к укрупнению и централизации управления на местном уровне, что является ответом на ряд вызовов, таких как финансовая несостоятельность малых поселений и необходимость более эффективного использования ресурсов.

Территориальная организация местного самоуправления: понятие и значение

Территориальная организация местного самоуправления — это сердцевина муниципального права, его кровеносная система. Она представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, которые закрепляют и регулируют ключевые аспекты: формирование и состав территории муниципального образования, установление и изменение его границ. Без четких территориальных основ невозможно эффективное функционирование местного самоуправления.

Важность этого института трудно переоценить. Именно границы определяют сферу действия полномочий органов местного самоуправления, круг вопросов местного значения, а также состав населения, которое непосредственно осуществляет свою власть. Ошибки или неточности в территориальной организации могут привести к юридическим коллизиям, административным спорам и даже социальным конфликтам.

Территориальные основы обеспечивают:

• Определенность юрисдикции: Четко разграничивают сферы ответственности между муниципальными образованиями и между органами местного самоуправления и государственной власти.
• Идентичность: Формируют у населения чувство принадлежности к конкретной общности, способствуют развитию местных традиций и самобытности.
• Эффективность управления: Оптимальное территориальное деление позволяет рационально распределять ресурсы, планировать развитие территорий и обеспечивать доступность муниципальных услуг.

В условиях реформирования системы местного самоуправления и перехода к одноуровневой модели, значимость этого института возрастает многократно. Новый Федеральный закон № 33-ФЗ уделяет особое внимание принципам территориальной организации, стремясь создать устойчивую и эффективную основу для развития местной демократии.

Принципы и порядок определения границ муниципальных образований

Вопрос о том, где пролегает граница, всегда имел фундаментальное значение – будь то границы древних империй или современных административных единиц. В контексте местного самоуправления границы муниципальных образований – это не просто линии на карте, а правовые конструкции, определяющие сферу действия местной власти, а также идентичность и интересы проживающего на данной территории населения. Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 года, продолжая традиции предыдущего законодательства, закрепляет четкие принципы и порядок формирования этих границ.

Общие принципы территориальной организации местного самоуправления

Территориальная организация местного самоуправления зиждется на нескольких фундаментальных принципах, которые обеспечивают ее справедливость, легитимность и эффективность. Эти принципы, закрепленные в статье 12 нового Федерального закона № 33-ФЗ, формируют каркас, на котором строится вся система:

1. Разграничение территории субъекта РФ между муниципальными образованиями: Этот принцип означает, что вся территория субъекта Российской Федерации должна быть разделена между муниципальными образованиями. Исключения могут составлять лишь межселенные территории, которые не образуют муниципальных образований, но при этом могут быть включены в состав муниципального округа. Это обеспечивает отсутствие «белых пятен» на карте местного самоуправления и гарантирует, что каждый гражданин проживает на территории того или иного муниципалитета, имея доступ к муниципальным услугам.
2. Расположение муниципальных образований в пределах одного субъекта РФ: Муниципальное образование должно находиться в границах только одного субъекта Российской Федерации. Это исключает межрегиональные юрисдикционные коллизии и упрощает координацию деятельности органов власти.
3. Учет исторических и иных местных традиций: Определение границ муниципальных образований должно происходить с учетом сложившихся исторических, культурных, экономических и социальных традиций. Например, при формировании новых муниципальных округов или изменении границ городских округов должны сохраняться исторически сложившиеся связи между населенными пунктами, общие культурные особенности и хозяйственные уклады.
4. Включение всех земель, расположенных на территории населенных пунктов: Территория населенного пункта не может быть разделена между разными муниципальными образованиями. Это обеспечивает целостность территориальной основы и предотвращает административные неудобства для жителей.
5. Целостность населенных пунктов: Каждый населенный пункт должен полностью входить в состав территории поселения (если сохраняется двухуровневая система) или муниципального округа (при одноуровневой системе). Это означает, что административная граница не должна рассекать жилые кварталы или хозяйственные объекты, что было бы крайне нелогично и неудобно.
6. Недопустимость вхождения одного муниципального образования в другое: Это краеугольный принцип, который гарантирует самостоятельность каждого муниципального образования. Территория муниципального образования является самодостаточной и не может быть частью другого, более крупного, муниципального образования.

Помимо вышеперечисленных, в процессе определения границ, особенно для сельского поселения и муниципального района, традиционно учитывается пешеходная (транспортная) доступность до административного центра. Это прагматичный принцип, обеспечивающий связь населения с органами власти и доступ к основным услугам.

Особенности установления и изменения границ муниципальных образований

Процесс установления и изменения границ муниципальных образований – это всегда тонкая материя, требующая взвешенного подхода и учета интересов всех сторон. Федеральный закон № 33-ФЗ (статья 13) четко регламентирует эти процедуры, делая акцент на законности, гласности и участии населения.

Основные правовые нормы, регулирующие этот процесс, включают:

• Законодательство субъекта РФ: Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, а также установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации. Это дает регионам определенную гибкость в адаптации федеральных норм к местным особенностям.
• Учет мнения населения: Это один из наиболее чувствительных аспектов. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Механизмы такого учета разнообразны:
  • Публичные слушания: Наиболее распространенная форма, позволяющая гражданам выразить свою позицию, задать вопросы и получить разъяснения. Результаты публичных слушаний должны быть опубликованы.
  • Местный референдум: В случаях, предусмотренных законом, решение об изменении границ может быть принято только по результатам местного референдума. Это более императивная форма волеизъявления граждан.
  • Сход граждан: В малых населенных пунктах может быть проведен сход граждан, решения которого имеют юридическую силу.

  Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения, обеспечивая прозрачность и объективность этих процедур.

• Землеустроительная документация: Любое изменение границ требует подготовки землеустроительной документации, в частности, карты-плана. Эта документация, содержащая координатное описание местоположения границ, является обязательным приложением к документам, направляемым в орган регистрации прав. Сформированные карты (планы) объекта землеустройства должны быть согласованы с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, имеющего общую границу. Это обеспечивает точность и юридическую чистоту новых границ.

Процедура изменения границ, как правило, выглядит следующим образом:

1. Инициатива: Инициатива может исходить от органов государственной власти, органов местного самоуправления или населения.
2. Проработка: Разработка обоснования, проведение расчетов, подготовка проектных документов.
3. Учет мнения населения: Проведение публичных слушаний, референдумов или сходов граждан.
4. Согласование: Согласование землеустроительной документации с заинтересованными органами.
5. Принятие закона: Законодательный (представительный) орган субъекта РФ принимает закон об изменении границ муниципального образования.
6. Регистрация: Внесение сведений о новых границах в Единый государственный реестр недвижимости.

Принципы формирования административных центров и территориальных органов

Административный центр муниципального образования – это не просто географическая точка, а ядро, вокруг которого концентрируется управленческая, экономическая и социальная жизнь муниципалитета. Его правильное определение критически важно для эффективного функционирования местного самоуправления.

При выборе административного центра, как правило, учитываются следующие критерии:

• Центральное положение: Нахождение в относительном географическом центре муниципального образования для обеспечения равной доступности для всех жителей.
• Транспортная доступность: Развитая дорожная сеть и общественный транспорт, обеспечивающие легкое сообщение с другими населенными пунктами муниципалитета.
• Развитая инфраструктура: Наличие необходимых учреждений (школы, больницы, магазины, банки), способных обеспечить пот��ебности как жителей самого центра, так и приезжающих из других населенных пунктов.
• Численность населения: Достаточная численность населения, чтобы обеспечить кадровый потенциал для органов местного самоуправления.
• Историческая значимость: В некоторых случаях выбор административного центра может быть обусловлен его исторической ролью и сложившимися традициями.

С учетом перехода к одноуровневой системе, новый Федеральный закон № 33-ФЗ вводит важное нововведение – территориальные органы местной администрации. Их роль значительно возрастает, особенно в условиях укрупнения муниципальных образований. Территориальные органы создаются для оперативного решения задач местного самоуправления на местах, в отдаленных населенных пунктах, которые теперь могут входить в состав более крупного муниципального округа или городского округа.

Особенности формирования территориальных органов:

• Цель: Приближение власти к населению, обеспечение доступности муниципальных услуг и оперативности решения вопросов местного значения в условиях укрупнения территорий.
• Обязательность при одноуровневой системе: При переходе на одноуровневую систему новый закон предусматривает обязательное формирование таких органов. Это является компенсацией за ликвидацию поселенческого уровня, где ранее существовали свои органы местного самоуправления.
• Полномочия: Полномочия территориальных органов определяются уставом муниципального образования и положениями о них. Они могут включать сбор информации о потребностях населения, взаимодействие с жителями, выполнение отдельных управленческих функций.
• Руководители: Как правило, руководителями территориальных органов являются заместители главы местной администрации или иные должностные лица, что обеспечивает их прямую связь с центральным аппаратом муниципалитета.

Формирование таких органов призвано минимизировать риски, связанные с увеличением расстояния между населением и органами власти, и сохранить оперативность решения местных проблем, что является ключевым вызовом в рамках текущей реформы.

Актуальные проблемы и противоречия территориальной организации местного самоуправления в условиях реформ

Масштабные реформы, как правило, не обходятся без вызовов и противоречий. Текущие преобразования в системе местного самоуправления, хоть и направлены на повышение эффективности, сталкиваются с рядом серьезных проблем, особенно в части территориальной организации. Понимание этих вызовов является ключом к поиску адекватных решений.

Реформа местного самоуправления и интеграция в единую систему публичной власти

Маховик реформы местного самоуправления в России был запущен в 2022 году, став прямым ответом на конституционные поправки 2020 года. Эти поправки, закрепившие в статье 132¹ Конституции РФ, что органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти, принципиально изменили вектор развития. Если ранее МСУ подчеркнуто отделялось от государственной власти, то теперь оно стало ее неотъемлемой частью, хотя и сохраняющей организационную самостоятельность (статья 12 Конституции РФ).

Основными драйверами этой реформы стали:

• Конституционные изменения 2020 года: Закрепление понятия единой системы публичной власти и полномочий Президента РФ по обеспечению ее согласованного функционирования (статья 80 Конституции РФ).
• Необходимость повышения эффективности управления: Стремление к более рациональному использованию ресурсов, устранению дублирования полномочий и улучшению качества предоставления муниципальных услуг.
• Оптимизация территориальной организации: Поиск более устойчивых и финансово состоятельных моделей муниципальных образований.

Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 года является законодательной основой для этих преобразований. Он не просто регламентирует процедурные моменты, но и концептуально перестраивает систему. В частности, закон исключил поселенческий уровень из Конституции РФ, предусматривая отсылочную норму на федеральный закон, устанавливающий виды муниципальных образований. Это стало предвестником перехода к одноуровневой системе, где муниципальные районы преобразуются в городские или муниципальные округа, поглощая поселения.

Проблемы перехода к одноуровневой системе местного самоуправления

Переход к одноуровневой системе местного самоуправления, при всей своей логичности с точки зрения оптимизации, вызывает серьезные опасения и порождает ряд проблем:

1. Увеличение расстояния между населением и органами власти: Ликвидация поселенческого уровня, который был наиболее близок к жителям, неизбежно приводит к тому, что административные центры укрупненных муниципалитетов оказываются значительно дальше. Это может снизить оперативность решения вопросов местного значения, увеличить бюрократические барьеры и затруднить доступ граждан к местной власти.
2. Риск потери идентичности малых поселений: Малые населенные пункты, теряя статус муниципального образования и становясь частью крупного округа, рискуют утратить свою уникальность, исторические особенности и местные традиции. Это может привести к падению гражданской активности и ослаблению чувства общности.
3. Снижение уровня участия граждан в местном самоуправлении: Чем дальше находится власть от народа, тем сложнее вовлекать граждан в процессы принятия решений. Укрупнение территорий может привести к апатии населения, снижению явки на выборах и референдумах, а также к потере интереса к местным проблемам.
4. Финансовый, а не организационный характер проблем поселенческого уровня: Очень часто проблемы поселений заключаются не в их неэффективной организации, а в хронической нехватке собственных доходов и высокой дотационности бюджетов. Ликвидация поселений без решения фундаментальных финансовых вопросов может лишь перенести эти проблемы на более высокий уровень, но не устранить их. Главы поселений годами сталкивались с нехваткой средств для исполнения возложенных на них полномочий, что делало их фактически беспомощными.
5. Потенциальное снижение эффективности решения вопросов местного значения: Несмотря на декларируемое повышение эффективности, в условиях укрупнения могут возникнуть сложности с учетом специфических потребностей каждого населенного пункта. «Средний» подход может не сработать там, где требуется детальное знание местных реалий.

Экспертное сообщество и представители местного самоуправления справедливо отмечают, что ликвидация поселенческого уровня может привести к потере управляемости на территориях, отдаленных от административных центров, и к снижению вовлеченности населения. Передача полномочий местного самоуправления органам государственной власти также не является панацеей, поскольку не гарантирует более эффективного решения вопросов и не всегда ведет к сокращению расходов, а иногда даже увеличивает бюрократическую нагрузку. Но не стоит ли задуматься, как именно можно было бы сохранить эту связь, не возвращаясь к финансово неэффективной двухуровневой системе?

Сохранение двухуровневой системы: региональные особенности и исключения

Несмотря на общий курс к одноуровневой системе, Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 года предусматривает возможность сохранения двухуровневой модели (с поселениями и муниципальными районами) в регионах, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности. Это является важным предохранительным механизмом, позволяющим учитывать уникальность российских территорий.

Такие особенности могут включать:

• Разреженность населения: В регионах с низкой плотностью населения и большими расстояниями между населенными пунктами сохранение поселенческого уровня может быть жизненно важным для обеспечения доступности власти.
• Национально-культурные особенности: В национальных республиках и автономных округах сохранение поселений может быть обусловлено необходимостью поддержания национальной идентичности и традиций.
• Сложные географические условия: Горные, таежные или арктические территории могут требовать сохранения более мелких административных единиц для обеспечения эффективного управления и реагирования на чрезвычайные ситуации.
• Финансовая самостоятельность: Если поселения в регионе обладают достаточными собственными доходами и не являются дотационными, их сохранение может быть экономически обоснованным.

В некоторых регионах Российской Федерации процесс перехода или частичного перехода к одноуровневой системе уже активно идет. Например:

• Московская область: Один из пионеров реформы. Большинство муниципальных районов были преобразованы в городские округа, что позволило значительно сократить число органов местного самоуправления и оптимизировать управленческую структуру.
• Республика Бурятия: В этом регионе также активно формируются муниципальные округа, в рамках которых происходит объединение поселений.

Эти примеры показывают, что процесс трансформации неоднороден и учитывает региональную специфику, хотя общая тенденция к укрупнению остается доминирующей.

Международный опыт и Европейская хартия местного самоуправления

Мировая практика организации местного самоуправления демонстрирует огромное разнообразие моделей, каждая из которых имеет свои преимущества и недостатки. Сравнительно-правовой анализ позволяет выявить лучшие практики и избежать ошибок.

В различных странах существуют как унитарные, так и федеративные системы, но почти повсеместно признается необходимость децентрализации власти и предоставления местным сообществам права на самоуправление. Примеры включают:

• Германия: Сильная коммунальная автономия, закрепленная на конституционном уровне. Разнообразие форм муниципальных образований (коммуны, округа, земельные районы).
• Франция: Исторически централизованное государство, но с развитой системой местного самоуправления (коммуны, департаменты, регионы).
• США: Значительная автономия графств и муниципалитетов, регулируемая законодательством штатов.

Особое место в международном контексте занимает Европейская хартия местного самоуправления, принятая в 1985 году под эгидой Совета Европы. Этот документ, ратифицированный Россией в 1998 году, является ключевым международно-правовым актом, устанавливающим основные принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований.

Хартия, в частности, требовала:

• Самостоятельность в пределах закона: Местное самоуправление должно иметь возможность осуществлять свою инициативу в отношении любого вопроса, который не изъят из его компетенции.
• Адекватные финансовые ресурсы: Муниципалитеты должны обладать достаточными собственными финансовыми ресурсами, которые они могут свободно использовать в рамках своих полномочий.
• Учет мнения при изменении границ: При изменении границ самоуправляющихся территориальных общностей Европейская хартия требовала предварительно заслушать их органы, а в случае необходимости провести референдум, если это предусмотрено законом. Это положение стало важным ориентиром для российского законодательства.

Однако важно отметить, что действие Европейской хартии местного самоуправления в отношении Российской Федерации прекратилось с 16 марта 2022 года. Это событие, безусловно, влияет на дальнейшее развитие российского муниципального права, освобождая от международных обязательств, но при этом возлагая полную ответственность за качество и эффективность системы местного самоуправления исключительно на национальное законодательство и правоприменительную практику. Это делает еще более актуальным самостоятельный поиск оптимальных моделей и решений в условиях новой геополитической реальности.

Роль судебной практики в формировании принципов территориальной организации местного самоуправления

Судебная система в правовом государстве выступает не только арбитром в спорах, но и активным участником формирования правовых принципов, особенно в таких чувствительных областях, как территориальная организация местного самоуправления. В Российской Федерации Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ играют ключевую роль в толковании и защите прав муниципальных образований, обеспечивая баланс между самостоятельностью местной власти и единством публичной системы.

Конституционный Суд РФ как гарант прав местного самоуправления

Конституционный Суд Российской Федерации по праву считается главным гарантом конституционных прав местного самоуправления. Статья 133 Конституции РФ прямо закрепляет право на судебную защиту местного самоуправления. Именно КС РФ неоднократно выступал в защиту прав и интересов муниципалитетов, особенно когда речь заходила о территориальной организации, разграничении полномочий или финансовом обеспечении.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ касаются широкого круга вопросов, имеющих прямое отношение к территориальной организации:

• Определение территорий муниципальных образований: КС РФ следил за тем, чтобы законы субъектов РФ, регулирующие формирование и изменение границ, соответствовали федеральному законодательству и принципам учета мнения населения.
• Формирование органов местного самоуправления: Суд рассматривал споры, связанные с порядком избрания и формирования представительных органов и глав муниципалитетов.
• Принятие уставов муниципальных образований: Уставы, как основной правовой акт муниципалитета, также попадали в поле зрения КС РФ.
• Финансирование переданных государственных полномочий: Один из наиболее острых вопросов – это обеспечение адекватного финансового обеспечения при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями. КС РФ неоднократно указывал на недопустимость «безденежного мандата».

Особое значение имеет истолкование Конституционным Судом РФ функционального единства публичной власти при сохранении организационной самостоятельности местного самоуправления. В своих постановлениях, например, в Постановлении от 01.12.2015 N 30-П, а также в Постановлении от 09.11.2022 N 48-П, Конституционный Суд подчеркивал, что включение органов местного самоуправления в единую систему публичной власти не означает утраты ими организационной самостоятельности. Напротив, это направлено на обеспечение согласованного функционирования всех уровней власти в интересах граждан.

Ярким примером является Постановление Конституционного Суда РФ от 09.11.2022 N 48-П. В нем Суд истолковал положения части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающиеся отмены муниципальных правовых актов. КС РФ указал, что эти положения не противоречат Конституции РФ, но должны применяться с учетом данного Судом истолкования, что фактически создает ограничения для необоснованной отмены актов МСУ вышестоящими органами. Это демонстрирует стремление КС РФ защищать самостоятельность местного самоуправления даже в условиях его интеграции в единую систему публичной власти.

Практика Верховного Суда РФ

Помимо Конституционного Суда, важную роль в правовой защите и формировании практики по вопросам местного самоуправления играет Верховный Суд Российской Федерации. В то время как КС РФ занимается вопросами конституционности, Верховный Суд рассматривает дела в рамках административного, гражданского и уголовного судопроизводства, затрагивающие интересы муниципалитетов.

Основные направления деятельности Верховного Суда РФ в этой сфере включают:

• Разрешение споров, связанных с использованием муниципального имущества: Это могут быть дела о приватизации, аренде, распоряжении земельными участками и иным имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
• Законность актов органов местного самоуправления: Верховный Суд рассматривает административные иски о признании незаконными нормативных правовых актов муниципалитетов, касающихся градостроительства, землепользования, жилищно-коммунального хозяйства, а также индивидуальных ненормативных актов.
• Споры о разграничении полномочий: Хотя основные споры о полномочиях обычно решаются в КС РФ, Верховный Суд может рассматривать дела, связанные с конкретным исполнением полномочий и определением их границ.
• Защита прав граждан и юридических лиц: Суды общей юрисдикции, в том числе Верховный Суд, являются последней инстанцией для граждан, чьи права были нарушены действиями или бездействием органов местного самоуправления.

При разрешении таких дел суды обязаны руководствоваться нормами Конституции Российской Федерации и федеральных законов, включая новый Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 года. Особое внимание уделяется положениям, касающимся учета мнения населения при изменении границ территорий. Если процедура учета мнения была нарушена, суд может признать недействительным решение об изменении границ.

Таким образом, судебная практика, формируемая двумя высшими судебными инстанциями, создает ва��ный правовой фундамент для стабильного и законного функционирования территориальной организации местного самоуправления, обеспечивая его защиту от неправомерных действий и способствуя единообразному применению законодательства.

Исторический контекст и направления совершенствования правового регулирования

История местного самоуправления в России — это путь от древних вечевых традиций до современных реформ, полный взлетов и падений, поисков и трансформаций. Понимание этого пути необходимо для осознанного формирования будущих направлений совершенствования правового регулирования.

Генезис местного самоуправления в России

Изучая историю местного самоуправления в России, мы погружаемся в глубокие слои общественной самоорганизации, которые предшествовали и сосуществовали с централизованной государственной властью.

• Древнерусский период (XI-XV века): Истоки можно обнаружить в вечевых собраниях Новгорода и Пскова. Вече, как высший орган власти, решало важнейшие вопросы жизни города: избирало посадников, тысяцких, призывало князей, объявляло войны и заключало мир. Это была ранняя форма прямой демократии, где голос каждого свободного горожанина имел значение.
• Московское царство (XVI век): С укреплением централизованного государства, вечевые традиции угасали, но появились новые формы местного самоуправления. Губная и земская реформы Ивана Грозного стали важным шагом. В середине XVI века в уездах начали избираться губные (для борьбы с преступностью) и земские (для управления местным хозяйством) старосты. Это были выборные должностные лица, ответственные перед местным населением и выполнявшие определенные государственные функции.
• Российская империя (XIX век): Наиболее яркий период расцвета местного самоуправления связан с Великими реформами Александра II.
  • Земская реформа 1864 года: Учредила земства — всесословные выборные органы местного самоуправления в уездах и губерниях. Они занимались местным хозяйством, образованием, медициной, дорожным строительством. Важно, что земства имели собственную финансовую основу, что обеспечивало их реальную самостоятельность.
  • Городская реформа 1870 года: Создала городские думы и управы, также выборные и всесословные, которые управляли городским хозяйством и благоустройством.
• Советский период (1917-1991 годы): После Октябрьской революции земства и городские думы были ликвидированы. В Советском государстве была создана единая система Советов народных депутатов. Низовые звенья этих Советов, хотя и назывались «местными», фактически выполняли функции местных органов государственной власти, будучи интегрированными в жесткую вертикаль управления. Их самостоятельность была сильно ограничена, а принцип разделения властей отсутствовал.
• Современный этап (с 1993 года): Новый этап развития местного самоуправления в России начался с принятием Конституции РФ 1993 года, которая закрепила его самостоятельность. В 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу), а затем в 2003 году — Федеральный закон № 131-ФЗ. Эти законы стали основой для формирования современной системы, которая теперь претерпевает очередные масштабные изменения с принятием Федерального закона № 33-ФЗ от 20.03.2025 года.

Предложения по совершенствованию территориальной организации

Современная реформа местного самоуправления ставит перед экспертным сообществом и органами государственной власти новые задачи по совершенствованию правового регулирования. Ряд предложений направлен на устранение проблем, выявленных в ходе перехода к одноуровневой системе и интеграции МСУ в единую систему публичной власти:

1. Разработка «дорожной карты» для перехода к одноуровневой системе: Учитывая сложность и масштабность преобразований, предлагается создать четкий пошаговый план, который будет учитывать мнение населения и экспертов. Такая «дорожная карта» должна определить критерии и сроки преобразований, механизмы адаптации, а также меры по минимизации негативных последствий для жителей и местных сообществ.
2. Унификация законодательства об административно-территориальном устройстве и территориальной организации МСУ: В настоящее время существует определенное расхождение между административно-территориальным делением и территориальной организацией местного самоуправления. Это приводит к путанице и юридическим коллизиям. Предлагается устранить эти различия, чтобы границы территорий муниципальных образований и одноименных административно-территориальных единиц совпадали, что упростит управление и правоприменение.
3. Совершенствование механизма учета мнения населения при изменении границ территорий: Несмотря на законодательное закрепление необходимости учета мнения населения, существующие процедуры не всегда обеспечивают полноценное участие граждан и адекватное отражение их интересов. Предложения включают:
   • Внедрение унифицированных и прозрачных процедур публичных слушаний: Четкое определение порядка их проведения, информирования населения, регистрации участников и учета предложений.
   • Закрепление обязательности проведения местного референдума в определенных случаях: Например, при значительном изменении границ или ликвидации муниципального образования.
   • Четкое определение критериев и порядка оценки результатов выражения мнения населения: Избежание формального подхода и обеспечение реального влияния мнения граждан на принимаемые решения.
4. Учет геополитического положения: В условиях современных геополитических вызовов, сохранение населенных пунктов и остановка процесса сокращения численности муниципальных образований приобретает стратегическое значение. Это важно для обеспечения территориальной целостности, развития приграничных территорий и поддержания демографической стабильности страны.

Повышение статуса сельских старост и органов ТОС

Важным направлением совершенствования является повышение роли и статуса тех институтов, которые максимально близки к населению. Речь идет о сельских старостах и органах территориального общественного самоуправления (ТОС).

Сейчас сельские старосты и ТОС часто рассматриваются как органы общественной самодеятельности. Однако их потенциал значительно шире. Предложения включают:

• Повышение статуса до органов местного самоуправления: Это позволит расширить их полномочия, обеспечить более четкую правовую базу для их деятельности и, что крайне важно, гарантировать финансовую поддержку.
• Расширение полномочий: Наделение сельских старост и ТОС более широкими полномочиями по решению вопросов местного значения (например, в сфере благоустройства, мелкого ремонта, организации досуга).
• Интеграция в систему местного самоуправления: Создание более тесных связей с местной администрацией, обеспечение регулярного взаимодействия и обмена информацией.

Такие меры позволят компенсировать последствия укрупнения муниципалитетов и ликвидации поселенческого уровня, сохраняя при этом живую связь между властью и населением на самом низовом уровне.

Новые подходы к контрольно-надзорной деятельности

Эффективность местного самоуправления во многом зависит от грамотно выстроенной системы контроля. В октябре 2023 года Правительство Российской Федерации утвердило проект Федерального закона «Об организации контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления». Этот документ предлагает революционный подход, основанный на риске.

Основные положения проекта:

• Риск-ориентированный подход: Муниципалитеты будут отнесены к разным категориям риска (высокий, средний, низкий) в зависимости от ряда критериев (например, количество нарушений, сложность полномочий, финансовое состояние).
• Влияние на периодичность проверок: Отнесение к определенной категории риска будет напрямую влиять на периодичность плановых контрольных мероприятий. Муниципалитеты с низким риском будут проверяться реже, что позволит снизить административную нагрузку на них.
• Цель: Оптимизация контрольно-надзорной деятельности, сокращение избыточного давления на органы местного самоуправления и концентрация усилий контролирующих органов на наиболее проблемных участках.

Планируется, что новый закон о контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления будет введен в силу с 1 января 2027 года, а применяться он будет с 1 января 2028 года. Это даст муниципалитетам время для адаптации к новым правилам.

Совершенствование правотворческой техники

Одним из системных недостатков, влияющих на качество муниципального нормотворчества, является отсутствие единого федерального регулирования вопросов юридической техники.

• Проблема: Отсутствие общих правил для структуры, стилистики и содержания нормативных правовых актов на федеральном уровне приводит к разночтениям, несогласованности, увеличению количества юридических коллизий и затрудняет правоприменение на муниципальном уровне. В результате местные нормативные акты могут быть недостаточно четкими, содержать внутренние противоречия или не соответствовать вышестоящему законодательству.
• Предложение: Разработка и принятие федерального закона, устанавливающего унифицированные правила правотворческой техники. Такой закон должен содержать требования к структуре актов, использованию терминологии, формулированию норм, порядку внесения изменений и т.д.

Внедрение таких стандартов позволит значительно повысить качество муниципальных правовых актов, сделает их более понятными, единообразными и эффективными, что в конечном итоге укрепит правовую основу местного самоуправления.

Заключение

Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации находится на этапе глубоких преобразований, катализатором которых послужили конституционные поправки 2020 года и новый Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 года. Это исследование позволило системно проанализировать концептуальные основы, принципы, порядок формирования границ муниципальных образований, а также выявить актуальные проблемы и наметить пути совершенствования правового регулирования.

Мы увидели, как эволюционировало само понятие местного самоуправления – от «формы народовластия» к «форме осуществления народом своей власти» в единой системе публичной власти, что отражает стремление к усилению координации между различными уровнями управления без утраты самостоятельности муниципальных образований. Новая классификация видов муниципальных образований, с акцентом на городской и муниципальный округа, является ключевым элементом перехода к одноуровневой системе, призванной оптимизировать управление и ресурсы.

Однако, как показал наш анализ, эти преобразования сопряжены с серьезными вызовами. Проблемы, связанные с укрупнением территорий, риском увеличения расстояния между властью и населением, а также потерей идентичности малых поселений, требуют внимательного изучения и деликатных решений. Было подчеркнуто, что многие проблемы поселенческого уровня носят скорее финансовый, нежели организационный характер, что должно быть учтено в дальнейшем регулировании. Возможность сохранения двухуровневой системы в регионах с особыми условиями является важным компромиссом, позволяющим учитывать специфику территорий.

Особая роль в обеспечении законности и стабильности территориальной организации местного самоуправления принадлежит судебной системе. Конституционный Суд РФ выступает гарантом конституционных прав муниципалитетов, формируя правовые позиции по ключевым вопросам, включая функциональное единство публичной власти и сохранение организационной самостоятельности. Верховный Суд РФ, в свою очередь, обеспечивает защиту прав в рамках гражданского и административного судопроизводства.

Исторический экскурс от вечевых собраний до современных реформ показал глубину и многогранность российского опыта местного самоуправления. На этом фоне предложения по совершенствованию, такие как разработка «дорожной карты», унификация законодательства, повышение статуса сельских старост и органов ТОС, внедрение риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности и совершенствование правотворческой техники, приобретают особую значимость. Все эти меры, несомненно, будут способствовать созданию более устойчивой и справедливой системы местного самоуправления.

Значимость дальнейшего совершенствования территориальной организации местного самоуправления трудно переоценить. Это не просто вопрос административного деления, а фундамент для стабильного развития всей публичной власти в России, обеспечения эффективного решения вопросов местного значения и, в конечном итоге, повышения качества жизни граждан. Только через постоянный диалог, учет мнения населения и системный подход можно построить устойчивую и справедливую систему, способную отвечать вызовам современности.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом изменений, одобренных в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Собрание законодательства РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 24.07.2023) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (дата обращения: 07.11.2025).
4. Жигалов Ю.Г. О соотношении административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления // Закон и право. 2008. № 1.
5. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М.: ЮД Юстицинформ, 2009.
6. Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Высшее образование, 2009.
7. Конин Н.М. Муниципальное право. М.: Норма, 2006.
8. Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003.
9. Четвериков В.С. Муниципальное право. М.: Риор, 2006.
10. Штей Н.А. Современные территориальные основы местного самоуправления в России: конституционно-правовой аспект // Право и политика: история и современность. Омск: Изд-во Омск. акад. МВД России, 2007.
11. Новый закон о местном самоуправлении в Российской Федерации. ПИУ РАНХиГС.
12. Подписан новый закон о системе местного самоуправления в РФ. КонсультантПлюс.
13. Статья 13. Установление и изменение границ муниципального образования.
14. Статья 2. Принципы установления либо изменения границ муниципального образования. Документы системы ГАРАНТ.
15. 23. Принципы и порядок установления и изменения границ территории муниципальных образований. Согласие населения на изменение границ муниципального образования.
16. 11.4. Территориальная организация местного самоуправления.
17. Об установлении или изменении границ муниципальных образований. асэргрупп.
18. 22) Территориальная организация местного самоуправления: понятие, история развития.
19. Территориальная организация местного самоуправления. Справочник Автор24.
20. 1.3. История становления местного самоуправления в России. AUP.Ru.
21. ПЕРЕХОД НА ОДНОУРОВНЕВУЮ СИСТЕМУ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. Текст научной статьи по специальности «Политологические науки». КиберЛенинка.
22. Проблемы и перспективы совершенствования территориальной организации местного самоуправления. Управленческое консультирование.
23. Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985).
24. История развития местного самоуправления в России. Совет городского округа город Салават.
25. История местного самоуправления в Российской Федерации.
26. Что такое местное самоуправление? Ассоциация «Совет муниципальных образований Тульской области».
27. Статья 131. Конституция Российской Федерации.
28. Проблемы территориальной организации местного самоуправления. Партия ЯБЛОКО.
29. Аналитический обзор судебной практики по вопросам местного самоуправления.
30. Глава 8. Местное самоуправление. Конституция Российской Федерации.
31. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Р. Юридический факультет ВГУ — Воронежский государственный университет.
32. Переход к одноуровневой системе местного самоуправления: организационно-правовые аспекты и особенности преобразования. Издательская группа ЮРИСТ.
33. Постановление Конституционного Суда РФ от 09.11.2022 N 48-П «По делу о проверке конституционности абзаца первого части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой…». КонсультантПлюс.
34. Муниципальная реформа в Бурятии: чего ждать людям. Восток-Телеинформ.
35. Проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления. Текст научной статьи по специальности «Политологические науки». КиберЛенинка.
36. Обзор судебной практики о местном самоуправлении за 4 квартал 2022 г. Совет муниципальных образований Пензенской области.
37. Обзор судебной практики о местном самоуправлении. Решения высших судо. Совет муниципальных образований Белгородской области.
38. Формы судебной защиты местного самоуправления.
39. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. Текст научной статьи по специальности «Право». КиберЛенинка.
40. Дмитрий Григоренко: Муниципалитеты станут проверять по новым правилам.
41. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. Текст научной статьи по специальности «Право». КиберЛенинка.