Проблема классификации и типологии городских поселений в Российской Федерации является одной из наиболее острых и методологически сложных в системе государственного и муниципального управления, а также в рамках экономической и социальной географии. В условиях перманентной реформы местного самоуправления (МСУ) и перехода к новой модели территориальной организации публичной власти, юридическая неопределенность статуса «города» не просто создает академическую коллизию, но и напрямую влияет на распределение полномочий, бюджетную обеспеченность и, в конечном счете, на качество жизни граждан.
В частности, отсутствие единого, легально закрепленного на федеральном уровне определения понятия «город» приводит к высокому уровню фрагментации правового регулирования на уровне субъектов РФ. Это, в свою очередь, затрудняет реализацию принципов единообразия административно-территориального устройства и подрывает предсказуемость применения норм муниципального и градостроительного права.
Цель настоящего исследования — провести всесторонний анализ существующих критериев и проблем классификации городских поселений в РФ, выявить их системные недостатки и разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию данной системы в контексте действующего законодательства и территориальной реформы МСУ.
Для достижения поставленной цели работа структурирована следующим образом: в первой части будет рассмотрен правовой вакуум и региональная вариативность критериев; во второй — представлены традиционные и современные научные подходы к типологии; третья часть посвящена анализу влияния новой реформы МСУ (ФЗ № 33-ФЗ) на территориальный статус городов; и, наконец, в четвертой части будут выявлены системные проблемы и предложены конкретные, финансово-ориентированные критерии для совершенствования классификации.
Правовой вакуум и региональная фрагментация критериев городского поселения
Ключевая проблема классификации городских поселений в России заключается в том, что федеральное законодательство, регулирующее основы местного самоуправления и административно-территориальное устройство, оперирует термином «город», но при этом не дает ему легального толкования. Эта правовая неопределенность становится фундаментом для системной коллизии, уходящей корнями в советскую и раннюю постсоветскую практику. В итоге, каждый субъект Федерации вынужден сам определять, какой населенный пункт может получить этот ключевой статус.
Исторический и нормативно-правовой обзор понятий
Для академического анализа необходимо четко разграничить используемые термины:
| Термин | Область применения | Определение и контекст |
|---|---|---|
| Город | География, Градостроительство, Региональное право | Исторически сложившийся, крупный населенный пункт, выполняющий преимущественно несельскохозяйственные функции. В РФ статус города присваивается законодательством субъектов. |
| Городское поселение | Муниципальное право (до реформы 2025 г.) | Тип муниципального образования, в состав территории которого входят город или поселок, а также прилегающие территории. Это юридический статус, а не фактическая характеристика населенного пункта. |
| Классификация | Научная методология | Распределение объектов (городов) по группам на основе их существенных признаков (численность, функции, географическое положение). |
| Типология | Научная методология | Выделение типов, отражающих закономерное сочетание наиболее значимых признаков, позволяющее понять внутреннюю структуру и динамику развития. |
В советский период практика классификации была более унифицирована и регулировалась на уровне РСФСР, опираясь на такие критерии, как численность населения (обычно не менее 12 тыс. человек) и преобладание занятости в промышленности и сфере обслуживания. Однако после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (и аналогичная ситуация сохраняется в новом ФЗ № 33-ФЗ), определение границ и статуса населенных пунктов было отдано на откуп субъектам Федерации.
Этот законодательный пробел приводит к тому, что термин «город» используется в муниципальном, градостроительном и земельном праве как «бессодержательный термин», что является серьезным вызовом для правоприменительной практики. Какой же статус должен быть у населенного пункта, если даже базовое понятие не определено федеральным законом?
Критерии классификации в законодательстве субъектов РФ
Правовая децентрализация привела к высокой вариативности подходов. Научный анализ показывает, что нормативное определение понятия «город» содержится в законодательстве 34 субъектов Российской Федерации — это почти половина регионов, что подтверждает потребность в таком определении.
Основным, хотя и не универсальным, критерием остается численность населения. В региональном законодательстве часто фигурируют два ключевых порога:
- Порог свыше 50 тыс. человек: Наиболее распространенный и традиционный для крупных субъектов РФ, отражающий высокую степень урбанизации и развитость инфраструктуры.
- Порог 12 тыс. человек: Минимальная численность, которая, при наличии развитой инфраструктуры и доминировании несельскохозяйственной занятости, может быть достаточной для присвоения статуса города в менее густонаселенных регионах.
Однако, помимо демографии, региональные законодатели вводят и другие, порой уникальные, социально-экономические и административные признаки. К ним относят:
- Функциональная значимость: Наличие статуса промышленного, экономического и культурного центра;
- Инфраструктурная обеспеченность: Развитая социальная, производственная, инженерная и транспортная инфраструктура;
- Структура занятости: Преобладание занятости населения в несельскохозяйственных видах производства и обслуживания.
Особый интерес для специалистов в области государственного управления и экономики представляет включение финансового критерия. Например, в законодательстве некоторых субъектов РФ (как это видно на примере Закона Челябинской области об административно-территориальном устройстве) к критериям отнесения населенного пункта к городским также относят объем бюджета. Этот подход, являясь уникальным региональным экспериментом, отражает попытку привязать административный статус не только к людности или функциям, но и к фактической финансовой самодостаточности и управленческой сложности территории, что позволяет оценить, насколько город способен самостоятельно нести бремя своих полномочий.
Традиционные и современные научные подходы к типологии городов России
Поскольку правовая база классификации остается размытой, наибольшую методологическую строгость сохраняют подходы, разработанные в экономической и социальной географии, а также градостроительстве. Эти подходы оперируют более объективными критериями, но имеют свои ограничения при применении в сфере муниципального управления.
Демографическая и статистическая классификация (по людности)
Классификация по численности населения (людности) является наиболее простой, универсальной и широко применяемой в статистических источниках (Росстат) и градостроительном проектировании. Она учитывается как неотъемлемый признак города и лежит в основе большинства региональных правовых актов.
Традиционная российская группировка, основанная на демографическом критерии, выглядит следующим образом:
| Категория города | Численность населения (чел.) | Функциональная специфика |
|---|---|---|
| Малые | До 50 000 | Узкоспециализированные (моногорода), локальные центры обслуживания. |
| Средние | 50 000 – 100 000 | Развитие многофункциональности, региональное влияние. |
| Большие | 100 000 – 250 000 | Значительные промышленные и административные центры. |
| Крупные | 250 000 – 500 000 | Развитая полифункциональность, межрегиональное значение. |
| Крупнейшие | 500 000 – 1 000 000 | Центры федерального значения, ярко выраженные административные, научные и культурные функции. |
| Сверхкрупные (миллионеры) | Свыше 1 000 000 | Глобальные или макрорегиональные центры. |
Ограничение: Чисто демографическая классификация игнорирует экономическую базу, качество жизни и управленческие особенности. Город с населением 55 тыс. человек, являющийся центром крупного нефтегазового региона, по своему управленческому весу и бюджету может значительно превосходить город с населением 90 тыс. человек, являющийся дотационным моногородом. Упускается важный нюанс: экономический потенциал и финансовая устойчивость МО не всегда прямо пропорциональны численности его жителей.
Функциональная и динамическая типология
Функциональная классификация, являющаяся синтетической, пытается устранить недостатки демографического подхода, группируя города по их основной экономической и социальной роли. Этот подход выделяет следующие типы:
- Полифункциональные города: Сочетают административно-политическую, культурную, образовательную и мощную экономическую деятельность. К этой группе традиционно относятся столицы, а также все краевые и областные центры, где каждая из функций имеет градообразующее значение.
- Города с преобладающими экономическими функциями: Индустриальные, транспортные узлы, портовые города.
- Города с преобладающими обслуживающими функциями: Курортные города, города науки (наукограды), образовательные центры.
Динамический подход в последние годы приобретает все большую актуальность, поскольку он позволяет оценить не только текущее состояние, но и потенциал развития. Ученые предлагают использовать статический и динамический подходы для более полного определения причин привлекательности городов и роста численности населения.
Научные исследования показывают, что именно наличие и высокий уровень городских функций высокого порядка (бизнес, наука, спорт, культура, высокотехнологичное производство) положительно влияет на привлекательность городов и, как следствие, на их демографический и экономический рост. Этот подход является наиболее перспективным для формирования научно обоснованных критериев управления.
Проблема классификации в контексте территориальной реформы местного самоуправления (ФЗ № 33-ФЗ)
Ключевым фактором, обостряющим проблему классификации, является кардинальная реформа местного самоуправления, целью которой стало создание единой системы публичной власти. Статус городских поселений оказался в центре этой трансформации. Не является ли отказ от четких федеральных критериев в пользу региональной гибкости фатальной ошибкой, ведущей к еще большей диспропорции в развитии территорий?
Переход к одноуровневой системе МСУ
Основой для структурных изменений в системе МСУ послужил Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (пришедший на смену ФЗ № 131-ФЗ).
Новый закон фактически закрепляет переход к одноуровневой системе организации местного самоуправления. В соответствии с ним, на территории РФ предусмотрено всего три вида муниципальных образований (МО):
- Городские округа.
- Муниципальные округа.
- Внутригородские муниципальные образования (только в городах федерального значения).
С принятием ФЗ № 33-ФЗ исчезает такая организационно-правовая форма, как «сельское поселение» и «муниципальный район» (как базовый уровень), что напрямую затрагивает и статус существующих «городских поселений», которые теперь должны быть преобразованы либо в городские округа (при наличии развитой инфраструктуры и достаточной численности), либо интегрированы в состав муниципальных округов. Для этого устанавливается переходный период до 01.01.2027 года.
Таким образом, классификация теперь имеет прямое юридическое последствие: от того, насколько убедительно город соответствует критериям развитости (которые, опять же, не унифицированы), зависит, получит ли он статус самостоятельного городского округа (с высоким уровнем полномочий) или будет преобразован в часть муниципального округа (с потерей части самостоятельности).
Территориально-правовые коллизии статуса «город»
Реформа не решает, а в некоторой степени усугубляет территориально-правовую проблему: в одних и тех же границах населенный пункт может одновременно иметь статус населенного пункта (согласно региональному закону об АТУ) и статус муниципального образования (согласно ФЗ № 33-ФЗ).
- До реформы: Город мог быть населенным пунктом и центром городского поселения (МО первого уровня), входящего в состав муниципального района (МО второго уровня).
- После реформы: Статус населенного пункта «город» должен быть интегрирован в новый статус городского округа или муниципального округа.
Критика реформы МСУ, особенно в части изменения подхода к модели организации местного самоуправления, связана с тем, что преобразование поселений и районов в округа может привести к снижению доступности муниципально-опосредованных социальных услуг для граждан. Проблемы территориально-правового статуса города имеют интегративные связи с правами граждан на социальное обеспечение, здравоохранение и образование. Если город теряет статус самостоятельного округа, его органы власти могут оказаться слишком удаленными от населения, а управленческие решения — менее гибкими и локализованными.
Следовательно, выбор классификационных критериев, определяющих, какой город достоин стать «городским округом», является не просто административным актом, а актом, имеющим глубокие социальные и правовые последствия.
Выявление системных проблем и обоснование финансово-ориентированных критериев
Для того чтобы классификация стала не только инструментом статистики, но и эффективным инструментом государственного и муниципального управления, необходимо интегрировать в нее экономические и финансовые показатели. Именно эти критерии позволяют оценить реальную жизнеспособность и управленческую сложность поселения.
Зависимость финансовой устойчивости от типологии
Научный анализ социально-экономических подсистем России показывает, что группы городов, выделенные по численности населения, демонстрируют различные типы экономического и управленческого поведения.
Особенно четко выделяются два полюса: средние города (50–100 тыс. чел.) и сверхбольшие города. Зависимость дефицитности местных бюджетов от размера городских поселений подтверждает, что типология напрямую связана с финансовой устойчивостью МСУ.
| Тип города | Управленческая особенность | Финансовая тенденция |
|---|---|---|
| Малые/Средние | Узкая специализация, высокая зависимость от одного предприятия/отрасли (риск моногорода). | Высокий уровень дотационности, хронический дефицит бюджета. |
| Крупные/Крупнейшие | Диверсификация экономики, развитая налоговая база, высокая управленческая сложность. | Относительная финансовая самостоятельность, но высокие социальные обязательства и расходы на инфраструктуру. |
Проблема дефицитности местных бюджетов критически важна для системы управления. В соответствии с бюджетным законодательством, дефицит местного бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета (без учета безвозмездных поступлений). Постоянное нарушение этого порога сигнализирует о финансовой нежизнеспособности МО и необходимости его реорганизации или интеграции, что в условиях реформы МСУ приобретает первостепенное значение.
Таким образом, включение показателей финансовой устойчивости (например, доля собственных доходов в общем объеме бюджета, уровень дотационности, отношение дефицита к доходам) в критерии классификации является не просто желательным, а необходимым условием для выбора локальной модели управления экономическими процессами.
Предложение по внедрению эконометрических критериев
Для повышения аналитической точности классификации необходимо перейти от общих функциональных характеристик к конкретным, измеримым эконометрическим индикаторам, отражающим уровень развития функций высокого порядка.
Исследования экономико-демографических факторов на примере Центрального федерального округа (ЦФО) выявили, что численность обучающихся в общеобразовательных организациях (число школ/учеников) является одним из приоритетных факторов, который также положительно влияет на рост доходов местного бюджета.
Этот факт позволяет предложить внедрение в систему классификации следующих интегрированных, финансово-ориентированных критериев:
- Индикатор «Функции высокого порядка» (ИФВП): Оценка уровня развития социально-экономической инфраструктуры, напрямую генерирующей доходы или сокращающей отток населения.
- Пример показателя: Численность обучающихся в школах и ВУЗах на 1000 жителей (отражает роль города как образовательного центра).
- Пример показателя: Объем инвестиций в основной капитал на душу населения (отражает экономическую активность и перспективу роста).
- Индикатор «Финансовая самодостаточность» (ИФС): Оценка способности МО самостоятельно обеспечивать свои расходы.
- Пример показателя: Доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме бюджета (оптимально >50%).
- Пример показателя: Отсутствие превышения законодательно установленного лимита дефицита бюджета (10% от доходов) в течение трех последних лет.
Использование таких критериев позволит:
* Во-первых, создать научно обоснованный, проверяемый механизм отнесения населенного пункта к категории, достойной статуса городского округа.
* Во-вторых, обеспечить выбор адекватной локальной модели управления, основанной на реальной финансовой базе территории. Почему бы не использовать эти четкие экономические метрики для определения управленческой судьбы поселений, вместо расплывчатых региональных формулировок?
Заключение и научно обоснованные предложения по совершенствованию
Проведенный анализ подтверждает, что проблема классификации городских поселений в РФ является многомерной: она охватывает правовой вакуум на федеральном уровне, высокую фрагментацию региональных критериев, и методологическую недостаточность традиционных демографических подходов. Ситуация критически обострилась в условиях перехода к одноуровневой системе местного самоуправления (ФЗ № 33-ФЗ), где вопрос о статусе города напрямую определяет его управленческую автономию и финансовое будущее.
Основные выводы:
- Отсутствие легального федерального определения «города» привело к тому, что субъекты РФ вынуждены использовать разнообразные критерии, включая не только численность и инфраструктуру, но и такие административно-экономические показатели, как объем местного бюджета.
- Традиционные демографические и функциональные классификации недостаточны для целей современного муниципального управления, поскольку не учитывают финансовую устойчивость и управленческую сложность.
- Существует прямая зависимость между типом города (по численности) и его финансовым поведением (дефицитностью бюджета), что должно быть учтено при определении его территориально-правового статуса.
Научно обоснованные предложения по совершенствованию системы классификации:
Для устранения выявленных проблем и повышения эффективности государственного и муниципального управления необходимо выполнить следующие шаги:
- Законодательное закрепление единой федеральной дефиниции «Город»: На уровне федерального закона (например, путем внесения изменений в ФЗ № 33-ФЗ или принятия отдельного закона об административно-территориальном устройстве) необходимо закрепить минимальный, комплексный перечень обязательных критериев для отнесения населенного пункта к категории города. Этот перечень должен включать:
- Численность населения (единый минимальный порог).
- Процент занятости населения в несельскохозяйственной сфере (единый минимальный порог).
- Наличие развитой инфраструктуры (образовательной, транспортной, инженерной).
- Интеграция финансово-ориентированных критериев в типологию МО: Для целей определения возможности преобразования городского поселения в Городской округ следует использовать не только демографию, но и показатели финансовой самодостаточности. Предлагается законодательно закрепить требование соответствия финансовым индикаторам:
- Минимальный пороговый уровень **доли собственных доходов** (налоговых и неналоговых) в бюджете МО (например, не менее 60%).
- Отсутствие критического превышения дефицита бюджета (свыше 10% доходов) в течение установленного периода.
- Использование динамических и эконометрических факторов в управленческом ранжировании: При разработке государственных программ поддержки и субсидирования городов следует использовать динамические критерии (темпы роста населения, темпы роста доходов бюджета, темпы роста ИФВП, например, увеличение числа школ или объемов инвестиций). Это позволит стимулировать развитие функций высокого порядка и обеспечит более адресное и эффективное распределение ресурсов, что в конечном итоге повысит общую устойчивость российской урбанизированной сети.
Решение проблемы классификации городов через призму не только права и географии, но и экономики, позволит создать систему, которая будет служить надежным инструментом для повышения финансовой устойчивости местного самоуправления и реализации принципов единой публичной власти в Российской Федерации.
Список использованной литературы
- Васильев В. И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2010. № 3.
- Васильев В. И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сб. науч. трудов / под ред. А. В. Иванченко. М.: ИД «Юриспруденция», 2009.
- Дементьев А. Н. Реформирование территориальных основ местного самоуправления (анализ Переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2004. № 7.
- Иванова Л. Н. Особенности муниципализации современной России: достижения и противоречия // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4.
- Колпаков Н. В. Реформа территориальной организации местного самоуправления в регионах центрального федерального округа // Право и политика. 2009. № 12.
- Лапин В. А., Любовный В. Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М.: Дело, 2010.
- Лексин В. Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. М.: ИНФРА-М, 2008.
- Маркварт Э. К вопросу об укрупнении муниципалитетов. Общий взгляд // Местное право. 2010. № 3.
- Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / под общ. ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Эксмо, 2010.
- Шишков М.К. Территориальное устройство России: проблемы и перспективы: монография. Самара, 2009. 364 с.
- Понятие «город» в законодательстве субъектов Российской Федерации об административно-территориальном делении [Электронный ресурс]. URL: prolaw38.ru (дата обращения: 24.10.2025).
- Классификация сельских и городских населенных пунктов [Электронный ресурс]. URL: studfile.net (дата обращения: 24.10.2025).
- Классификация городов как инструмент выбора локальной модели управления экономическими процессами [Электронный ресурс]. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 24.10.2025).
- Понятие города в сфере местного самоуправления [Электронный ресурс]. URL: na-journal.ru (дата обращения: 24.10.2025).
- Современное развитие системы городов России: статический и динамический подходы [Электронный ресурс]. URL: cyberleninka.ru (дата обращения: 24.10.2025).
- Внесены изменения в систему местного самоуправления в РФ [Электронный ресурс]. URL: urtmag.ru (дата обращения: 24.10.2025).
- Реформы местного самоуправления: модели организации, статус муниципальных образований, особенности административных центров [Электронный ресурс]. URL: lawinfo.ru (дата обращения: 24.10.2025).
- Правительство Российской Федерации Федеральное государственное авт — Высшая школа экономики [Электронный ресурс]. URL: hse.ru (дата обращения: 24.10.2025).