Программно-целевые методы бюджетного планирования: комплексный анализ российской практики и мирового опыта

В условиях стремительных экономических трансформаций и возрастающих требований к эффективности государственного управления, программно-целевые методы бюджетного планирования выступают как один из ключевых инструментов, позволяющих государству не просто распределять финансовые ресурсы, но и направлять их на достижение конкретных, измеримых целей. Эта методология, пришедшая в Россию относительно недавно, уже успела кардинально изменить ландшафт бюджетного процесса, сместив акценты со сметного финансирования на бюджетирование, ориентированное на результат. В данном реферате будет проведен глубокий и всесторонний анализ программно-целевых методов бюджетного планирования в Российской Федерации, начиная с их теоретических основ и исторического контекста, и заканчивая оценкой влияния на эффективность, прозрачность и результативность государственных расходов, а также выявления актуальных проблем, тенденций и перспектив развития. Цель работы — всестороннее раскрытие темы, включающее теоретические основы, особенности применения в Российской Федерации, а также анализ проблем и перспектив.

Теоретические основы программно-целевого бюджетного планирования

Программно-целевой подход в бюджетном планировании – это не просто набор финансовых инструментов, а целая философия управления, которая призвана обеспечить максимально эффективное и результативное использование общественных средств. Его корни уходят глубоко в теорию системного управления и проектного менеджмента, где каждый ресурс и каждое действие рассматриваются в контексте достижения общей, заранее определенной цели, а это означает, что каждое государственное вложение должно быть осознанным шагом к процветанию страны.

Определение и сущность программно-целевого метода

В основе программно-целевого метода лежит идея о том, что планирование должно быть не просто перечнем расходов, а осмысленным процессом, в котором цели увязываются с доступными ресурсами через разработку и реализацию специальных программ.

Программно-целевой метод планирования – это подход, при котором цели плана увязываются с ресурсами посредством программ. Его сущность заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, а также в разработке взаимоувязанных мероприятий для их достижения в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования. Это «активный» метод, позволяющий не только прогнозировать будущие состояния системы, но и активно влиять на них.

Более конкретно, в контексте бюджетного процесса, применяется термин программно-целевое бюджетирование. Оно представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, которая обеспечивает прямую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ. Эти программы, в свою очередь, разрабатываются на основе стратегических целей, учитывают приоритеты государственной политики и общественную значимость ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств. Таким образом, программно-целевой метод бюджетного планирования основан на системном выделении бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ.

Центральным элементом этой системы является государственная программа. Согласно нормативно-правовой базе Российской Федерации, это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Государственная программа является не просто документом, а мощным инструментом повышения эффективности государственных расходов и достижения целей долгосрочной стратегии развития страны.

Принципы и логическая схема программно-целевого планирования

Программно-целевое планирование базируется на четкой логической схеме и ряде основополагающих принципов, которые обеспечивают его эффективность и системность.

Логическая схема этого метода строится по принципу: «цели → пути → способы → средства → результат». Это означает, что отталкиваясь от конечных целей, определяются оптимальные пути их достижения, затем подбираются наилучшие способы реализации этих путей, выделяются необходимые средства (ресурсы), и в конечном итоге, ожидается конкретный, измеримый результат.

Ключевые принципы разработки и реализации государственных программ включают:

• Концентрация ограниченных ресурсов на решении наиболее важных и острых вопросов, способствующих развитию экономики и повышению благосостояния граждан.
• Прямая взаимосвязь стратегического и бюджетного планирования, что позволяет распределять бюджетные средства в соответствии с долгосрочными целями и приоритетами государственной политики.
• Единый подход к рациональному использованию финансовых средств для решения общегосударственных, региональных или муниципальных задач.
• Обеспечение ответственности министерств и ведомств за целевое и эффективное использование выделенных ресурсов.
• Формирование программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения.
• Установление результатов программы, которые характеризуют удовлетворение потребностей внешних потребителей.
• Включение в программы всех сфер деятельности органов исполнительной власти с распределением большей части бюджетных ассигнований программным методом.

Взаимосвязь с другими методами бюджетного планирования

Программно-целевой метод не существует в вакууме. Он тесно интегрирован и используется комплексно с другими традиционными методами бюджетного планирования, усиливая их эффективность и обеспечивая системность.

Нормативный метод играет важную роль в технико-экономическом обосновании прогнозов, планов и программ. С его помощью устанавливаются нормы и нормативы расходов, которые затем используются для расчета необходимого объема ресурсов в рамках программ. Например, нормы потребления ресурсов на единицу продукции или услуги, социальные стандарты, минимальные государственные гарантии.

Балансовый метод обеспечивает увязку потребностей страны (региона, муниципалитета) в различных видах продукции, материальных, трудовых и финансовых ресурсах с возможностями их производства и источниками поступления. В контексте программно-целевого планирования это означает сбалансированность ресурсного обеспечения программы с учетом ее целей и задач.

Особое значение программно-целевой метод приобретает в системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Именно здесь проявляется его основополагающий элемент: принципиально иной способ организации расходов – в соответствии с принятыми программами мероприятий. Это позволяет напрямую увязать расходы с заявленными в программе результатами, переходя от традиционного сметного финансирования, где главное – освоить выделенные средства, к финансированию, где приоритет отдается достижению конкретных целей.

Исторический контекст и мировой опыт программно-целевого планирования

Хотя для современной российской бюджетной практики программно-целевой подход относительно нов, его истоки уходят в середину XX века, а отдельные идеи появились еще раньше.

Удивительно, но программно-целевой метод был впервые введен в частном секторе. Идея приписывается американскому предпринимателю Линдону Джонсону, владельцу автомобилестроительной компании «Форд», который впоследствии стал президентом США. Он применил этот подход для оптимизации производственных процессов и достижения конкретных бизнес-целей.

Значительный прорыв в государственном управлении произошел в середине 1960-х годов, когда министр обороны США Роберт Макнамара успешно применил этот метод в своем ведомстве. Результаты оказались настолько впечатляющими, что было принято решение распространить его на все министерства США. Именно тогда получила развитие знаменитая система «планирование – программирование – бюджетирование» (PPBS – Planning-Programming-Budgeting System), ставшая вехой в истории государственного управления. Она позволила не только повысить эффективность военных расходов, но и заложить основы для более рационального распределения бюджетных средств в других секторах.

Однако, если говорить о более ранних проявлениях программно-целевых подходов в государственном регулировании, то они прослеживаются уже в 1930-х годах в индустриально развитых странах Европы. Тогда это были, возможно, не столь систематизированные, но уже целенаправленные попытки использования комплексных программ для решения масштабных национальных задач, таких как индустриализация или восстановление экономики после кризисов. Эти ранние примеры демонстрируют эволюцию идеи от интуитивных подходов к строго формализованным методологиям, которые сегодня являются неотъемлемой частью современного государственного управления.

История и этапы внедрения программно-целевых методов в Российской Федерации

Путь программно-целевых методов в России был долгим и извилистым, начинаясь с амбициозных планов первых десятилетий XX века и трансформируясь под влиянием экономических и политических изменений.

Ранние программные идеи в СССР

Интересно, что идея программного подхода, хотя и не в современном понимании бюджетного планирования, зародилась в России еще в советскую эпоху. Первым значимым примером реализации программных идей в СССР стал план ГОЭЛРО (Государственный план электрификации России), разработанный в 1920 году. Несмотря на свое название – «План электрификации РСФСР» – он был гораздо шире, чем просто развитие электроэнергетики. ГОЭЛРО представлял собой комплексную программу развития всей экономики страны, включающую строительство районных электростанций, развитие транспортной системы, увеличение добычи топлива и масштабное развитие промышленности. Этот план, хотя и не был связан напрямую с бюджетным финансированием в сегодняшнем понимании, заложил фундамент для системного, целеориентированного подхода к управлению экономическим развитием.

Этапы бюджетных реформ в РФ

После распада СССР и перехода к рыночной экономике, в Российской Федерации с начала 1990-х и в 2000-х годах был проведен ряд фундаментальных бюджетных реформ. Эти реформы были направлены на модернизацию системы управления общественными финансами и повышение их эффективности.

Одним из первых шагов к применению программно-целевого метода стало Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»». Оно фактически стало одним из первых источников, закрепивших использование программного подхода для федеральных государственных нужд.

Однако систематическое внедрение программно-целевых методов в России началось с 2004 года, когда на федеральном уровне была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 годах. Этот документ заложил основы для перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, и постепенного внедрения программного принципа. К 2010 году объем финансирования федеральных целевых программ достиг 770 млрд руб., что составляло 10,3% от общего объема фактических расходов. Это свидетельствовало о растущем значении программного подхода в распределении бюджетных средств.

Эволюция понятия «государственная программа» и ее закрепление

Важным этапом стало уточнение самого понятия «государственная программа». Впервые определение государственной программы в ее новом качестве было дано в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

Понятие государственной программы для федерального уровня было уточнено Постановлением Правительства РФ от 11.11.2010 № 588. Этот документ стал ключевым, объединив ранее существовавшие федеральные целевые программы (ФЦП) и ведомственные целевые программы (ВЦП) в единую структуру государственных программ. Это позволило создать более интегрированную и управляемую систему, где различные инициативы и проекты группировались вокруг общих целей. Таким образом, государственные программы стали основной формой реализации государственной политики, консолидируя в себе ранее разрозненные программные инструменты. Дополнительно, Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 г. №588 также сыграло важную роль в процессе интеграции ФЦП и ВЦП в государственные программы, устанавливая рамки для их последующего функционирования.

Переход федерального бюджета на программную основу

С 2014 года произошел кардинальный сдвиг: государственные программы стали не просто одним из инструментов, а основой формирования федерального бюджета. Этот шаг был направлен на повышение эффективности расходов государства и достижения долгосрочных стратегических целей развития страны. В этот же период бюджеты большинства субъектов Федерации также начали формироваться на основе государственных программ, что обеспечило системность подхода на всех уровнях бюджетной системы.

Изначально Правительство РФ вело подготовку для перехода к финансированию 97% расходов федерального бюджета в соответствии с программно-целевым методом. Однако по состоянию на октябрь 2025 года отсутствуют однозначные подтверждения о достижении 97% финансирования всех расходов федерального бюджета программно-целевым методом. Более свежие бюджетные документы (на 2023-2025 годы) указывают на значительную долю программных расходов в отдельных направлениях, но не приводят обобщенной цифры, подтверждающей достижение данного целевого показателя для всего бюджета. Это свидетельствует о том, что процесс перехода, хоть и является стратегически важным, сталкивается с определенными вызовами и нюансами в практической реализации.

Инструменты и механизмы реализации программно-целевого бюджетного планирования в современной России

Система программно-целевого бюджетного планирования в современной России представляет собой сложный, но четко структурированный комплекс инструментов и механизмов, регулируемый обширной нормативно-правовой базой. Она призвана обеспечить системность, координацию и результативность государственных расходов.

Классификация и структура государственных программ

В основе программно-целевого метода лежит иерархическая структура программ, которые охватывают различные уровни государственного управления. Эти программы можно классифицировать следующим образом:

1. Федеральные (долгосрочные) целевые программы (Ф(Д)ЦП): исторически одни из первых форм программного планирования на федеральном уровне, направленные на решение масштабных, долгосрочных задач.
2. Ведомственные целевые программы (ВЦП): программы, разрабатываемые отдельными федеральными органами исполнительной власти для достижения конкретных целей в рамках их компетенции.
3. Государственные программы (ГП) Российской Федерации: это интегрированные документы, которые с 2010 года объединили в себе ФЦП и ВЦП. Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 г. №588 и от 11.11.2010 № 588 было установлено, что государственные программы стали основной формой реализации государственной политики и консолидировали в себе ранее существовавшие федеральные целевые и ведомственные целевые программы.
4. Государственные программы субъекта РФ: аналоги федеральных государственных программ, разрабатываемые на региональном уровне для решения специфических задач субъектов Федерации.
5. Муниципальные программы: программы, реализуемые на местном уровне для развития муниципальных образований.

Государственные программы, в свою очередь, могут иметь сложную внутреннюю структуру и включать в себя:

• Подпрограммы: более узконаправленные блоки внутри крупной государственной программы, детализирующие пути достижения отдельных целей.
• Федеральные целевые программы: как уже отмечалось, они интегрируются в государственные программы в качестве их структурных элементов.
• Ведомственные целевые программы: также могут входить в состав государственных программ.

Важно отметить, что целевая программа, как комплексный документ, ставит целью решение приоритетной задачи на определенный период, обычно от 2 до 5-8 лет, чаще всего 3-5 лет. Однако, например, Методические рекомендации по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденные Приказом Минэкономразвития России от 25.03.2025 № 500, не устанавливают жестких нормативных сроков для целевых программ, но определяют требования к их формированию и реализации, что позволяет гибко подходить к планированию в зависимости от специфики задачи.

Методическое и организационное обеспечение реализации государственных программ

Эффективная реализация программно-целевого планирования требует слаженного взаимодействия множества государственных структур и четкого методического обеспечения. Механизмы реализации традиционно включают организационные, информационные, нормативно-правовые и финансовые аспекты.

Ключевые элементы эффективного использования организационных механизмов включают:

• Совершенствование организационно-функциональной структуры управления.
• Системное применение программно-целевого метода.
• Информационная и методическая поддержка принимаемых решений.
• Регулярный мониторинг целевых показателей.
• Обеспечение возможности оперативной корректировки программы в случае необходимости.

Разработка и реализация государственных программ осуществляется ответственным исполнителем (как правило, это федеральный орган исполнительной власти) совместно с соисполнителями, которые несут ответственность за выполнение отдельных подпрограмм или мероприятий.

На федеральном уровне ключевую роль в этапах формирования и реализации перечня государственных программ играют Министерство экономического развития РФ и Министерство финансов РФ. Министерство экономического развития Российской Федерации, часто совместно с Министерством финансов, выполняет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития. Оно обеспечивает координацию и методическое обеспечение разработки и корректировки государственных программ РФ. Это гарантирует единый подход и методологическую строгость в процессе формирования и реализации программ.

Для повышения контроля и оперативного реагирования на изменения, Постановлением Правительства РФ от 24.03.2022 № 451 было установлено внедрение ежемесячной отчетности о ходе реализации комплексных процессных мероприятий. Это позволяет своевременно выявлять отклонения и принимать меры по корректировке.

Нормативно-правовая база

Функционирование всей системы программно-целевого бюджетного планирования базируется на обширной нормативно-правовой базе. Государственные программы утверждаются Правительством Российской Федерации в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Основные нормативно-правовые акты, регулирующие разработку, реализацию и оценку эффективности государственных программ, включают:

• Бюджетный кодекс Российской Федерации: содержит общие положения о бюджетном процессе, принципах его организации и использовании программно-целевых методов.
• Постановления Правительства РФ: устанавливают детальный порядок разработки, реализации, мониторинга и оценки эффективности государственных программ РФ. Примером может служить уже упомянутое Постановление Правительства РФ от 11.11.2010 № 588, а также ряд других актов, регулирующих отдельные аспекты программной деятельности (например, Постановление Правительства РФ от 24.03.2022 № 451 о ежемесячной отчетности).
• Федеральные законы: определяют общие рамки для отдельных направлений государственной политики, которые затем детализируются в государственных программах.
• Методические указания Министерства финансов РФ и Министерства экономического развития РФ: предоставляют детальные рекомендации по формированию, исполнению и оценке программ, обеспечивая единообразие подхода на практике.

Такая комплексная нормативно-правовая база позволяет обеспечить легитимность, прозрачность и системность программно-целевого бюджетного планирования, устанавливая четкие правила игры для всех участников бюджетного процесса.

Преимущества и недостатки программно-целевых методов в российской бюджетной практике

Программно-целевой подход, как и любая сложная система, имеет свои достоинства и недостатки. В российской бюджетной практике его применение привело к ряду значительных улучшений, но также обнажило целый спектр проблем и вызовов.

Преимущества программно-целевого планирования

Внедрение программно-целевых методов стало ответом на необходимость модернизации бюджетного процесса и повышения эффективности государственных расходов. Среди ключевых преимуществ можно выделить:

• Повышение эффективности использования бюджетных средств: это одно из центральных достоинств, поскольку подход ориентирует на достижение конкретных результатов, а не просто освоение сметы.
• Смещение акцентов на достигаемые результаты: бюджетные расходы перестают быть самоцелью, становясь инструментом для реализации определенных задач и достижения измеримых эффектов.
• Концентрация ограниченных ресурсов на приоритетных направлениях и системных проблемах, что способствует развитию экономики и росту благосостояния граждан.
• Обеспечение прямой взаимосвязи между стратегическим и бюджетным планированием: программы становятся мостом между долгосрочными целями развития страны и реальным распределением бюджетных средств.
• Единый подход к рациональному использованию финансовых средств для достижения важных целей на всех уровнях управления.
• Возможность перераспределения ресурсов в пользу более результативных и (или) приоритетных направлений, что повышает адаптивность и гибкость бюджетной системы.
• Повышение ответственности министерств и ведомств за целевое и эффективное использование выделенных ресурсов, поскольку их деятельность оценивается по достижению программных показателей.
• Повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса за счет четкой формулировки целей, задач и ожидаемых результатов.
• Способствует выравниванию экономического развития отдельных территорий за счет целенаправленного финансирования региональных программ.
• Лучше приспособлен для формирования долгосрочной государственной экономической политики, обеспечивая преемственность и системность в реализации стратегических инициатив.

Проблемы и вызовы применения программно-целевых методов

Несмотря на очевидные преимущества, практическая реализация программно-целевых методов в России столкнулась с рядом серьезных проблем, многие из которых носят системный характер.

1. Недостаточная методологическая проработка государственных программ: это приводит к формализму, когда программы разрабатываются для «галочки», а не для реального достижения целей.
2. Слабая развитость институтов планирования: отсутствие достаточного количества квалифицированных специалистов и четко отлаженных процедур затрудняет эффективную разработку и реализацию программ.
3. Низкий уровень эффективности реализации инвестиционных проектов: несмотря на общую нацеленность на результат, оценка эффективности инвестиционных проектов с государственным участием остается сложной. Методология оценки в целом соответствует международным стандартам PIMA, однако существуют сложности с объективной оценкой эффективности. Более того, Методические рекомендации 1999 года, по которым зачастую продолжают работать, считаются устаревшими и не учитывающими современные тенденции, что приводит к некорректным оценкам и потерям.
4. Сложность оценки эффективности: само понятие «эффективность» нормативно не определено, и отсутствует единый подход к терминологической базе. Это затрудняет сравнительный анализ и объективное измерение достигнутых результатов.
5. Неработоспособность принципа декомпозиции целей, целевых показателей и индикаторов: часто отсутствует четкая корреляция между стратегиями развития отраслей и содержанием государственных программ. Показатели могут быть оторваны от реальных целей, а их декомпозиция на уровень подпрограмм и мероприятий оказывается нелогичной или невыполнимой.
6. Недостатки существующих методик оценки: они в основном базируются на план-фактном анализе, характеризуя лишь исполнительскую дисциплину, а не реальное влияние на социально-экономическое развитие. Более того, анализируются показатели, заложенные самими ответственными исполнителями, что создает конфликт интересов и потенциал для манипуляций.
7. Необходимость изменения подхода лиц, вовлеченных в бюджетный процесс: требуется переход от формального использования программ для обоснования эффективности к их реальному применению для структурной перестройки экономики и оптимизации затрат.
8. Проблемы на уровне регионов:
   • Низкая доля собственных доходов: у большинства субъектов РФ доля собственных доходов не превышает 70%, что существенно препятствует самостоятельному формированию «бюджета развития» и полноценной реализации собственных программ.
   • Ежегодное увеличение межбюджетных трансфертов: в 2023 году рост дотаций привел к увеличению их удельного веса на 4%, достигнув 31% от общего объема межбюджетных трансфертов и составив 1,1 трлн рублей. Это делает региональные бюджеты сильно зависимыми от федерального центра, ограничивая их автономию в программном планировании.
   • Отрицательная динамика доходов в 18 регионах в 2023 году, в большей степени связанная с сокращением межбюджетных трансфертов. Уменьшение субвенций обусловлено, в частности, передачей части полномочий Социальному фонду России. Эти факторы негативно сказываются на способности регионов к долгосрочному программному планированию.
9. Неэффективность системы программно-целевого метода на государственном и местном уровнях: часто обусловлена отсутствием эффективности установления целевых ориентиров, недофинансированием и отсутствием реальной ответственности у исполнителей.
10. Затрудненная оценка эффективности из-за недостатка необходимых микро-данных.
11. Отсутствие единой точки зрения исследователей и политиков относительно эффективности программ, несмотря на их широкое использование, что указывает на отсутствие консенсуса в оценке реального воздействия.

Таким образом, программно-целевой подход в России находится в стадии активного развития. При всех его преимуществах, для полной реализации потенциала требуется глубокая методологическая проработка, изменение институциональной среды и повышение ответственности всех участников бюджетного процесса.

Влияние программно-целевых методов на эффективность, прозрачность и результативность государственных расходов в РФ

Внедрение программно-целевых методов в бюджетный процесс Российской Федерации стало стратегическим шагом, направленным на коренное изменение качества государственного управления финансами. Главная цель этого преобразования – обеспечить, чтобы каждый рубль из бюджета использовался максимально эффективно, прозрачно и приносил ощутимые результаты для общества.

Повышение эффективности использования бюджетных средств

Программно-целевой метод является наиболее оптимальным инструментом для повышения эффективности использования бюджетных средств. Его фундаментальное отличие от традиционного сметного финансирования заключается в смещении фокуса: не просто «сколько потратить», а «какой результат получить за эти деньги».

Одним из ключевых механизмов повышения эффективности является внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат. Этот подход позволяет отойти от краткосрочного, порой инертного сметного финансирования и перейти к планированию по программам, что обеспечивает более гибкое и стратегически обоснованное распределение ресурсов.

Повышение качества планово-аналитических расчетов на этапе планирования является критически важным для дальнейшего развития и повышения эффективности программно-целевого бюджетирования. Если на начальном этапе цели и показатели заданы некорректно или необоснованно, вся последующая реализация программы будет скомпрометирована. Таким образом, программно-целевое бюджетирование направлено на повышение эффективности бюджетных расходов, но при этом оценка этой эффективности пока остается достаточно сложной задачей. Это требует постоянного совершенствования методологии и аналитического инструментария.

Прозрачность и подотчетность бюджетного процесса

Целью программного подхода является не только эффективность, но и повышение прозрачности и подотчетности при использовании бюджетных средств. Прозрачность достигается за счет нескольких факторов:

• Четкая формулировка целей и задач программного развития: когда цели программы публично объявлены, а бюджетные ассигнования привязаны к конкретным мероприятиям, обществу и контрольным органам становится гораздо легче отслеживать, на что расходуются средства.
• Общественный контроль: одним из преимуществ программно-целевого планирования является возможность привлечения общественности к процессу формирования целей и задач, а также к контролю за использованием бюджетных средств. Это способствует повышению прозрачности и снижает риски коррупции.
• Регулярная отчетность: внедрение систем мониторинга и отчетности (например, ежемесячная отчетность о ходе реализации комплексных процессных мероприятий, установленная Постановлением Правительства РФ от 24.03.2022 № 451) обеспечивает оперативный доступ к информации о ходе выполнения программ.

В перспективе, возможно дальнейшее привлечение населения в процесс разработки, реализации и оценки государственных программ. Это может быть реализовано через развитие механизмов инициативного бюджетирования, в рамках которого проводятся конкурсы проектов (например, Всероссийский конкурс проектов, начиная с 2020 года организуемый НИФИ Минфина России). Такие инициативы способствуют вовлечению граждан, повышают их осведомленность о расходовании бюджетных средств и стимулируют более объективную оценку результатов. Однако стоит отметить, что чиновники не всегда заинтересованы в обеспечении полной прозрачности своей работы, что является вызовом для дальнейшего развития этой сферы.

Результативность государственных расходов

Результативность государственных расходов – это способность достигать запланированных целей и получать ожидаемые эффекты. Программно-целевое планирование напрямую направлено на повышение этой результативности.

• Смещение акцентов на достигаемые результаты: программы требуют четкого определения того, что должно быть достигнуто, и связывают бюджетные ассигнования с этими результатами. Это стимулирует исполнителей работать на конечный эффект.
• Взаимосвязь распределения расходов с результатами: основной принцип программно-целевого бюджетирования заключается в том, что процесс распределения государственных расходов напрямую связан с результатами, ожидаемыми от реализации программ.
• Достижимые, точные показатели: программы должны содержать конкретные, измеримые, достижимые, релевантные и ограниченные по времени (SMART) показатели непосредственных и конечных результатов, которые четко увязаны со стратегическими целями и задачами.
• Степень достижения запланированных результатов (целей и задач) государственной программы является одним из важнейших критериев оценки ее эффективности.
• Регулярный мониторинг целевых показателей: такая практика необходима для оценки эффективности деятельности исполнительной власти в рамках системы бюджетирования, ориентированного на результат. Она позволяет своевременно выявлять проблемы и корректировать ход реализации программ для достижения максимальной результативности.

Таким образом, программно-целевые методы оказывают комплексное и позитивное влияние на всю систему государственных расходов, делая их более целесообразными, контролируемыми и ориентированными на конкретные, ощутимые изменения.

Критерии и методика оценки эффективности реализации государственных программ

Оценка эффективности реализации государственных программ является краеугольным камнем программно-целевого бюджетирования. Без четких критериев и методологических подходов невозможно понять, достигнуты ли поставленные цели и рационально ли были использованы бюджетные средства.

Законодательно установленные критерии эффективности

В Российской Федерации критерии оценки эффективности реализации государственных программ установлены нормативно-правовыми актами, что обеспечивает системный подход к этому процессу. Основные критерии включают:

1. Степень достижения запланированных результатов (достижения целей и решения задач) государственной программы: это ключевой показатель, отражающий, насколько успешно программа справляется со своими основными задачами.
2. Степень соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета: данный критерий оценивает, насколько рационально были израсходованы бюджетные ассигнования для достижения поставленных целей.
3. Выполнение реализации основных мероприятий (на ос��ове анализа исполнения контрольных событий): позволяет отслеживать прогресс выполнения ключевых шагов программы.
4. Выполнение расходных обязательств Российской Федерации, связанных с реализацией государственных программ (оценка кассового исполнения): контролирует своевременность и полноту финансирования программных мероприятий.
5. Оценка деятельности ответственных исполнителей в части разработки и реализации государственных программ (менеджмент): анализирует качество управления программой.
6. Оценка привлечения населения в процесс разработки, реализации и оценки государственных программ в целях повышения прозрачности, объективности и доступности сведений о расходовании бюджетных средств: этот критерий подчеркивает важность открытости и участия граждан.
7. Система расчетных показателей уровня исполнения бюджета, доли привлеченных средств из бюджетов других уровней, а также внебюджетных источников: позволяет оценить степень финансовой обеспеченности программы и мультипликативный эффект от ее реализации.
8. Оценка социально-экономических эффектов реализации госпрограммы: важнейший критерий, который включает такие аспекты, как создание благоприятных внешних условий для развития РФ, модернизация экономики, повышение уровня жизни населения.

Для отдельных ведомств, таких как Министерство иностранных дел России, критерии могут быть специфическими и включать степень обеспечения приоритетов, эффективность мер управления рисками, результативность исполнения указаний руководства страны и выполнения международных обязательств. В целом, критерии оценки эффективности инвестиционных проектов, входящих в программы, включают обоснованность потребности в создаваемых мощностях и влияние реализации проекта на достижение показателей структурных элементов государственной программы (федерального или ведомственного проекта).

Методологические подходы к оценке и проблемы их применения

Оценка эффективности государственных программ требует применения различных методологических подходов, каждый из которых имеет свои особенности и применимость:

• Мониторинг выполнения программ (performance monitoring): непрерывное отслеживание хода реализации программы, выполнения мероприятий и достижения промежуточных показателей.
• Анализ затрат и выгод (cost-benefit evaluations): сопоставление финансовых затрат на программу с полученными социально-экономическими выгодами, часто выраженными в денежном эквиваленте.
• Оценка воздействия (impact evaluations): измерение долгосрочных эффектов программы и ее влияния на целевые группы или сектора экономики.

Оценка эффективности инвестиционных проектов с государственным участием является одной из наиболее сложных задач. Хотя методология в целом соответствует международным стандартам PIMA (Public Investment Management Assessment), существуют сложности с объективной оценкой. Например, Методические рекомендации 1999 года для оценки инвестиционных проектов с государственным участием считаются устаревшими и не учитывают современные тенденции, что создает разрыв между теорией и практикой. В то же время, в методике оценки эффективности инвестиционных проектов применяются такие показатели, как рентабельность вложений (Return on Investment, ROI) и дисконтированный срок окупаемости инвестиций (Discounted Payback Period, DPP), которые учитывают инфляцию и временные риски, что является позитивной тенденцией.

Тем не менее, оценка эффективности государственных программ в России затруднена ввиду недостатка необходимых для анализа микро-данных, что ограничивает глубину и объективность проводимых исследований.

Формулы расчета и качественные критерии

Для количественной оценки степени достижения целей (решения задач) государственной программы используется следующая формула:

Для индикаторов/показателей, желаемой тенденцией развития которых является рост значений:

Sдост = (Фзнач / Пзнач) × 100%

Для индикаторов/показателей, желаемой тенденцией развития которых является снижение значений:

Sдост = (Пзнач / Фзнач) × 100%

Где:

• S_дост — степень достижения целей (решения задач) программы, %;
• Ф_знач — фактическое значение индикатора (показателя) государственной программы;
• П_знач — плановое значение индикатора (показателя) государственной программы.

На основе полученных процентных значений устанавливаются следующие критерии оценки:

• Более 75% — высокая эффективность реализации государственной программы.
• От 50% до 75% — эффективная реализация государственной программы.
• Менее 50% — государственная программа нуждается в корректировке (или признается неэффективной).

Помимо количественных показателей, для качественной оценки государственной программы следует учитывать ее логику (взаимосвязь «мероприятия-индикаторы»), а также связать подпрограммы (целевые индикаторы) и общую цель государственной программы. Результаты оценки эффективности служат основой для принятия решений ответственным исполнителем о корректировке перечня и составов мероприятий, графиков реализации, а также объемов бюджетного финансирования. Минэкономразвития России проводит оценку эффективности государственных программ на основе годовых отчетов, обеспечивая централизованный контроль и анализ.

Тенденции, перспективы и проблемы развития программно-целевого бюджетного планирования в Российской Федерации

Программно-целевое бюджетное планирование в России – это динамично развивающаяся система, которая постоянно адаптируется к меняющимся экономическим условиям и вызовам. Современные тенденции указывают на стремление к повышению эффективности и гибкости, в то время как перспективы развития связаны с углублением методологической проработки и внедрением инновационных инструментов, обеспечивая устойчивое и целенаправленное развитие страны.

Актуальные тенденции и корректировки

Одной из наиболее заметных тенденций является постоянная адаптация системы к условиям финансово-экономической нестабильности, обусловленной внешними факторами. Это выражается в регулярных корректировках нормативно-правовой базы, таких как Положения о системе управления государственными программами РФ и особенностях их реализации. Примером могут служить Постановления Правительства РФ № 451, № 583, № 655, которые были приняты в 2022 году. Они направлены на упрощение и оптимизацию процессов принятия решений, что позволяет оперативно реагировать на изменившуюся экономическую ситуацию.

Продолжается работа по достижению заявленной цели – переходу к финансированию 97% расходов федерального бюджета программно-целевым методом. Хотя эта цель была обозначена в прошлые годы (около 2011-2016 гг.) как направление подготовки, и универсальное достижение данного показателя для всего объема федеральных расходов на октябрь 2025 г. не подтверждено актуальными данными, эта стратегическая установка по-прежнему формирует вектор развития бюджетной политики.

Также активно внедряется ежемесячная отчетность о реализации процессных мероприятий федеральным органом исполнительной власти, ответственным за разработку и реализацию комплекса процессных мероприятий. Это усиливает контроль и оперативность управления.

Перспективы совершенствования методологии и инструментов

Дальнейшее развитие программно-целевого бюджетирования в России напрямую зависит от качества разрабатываемых государственных программ и эффективности реализации отдельных инвестиционных проектов. Это требует повышенного внимания со стороны государства к вопросам как качества государственных программ, так и методологического обеспечения процесса планирования инвестиционных проектов.

Среди ключевых перспектив можно выделить:

• Повышение качества планово-аналитических расчетов на этапе планирования. Это фундаментальное условие для формирования реалистичных и достижимых целей.
• Переработка существующего методического обеспечения и разработка новых рекомендаций по повышению качества экономического планирования.
• Создание специализированного органа, ответственного за разработку методологического обеспечения процесса программно-целевого бюджетирования, является важной перспективой. Следует отметить, что функции по методологическому обеспечению уже осуществляются специализированными структурными подразделениями Министерства финансов Российской Федерации, такими как Департамент программно-целевого планирования и проектного управления и Отдел методологии программно-целевого планирования, что указывает на движение в этом направлении.
• Внедрение практики проведения конкурсов инвестиционных проектов для получения права на их реализацию за счет государственного бюджета. Примером такой практики является конкурсный отбор, проводимый Минэкономразвития России с 2023 года в рамках национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства», для предоставления субсидий на реализацию инвестиционных проектов по созданию модульных некапитальных средств размещения. Другим примером является программа «Фабрика проектного финансирования», действующая с 2018 года и предполагающая выдачу синдицированных кредитов на реализацию инвестпроектов стоимостью от 3 млрд рублей в приоритетных отраслях экономики, где оператором выступает ВЭБ.РФ.
• Применение показателей эффективности инвестиционных проектов, определяющих окупаемость и рентабельность основных мероприятий, в методике оценки эффективности. В частности, используются такие показатели, как рентабельность вложений (Return on Investment) и дисконтированный срок окупаемости инвестиций (Discounted Payback Period), которые учитывают инфляцию и временные риски.
• Развитие системы программно-целевого планирования и управления, учитывающее сущность, признаки и особенности метода, для обеспечения ее гибкости и адаптивности.

Важным аспектом является также определение порядка планирования параметров финансового обеспечения государственных программ РФ за счет внебюджетных источников, что устанавливается Правительством РФ.

Развитие на региональном уровне

Особое внимание уделяется продолжению работы по внедрению программно-целевого метода бюджетного планирования на уровне регионов. Это критически важно, поскольку региональные и муниципальные бюджеты сталкиваются со специфическими проблемами, такими как низкая доля собственных доходов и высокая зависимость от межбюджетных трансфертов. Внедрение программного подхода в регионах должно учитывать эти особенности и быть направлено на:

• Сопровождение государственных программ ежеквартальным мониторингом целевых индикаторов, что позволяет оперативно отслеживать прогресс.
• Повышение качества планирования и управления с учетом требований, обеспечивающих эффективность применения программно-целевого метода.

Таким образом, перспективы развития программно-целевого бюджетного планирования в России связаны с комплексным совершенствованием всей системы – от методологии и нормативной базы до практического применения на всех уровнях управления, с учетом специфики и потребностей каждого.

Заключение

Программно-целевые методы бюджетного планирования стали неотъемлемой частью системы государственного управления Российской Федерации, ознаменовав собой переход к бюджетированию, ориентированному на результат. Зародившись в частном секторе и получив широкое распространение в мировых государственных практиках, этот подход прошел долгий путь адаптации в России, начиная с ранних идей плана ГОЭЛРО и до современного этапа, когда государственные программы стали основой федерального и региональных бюджетов.

В ходе исследования было установлено, что программно-целевое планирование представляет собой сложную систему, основанную на логической схеме «цели – пути – способы – средства – результат» и базирующуюся на принципах концентрации ресурсов, стратегической увязки и единого подхода. Оно тесно интегрировано с нормативным и балансовым методами, являясь центральным элементом бюджетирования, ориентированного на результат.

Применение программно-целевых методов принесло значительные преимущества, включая повышение эффективности использования бюджетных средств, ориентацию на достижение конкретных результатов, концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях, повышение ответственности ведомств и рост прозрачности бюджетного процесса. Однако были выявлены и серьезные проблемы, такие как методологические недостатки в разработке программ, сложности с объективной оценкой эффективности, «неработоспособность принципа декомпозиции целей» и специфические вызовы на региональном уровне, связанные с низкой долей собственных доходов и зависимостью от межбюджетных трансфертов.

Влияние программно-целевых методов на эффективность, прозрачность и результативность государственных расходов очевидно. Они способствуют переходу от сметного финансирования к целевому, повышают качество планово-аналитических расчетов и закладывают основу для более глубокой подотчетности. Перспективы развития связаны с дальнейшим совершенствованием методологии, внедрением инновационных инструментов оценки, таких как конкурсные отборы инвестиционных проектов, и более активным вовлечением граждан в бюджетный процесс. Для достижения максимального эффекта требуется комплексная работа по устранению выявленных недостатков, повышению квалификации кадров и укреплению институтов планирования на всех уровнях государственного управления. Дальнейшие исследования должны быть сосредоточены на эмпирической оценке реального воздействия программ на социально-экономическое развитие и разработке более совершенных механизмов мониторинга и контроля.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. Бюджетная система Российской Федерации : учебник для вузов / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. Санкт-Петербург : Питер, 2008. 576 с.
3. Годин А.А. Бюджетная система Российской Федерации : учебник. Москва : Дашков и Ко, 2008. 568 с.
4. Матненко А.С. Приоритетные национальные проекты и бюджетная деятельность государства. Омск : Русь, 2007.
5. Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. №11.
6. Проблемы реализации программно-целевого метода бюджетных расходов в Российской Федерации. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-realizatsii-programmno-tselevogo-metoda-byudzhetnyh-rashodov-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 22.10.2025).
7. Разработка и реализация государственных программ Российской Федерации. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razrabotka-i-realizatsiya-gosudarstvennyh-programm-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 22.10.2025).
8. Оценка эффективности государственных программ: методологические подходы, факторы спроса и институциональные ограничения. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-effektivnosti-gosudarstvennyh-programm-metodologicheskie-podhody-faktory-sprosa-i-institutsionalnye-ogranicheniya (дата обращения: 22.10.2025).
9. Механизмы реализации государственных программ в РФ в современных условиях: проблемы, перспективы и критерии эффективности. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mehanizmy-realizatsii-gosudarstvennyh-programm-v-rf-v-sovremennyh-usloviyah-problemy-perspektivy-i-kriterii-effektivnosti (дата обращения: 22.10.2025).
10. Глава 1. Теоретические основы применения программно-целевого подхода в системе бюджетного планирования. URL: http://www.dissercat.com/content/teoreticheskie-osnovy-primeneniya-programmno-tselevogo-podkhoda-v-sisteme-byudzhetnogo-plan (дата обращения: 22.10.2025).
11. Программно-целевой метод планирования и финансирования как инструмент повышения эффективности государственных расходов. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/programmno-tselevoy-metod-planirovaniya-i-finansirovaniya-kak-instrument-povysheniya-effektivnosti-gosudarstvennyh-rashodov (дата обращения: 22.10.2025).
12. Сущность и основы программно-целевого бюджетирования. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=50355050 (дата обращения: 22.10.2025).
13. Программно-целевой метод планирования бюджета в Российской Федерации: плюсы и минусы. URL: https://moluch.ru/archive/171/45656/ (дата обращения: 22.10.2025).
14. Методика оценки эффективности государственной программы. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_292273/1913161c28b2bf3571d2b78a9468962634e9e046/ (дата обращения: 22.10.2025).
15. Программно-целевой метод бюджетного планирования в государственном финансовом управлении регионом. URL: https://studiaborealia.petrsu.ru/journal/article.php?id=3249 (дата обращения: 22.10.2025).
16. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД ПЛАНИРОВАНИЯ КАК ОСНОВА СОЗДАНИЯ НОВОЙ ИНДУ. URL: https://editorum.ru/pdf/qep/2012/qep-2012-07-063-066.pdf (дата обращения: 22.10.2025).
17. Оценка эффективности государственных программ: проблемы и перспективы. URL: https://economy-lib.com/otsenka-effektivnosti-gosudarstvennyh-programm-problemy-i-perspektivy (дата обращения: 22.10.2025).
18. Программное бюджетирование: преимущества и проблемы. URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=36853 (дата обращения: 22.10.2025).
19. О сущности программно-целевого бюджетирования на местном уровне в РО. URL: https://vestnik.osu.ru/article/view/178 (дата обращения: 22.10.2025).
20. Государственная программа: содержание, источники, процесс внедрения, принципы и проблемы формирования. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennaya-programma-soderzhanie-istochniki-protsess-vnedreniya-printsipy-i-problemy-formirovaniya (дата обращения: 22.10.2025).
21. VII. Критерий оценки эффективности реализации программы. URL: https://docs.cntd.ru/document/464003348 (дата обращения: 22.10.2025).
22. V. Механизм реализации Программы, включающий в себя механизм управления Программой, распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия государственных заказчиков Программы. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164887/b0a40232490520613f1e5828e83344682054c759/ (дата обращения: 22.10.2025).
23. Методика оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации (за 2016 год). URL: http://economy.gov.ru/material/file/1e3b6d0e81c7e289c09c15d4872199b1/metodika_ot_28032017_126_2.pdf (дата обращения: 22.10.2025).
24. Теоретические основы программно-целевого планирования. URL: https://editorum.ru/pdf/bpp/2018/bpp-2018-3-005-010.pdf (дата обращения: 22.10.2025).
25. Особенности применения программно-целевого метода планирования и финансирования расходов бюджета в России. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=18151996 (дата обращения: 22.10.2025).
26. 7.2. Методы планирования бюджетных расходов. URL: https://openbudget.gov.ru/upload/iblock/c38/c38a39626d9c66e2c90c746777b7f1e7.pdf (дата обращения: 22.10.2025).
27. Статья 28. Государственные программы Российской Федерации. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10699/684c8a248108c909c066e4a2e588665780d6f35b/ (дата обращения: 22.10.2025).
28. Программно-целевой метод – один из основных инструментов бюджета, ориентированного на результат. URL: http://council.gov.ru/events/roundtables/19086/ (дата обращения: 22.10.2025).
29. Особенности реализации государственных программ Российской Федерации в условиях финансово-экономической нестабильности. URL: https://www.vestnik.ranepa.ru/images/2022_3/v3.pdf (дата обращения: 22.10.2025).
30. Программно-целевой метод планирования как основа развития системы местных финансов. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/programmno-tselevoy-metod-planirovaniya-kak-osnova-razvitiya-sistemy-mestnyh-finansov (дата обращения: 22.10.2025).
31. Сущность программно-целевого метода как инструмента управления социально-экономическим развитием территорий. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/suschnost-programmno-tselevogo-metoda-kak-instrumenta-upravleniya-sotsialno-ekonomicheskim-razvitiem-territoriy (дата обращения: 22.10.2025).
32. Критерии эффективности при реализации государственных программ. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kriterii-effektivnosti-pri-realizatsii-gosudarstvennyh-programm (дата обращения: 22.10.2025).
33. Цели и принципы государственной программы. URL: https://kazakhstan.mid.ru/ru/consular-issues/compatriots/programme_resettlement/tse_i_i_printsipy_gosudarstv_ennoy_programmy/ (дата обращения: 22.10.2025).
34. Статья 25. Государственная программа Российской Федерации. URL: https://base.garant.ru/10100414/68e22830f3532f831343719711677334/ (дата обращения: 22.10.2025).
35. Совершенствование методики оценки эффективности государственных программ: региональный аспект. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovershenstvovanie-metodiki-otsenki-effektivnosti-gosudarstvennyh-programm-regionalnyy-aspekt (дата обращения: 22.10.2025).
36. Теоретические аспекты и перспективы использования программно-целевого подхода в бюджетном процессе российских регионов. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/teoreticheskie-aspekty-i-perspektivy-ispolzovaniya-programmno-tselevogo-podhoda-v-byudzhetnom-protsesse-rossiyskih-regionov (дата обращения: 22.10.2025).