Публичные слушания в Российской Федерации: сущность, правовое регулирование и перспективы совершенствования как формы гражданского участия в местном самоуправлении

В условиях современного демократического государства, где возрастает значимость каждого голоса, институт публичных слушаний выступает как один из ключевых механизмов, позволяющих населению непосредственно влиять на процесс принятия решений на местном уровне. По данным актуальных исследований, более трех четвертей муниципальных образований в России регулярно проводят публичные слушания, что подчеркивает их повсеместную значимость, но одновременно выявляет острую необходимость в критическом анализе их эффективности. Ведь без такого анализа, риск превращения важного демократического инструмента в чисто формальную процедуру становится весьма высоким.

Данный реферат посвящен всестороннему изучению публичных слушаний: от их сущности и места в системе местного самоуправления до нормативно-правового регулирования, классификации, процедурных аспектов, а также выявлению проблем и предложению путей их совершенствования. Цель работы — представить комплексный анализ правового регулирования, актуальных проблем и стратегических направлений развития института публичных слушаний, способствующих повышению прозрачности и эффективности гражданского участия в деятельности органов местного самоуправления.

Сущность и место публичных слушаний в системе местного самоуправления

В демократическом обществе каждый гражданин имеет право на участие в управлении делами государства. На местном уровне это право реализуется через различные формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Среди них особое место занимают публичные слушания, выступающие своеобразным «мостиком» между гражданами и властью. Эти слушания — не просто процедура, а живой пульс гражданского общества, обеспечивающий диалог между властью и населением, давая гражданам возможность не быть пассивными наблюдателями, но активно формировать будущее своих территорий.

Понятие и цели публичных слушаний

Публичные слушания — это не просто собрание жителей, а тщательно регламентированная процедура, представляющая собой одну из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Их сущность заключается в обсуждении общественно значимых вопросов и проектов муниципальных правовых актов, затрагивающих интересы жителей муниципального образования.

Основная задача публичных слушаний — дать гражданам реальную возможность влиять на содержание итоговых решений, принимаемых местными органами власти. Это не просто информирование, а активный диалог, направленный на достижение консенсуса или выявление спектра мнений.

Ключевые цели публичных слушаний можно сформулировать следующим образом:

• Выработка рекомендаций для органов местного самоуправления по вопросам, имеющим публичное значение. Эти рекомендации служат ориентиром для принятия взвешенных решений.
• Получение общественной оценки проектов муниципальных правовых актов. Такая оценка позволяет выявить потенциальные риски, преимущества и недостатки предложенных решений с точки зрения населения.
• Повышение открытости и прозрачности деятельности органов местного самоуправления. Сам факт публичного обсуждения способствует формированию доверия и снижению уровня конфликтов.
• Обеспечение учета мнения населения Российской Федерации в процессе принятия решений, затрагивающих их жизненно важные интересы.

Публичные слушания как инструмент делиберативной демократии

Публичные слушания представляют собой яркий пример делиберативной демократии, то есть такой формы управления, где решения принимаются не только путем голосования большинства, но и через процесс рационального, всестороннего обсуждения и выработки аргументированных позиций. Это отличает их от чистой прямой демократии, где решение принимается непосредственно населением, и от представительной, где решения принимаются избранными представителями.

В контексте местного самоуправления публичные слушания занимают промежуточное место между этими двумя полюсами. Они не являются механизмом непосредственного принятия решения населением, а скорее представляют собой промежуточное действие по подготовке итогового решения. Орган власти или должностное лицо, инициировавшее слушания, принимает окончательное решение с учетом (но не всегда в строгом соответствии) высказанных рекомендаций. Таким образом, публичные слушания выступают как мощный консультативный инструмент, обеспечивающий общественную легитимность принимаемых актов и решений. Несмотря на техническую сложность их организации, особенно на территориях с большой плотностью населения, они остаются незаменимым средством для обсуждения общественно значимых вопросов и формирования гражданского консенсуса. Насколько эффективно они справляются с этой задачей?

Разграничение публичных слушаний с иными формами участия населения

Местное самоуправление в России предоставляет гражданам широкий спектр возможностей для участия в управлении. Согласно статье 130 Конституции РФ, местное самоуправление может осуществляться и через другие формы прямого волеизъявления граждан. Публичные слушания — лишь одна из них, и важно понимать их специфику в сравнении с другими механизмами.

К основным формам участия населения в осуществлении местного самоуправления, помимо публичных слушаний, относятся:

• Опрос граждан: Используется для выявления мнения населения по вопросам местного значения, но не предполагает широкого публичного обсуждения и аргументации позиций. Он носит преимущественно информационный характер.
• Общественные обсуждения: Часто используются в сфере градостроительства как более гибкая и менее формализованная альтернатива публичным слушаниям, особенно в онлайн-формате. Они также направлены на сбор мнений, но могут не включать очную встречу.
• Собрание граждан: Форма непосредственного участия, когда жители части муниципального образования собираются для обсуждения вопросов местного значения и принятия решений по ним. В отличие от публичных слушаний, собрания могут принимать решения, имеющие обязательную силу для органов территориального общественного самоуправления.
• Инициативные проекты: Механизм, позволяющий гражданам выдвигать свои проекты по решению вопросов местного значения и получать финансовую поддержку для их реализации, что является более прямой формой участия в развитии территории.
• Территориальное общественное самоуправление (ТОС): Форма самоорганизации граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОСы являются полноценными субъектами, которые могут участвовать в организации публичных слушаний.
• Староста сельского населенного пункта: Представитель, избираемый населением для взаимодействия с органами местного самоуправления и защиты интересов жителей. Его роль более представительная, чем дискуссионная.

Публичные слушания выделяются среди этих форм своей направленностью на открытый диалог, аргументированное обсуждение проектов актов и вопросов местного значения, а также обязательным опубликованием результатов. Они обеспечивают реализацию принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления и способствуют информационной открытости принимаемых решений, что является их уникальной и неотъемлемой ценностью. А таблица ниже поможет наглядно сравнить эти формы.

Форма участия	Определение и специфика	Отличие от публичных слушаний
Опрос граждан	Выявление мнения населения по вопросам местного значения. Носит преимущественно информационный характер.	Не предполагает широкого публичного обсуждения и аргументации позиций, в отличие от целенаправленного диалога на слушаниях.
Общественные обсуждения	Гибкая и менее формализованная альтернатива слушаниям, часто в онлайн-формате, направленная на сбор мнений.	Могут не включать очную встречу, тогда как слушания традиционно подразумевают живую дискуссию с фиксацией предложений.
Собрание граждан	Жители части муниципального образования обсуждают вопросы местного значения и принимают по ним решения, имеющие обязательную силу для ТОС.	В отличие от рекомендательного характера слушаний, собрания могут принимать решения с обязательной силой для определенных органов.
Инициативные проекты	Граждане выдвигают проекты по решению вопросов местного значения и получают поддержку для их реализации.	Прямая форма участия в развитии территории через реализацию конкретных проектов, в то время как слушания — инструмент коллективного обсуждения и выработки рекомендаций.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС)	Самоорганизация граждан для самостоятельного осуществления инициатив по вопросам местного значения.	ТОСы являются субъектами, которые могут организовывать или участвовать в публичных слушаниях, но сами слушания не являются формой ТОС.
Староста сельского населенного пункта	Представитель, избираемый населением для взаимодействия с органами местного самоуправления и защиты интересов жителей.	Роль старосты более представительна и связующая, чем дискуссионная.

Актуальная нормативно-правовая база, регулирующая публичные слушания в Российской Федерации

Правовое регулирование публичных слушаний в Российской Федерации представляет собой многоуровневую систему, включающую положения Конституции, федеральные законы, законы субъектов РФ и муниципальные нормативные правовые акты. Эта система постоянно развивается, отражая стремление законодателя к повышению эффективности гражданского участия.

Федеральное законодательство

Основополагающим документом для всего института местного самоуправления, включая публичные слушания, является Конституция Российской Федерации. Статья 130 Конституции закрепляет право граждан на осуществление местного самоуправления как путем референдума, выборов, так и через другие формы прямого волеизъявления, к которым и относятся публичные слушания. Это конституционное положение служит фундаментом для дальнейшего законодательного регулирования.

Ключевым федеральным законом, детализирующим порядок организации местного самоуправления и формы участия населения, стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Важно отметить, что в связи с преобразованиями в системе публичной власти, этот закон претерпел значительные изменения, и его актуальной редакцией является Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Именно статья 47 этого нового закона подробно регламентирует проведение публичных слушаний и общественных обсуждений, устанавливая общие правила и обязательные случаи их проведения.

Помимо общего закона о местном самоуправлении, существенную роль играет Градостроительный кодекс Российской Федерации. Статьи 5.1 и 28 Градостроительного кодекса РФ регулируют порядок организации и проведения общественных обсуждений и публичных слушаний по наиболее чувствительным для населения вопросам:

• проектам генеральных планов;
• правилам землепользования и застройки;
• документации по планировке территории;
• правилам благоустройства территорий;
• а также по вопросам предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства и вопросам отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Эти положения Градостроительного кодекса обеспечивают прозрачность и учет мнения граждан при принятии решений, напрямую влияющих на городскую среду и качество жизни.

Наконец, Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определяет общественные (публичные) слушания как одну из форм общественного контроля. Это положение подчеркивает их роль не только как инструмента участия, но и как механизма надзора гражданского общества за деятельностью органов публичной власти.

Региональное и муниципальное правовое регулирование

В рамках федерального законодательства, детальный порядок организации и проведения публичных слушаний определяется на региональном и муниципальном уровнях. Это позволяет учесть местную специфику и потребности населения.

Законодательство субъектов Российской Федерации конкретизирует общие принципы, установленные федеральными законами. Например, в Приморском крае принят Закон от 1 августа 2025 г. № 830-КЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти на территории Приморского края». Этот закон детализирует порядок назначения и проведения публичных слушаний, устанавливает дополнительные гарантии для граждан и определяет особенности процедуры для различных типов муниципальных образований в регионе.

Наконец, на самом нижнем, но наиболее близком к гражданам уровне, порядок проведения публичных слушаний устанавливается уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Примером такого акта является Решение Саратовской городской Думы от 16.11.2005 № 65-633 «О Положении о публичных слушаниях в муниципальном образовании «Город Саратов» (с последующими изменениями). Этот документ, как и аналогичные акты в других муниципалитетах, подробно регламентирует:

• порядок инициирования слушаний;
• сроки и способы информирования населения;
• процедуру регистрации участников;
• порядок проведения выступлений;
• механизмы учета предложений граждан;
• форму и порядок опубликования заключения по результатам слушаний.

Такая многоуровневая система правового регулирования призвана обеспечить всесторонний и детальный подход к организации публичных слушаний, делая их эффективным инструментом гражданского участия.

Классификация и предмет публичных слушаний

Чтобы понять всю глубину и широту института публичных слушаний, необходимо систематизировать их по различным основаниям. Это позволяет не только лучше ориентироваться в правовой терминологии, но и осознать, какие именно вопросы требуют обязательного общественного обсуждения, а какие могут быть вынесены на усмотрение инициаторов.

Основания для классификации и инициаторы публичных слушаний

Публичные слушания можно классифицировать по нескольким критериям. Один из наиболее важных — это источник инициативы. В зависимости от того, кто выступает инициатором, определяется и орган, уполномоченный назначать слушания.

Согласно Федеральному закону № 33-ФЗ от 20.03.2025, публичные слушания могут быть инициированы:

• Населением: Это форма реализации прямого волеизъявления граждан, когда определенное количество жителей (как правило, установленное уставом муниципального образования) подает заявление о проведении слушаний по тому или иному вопросу. В этом случае слушания назначаются представительным органом муниципального образования (например, городской Думой или Советом депутатов).
• Представительным органом муниципального образования: Депутаты, представляющие интересы населения, могут инициировать слушания по проектам нормативных актов или вопросам местного значения. Назначение слушаний также осуществляется этим органом.
• Главой муниципального образования: Руководитель муниципалитета, обладая широкими полномочиями, может выступить инициатором публичных слушаний. В этом случае слушания назначаются им самим.
• Главой местной администрации: В некоторых случаях (когда глава местной администрации не является одновременно главой муниципального образования) он также может инициировать слушания по вопросам, относящимся к его компетенции. Назначение слушаний осуществляется главой муниципального образования.

Помимо инициаторов, публичные слушания могут классифицироваться по цели проведения (консультативные, информационные, экспертные), обязательности (обязательные и факультативные) и предмету обсуждения (бюджетные, градостроительные, уставные и т.д.).

Обязательные публичные слушания в сфере местного самоуправления

Законодатель, осознавая особую важность некоторых вопросов для всего муниципального образования, установил перечень случаев, когда проведение публичных слушаний является не правом, а обязанностью органов мес��ного самоуправления. Эти нормы закреплены в статье 47 Федерального закона № 33-ФЗ от 20.03.2025 (ранее статья 28 Федерального закона № 131-ФЗ).

На публичные слушания в обязательном порядке выносятся:

• Проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав. Это исключение касается лишь тех случаев, когда изменения вносятся исключительно в целях приведения устава в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией или законами субъекта РФ, что не требует широкого общественного обсуждения. Устав является основным законом муниципалитета, поэтому его формирование и изменение напрямую затрагивает интересы всех жителей.
• Проект местного бюджета и отчет о его исполнении. Бюджет — это главный финансовый документ, определяющий, как будут распределяться средства, собранные с налогоплательщиков, и на какие цели они будут направлены. Обсуждение проекта бюджета и отчета о его исполнении позволяет населению контролировать финансовую деятельность муниципалитета. Например, 27 октября 2025 года в Саратове состоялись публичные слушания по проекту бюджета муниципального образования «Город Саратов» на 2026 год и на плановый период 2027 и 2028 годов, что является наглядным примером реализации данной нормы.
• Вопросы о преобразовании муниципального образования. Изменение статуса, границ или объединение муниципалитетов — это решения, имеющие стратегическое значение для развития территории и благополучия ее жителей, поэтому они должны быть всесторонне обсуждены.

Обязательные публичные слушания в градостроительной деятельности

Особое внимание законодатель уделяет градостроительной деятельности, поскольку решения в этой сфере напрямую влияют на качество жизни, экологию и внешний облик населенных пунктов. Градостроительный кодекс РФ (статьи 5.1, 28) предусматривает обязательное проведение публичных слушаний (или общественных обсуждений, которые являются их близкой формой):

• По проектам генеральных планов поселений, муниципальных округов, городских округов и проектам внесения изменений в них. Генеральный план — это основной документ территориального планирования, определяющий долгосрочное развитие территории, функциональное зонирование, размещение объектов инфраструктуры.
• По проектам правил землепользования и застройки (ПЗЗ) и вносимым в них изменениям. ПЗЗ устанавливают правовой режим земельных участков, градостроительные регламенты, виды разрешенного использования. Изменения в них могут существенно повлиять на возможности использования собственности граждан.
• По проектам документации по планировке территории (проектам планировки территории и проектам межевания территории). Эти документы детализируют развитие отдельных частей города, определяют красные линии, размещение объектов капитального строительства, что напрямую касается прав собственников и арендаторов земельных участков.
• По вопросам предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства. Если застройщик хочет использовать участок не по основному, а по условно разрешенному виду, это требует общественного обсуждения, так как может повлиять на окружающую застройку и комфорт жителей.
• По вопросам отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Например, если застройщик запрашивает разрешение на строительство здания выше установленной этажности, это также выносится на публичное обсуждение.

Кроме того, публичные слушания проводятся по проектам стратегий социально-экономического развития муниципального образования и проектам правил благоустройства территорий. Эти механизмы обеспечивают, что развитие территорий будет происходить с учетом мнения и потребностей жителей, а не только по инициативе застройщиков или чиновников. Именно поэтому их роль в современном градостроительстве трудно переоценить, ведь они позволяют сгладить потенциальные конфликты интересов.

Порядок организации и проведения публичных слушаний: процедурные аспекты и механизмы обеспечения прозрачности

Организация и проведение публичных слушаний — это комплексный процесс, строго регламентированный законодательством, что гарантирует прозрачность, доступность и возможность участия для всех заинтересованных сторон. От соблюдения этих процедур напрямую зависит легитимность и эффективность всего института.

Общие принципы и этапы организации

Порядок организации и проведения публичных слушаний, как уже отмечалось, определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Это позволяет адаптировать общие федеральные требования к местным условиям.

Общие обязанности органов местного самоуправления при проведении публичных слушаний включают:

1. Предварительное информирование общественности: Жители должны быть заблаговременно уведомлены о предстоящих слушаниях, их месте, времени, теме и цели.
2. Обеспечение доступа к информации: Все материалы по выносимым вопросам (проекты актов, обоснования, карты и схемы) должны быть доступны для ознакомления.

Для организации и подготовки публичных слушаний зачастую формируется организационный комитет (рабочая группа). Его состав может включать депутатов представительного органа муниципального образования, сотрудников местной администрации, а также, по мере необходимости, представителей общественности и экспертов. Функции оргкомитета включают:

• Определение даты, времени и места проведения слушаний.
• Подготовка информационных материалов.
• Организация оповещения населения.
• Сбор и анализ предложений граждан.
• Подготовка проекта заключения по итогам слушаний.

Основные этапы организации и проведения публичных слушаний выглядят следующим образом:

1. Инициирование: Принятие решения о проведении слушаний уполномоченным органом или должностным лицом.
2. Подготовка: Формирование оргкомитета, разработка повестки, подготовка материалов, оповещение населения.
3. Проведение: Непосредственно слушания с регистрацией участников, выступлениями и сбором предложений.
4. Фиксация результатов: Составление протокола и заключения.
5. Учет мнения: Передача заключения в орган, принимающий решение, и его опубликование.

Информирование общественности и доступ к информации

Ключевым аспектом прозрачности является своевременное и полное информирование граждан. Федеральный закон № 33-ФЗ от 20.03.2025 (статья 47) устанавливает четкие требования: заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, а также заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта являются обязательными и должны быть опубликованы не менее чем за 10 дней до их проведения. Оповещение может осуществляться через официальные печатные издания, официальные сайты органов местного самоуправления, информационные стенды, средства массовой информации.

В сфере градостроительной деятельности действуют специфические, но не менее строгие правила. Согласно статье 5.1 Градостроительного кодекса РФ, оповещение о начале общественных обсуждений или публичных слушаний подлежит опубликованию не позднее чем за семь дней до дня размещения проекта на официальном сайте или в информационных системах. Это связано с необходимостью предоставить гражданам достаточно времени для изучения сложной градостроительной документации.

Обеспечение доступа к информации подразумевает не только публикацию оповещений, но и свободное ознакомление с самими проектами документов. Это может быть организовано через:

• Размещение на официальных сайтах органов местного самоуправления.
• Предоставление для ознакомления в специально отведенных местах (например, в администрациях, библиотеках).
• Организация экспозиций демонстрационных материалов по градостроительным проектам.

Процедуры проведения, фиксация результатов и сроки

Непосредственное проведение публичных слушаний предполагает четко регламентированный порядок:

• Регистрация участников: Все желающие принять участие фиксируются, что позволяет оценить явку и определить круг заинтересованных лиц.
• Прием заявок на выступления: Участники, желающие высказаться, заранее или непосредственно на слушаниях подают заявки.
• Прием предложений и замечаний: Граждане и эксперты могут подавать свои предложения и замечания как в устной, так и в письменной форме. Все они должны быть учтены.
• Ведение протокола: Ход слушаний протоколируется. Протокол публичных слушаний должен содержать все предложения и замечания участников, а не только общие тезисы. Это критически важно для дальнейшего анализа.

По итогам слушаний готовится заключение, которое обобщает высказанные мнения, предложения и замечания участников. Заключение подлежит опубликованию (обнародованию) в тех же источниках, что и оповещение, обеспечивая обратную связь и прозрачность. Оно должно отражать обобщенные позиции всех участников, чтобы избежать потери смысла слушаний и доверия граждан.

Особое внимание уделяется срокам проведения слушаний в сфере градостроительства. Срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам градостроительной документации (от оповещения до опубликования заключения) не может быть менее одного месяца и более трех месяцев для проектов правил благоустройства территорий. Для проектов генеральных планов, правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории, этот срок не может превышать один месяц. Эти временные рамки призваны найти баланс между необходимостью тщательного изучения документов и оперативностью принятия решений.

Особенности проведения публичных слушаний в современных условиях (постковидный период)

Пандемия COVID-19 внесла значительные коррективы во многие сферы общественной жизни, включая проведение публичных слушаний. Несмотря на то, что федеральным законодательством прямо не предусмотрено проведение публичных слушаний в полностью онлайн-режиме (особенно для очной части), появилась и активно используется возможность ознакомления с проектом муниципального правового акта и представления замечаний и предложений жителями муниципального образования посредством официального сайта органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Такие онлайн-форматы повысили доступность участия для широкого круга граждан, которые ранее не могли присутствовать на очных встречах из-за занятости, удаленности или состояния здоровья. Однако это также выявило необходимость обеспечения равноправного доступа к информации и возможности выражения позиции для тех граждан, кто не имеет доступа к интернету, что требует сохранения традиционных форм информирования и сбора предложений. Развитие гибридных моделей, сочетающих онлайн-информирование и сбор предложений с очными встречами для дискуссий, становится важным направлением совершенствования. Какие шаги предпринимаются для решения этих задач?

Актуальные проблемы института публичных слушаний в Российской Федерации

Несмотря на свое фундаментальное значение для демократии, институт публичных слушаний в России сталкивается с рядом серьезных проблем, которые подрывают его эффективность и доверие граждан. Эти проблемы носят как правовой, так и правоприменительный характер.

Рекомендательный характер результатов и формализм процедуры

Одной из наиболее острых и часто критикуемых проблем является рекомендательный характер результатов публичных слушаний. Это означает, что заключения и предложения, выработанные по итогам обсуждений, не имеют обязательной юридической силы для органов местного самоуправления. Власть может принять их к сведению, но не обязана следовать им.

Такой статус результатов оказывает существенное негативное влияние:

• Снижение интереса граждан к участию: Многие граждане не видят смысла в трате своего времени на слушания, если их мнение, по их убеждению, все равно не будет услышано и учтено. Это приводит к низкой явке и апатии.
• Низкая мотивация органов власти учитывать мнение населения: Если нет прямой юридической обязанности следовать рекомендациям, у некоторых органов власти возникает соблазн формально провести процедуру, не углубляясь в суть предложений.
• Формализм процедуры: Вместо живого диалога и поиска компромиссов, слушания порой превращаются в протокольное мероприятие «для галочки», что полностью нивелирует их значение как инструмента гражданского участия.

Подобный формализм и отсутствие доверия к институту публичных слушаний подтверждаются экспертными мнениями. Татьяна Марголина, уполномоченный по правам человека в Пермском крае, отмечала:

«Многие не ходят на публичные слушания, потому что не верят, что будут услышаны. Нам нужны правила учета мнений».

Это подчеркивает, что проблема не только в отсутствии императивного характера, но и в непрозрачности механизмов учета.

Проблемы участия и информированности населения

Низкая явка населения на публичные слушания — это не только следствие рекомендательного характера их результатов, но и результат целого комплекса организационных и информационных недоработок.

Причины низкой явки:

• Проведение слушаний в рабочее время: Зачастую слушания назначаются в будние дни в рабочее время, что делает невозможным участие для большинства работающих граждан.
• Удаленность места проведения: Для жителей отдаленных районов муниципального образования добраться до места проведения слушаний может быть затруднительно и затратно.
• Ограниченный доступ для инвалидов: Не всегда обеспечиваются условия для беспрепятственного доступа людей с ограниченными возможностями, что нарушает их право на участие.
• Недостаточная информированность населения о проведении слушаний и их значимости: Оповещения могут быть опубликованы в малодоступных источниках или сформулированы слишком формально, не привлекая внимания.

Кроме того, возникают проблемы злоупотреблений в части физического допуска граждан на слушания. Иногда органы, проводящие слушания, пытаются ограничить участие по формальным признакам, например, требуя наличие местной регистрации. Однако такие действия являются противозаконными, поскольку публичные слушания проводятся с участием жителей муниципального образования, и факт регистрации по месту жительства не должен быть барьером. Подобные практики отталкивают граждан и формируют негативное отношение к институту.

Пробелы и коллизии в правовом регулировании и правоприменительной практике

Существуют также структурные проблемы, связанные с несовершенством правового регулирования и его правоприменительной практикой:

• Пробелы и коллизии в законодательстве: Некоторые принципиально важные вопросы, влияющие на эффективность публичных слушаний, остаются вне поля правового регулирования или регулируются противоречиво. Это создает неопределенность и дает простор для произвольного толкования.
• Сложности для территориального общественного самоуправления (ТОС): Возникают трудности при выборе организационно-правовой формы для ТОС, участвующих в слушаниях. Недостаточно четкое регулирование их статуса и полномочий снижает их потенциал как активных участников процесса.
• Конкретные проблемы, выявленные на примере муниципальных образований: Например, в Новосибирске была выявлена проблема с нормативной базой, которая не предполагает управленческие действия по использованию гостевых парковочных мест. Это приводит к тому, что парковки, предназначенные для общего пользования, остаются закрытыми, несмотря на потребности граждан и требования к благоустройству. Подобные частные, на первый взгляд, примеры демонстрируют системные недоработки в регулировании, которые могут быть выявлены только при детальном анализе правоприменительной практики и общественного контроля.
• Недостаточная прозрачность процесса учета предложений: Даже если предложения граждан собраны, не всегда понятно, как они анализируются, обобщаются и в какой степени влияют на окончательное решение. Отсутствие четких правил учета мнений снижает доверие.

Все эти проблемы в совокупности приводят к тому, что институт публичных слушаний, несмотря на свою конституционную и законодательную закрепленность, зачастую не реализует в полной мере свой потенциал как эффективный инструмент гражданского участия и общественного контроля.

Направления совершенствования института публичных слушаний

Для того чтобы публичные слушания стали по-настоящему действенным инструментом гражданского участия и общественного контроля, необходимо системное и комплексное совершенствование как на уровне правового регулирования, так и в правоприменительной практике.

Повышение юридической силы результатов публичных слушаний

Ключевым направлением совершенствования является повышение юридической силы решений, принятых на публичных слушаниях. Пока их результаты носят исключительно рекомендательный характер, интерес граждан к участию будет оставаться низким, а сама процедура рискует оставаться формальной.

Предлагается рассмотреть несколько подходов:

• Придание результатам публичных слушаний императивного характера по определенному кругу вопросов, имеющих наивысшую общественную значимость (например, по проектам генеральных планов, существенно меняющим облик города, или по вопросам преобразования муниципальных образований). Это может быть реализовано через установление, что при наличии определенных количественных или качественных показателей поддержки предложения на слушаниях, оно становится обязательным для включения в проект акта или для принятия соответствующего решения.
• Введение института мотивированного отклонения: Если орган местного самоуправления не согласен с рекомендациями публичных слушаний, он должен представить публичное, всесторонне обоснованное и мотивированное объяснение причин такого отклонения. Это повысит ответственность власти и заставит более тщательно подходить к анализу мнений граждан.
• Разработка четких правил учета мнений: Необходимо законодательно закрепить механизмы, по которым предложения и замечания, высказанные на слушаниях, должны быть проанализированы, обобщены и учтены при доработке проекта акта. Это исключит формализм и повысит доверие граждан к институту, поскольку они будут видеть, как их голос влияет на итоговое решение.

Совершенствование процедур и механизмов участия

Помимо повышения юридической силы, необходимо улучшать и сами процедуры организации и проведения слушаний, делая их более доступными и эффективными.

• Привлечение специалистов и экспертов: На этапах подготовки и проведения публичных слушаний следует активно привлекать независимых специалистов и экспертов к решению вопросов, требующих специальных знаний. Это повысит качество обсуждаемых материалов и обоснованность принимаемых рекомендаций.
• Совершенствование механизмов информирования общественности: Информирование должно быть не только своевременным, но и максимально широким и понятным. Использование различных каналов (СМИ, официальные сайты, социальные сети, информационные стенды в общественных местах) с дублированием информации на простом языке, а не только юридическим, позволит охватить большее число граждан.
• Оптимизация времени и места проведения: Следует пересмотреть практику проведения слушаний в рабочее время. Предпочтительнее организовывать их в вечерние часы или в выходные дни. Места проведения должны быть легкодоступны, оборудованы для маломобильных групп населения и, по возможности, приближены к местам проживания граждан.

Развитие цифровых форматов и учет потребностей граждан

В условиях цифровой трансформации развитие онлайн-форматов участия становится не просто желательным, но и необходимым направлением.

• Расширение онлайн-форматов участия: Активное внедрение и совершенствование онлайн-платформ для общественных обсуждений в интернете может значительно расширить способы влияния граждан и привлечь максимальное число участников, особенно молодежи и работающего населения. При этом важно обеспечить надежность идентификации участников и защиту от манипуляций.
• Обеспечение альтернативных способов выражения позиции: Одновременно с развитием онлайн-форматов необходимо предусмотреть и гарантировать возможность выражения позиции для граждан, не имеющих доступа к интернету. Это может быть реализовано через:
  • Письменные предложения и замечания, подаваемые в администрацию или МФЦ.
  • Книги учета посетителей экспозиции по градостроительным проектам.
  • Мобильные точки сбора мнений в различных частях муниципального образования.
• Изучение и применение положительного зарубежного опыта: Многие страны имеют богатый опыт в организации и проведении публичных слушаний, включая использование инновационных цифровых платформ, механизмов медиации и консенсуса. Анализ и адаптация лучших мировых практик могут значительно способствовать совершенствованию отечественного института. Например, в некоторых странах применяются системы «гражданских жюри» или «гражданских ассамблей», где группа случайно выбранных граждан, после изучения материалов и заслушивания экспертов, формулирует рекомендации, которые имеют повышенный вес для органов власти.

Реализация этих направлений позволит не только повысить эффективность публичных слушаний, но и укрепить доверие граждан к институтам местного самоуправления, сделав их полноправными участниками процесса формирования будущего своих территорий.

Заключение

Публичные слушания представляют собой краеугольный камень системы местного самоуправления в Российской Федерации, являясь одной из ключевых форм непосредственного участия населения в деятельности органов власти. В ходе проведенного анализа мы убедились, что, закрепленные Конституцией РФ и детализированные в Федеральном законе № 33-ФЗ от 20.03.2025, Градостроительном кодексе и иных нормативно-правовых актах, они призваны обеспечить учет мнения граждан при принятии жизненно важных решений на муниципальном уровне. От обсуждения проекта устава и бюджета до вопросов градостроительного развития — публичные слушания выступают как неотъемлемый механизм делиберативной демократии, занимая промежуточное положение между прямым волеизъявлением и представительным управлением.

Однако, несмотря на значительный потенциал, институт публичных слушаний сталкивается с рядом серьезных вызовов. Рекомендательный характер их результатов, недостаточная информированность и низкая явка населения, формализм процедуры, а также пробелы и коллизии в правовом регулировании и правоприменительной практике существенно снижают их эффективность и подрывают доверие граждан. Примеры из Новосибирска и других муниципалитетов наглядно демонстрируют, что без системного подхода к решению этих проблем, публичные слушания рискуют оставаться лишь формальной процедурой.

Для полноценной реализации потенциала публичных слушаний как мощного инструмента гражданского участия необходимы решительные шаги по их совершенствованию. Это включает повышение юридической силы результатов путем придания им императивного характера по ключевым вопросам или введения института мотивированного отклонения. Крайне важно разработать четкие и прозрачные правила учета мнений, привлекая к процессу специалистов и экспертов. Не меньшее значение имеют совершенствование процедур информирования, оптимизация времени и мест проведения, а также активное развитие цифровых форматов участия, при одновременном сохранении альтернативных каналов для граждан без доступа к интернету.

В конечном итоге, целью всех этих преобразований должно стать достижение оптимального баланса между государственными интересами и правами граждан, повышение открытости и легитимности управленческих решений, а главное — укрепление доверия населения к институтам местного самоуправления. Только так публичные слушания смогут полностью раскрыть свой потенциал и стать по-настоящему эффективным и востребованным механизмом гражданского участия в современной России.

Список использованной литературы

1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ).
2. Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Собрание законодательства РФ. 2025. N 12. Ст. 1456.
3. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
4. Закон Иркутской области от 23 июля 2008 г. N 55-ОЗ «О бюджетном процессе Иркутской области» // Областная. 04.08.2008. N 86.
5. Закон Смоленской области от 28 июня 2008 г. N 65-З «О бюджетном процессе в Смоленской области» // Смоленская газета. 03.06.2008. N 43.
6. Закон Чукотского автономного округа от 8 июня 2007 г. N 55-ОЗ «О порядке подготовки и проведения публичных слушаний по проекту окружного бюджета, проекту годового отчета об исполнении окружного бюджета в Думе Чукотского автономного округа» // Ведомости. 2007. N 23/2(299/2).
7. Постановление Законодательного собрания Амурской области от 18 апреля 2008 г. N 2/108 «О Положении о порядке подготовки и проведения публичных слушаний по проекту областного бюджета и проекту годового отчета об исполнении областного бюджета» // Амурская правда. 2008. N 76.
8. Постановление Правительства Еврейской автономной области от 27 ноября 2007 г. N 331-ПП «О порядке проведения публичных слушаний по проекту Закона об областном бюджете и проекту Закона об утверждении годового отчета об исполнении областного бюджета» // Собрание законодательства ЕАО. 2008. N 2. Ст. 2695.
9. Постановление Магаданской областной Думы от 13 февраля 2004 г. N 772 «О регламенте Магаданской областной Думы» // Магаданская правда. 2004. N 024(19249).
10. Решение городского Совета Новосибирска от 25.04.2007 N 562 «О Положении о публичных слушаниях в городе Новосибирске» // Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска, N 51, 05.07.2013.
11. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. 3-е изд., стереотипное. М.: Юрист, 2010. Т. 1.
12. Буров В. Процедура публичных слушаний // ЭЖ-Юрист. 2012. N 28.
13. Игнатюк Е.В. Правовое регулирование проведения публичных слушаний на уровне субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 3.
14. Сигарев А.В. Публичные слушания: типичные проблемы муниципально-правового регулирования // Российская юстиция. 2012. N 4.
15. Публичные слушания // Википедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D1%83%D0%B1%D0%BB%D0%B8%D1%87%D0%BD%D1%8B%D0%B5_%D1%81%D0%BB%D1%83%D1%88%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%8F (дата обращения: 28.10.2025).
16. Статья 42. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Федеральный закон от 20.03.2025 N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Гарант. URL: https://www.garant.ru/doc/409051887/ (дата обращения: 28.10.2025).
17. Статья 42. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_461947/a3587b1c1e55047b4d1c0b399763132e6503b0c6/ (дата обращения: 28.10.2025).
18. Статья 6. Порядок организации публичных слушаний // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=214041&dst=1000000001 (дата обращения: 28.10.2025).
19. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления в России: современная практика и перспективы развития // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/formy-neposredstvennogo-uchastiya-naseleniya-v-osuschestvlenii-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii-sovremennaya-praktika-i-perspektivy (дата обращения: 28.10.2025).
20. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления // Администрация города Смоленска. URL: https://investor.smoladmin.ru/munitsipalnyy-kontrol/formy-neposredstvennogo-osuschestvleniya-naseleniem-mestnogo-samoupravleniya/ (дата обращения: 28.10.2025).
21. Статья 24. Публичные слушания, общественные обсуждения // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/regdocument/reg_doc_LAW_435406/b8220556c66d34e9e4f52636a0fb4446b5a373a6/ (дата обращения: 28.10.2025).
22. Статья 28. Публичные слушания. 1. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. // Зона закона. URL: https://zonazakona.ru/law/fz/28-publichnye-slushaniya/ (дата обращения: 28.10.2025).
23. Статья 28. Публичные слушания, общественные обсуждения — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Клерк.ру. URL: https://www.klerk.ru/doc/125207/ (дата обращения: 28.10.2025).
24. Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти на территории Приморского края // Docs.cntd.ru. URL: https://docs.cntd.ru/document/406001090 (дата обращения: 28.10.2025).
25. Статья 47. Публичные слушания, общественные обсуждения // Документы системы ГАРАНТ. URL: https://www.garant.ru/doc/409051887/paragraph/11/ (дата обращения: 28.10.2025).
26. Инструкция Публичные слушания // Tilda. URL: https://public-control.tilda.ws/page22244243.html (дата обращения: 28.10.2025).
27. Публичные слушания — администрации Спасского муниципального района // Администрация Спасского муниципального района. URL: https://spassky.primorsky.ru/deyatelnost/publichnye-slushaniya/ (дата обращения: 28.10.2025).
28. Публичные слушания могут заменить общественными обсуждениями // СМОКК. URL: https://smokk.ru/news/publichnye-slushaniya-mogut-zamenit-obshchestvennymi-obsuzhdeniyami/ (дата обращения: 28.10.2025).
29. Публичные слушания как форма участия населения в принятии решений по вопросам местного значения // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/publichnye-slushaniya-kak-forma-uchastiya-naseleniya-v-prinyatii-resheniy-po-voprosam-mestnogo-znacheniya (дата обращения: 28.10.2025).
30. Ст 28, 29, 30, 31 131-ФЗ от 06.10.2003_Об общих принципах орг. МС_ Публ.слушания, собрания, опросы, конференции граждан // Закон-Эксперт. URL: https://zakon-expert.ru/131-fz/st28-29-30-31-131-fz-ot-06102003_ob-obshchih-principah-org-ms_-publslushaniya-sobraniya-oprosy-konferencii-grazhdan.html (дата обращения: 28.10.2025).
31. Публичные слушания — Прокурор разъясняет // Прокуратура Хабаровского края. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_27/activity/legal-education/explain?item=70502127 (дата обращения: 28.10.2025).
32. Правовое регулирование проведения публичных слушаний на местном уровне // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoe-regulirovanie-provedeniya-publichnyh-slushaniy-na-mestnom-urovne (дата обращения: 28.10.2025).
33. ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ // IPRbooks. URL: https://www.iprbookshop.ru/58794.html (дата обращения: 28.10.2025).
34. ГрК РФ Статья 5.1. Общественные обсуждения, публичные слушания по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий,… // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51046/b6a2f7c02b51347065f4d896c66f20224213d29a/ (дата обращения: 28.10.2025).
35. Статья 25. Общественные (публичные) слушания // Документы системы ГАРАНТ. URL: https://www.garant.ru/document/57351717/ (дата обращения: 28.10.2025).
36. Публичные слушания как форма народовластия в России // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/publichnye-slushaniya-kak-forma-narodovlastiya-v-rossii (дата обращения: 28.10.2025).
37. «Многие не ходят на публичные слушания, потому что не верят, что будут услышаны. Нам нужны правила учета мнений», — Татьяна Марголина, уполномоченный по правам человека в Пермском крае // Эхо Перми. URL: http://echoperm.ru/interview/217/146036/ (дата обращения: 28.10.2025).
38. ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ: что это такое и зачем они нужны?! // Администрация Мироновского сельского поселения. URL: https://www.mironovo.ru/upload/iblock/427/427f7f897626943e06a3780c1097891a.pdf (дата обращения: 28.10.2025).
39. Статья 28 ГрК РФ (последняя редакция с комментариями). Особенности организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов муниципальных округов, генеральных планов городских округов — Градостроительный кодекс (ГрК РФ) // ГрМонитор. URL: https://st.grmonitor.ru/articles/28_grk_rf.html (дата обращения: 28.10.2025).
40. ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ (ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБСУЖДЕНИЯ) В РЕГИОНАЛЬНОМ БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/publichnye-slushaniya-obschestvennye-obsuzhdeniya-v-regionalnom-byudzhetnom-protsesse (дата обращения: 28.10.2025).
41. ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ НА ПОСТКОВИДНОМ ПРОСТРАНСТВЕ КАК ФОРМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-provedeniya-publichnyh-slushaniy-na-postkovidnom-prostranstve-kak-forma-vzaimodeystviya-grazhdanskogo-obschestva-i (дата обращения: 28.10.2025).
42. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБСУЖДЕНИЯ И ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ КАК ФОРМА ПРЯМОГО ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/obschestvennye-obsuzhdeniya-i-publichnye-slushaniya-kak-forma-pryamogo-voleizyyavleniya-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 28.10.2025).
43. Состоятся публичные слушания по проекту бюджета муниципального образования «Город Саратов» на 2026 год и на плановый период 2027 и 2028 годов // Панорама Саратова. 27 октября 2025. URL: https://saratovmer.ru/news/2025/10/27/17-01-205151/ (дата обращения: 28.10.2025).
44. ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ: ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА СУРГУТА) / Захаров // Вестник Сургутского государственного университета. URL: https://vestnik.surgu.ru/article/view/1066 (дата обращения: 28.10.2025).
45. Использование земельного участка под общежитие: объявлены общественные обсуждения // Администрация Калининграда. URL: https://www.klgd.ru/press/news/index.php?ELEMENT_ID=80430 (дата обращения: 28.10.2025).
46. Александр Новиков провел общегородскую планерку // Администрация города Смоленска. URL: https://smoladmin.ru/news/aleksandr-novikov-provel-obschegorodskuyu-planerku/ (дата обращения: 28.10.2025).
47. ЗАКЛЮЧЕНИЕ по результатам общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Генеральный план городского округа Солнечногорск Московской области применительно к населенному пункту д. Бережки // Администрация Солнечногорского городского округа. URL: https://solreg.ru/documents/publichnye-slushaniya/zaklyuchenie-po-rezultatam-obshchestvennykh-obsuzhdeniy-po-proektu-vneseniya-izmeneniy-v-generalnyy-plan-gorodskogo-okruga-solnechnogorsk-moskovskoy-oblasti-primenitelno-k-naselennomu-punktu-d-berezhki/ (дата обращения: 28.10.2025).
48. Сообщение о планируемом установлении публичного сервитута в порядке Главы V.7 Земельного кодекса Российской Федерации // Администрация Одинцовского городского округа. URL: https://www.odin.ru/news/?id=58151 (дата обращения: 28.10.2025).
49. Бюджет на 2026 год прошел публичные слушания в Волгоградской области // РИАЦ. URL: https://riac34.ru/news/174955/ (дата обращения: 28.10.2025).
50. Официальный сайт Департамента строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска. URL: http://dsa.novo-sibirsk.ru/ru/site/1937.html (дата обращения: 28.10.2025).