Правовая природа и эволюция *Acquis* Шенгена
История интеграции европейских государств часто рассматривается через призму экономических успехов, однако правовая архитектура, обеспечивающая свободу передвижения, является одним из наиболее заметных и сложных достижений Союза. Главной целью данного анализа является углубленное изучение правовой природы, эволюции и актуальных механизмов функционирования Шенгенского права (*acquis* Шенгена) в системе Европейского Союза, с особым вниманием к последним трансформациям, вызванным миграционными и санитарными кризисами.
Начало Шенгенскому праву было положено в 1985 году подписанием Шенгенского соглашения, а затем, в 1990 году, Шенгенской конвенции, которые изначально являлись международными договорами, заключенными между правительствами пяти государств. Правовое содержание *acquis* Шенгена представляет собой набор правил и законодательных норм, регулирующих упразднение пограничного контроля на внутренних границах Шенгенской зоны и одновременное усиление контроля на внешних границах. И что из этого следует? Без этого двойного механизма — открытых внутренних и укрепленных внешних границ — сама концепция свободного передвижения не могла бы быть реализована без угрозы национальной безопасности.
Ключевой тезис: Интеграция *acquis* Шенгена в право ЕС и его текущий статус
Существенное изменение в правовом статусе Шенгенского права произошло после вступления в силу Амстердамского договора в 1999 году. Этот процесс получил название коммунитаризации и означал интеграцию всего *acquis* Шенгена в правовую и институциональную систему Европейского Союза.
В результате интеграции, Шенгенское соглашение утратило для членов ЕС статус международного договора, и его положения стали частью первичного и вторичного права ЕС. Внесение изменений в эти нормы теперь осуществляется в соответствии с законодательной процедурой ЕС в рамках учредительных договоров.
С правовой точки зрения, основная часть Шенгенского права сегодня существует в форме Регламентов и Директив ЕС. Регламенты, такие как Шенгенский кодекс о границах, обладают обязательной силой и прямым действием в государствах-членах ЕС, не требуя имплементации в национальное законодательство. Это прямо следует из статьи 288 Договора о функционировании ЕС (ДФЕС).
Создание пространства свободы, безопасности и правосудия (статьи 3, 67 ДФЕС) обуславливает, что упразднение контроля на внутренних границах (статья 26 ДФЕС) должно сопровождаться сопутствующими мерами (согласно параграфу 2 статьи 67 ДФЕС), направленными на укрепление контроля на внешних границах, а также на полицейское и судебное сотрудничество. Именно этот принцип оправдывает принятие всех последующих мер безопасности Шенгенского права (SIS, VIS, Frontex). Какой важный нюанс здесь упускается? То, что Шенген, являясь зоной свободы передвижения, на деле постоянно балансирует на грани перевеса в сторону безопасности, что подтверждается недавними трансформациями, которые мы рассмотрим далее.
Шенгенский кодекс о границах (Регламент 2016/399): Основы режима пересечения
Шенгенский кодекс о границах (далее — Кодекс) является ключевым законодательным актом, регулирующим режим пересечения границ. Юридически он оформлен как Регламент (ЕС) 2016/399 Европейского парламента и Совета от 9 марта 2016 г. Кодекс устанавливает единые правила для всего Шенгенского пространства по вопросам пересечения границ государств-членов как между собой («внутренних границ»), так и с «третьими» странами («внешних границ»). Важно осознавать, что этот документ представляет собой не просто свод правил, а централизованный инструмент, который унифицирует пограничные процедуры для 29 стран, делая его основой для всей системы безопасности.
Принцип отсутствия контроля на внутренних границах и сохранение полицейских проверок
Основной принцип Кодекса, закрепленный в статье 22, — это отсутствие пограничного контроля за лицами, пересекающими внутренние границы между государствами-членами Союза. Этот принцип является краеугольным камнем Шенгенской системы и прямо вытекает из статьи 26 ДФЕС, гарантирующей свободное передвижение лиц.
Однако отмена пограничного контроля не означает полное устранение контроля со стороны государства. Национальные полицейские органы сохраняют право проводить выборочные полицейские проверки в пограничной зоне. Эти проверки, согласно практике Суда ЕС, не должны иметь своей целью пограничный контроль и должны соответствовать следующим критериям:
- Они не должны быть систематическими и рутинными.
- Они должны быть основаны на общей информации и опыте, связанном с потенциальными угрозами.
- Они должны быть необходимыми и соразмерными.
- Их организация и частота должны отличаться от обычных пограничных проверок.
Нельзя ли утверждать, что в условиях текущих миграционных вызовов, грань между «выборочной полицейской проверкой» и «систематическим пограничным контролем» становится все более размытой, ставя под вопрос реальное действие статьи 22?
Режим пересечения внешних границ: Понятие «обстоятельной проверки»
Внешние границы Шенгенского пространства являются зоной, где контроль, напротив, является обязательным и строгим. Пересечение внешних границ допускается только после прохождения пограничной проверки, которая для граждан третьих стран является «обстоятельной проверкой».
Правовой режим «обстоятельной проверки» детально регулируется статьей 8 Шенгенского кодекса о границах и представляет собой двухуровневый процесс:
| Этап проверки | Содержание и правовая основа (Ст. 8 Кодекса) | Цель |
|---|---|---|
| I. Проверка на въезд | Верификация личности, гражданства, подлинности и действительности проездного документа. Проверка наличия визы, разрешения на проживание, а также обоснование цели и условий предполагаемого пребывания (включая наличие достаточных средств к существованию). | Удостоверение легальности и цели въезда |
| II. Консультация баз данных | Обязательная консультация соответствующих баз данных (включая SIS и VIS) для установления, что в отношении лица не было выдано предупреждение о запрете на въезд и что проездной документ не является утерянным, украденным или аннулированным. | Установление факта отсутствия угрозы для общественной безопасности |
Важно отметить, что Кодекс не затрагивает основного права граждан ЕС и членов их семей на свободное передвижение и проживание (статья 21 ДФЕС), которое регламентируется специальной Директивой 2004/38/ЕС. Проверки граждан ЕС носят более упрощенный характер, фокусируясь в основном на верификации личности и проездных документов.
Компенсационные инструменты безопасности: SIS и VIS в новой правовой реальности
Успех свободного передвижения внутри Шенгенской зоны прямо зависит от эффективности компенсационных мер, которые обеспечивают безопасность в отсутствие внутренних границ. Эти меры, предусмотренные статьей 67 ДФЕС, включают усиленное полицейское и судебное сотрудничество, а также использование крупномасштабных информационных систем, что составляет основу для функционирования всего Шенгенского пространства.
Шенгенская Информационная Система (SIS): Правовое поле и масштабы
SIS (Шенгенская информационная система) является наиболее широко используемой ИТ-системой в области безопасности и управления границами в Европе. После длительного периода модернизации, она перешла на новое правовое поле (заменив SIS II) в **марте 2023 года** (на основе Регламентов ЕС 2018/1860, 2018/1861, 2018/1862).
Новое правовое регулирование существенно расширило категории данных и цели, для которых может использоваться система. SIS позволяет компетентным органам (пограничному контролю, таможне, полиции, органам, выдающим визы) в режиме реального времени обмениваться предупреждениями (*alerts*) о:
- Лицах, которым запрещен въезд или пребывание в Шенгенской зоне.
- Пропавших или уязвимых лицах.
- Лицах, разыскиваемых для ареста по европейскому ордеру.
- Украденных, утерянных или аннулированных объектах (транспортные средства, огнестрельное оружие, документы).
Масштабы использования SIS (данные за 2024 год):
| Показатель | Значение | Юридическое значение |
|---|---|---|
| Общее количество предупреждений (данных) | Более 93,1 миллиона | Демонстрирует массивность информационного обмена в целях внутренней безопасности. |
| Количество обращений (поисковых запросов) за 2024 год | Более 15 миллиардов | Подтверждает, что SIS является инструментом первой линии обороны при проверке документов на внешних границах и в ходе внутренних полицейских операций. |
| Предупреждения о запрете въезда | 570 947 (на конец 2024 г.) | Информация, критически важная для пограничного контроля в рамках «обстоятельной проверки» (Ст. 8 Шенгенского кодекса). |
SIS, таким образом, является не просто базой данных, а ключевым элементом, который делает возможным функционирование безвизового пространства, обеспечивая мгновенный обмен информацией о потенциальных угрозах, что позволяет эффективно справляться с вызовами, не прибегая к восстановлению контроля на всех внутренних границах.
Визовая Информационная Система (VIS): Роль в консульском и пограничном контроле
VIS (Визовая информационная система) — это еще один централизованный реестр, который играет критически важную роль в управлении внешними границами. VIS используется консульствами государств-членов при рассмотрении заявлений на краткосрочные Шенгенские визы, а также пограничными службами при пересечении внешних границ.
Система содержит биометрические и альфанумерические данные о заявителях на визы, включая дату и сроки выдачи визы, а также информацию о ее использовании и пересечении границы. Основные функции VIS:
- Проверка личности: Ускоряет и унифицирует проверку личности заявителя на визу.
- Борьба с «визовым шоппингом»: Препятствует подаче повторных заявлений на визу в разных консульствах после отказа.
- Пограничный контроль: Обеспечивает пограничников всей необходимой информацией о визе и ее держателе.
Формы участия и юридические исключения в Шенгенской зоне (По состоянию на 2025 год)
Шенгенское пространство, являясь крупнейшей в мире зоной свободного передвижения, демонстрирует сложную правовую структуру, включающую государства-члены ЕС и государства, не входящие в Союз, но связанные Шенгенскими правилами. По состоянию на 2025 год, Шенгенская зона включает 29 стран.
Правовой статус государств, не входящих в ЕС
Четыре государства, не входящие в Европейский Союз, полностью применяют *acquis* Шенгена: Исландия, Норвегия, Швейцария и Лихтенштейн. Они классифицируются как «государства, связанные с Шенгенской деятельностью ЕС» на основании специальных соглашений.
Эти соглашения обязывают указанные страны принимать все изменения и дополнения к Шенгенскому праву ЕС. Они участвуют в работе соответствующих комитетов, но не обладают правом голоса при принятии законодательных актов ЕС (Регламентов и Директив).
Важный юридический нюанс связан с таможенным контролем. Поскольку Швейцария и Лихтенштейн, например, не состоят в Таможенном союзе ЕС, на их границах с государствами-членами ЕС, несмотря на отсутствие контроля за лицами, сохраняется таможенный контроль за перемещением товаров.
Последние расширения и неполное участие
Правовой статус некоторых государств-членов ЕС в отношении Шенгенского пространства остается сложным:
| Группа стран | Статус участия в Шенгенской зоне | Актуализация (2023-2025 гг.) |
|---|---|---|
| Полное участие | Большинство государств-членов ЕС, а также Норвегия, Исландия, Швейцария, Лихтенштейн. | Хорватия присоединилась 1 января 2023 года. |
| Частичное/Поэтапное участие | Болгария и Румыния. | С 31 марта 2024 года отменен пограничный контроль на воздушных и морских внутренних границах. Отмена контроля на наземных внутренних границах намечена на 1 января 2025 года. |
| Ограниченное участие | Ирландия. | Ирландия сохранила право на проведение пограничного контроля, но участвует в некоторых положениях *acquis* Шенгена, в частности, в полицейском и судебном сотрудничестве (SIS). |
| Неполное участие | Кипр. | Кипр обязан присоединиться к Шенгенской зоне, но пока не выполнил всех необходимых технических и правовых требований. |
Таким образом, Шенгенское право не является монолитным явлением, а представляет собой гибкую, но строго регулируемую систему с различными формами правового взаимодействия.
Доктринальная полемика и реформирование Шенгенского права: Ответ на кризисы (КЛЮЧЕВОЙ РАЗДЕЛ)
С момента миграционного кризиса 2015 года и пандемии COVID-19 в 2020 году, Шенгенское пространство столкнулось с серьезными вызовами, поставившими под сомнение саму жизнеспособность принципа свободного передвижения. Юридическая полемика сосредоточена на феномене нормализации временного восстановления контроля на внутренних границах.
Временное восстановление пограничного контроля: От исключения к долгосрочному инструменту
Правовая основа для временного восстановления пограничного контроля на внутренних границах регулируется Главой II Раздела III Шенгенского кодекса о границах (статьи 25–35). Юридически, это должно быть исключительной мерой, применяемой только в случае серьезной угрозы общественному порядку или внутренней безопасности.
Однако фактическое применение этого механизма в период с 2015 года показало его трансформацию из исключения в инструмент долгосрочного управления кризисами.
Статистика применения временного контроля (2022–2025 гг.):
| Показатель | Значение | Аналитический вывод |
|---|---|---|
| Среднее количество уведомлений/продлений в год (2022-2024) | 45,3 случая | Свидетельствует о постоянном, а не исключительном характере угрозы. |
| Лидеры по количеству уведомлений (2015 – сер. 2025) | Австрия (более 67), Германия (51), Норвегия (44) | Демонстрирует, что контроль часто используется для управления вторичными миграционными потоками. |
| Средняя продолжительность контроля (к сер. 2025) | 143 дня | Превышение первоначальных шестимесячных лимитов и использование контроля как долгосрочного инструмента. |
Данная «нормализация» привела к тому, что пограничный контроль в определенных зонах стал восприниматься как постоянная мера, что противоречит основному принципу Шенгенского права. И что из этого следует? Это означает, что для многих граждан и резидентов ЕС свобода передвижения де-факто стала зависеть от политической воли государств-членов, а не от незыблемости европейских договоров.
Революционные поправки 2024 года: Регламент (ЕС) 2024/1717
В ответ на эти вызовы и необходимость создания более устойчивого правового каркаса, 13 июня 2024 года был принят Регламент (ЕС) 2024/1717, который внес существенные, почти революционные изменения в Шенгенский кодекс о границах (SBC). Эти поправки представляют собой наиболее значимую трансформацию Шенгенского права за последние годы и являются ключевым моментом современной доктринальной полемики.
Ключевые изменения, внесенные Регламентом (ЕС) 2024/1717:
| Изменение | Юридическое содержание и значение |
|---|---|
| Продление срока контроля | Максимальный срок временного контроля на внутренних границах был продлен до двух лет (вместо прежних шести месяцев), что легитимирует его использование в качестве долгосрочного инструмента в ответ на продолжительные угрозы. |
| Новое основание для контроля | Введено новое основание для возобновления контроля: «исключительная ситуация, характеризующаяся внезапным масштабным несанкционированным перемещением» граждан третьих стран. Это позволяет государствам реагировать на инструментализацию мигрантов или массированные неконтролируемые потоки. |
| Механизм «Внутренней передачи» | Введена новая процедура «внутренней передачи» (Статья 23а). Она разрешает государствам-членам, с которыми заключено двустороннее соглашение, быстро возвращать ��елегально въехавших граждан третьих стран в соседнее государство-член ЕС. Этот механизм призван бороться с вторичными перемещениями внутри Шенгенской зоны. |
| Чрезвычайные ситуации в области здоровья | Создан механизм, позволяющий Совету ЕС принимать решение о временном введении или продлении контроля на внутренних границах (сроком до шести месяцев) в случае масштабной чрезвычайной ситуации в области общественного здоровья, что является прямым ответом на опыт пандемии COVID-19. |
Эти поправки вызвали острую критику в юридических кругах, поскольку они, с одной стороны, укрепляют способность ЕС реагировать на кризисы, а с другой — институционализируют отступление от основополагающего принципа свободы передвижения, превращая временный контроль в почти постоянный.
Заключение и перспективы развития
Шенгенское право представляет собой динамичную и постоянно развивающуюся систему, которая является неотъемлемой частью *acquis* Европейского Союза. Интегрированное в систему права ЕС после Амстердамского договора, оно перешло от статуса международного соглашения к обязательному вторичному законодательству с прямым действием (Регламенты).
Успех этой системы неразрывно связан с эффективностью компенсационных мер безопасности, таких как Шенгенский кодекс о границах, и инструментов информационного сотрудничества (SIS, VIS), которые функционируют в новом, усиленном правовом поле, что подтверждается актуальной статистикой (15 миллиардов запросов в SIS за 2024 год).
Однако главной доктринальной проблемой современного Шенгенского пространства является дисбаланс между свободой передвижения и внутренней безопасностью. Регламент (ЕС) 2024/1717, принятый в июне 2024 года, знаменует собой переломный момент. Вводя возможность продления временного контроля до двух лет и новые основания для его восстановления, ЕС фактически легитимировал использование исключительных мер на долгосрочной основе. Это, несомненно, укрепляет устойчивость Союза к внешним угрозам и кризисам, но одновременно смещает правовой акцент: принцип свободного передвижения, который был нормой, рискует превратиться в условность, подчиненную перманентной угрозе внутренней безопасности.
Дальнейшая доктринальная полемика будет сосредоточена на поиске конституционно-правового баланса: как обеспечить эффективную безопасность, не нарушая фундаментальные права и свободы, которые являются основой европейской интеграции.
Список использованной литературы
- Шенгенское соглашение Соглашение между правительствами государств экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах от четырнадцатого июня 1985 г. / пер. с фр. А.О. Четверикова. — М.: Профобразование, 2000. — 192 с.
- Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республикой о постепенной отмене проверок на общих границах от девятнадцатого июня 1990 года / пер. с фр. А.О. Четверикова. — М.: Профобразование, 2000. — 192 с.
- Амстердамский договор. — М.: Интердиалект+, 1999. — С. 129–134.
- Долгов С. И. Глобализация экономики: новое слово или новое явление. — М.: Экономика, 1998.
- Основы права Европейского Союза: учебное пособие / под ред. С. Ю. Кашкина. — М.: Белые альвы, 1997.
- Право Европейского Союза: учебник для вузов. — М.: Юристъ, 2004. — 925 с.
- Шенгенские соглашения / Сост. и вступ. ст.: С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков. — М.: Профобразование, 2000. — 192 с.
- Авдеева М. Шенгенские соглашения // Конференции по праву Европейского Союза — апреле 2001 года. — Москва: Московская Государственная Юридическая Академия, 2001. — С. 34–39.
- Колесниченко А. Проблемы Шенгена // Новые известия. — 2005. — 13 января. — С. 6–7.
- Потемкина О. Ю., Войников В. Понятие и содержание Шенгенского права // Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной практики на современном этапе: Материалы межвузовской научно-практической конференции / под ред. О. А. Заячковского. — Калининград: Изд-во КГУ, 2004. — С. 34–42.
- Неволин М. Шенгены стали на пять лет старше и на три страны больше // Иностранец. — 2000. — № 15 (18.04). — С. 12–14.
- Неволин М. Шенгенские визы для россиян // Иностранец. — 2001. — № 31 (28 августа). — С. 9–10.
- Рубинский Ю. И. Европа на пороге III тысячелетия // Современная Европа. — 2000. — Вып. 1 (январь–март). — С. 23–41.
- Регламент Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2016/399… (Шенгенский кодекс о границах) [Электронный ресурс] // Гарант. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71336040/ (дата обращения: 23.10.2025).
- Процедура временного возобновления пограничного контроля на внутренних границах согласно Статье 25 [Электронный ресурс] // Гарант. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71336040/chapter/3d517173-b2d9-43c7-b455-8ab664687d7b/ (дата обращения: 23.10.2025).
- Правила относно пресичането на границите на ЕС [Электронный ресурс] // EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/EN/legal-content/EN/TXT/?uri=LEGISSUM:l14524 (дата обращения: 23.10.2025).
- Шенгенский acquis в праве Европейского Союза [Электронный ресурс] // КиберЛенинка. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/shengen-skiy-acquis-v-prave-evropeyskogo-soyuza/ (дата обращения: 23.10.2025).
- Шенгенская информационная система (SIS II) [Электронный ресурс] // Office of Publications of the European Union. URL: https://op.europa.eu/ru/publication-detail/-/publication/2d9b68ef-c089-4b68-809f-68393e18501e/language-ru (дата обращения: 23.10.2025).
- Second generation Schengen Information System (SIS II) [Электронный ресурс] // EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/LSU/?uri=CELEX:32007D0533 (дата обращения: 23.10.2025).
- Государства-члены Шенгенской зоны [Электронный ресурс] // Poznán. URL: https://poznan.uw.gov.pl/ru/slownik-terminov-i-ponyatij/gosudarstva-chleny-shengenskoy-zony/ (дата обращения: 23.10.2025).
- Положения законодательства [Электронный ресурс] // cudzoziemcy.gov.pl. URL: https://cudzoziemcy.gov.pl/mos/ru/zasady-przekraczania-granicy/przepisy-prawne/ (дата обращения: 23.10.2025).
- «ПАДЕНИЕ ВВЕРХ»: Реформы свободы передвижения в ЕС в период кризисов // Современная Европа. 2022. 24 октября. URL: https://sov-europe.ru/2022/10/24/padenie-verh-reformy-svobody-peredvizheniya-v-es-v-period-krizisov/ (дата обращения: 23.10.2025).
- Что такое VIS и SIS? [Электронный ресурс] // Garantin.com. URL: https://garantin.com/ru/issledovaniya/chto-takoe-vis-i-sis/ (дата обращения: 23.10.2025).